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    Departamento de Finanzas Públicas

    Copyright © 2015 International Monetary Fund

    Fondo Monetario Internacional

    Cataloging-in-Publication Data

    Análisis de datos de la primera ronda utilizando la HIF-AIP / preparado por Andrea Lemgruber… [et al.]. – Washington, D.C.: Fondo Monetario Internacional, 2015. páginas ; cm. - (serie de documentos del Departamento de Finanzas Públicas)

    • At head of title: Departamento de Finanzas Públicas, Administración de Ingresos Fiscales II, Incluye referencias bibliográficas.

    1. Administración tributaria y fiscal - Análisis comparativo de países. I. Masters, Andrew. II. Fondo Monetario Internacional. Departamento de Finanzas Públicas. III. Serie de documentos del Departamento de Finanzas Públicas.

    ISBN: 978-1-51358-482-9 (documento)

    La serie de documentos del Departamento de Finanzas Públicas presenta investigaciones del personal técnico del FMI sobre cuestiones que revisten amplio interés a escala regional o multinacional. Las opiniones expresadas en este documento son las de los autores y no representan necesariamente las opiniones del FMI, el Directorio Ejecutivo o la Gerencia de la institución.

    Los pedidos de esta publicación pueden hacerse en línea, por fax o por correo:

    Fondo Monetario Internacional, Publication Services

    P.O. Box 92780, Washington, DC 20090, U.S.A.

    Tel. (202) 623-7430 Fax: (202) 623-7201

    Correo electrónico: publications@imf.org

    www.imfbookstore.org

    www.elibrary.imf.org

    Índice

    • RESUMEN EJECUTIVO

    • 1. INTRODUCCIÓN

    • 2. LA HIF-AIP Y MEDICIÓN DEL DESEMPEÑO

      • La encuesta de la primera ronda

      • Tasas de respuesta y muestra de la primera ronda

      • Limitaciones y salvedades acerca de los datos de la primera ronda

    • 3. MARCOS INSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN DE INGRESOS PÚBLICOS

      • Organización institucional

      • Recursos humanos

      • Tecnología de la información

      • Presupuesto y costo administrativo

      • Servicios externalizados

    • 4. OPERACIONES DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

      • Registro de contribuyentes

      • Presentación de declaraciones

      • Auditoría y verificación de contribuyentes

      • Atrasos

      • Solución de controversias

    • 5. OPERACIONES DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA

      • Tiempo de despacho en aduanas

      • Selectividad de los controles e inspecciones aduaneras

      • Auditoría posterior al despacho

    • RECUADRO

    • 1. Breve panorama principal de la HIF-AIP (primera ronda)

    • GRÁFICOS

    • 1. Distribución del universo de la encuesta de la HIF-AIP

    • 2. Impuestos y aduanas/Contribuciones a la seguridad social recaudadas por la administración de ingresos públicos, 2010

    • 3. Oficinas de grandes contribuyentes por grupo de ingreso, 2010

    • 4. Regímenes de pequeños contribuyentes por grupo de ingreso, 2010

    • 5. Grado de autonomía de la administración tributaria, 2010

    • 6. Indicadores sobre el personal de la administración tributaria, 2010

    • 7. Distribución del personal de la administración tributaria por función, 2010

    • 8. Costo de recaudación de la administración tributaria y aduanera, 2010

    • 9. Perfil del registro de contribuyentes activos por grupo de ingreso, 2010

    • 10. Porcentaje de declaraciones presentadas puntualmente por región y por grupo de ingreso, 2010

    • 11. Tipos de declaraciones del IVA por grupo de ingreso, 2010

    • 12. Cobertura de las auditorías como porcentaje de la población de contribuyentes, 2010

    • 13. Cobertura de las auditorías como porcentaje de los ingresos tributarios totales, 2010

    • 14. Distribución de los atrasos como porcentaje de la recaudación total, 2010

    • 15. Distribución de los atrasos como porcentaje de las recaudaciones por tipo de impuesto, 2010

