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Capítulo 7. Salvaguarda do interesse público

Author(s):
Charlotte Lundgren, Alun Thomas, and Robert York
Published Date:
October 2013
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A boa governança é fulcral para garantir que o Estado obtém um rendimento financeiro justo pela utilização dos seus recursos naturais mas também para que a receita deles proveniente seja usada de forma efectiva e equitativa. Apesar dos efeitos devidos ao desperdício e uso abusivo dos bens públicos serem particularmente grandes nas economias em desenvolvimento e ricas em recursos naturais, a capacidade destas de prevenir ou punir esses excessos tende a ser limitada. As oportunidades de corrupção são ampliadas pelo número limitado de atores envolvidos perante a complexidade técnica das operações referentes aos recursos naturais e a dimensão das rendas económicas que podem ser obtidas. Por outro lado, a perda dessas receitas pode travar a política de desenvolvimento e expor a economia à volatilidade externa.

Salvaguardar o interesse o público requer ações que abarquem toda a cadeia de valor da indústria extrativa. Desde a outorga dos direitos de desenvolvimento e exploração à partilha de rendas e lucros e o monitoramento da subsequente despesa ou poupança pública, as autoridades nacionais têm de cercear activamente as oportunidades de corrupção e abuso. Por exemplo, a falta de competição na outorga de direitos de mineração não só limita a possibilidade do Estado garantir a eficiência da produção como também cria oportunidades de corrupção através do abuso de informação privilegiada. De igual modo, não fornecer dados adequados à administração tributária deixa o campo aberto a produtores bem informados para aproveitar as lacunas fiscais. Essas deficiências podem não ser evidentes para a generalidade da população uma vez que, se a receita proveniente dos recursos naturais trouxer benefícios positivos e visíveis, menos atenção recairá sobre oportunidades perdidas ou desperdícios.

Desafio de política: Credibilizar e Apoiar a mudança institucional

O compromisso com a transparência e a prestação de contas é geralmente a chave para melhorar a governança. Realce-se mais uma vez que esse compromisso se deve aplicar à cadeia de valor na sua totalidade. Antes de iniciar o processo de extracção, a implementação de um sistema de concurso aberto e competitivo para a outorga dos direitos de exploração e produção, dando pleno acesso aos dados relevantes, atrairá os operadores mais eficientes e limitará favorecimentos políticos ou luvas quando da adjudicação ou celebração de contratos. Mais adiante no processo, a publicação de reconciliações autenticadas entre os pagamentos efectuados pelas empresas ao governo e o recebimento efectivo de receitas pelo governo, ajudará a fazer com que o dinheiro não seja empregado indevidamente ou desviado para outros fins (Caixa-texto 7.1). Para promover uma utilização eficiente e justa das receitas, a existência de meios de auditoria interna e externa adequados, a par de um escrutínio aberto dos relatórios de auditoria pela esfera parlamentar, restringirá a margem para despesas inúteis ou pagamentos fraudulentos.

A comunidade internacional fornece cada vez mais apoio para reforçar as capacidades no campo da transparência e da governança.

  • Um desses elementos refere-se à codificação de boas práticas nesta área, conforme sintetizadas no manual do FMI intitulado Guia para a Transparência da Receita dos Recursos Naturais (FMI, 2007b) e que se tornou a principal fonte de referência para os países ricos em recursos naturais, que nele encontram orientações e exemplos. A Carta dos Recursos Naturais (Natural Resource Charter, 2010) também tem o propósito de englobar as melhores práticas.
  • Uma segunda linha é a prestação de assistência técnica, em particular sobre matérias como política fiscal, contratos, regulação, gestão de finanças públicas e gestão de ativos.1
  • Uma terceira abordagem visa incentivar o apoio entre congéneres conforme é configura pela Iniciativa para a Transparências das Indústrias Extrativas (ITIE), à qual já tinham aderido 37 países ricos em recursos em Março de 2013, dos quais 20 são da AS.
  • Uma quarta dimensão reconhece explicitamente que as empresas internacionais e os governos padecem das mesmas deficiências em termos de governança e são igualmente responsáveis por facilitar práticas corruptas e restringir o acesso à informação acerca das suas atividades e pagamentos. Leis que visam coibir os abusos e incentivar a publicação dos registos de pagamentos estão a ganhar popularidade nos países importadores de recursos naturais. É de destacar, a esse respeito, a Lei Dodd-Frank, nos Estados Unidos.