    • 16. Importancia del tipo de impuesto en los atrasos totales, 2010

    • 17. Distribución de las objeciones como porcentaje de las recaudaciones, 2010

    • 18. Distribución de las apelaciones como porcentaje de las recaudaciones, 2010

    • 19. Tiempo de despacho de las importaciones: tierra, mar y aire, 2010

    • 20. Tráfico aduanero por canal, 2010

    • 21. Aumento de las auditorías posteriores al despacho, 2009-2011

    • CUADROS

    • 1. Análisis de las respuestas por grupo de ingreso

    • 2. Estadísticas de grandes contribuyentes seleccionados, 2010

    • CUADROS DEL APÉNDICE

    • 1. Estructura institucional de la administración de ingresos públicos por región, 2010

    • 2. Estructura institucional de la administración de ingresos públicos por grupo de ingreso, 2010

    • 3. Poderes administrativos de la administración tributaria por región, 2010

    • 4. Poderes administrativos de la administración aduanera por región, 2010

    • 5. Funciones/servicios externalizados de la administración tributaria por región, 2010

    • 6. Funciones/servicios externalizados de la administración tributaria por grupo de ingreso, 2010

    • 7. Funciones/servicios externalizados de la administración aduanera por región, 2010

    • 8. Funciones/servicios externalizados de la administración aduanera por grupo de ingreso, 2010

    Agradecimientos

    Este documento representa la culminación de la labor realizada por muchas personas, sobre todo las autoridades nacionales de los países miembros del FMI que proporcionaron datos de base. Los funcionarios de las Divisiones de Administración de Ingresos Fiscales del FMI y los asesores residentes en administración tributaria y aduanera de los nueve Centros Regionales de Asistencia Técnica del FMI contribuyeron de manera decisiva a ayudar a las autoridades de los países a completar la encuesta y explicar los conceptos fundamentales.

    Los autores principales de este documento son Andrea Lemgruber, Andrew Masters y Duncan Cleary. Colaboraron también Azael Pérez, Patrick Fossat, Graham Harrison, Vinette Keene, David Kloeden, Vincent Koukpaizan, Gilles Montagnat-Rentier, Janos Nagy, Andrew Okello, Decio Pialarissi, Yves de Santis y Enrique Rojas. Rutendo Ruzvidzo proporcionó un valioso apoyo de investigación durante todo el proceso de recopilación, compilación y análisis de datos. Mick Keen, Bill Crandall y Katherine Baer revisaron y editaron el documento.

    Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad de los autores y no necesariamente representan el punto de vista del Departamento de Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional. Como siempre, todos los errores y equivocaciones en este documento son responsabilidad exclusiva de los autores.

    La investigación relacionada con este documento no habría sido posible sin el generoso apoyo de los gobiernos donantes del Fondo Fiduciario Específico para Política y Administración Tributaria, los cuales se enumeran individualmente en la página siguiente.

    Esta publicación ha sido posible gracias al generoso apoyo del Fondo Fiduciario Específico para Política y Administración Tributaria. A continuación se enumeran los gobiernos y organismos donantes que contribuyen a este fondo.

    Resumen ejecutivo

    En este documento se analizan los resultados agregados de la primera ronda de la encuesta por país de la Herramienta de Información Fiscal para la Administración de Ingresos Públicos (HIF-AIP)1 en su mayor parte por grupo de ingreso, pero en algunos casos por región según la clasificación regional del FMI. Como quizá cabría esperar de una iniciativa de recopilación de datos tan extensa, los datos de la primera ronda no están totalmente completos y adolecen de una serie de deficiencias en términos de calidad. No obstante, el análisis de estos datos preliminares ha ayudado a identificar tendencias, extraer conclusiones generales (aunque prudentes) y determinar ámbitos en los que podrían realizarse estudios complementarios. Con este documento también se inicia un proceso para poner a disposición de las economías en desarrollo datos comparativos entre países que les permitan mejorar su desempeño en la administración de ingresos públicos.

    A continuación se presentan algunos resultados iniciales.

    Impuesto al valor agregado (IVA): La importancia relativa del IVA, como proporción del ingreso total, ha aumentado a lo largo de la última década en todos los grupos de ingreso pero particularmente en los países de bajo ingreso. Sin embargo, tomando como base los datos de la HIF-AIP, es evidente que estos países tienen, en promedio, un número mucho más elevado de declaraciones del IVA con crédito (fundamentalmente solicitudes de devolución) que los otros grupos de ingreso: 42% del total de declaraciones recibidas. No obstante, de todos estos grupos, los países de bajo ingreso realizan el menor número de devoluciones como porcentaje del total del IVA bruto: 7% frente a la media de 36 países del 18%.

    Organismos de administración tributaria y aduanera: Los organismos de administración tributaria y aduanera tradicionalmente se organizan como administraciones separadas dentro de la estructura del Ministerio de Hacienda. El 40% de los países encuestados han establecido entidades fuera del Ministerio, principalmente como órganos semiautónomos. Este modelo predomina en los países africanos anglófonos, donde el 85% (17/20) de los países encuestados indicaron que cuentan con una autoridad de ingresos públicos, integrándose las administraciones de impuestos y aduanas en un solo organismo.

    Recaudación de impuestos y contribuciones a la seguridad social: Las similitudes en los procesos para administrar los impuestos sobre la renta del trabajo—en particular, el impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) y las contribuciones a la seguridad social, que constituyen importantes bases de recaudación de ingresos en las economías más avanzadas—pueden haber impulsado a algunos de estos países a combinar las funciones de recaudación de impuestos y de contribuciones a la seguridad social. De hecho, la mayor parte de las administraciones tributarias que recaudan las contribuciones a la seguridad social (11/15) se encuentran en los países de ingreso mediano alto (9) y los países de ingreso alto (2).

    Administración de grandes contribuyentes: En promedio, el 77% (62/81) de los participantes en la encuesta sobre la HIF-AIP declararon que cuentan con una oficina de grandes contribuyentes (OGC). El ingreso promedio gestionado por la OGC como porcentaje del ingreso interno total fue inferior a lo previsto, en torno al 48%. La relación entre el personal que integra la OGC y los grandes contribuyentes también es más baja de lo previsto.

    Administración de pequeños contribuyentes: Un poco más de la mitad de los participantes en la encuesta de la HIF-AIP han implementado un régimen simplificado para pequeños contribuyentes. Estos regímenes son más comunes en los países de bajo ingreso, donde el 85% de las administraciones tienen regímenes simplificados especiales para pequeños contribuyentes. Es posible que esta decisión en materia de política esté relacionada con el perfil de estas economías (por ejemplo, un mayor nivel de informalidad, una economía monetaria y una parte importante de la población activa que trata de ganar un ingreso en un entorno con oportunidades de empleo limitadas) y las capacidades más débiles en general en las administraciones tributarias.

    Perfil del registro de contribuyentes: Más de dos terceras partes de los registros de contribuyentes de los países de bajo ingreso incluyen los contribuyentes del IRPF correspondientes a empleados asalariados, y a menudo la declaración universal es obligatoria para todos los contribuyentes. Y ello a pesar de que el empleador retiene gran parte de este impuesto y lo paga directamente a la administración tributaria.

    Presentación de declaraciones: El porcentaje de declaraciones del impuesto sobre la renta de las sociedades y del IRPF presentada puntualmente en todos los grupos de ingreso fue muy inferior al previsto. La tasa promedio de declaraciones del impuesto sobre la renta de las sociedades presentadas puntualmente fue del 49% y la del IRPF del 45%. La tasa promedio de declaraciones del IVA presentadas puntualmente fue mucho mayor, del 69%, lo que podría atribuirse a una mayor frecuencia en la declaración, el carácter automático del IVA a través del mecanismo de crédito por los impuestos sobre los insumos, y posiblemente los sistemas y procesos más modernos, dado que el IVA es un impuesto mucho más reciente en muchos países.