Caixa-texto 7.1.Certificação das receitas petrolíferas: República do Congo

As receitas petrolíferas da República do Congo representam quase 80% do total da receita pública. Para fazer face às deficiências na maioria das áreas relativas à gestão petrolífera do país e, em particular, no monitoramento da produção e das receitas relacionadas com o petróleo, as autoridades congolesas criaram um processo de certificação trimestral, conduzida por auditores externos. O processo de certificação não é uma “auditoria” no sentido estrito do termo, mas trata-se antes de um relatório preparado por uma firma de auditoria independente contratada pelo governo e publicado na Internet.

O processo de certificação envolve a utilização de um modelo mensal de receita petrolífera, desenvolvido pela primeira firma contratada pelas autoridades há vários anos. O modelo usa parâmetros fiscais (impostos, royalties, dividendos, etc.) encontrados em todos os contratos de partilha de produção no Congo, assim como os custos efetivos de produção petrolífera e preços do petróleo vigentes, para gerar um fluxo preciso de receitas devidas ao Estado. Ao utilizar o modelo, o auditor também 1) compara o volume de petróleo devido ao governo (com base nos contratos de partilha de produção) com os montantes declarados pelas companhias petrolíferas e comenta quaisquer discrepâncias; e 2) identifica montantes de receitas líquidas que deveriam entrar para os cofres do Estado congolês. Os relatórios de certificação tentam verificar toda a informação confrontando-a com fontes independentes: extratos bancários e demonstrações financeiras dos operadores de terminais, documentos de transporte, informação da SNPC (companhia petrolífera estatal) e companhias petrolíferas privadas, informação do Tesouro, relatórios independentes de embarque e armazenamento e taxas de câmbio internacionais, sem porém dissecar sistematicamente as transações individuais. Os relatórios de auditoria realçam as diferenças que não podem ser explicadas como “discrepâncias”.

Em princípio, o processo de certificação petrolífera no Congo pode ser um bom modelo para outros países com capacidades insuficientes e preocupações de governança. Porém, a efetividade do processo não depende apenas da qualidade e da independência da firma de auditoria e da exatidão da informação fornecida, mas também do activo acompanhamento crítico pelo governo, porque os contratos petrolíferos podem mudar frequentemente. Sem essa informação, não será possível conhecer a natureza das discrepâncias e, mais importante, os dados em falta diluiriam a utilidade do processo.

Alguns governos colocaram a transparência na vanguarda das disposições relativas à gestão de novas receitas provenientes dos recursos naturais. A Libéria, que foi o primeiro país da AS a estar em conformidade com a ITIE, consagrou em lei o seu compromisso em relação à ITIE tão logo recuperou da guerra civil. Na Ásia, Timor-Leste decidiu completar a sua conformidade antecipada à ITIE adotando cinco pilares da transparência (ver Caixa-texto 7.2).

Caixa-texto 7.2.Timor-Leste: Cinco princípios para a governança e transparência na gestão dos recursos naturais

Em 2010, Timor-Leste foi o primeiro país de Ásia e o terceiro do mundo a merecer a plena conformidade com a ITIE (Caixa 7.3). Desde então, o país decidiu estender o seu compromisso formal para melhorar a gestão das receitas provenientes dos recursos naturais e torná-la mais transparente e inclusiva, adotando o modelo de transparência que assenta em cinco pilares:

A adesão às normas internacionais inclui a total conformidade com os requisitos de participação e verificação das receitas da ITIE. Todas as receitas oriundas de impostos e royalties sobre a extração petrolífera são transferidas para o Fundo do Petróleo de Timor-Leste. Para fornecer uma prestação de contas total dos recursos, o influxo de fundos e a sua correspondência com os pagamentos declarados pelas companhias extratoras são monitorados por um conselho onde têm assento representantes de outros países, doadores, companhias extrativas, organizações da sociedade civil, investidores e organismos internacionais.

A aplicação de melhores práticas na gestão da riqueza soberana é assegurada pelas regras que regem o Fundo do Petróleo e pelo quadro orçamental nos termos descritos na Caixa-texto 3.4 do Capítulo 3.

A educação e a informação são fomentadas pela transmissão radiofónica e televisiva (cerca de metade da população é analfabeta) dos 13 dias de debate parlamentar sobre o orçamento do Estado, em que os ministros propõem e defendem os seus pacotes orçamentais.