    Atrasos: Los atrasos del impuesto sobre la renta de las sociedades como porcentaje del total de la recaudación anual de este impuesto son mucho mayores que los de otros impuestos como el IRPF y el IVA. Si bien el tamaño global de la muestra en todos los grupos de ingreso fue mucho menor que el de otros aspectos examinados, el total de atrasos de impuestos como porcentaje del ingreso interno total fue más bajo en los países de bajo ingreso que en los países de ingreso mediano bajo y en los países de ingreso mediano alto. Esta conclusión podría estar relacionada con las bajas tasas globales de declaración de impuestos, es decir, que los impuestos en mora y por pagar aún no han sido registrados por la administración como pendientes de pago y, por lo tanto, tampoco se ha emprendido ninguna acción de recuperación. Además, muchas administraciones no pudieron responder a todas las preguntas de la HIF-AIP relacionadas con los atrasos, sobre todo con respecto a su antigüedad. Muchas administraciones deben asegurar una declaración más exacta de esta importante categoría.

    Tiempos de despacho de bienes importados: Los tiempos de despacho de las importaciones sometidas a inspección física tienden a reducirse según el nivel de ingreso, desde los países de bajo ingreso a los países de ingreso alto. En cambio, los tiempos de despacho de las importaciones no sometidas a inspección física en los países de bajo ingreso (que llegan por vía aérea, marítima y terrestre) fueron menores que en los países de ingreso mediano bajo.

    Tráfico aduanero por canal: Aunque la inspección física de bienes es necesaria, a menudo se utiliza de manera demasiado intensiva, sobre todo en los países en desarrollo. Los datos de la HIF-AIP apuntan a que en promedio los países de bajo ingreso inspeccionan el 52% de las importaciones (canal rojo), frente al 34% en los países de ingreso mediano bajo, 26% en los países de ingreso mediano alto y 20% en los países de ingreso alto. Esta tendencia parece indicar deficiencias en la gestión del riesgo y selectividad de los controles en las economías en desarrollo, con un posible aumento de los costos de las operaciones y una reducción de la competitividad comercial.

    Breve panorama general de la HIF-AIP

    El Departamento de Finanzas Públicas brinda amplia asistencia técnica a los países miembros para modernizar sus administraciones de impuestos y aduanas. En el marco de este servicio, la recopilación, validación y análisis de datos respaldan el asesoramiento proporcionado por este departamento a los respectivos países. En el ámbito de la administración de ingresos públicos, antes de todas las misiones de diagnóstico, se envían a las respectivas administraciones cuestionarios detallados para solicitar datos. El Departamento de Finanzas Públicas analiza las respuestas, identifica los temas fundamentales, y—basándose en una combinación de análisis de datos y documentos y reuniones con los funcionarios de los países—propone recomendaciones para abordar ámbitos críticos en materia de administración tributaria y aduanera.

    Este enfoque, que ha sido muy útil, tiene limitaciones. Por ejemplo, algunas administraciones de ingresos públicos han considerado que la declaración de datos específicos para una misión de asistencia técnica es una práctica costosa. Además, los datos no están estandarizados ni consolidados en una base de datos central y reutilizable, lo que exige a los futuros equipos técnicos buscar las respuestas originales, volver a solicitar la misma información y depositar los datos adquiridos en registros que no son ampliamente accesibles.

    La HIF-AIP se puso en marcha como respuesta a la necesidad de disponer de datos para ayudar a las administraciones de ingresos públicos, en particular en los países de bajo ingreso, a mejorar la evaluación y el seguimiento de su desempeño. La HIF-AIP también puede ser la plataforma común que podrían utilizar otros organismos internacionales encargados de la recopilación datos sobre la administración de ingresos públicos.

    La HIF-AIP tiene por objeto:

    • Recopilar y analizar anualmente datos básicos sobre la administración de impuestos y aduanas.

    • Poner a disposición de los países miembros datos y análisis que les permitan realizar un seguimiento de su desempeño y compararlo con el de otros países.

    • Establecer mediciones de referencia (indicadores clave de desempeño) para los programas de asistencia técnica de todos los proveedores, y proporcionar una fuente de datos más detallada para un marco de gestión basado en los resultados.

    • Ayudar a focalizar las estrategias de asistencia técnica y mejorar su calidad.

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