A prestação de contas e a acessibilidade são garantidas pela criação do portal da Transparência em Timor-Leste (www.transparency.gov.tl), que dá acesso a quatro portais especializados dedicados à transparência do orçamento, do aprovisionamento, dos resultados do governo (progresso financeiro e físico dos principais projetos de acordo com as prioridades do Plano de Desenvolvimento Estratégico nacional) e da gestão da ajuda (informação sobre o apoio dos doadores no passado, no presente e no futuro).

A comunicação e a boa governança são reforçadas graças à publicação de todas as decisões do Conselho de Ministros (a mais alta instância do processo decisório do país) no portal oficial do governo, dois dias após a reunião semanal do Conselho.

Desafio de política: Reforçar a governança e a transparência

Em que aspectos deveriam os decisores políticos dos países exportadores de recursos naturais focar os seus esforços para reforçar a governança e a transparência? As prioridades de acção poderão variar muito de um país para o outro. Os novos ingressantes no sector dos recursos naturais, por exemplo, poderão concentrar-se em clarificar o quadro jurídico da extração mineira, enquanto os países exportadores de petróleo mais estabelecidos darão porventura mais atenção ao fomento do debate público sobre opções fiscais alternativas à medida que as receitas baixam. As abordagens também serão distintas em função da história, cultura e quadro jurídico. Contudo, identificam-se alguns temas comuns por áreas de ação conexas em torno dos quatro pilares da transparência nas finanças públicas: 1) clarificar papéis e responsabilidades, 2) encetar processos para determinar a colecta e utilização da receita, 3) divulgar ativamente a informação sobre as contas públicas, e 4) reforçar a fiscalização.

Papéis e responsabilidades

O ponto de partida é um quadro jurídico claro que estabelece qual a entidade detentora dos recursos naturais e quais os poderes de adjudicação, arrecadação e regulação pelos vários escalões do governo. Para restringir eventuais abusos devido a papéis e responsabilidades pouco explícitos e claros, convém tomar as seguintes medidas:

  • Os procedimentos de adjudicação de licenças e celebração de contratos devem ser abertos e não discricionários. Qualquer candidato potencial deve ter acesso total à informação técnica relevante e conhecimento do regime fiscal em vigor. Angola e a Nigéria, por exemplo, abriram as suas rondas de licenciamento publicando projetos de contratos e fazendo a adjudicação de pelo menos algumas propostas na base de ofertas de variável única. No rol das boas práticas apela-se à publicação de todos os contratos, um processo seguido em certas alturas pela República do Congo.
  • Uma empresa nacional do sector dos recursos naturais com competências políticas e regulatórias não se deveria envolver em atividades comerciais. Embora alguns países minimizem potenciais conflitos de interesse separando as responsabilidades dentro da referida empresa, é sempre difícil convencer parceiros operacionais ou concorrentes que não há abuso em virtude da posição privilegiada da empresa nacional.
  • Se o governo detém participações no sector dos recursos naturais, deverá explicar como estas contribuem para um equilíbrio de controlo efetivo, para uma maximização da receita e a eficiência do sector.
  • Quaisquer exigências impostas às empresas de recursos naturais, privadas ou nacionais, para levarem a cabo atividades não comerciais em nome do governo sem reembolso deverão ser claramente identificadas. Essas atividades podem referir-se à formação, ao desenvolvimento de infra-estruturas ou apoio à comunidade. Salvo quando vêm explicitadas no orçamento, essas atividades podem obscurecer as prioridades de despesa do governo e a afetação de recursos.

Arrecadação de receita, despesa e poupança

Pressões para gastar receitas provenientes dos recursos naturais mal sejam recebidas e suspeitas de que o país recebe menos do que deveria, são dúvidas que hão-de estar sempre presentes. Explicar cuidadosamente o porquê da prudência do governo face aos recursos naturais, voláteis e sujeitos a exaustão, e publicar dados concretos acerca da gestão efetiva e ajustada dessa riqueza poderá dissipar essas preocupações:

  • O quadro orçamental do governo deve contemplar uma definição clara do papel das receitas provenientes dos recursos naturais, reconhecendo a sua volatilidade e exaustão, bem como das regras e estruturas institucionais que promovem a sustentabilidade orçamental, conforme descrita no Capítulo 4. Apresentar claramente os objetivos e as regras ajudará a preservar a riqueza proveniente dos recursos naturais de pressões de pilhagem a curto prazo.
  • Deve-se dedicar atenção especial à administração fiscal e aos sistemas de gestão das finanças públicas devido às tensões induzidas por fluxos de receitas grandes e concentrados.
  • É recomendável que o Governo produza regularmente relatórios indicando todas as receitas associadas à extração de recursos e como são arrecadadas e geridas. Para precaver o furto dos impostos de uma empresa e de outros pagamentos antes de entrarem nos cofres do Tesouro, a participação na iniciativa ITIE disponibiliza aos países uma estrutura útil para reconciliar os pagamentos efectuados e recebidos (Caixa-texto 7.3).
  • Convém submeter os mecanismos destinados a investir e gerir os proventos da actividade extrativa—quer sejam activos financeiros (tais como fundos soberanos) ou investimentos físicos (infra-estruturas públicas inclusive)—a regras operacionais transparentes que proporcionem incentivos de gestão bem definidos e plenamente integrados na política orçamental.

Caixa-texto 7.3.Iniciativa para a Transparências das Indústrias Extrativas (ITIE)

Em Março de 2013, cerca de 20 países da África subsariana integravam a iniciativa ITIE, sete dos quais são ou tornar-se-ão a breve trecho grandes produtores de petróleo. Os restantes países, cujas reservas conhecidas de hidrocarbonetos são mais limitadas, perspectivam recursos naturais como os metais, as pedras preciosas ou a madeira como fontes de receitas, correntes ou futuras.

A ITIE fornece aos países participantes mecanismos credíveis para informar os respetivos cidadãos e a comunidade internacional das suas receitas anuais provenientes dos recursos naturais. Trata-se de uma iniciativa pioneira de várias partes interessadas a nível multilateral e foi lançada em 2002, com o envolvimento de governos, empresas e a sociedade civil. A ITIE propõe uma metodologia padrão para compilar dados sobre aquilo que os governos alegam receber pela extração dos recursos naturais e aquilo que as empresas dizem pagar aos governos. Através de relatórios regulares por país, a ITIE explora todas as diferenças aparentes entre os dados fornecidos pelo governo e os dados fornecidos pela empresa e divulga informação de base acerca de sectores extrativos relevantes.

Designam-se os participantes na ITIE por países “candidatos” ou “cumpridores”. Para obter a conformidade à ITIE, os países devem submeter-se, com aproveitamento, a um mecanismo de validação que estabelece normas mínimas relativas aos relatórios ITIE, nomeadamente frequência, abrangência, verificação dos dados e envolvimento da sociedade. Em Março de 2013, 11 países da AS já satisfaziam esses requisitos. Os relatórios da ITIE podem ser consultados no endereço www.eiti.org.

Os países cumpridores da ITIE na África subsariana (em Março de 2013) eram o Burkina Faso, a República Centro Africana, a República do Congo, o Gana, a Libéria, o Mali, Moçambique, o Níger, a Nigéria, a Tanzânia e a Zâmbia.

Os países candidatos à ITIE na AS (em Março de 2013) eram1 os Camarões, o Chade, a Côte d’Ivoire, a República Democrática do Congo, a Guiné, Madagáscar, São Tomé e Príncipe, a Serra Leoa e o Togo. Os países candidatos implementam a ITIE, mas ainda não preenchem todos os requisitos.

1 Madagáscar e a Serra Leoa foram suspensos temporariamente do seu estatuto de candidato até que “se resolva a atual situação internacional” em Madagáscar e “sejam tomadas medidas correctivas para cumprir as regras” na Serra Leoa.

Disponibilização da informação

A publicação das propostas de orçamento do governo constitui uma boa oportunidade para realçar a prestação de contas relativamente às receitas provenientes dos recursos naturais. Se a esfera legislativa, a sociedade civil e o público em geral tiverem uma visão clara e completa das contribuições oriundas do sector extrativo, a par das propostas e perspectivas políticas, aumentam as possibilidades de corrigir erros e considerar alternativas válidas. Em prol da total divulgação de dados deve-se:

  • Disponibilizar informação de fundo acerca de todas as transações passadas e demonstrações de resultados referentes aos recursos naturais, incluindo créditos (e respetivas garantias se for o caso), reservas (fundos ou depósitos e riqueza no solo) e atividades parafiscais.
  • Fazer um reporte pormenorizado por empresa nacional activa no sector dos recursos naturais dos seus objetivos, actividades, governanção, finanças, relações com o sector privado e contribuições para a receita do Estado.
  • Examinar de que forma os futuros desenvolvimentos previstos, incluindo passivos contingentes e outros riscos, suportarão os objetivos e a política do governo e contribuirão para a sustentabilidade orçamental.
  • Emitir relatórios intercalares para preservar a transparência e permitir o acompanhamento contínuo dos desenvolvimentos. Esses relatórios deveriam incluir a publicação regular de dados sobre a extração mineral, os preços e o pagamento de receitas (pelo menos mensalmente no caso da produção de hidrocarbonetos). A companhia petrolífera nacional da Nigéria publica os números relativos à produção em base mensal, ainda que com atrasos.
  • Proceder a reconciliações, verificadas por uma entidade independente, dos pagamentos de receitas efetuados pela empresas do sector de recursos naturais em relação às receitas recebidas pelo Estado, de preferência em documentação orçamental. Os relatórios ITIE constituem um meio de reconciliação ideal. A divulgação de toda essa informação pode fazer-se através da Internet, da imprensa, da televisão, da rádio e de publicações internacionais. No Burkina Faso, a informação sobre as contas públicas é amplamente disseminada.

Fiscalização

Sem sistemas competentes e íntegros de gestão das finanças públicas e administração das contribuições e impostos, as receitas provenientes dos recursos naturais serão alvo de pilhagem e desperdício. Para fortalecer esses sistemas, deve-se dispor de:

  • Controlos internos e processos de auditoria que forneçam uma primeira linha de defesa. Devem abranger sistematicamente a cadeia das receitas, as empresas de recursos naturais e a gestão dos ativos. Agências autónomas como a Comissão da Criminalidade Económica e Financeira da Nigéria podem complementar esse trabalho. Qualquer margem de discricionariedade por parte dos funcionários tributários deve ser limitada e claramente entendida.
  • Disposições externas que possam ser um suplemento útil aos mecanismos nacionais de fiscalização independente, como um gabinete nacional de auditoria, que muitas vezes dispõe de capacidade e autonomia limitadas. Empresas internacionais podem, por exemplo, ser usadas para realizar auditorias independentes da eficácia e dos aspetos financeiros. O processo da ITIE fornece um quadro reconhecido internacionalmente para o reporte do pagamento de receitas pelas empresas.
  • Empresas de recursos naturais (nacionais inclusive) que apliquem as normas contabilísticas e de auditoria internacionalmente aceites, inclusivamente no que respeita à publicação. O país de origem de muitas empresas de recursos naturais internacionais também define normas de combate à corrupção. De referir os requisitos de reporte relativos aos pagamentos de receitas que estão a ser legislados nos Estados Unidos, mediante as disposições contidas na Lei Dodd-Frank de 2010 de reforma financeira e protecção dos consumidores, bem como na Europa.

Leituras recomendadas

A principal fonte de boas práticas para a salvaguarda dos interesses públicos nas economias ricas em recursos naturais é o Guia para a Transparência da Receita dos Recursos Naturais (FMI, 2007b). Trata-se de um guia que abrange extensamente questões de governação em toda a cadeia de valor do sector extractivo, desde a adjudicação do contrato e da licença até à gestão da despesa, passando pela arrecadação de receita. Está organizado de acordo com o Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal do FMI (FMI, 2007a) e identifica as necessidades de clareza nos papéis e responsabilidades, processos orçamentais, disponibilidade pública de informação e garantias de integridade. A Carta dos Recursos naturais (Natural Resource Charter, 2010) trata das mesmas questões, incluindo um guia das melhores práticas para governos que lidam com grandes descobertas de recursos naturais.

A ITIE publicou importantes materiais contendo dados sobre aferimento e reconciliação das receitas provenientes dos recursos naturais, nomeadamente o EITI Source Book (EITI, 2006) e Advancing the EITI in the Mining Sector (EITI, 2009). É possível aceder aos relatórios da ITIE na Internet, no endereço www.eiti.org. Muitos grupos da sociedade civil que apoiam a ITIE, de entre os quais Revenue Watch Institute e Global Witness, produziram eles próprios materiais analíticos e de referência do maior relevo.

    EITI2011EITI Rules (Oslo: EITI International Secretariat) available at http://eiti.org/document/rules.

    EITI2009Advancing the EITI in the Mining Sector (OsloEITI International Secretariat) available at. http://eiti.org/document/mining.

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1O Fundo Fiduciário Específico para a Gestão da Riqueza dos Recursos Naturais (MNRW–TTF, na sigla original inglesa), constituído recentemente com a ajuda de múltiplos doadores, permitiu ao FMI aumentar substancialmente a assistência prestada nesta área.

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