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Capítulo 6. Mobilizar mais receitas de um modo eficiente e justo

Author(s):
Charlotte Lundgren, Alun Thomas, and Robert York
Published Date:
October 2013
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Dada uma doação de um recurso natural, o meio mais eficaz de aumentar a sua contribuição para o orçamento do Estado implica conceber um regime fiscal adequado e zelar pela sua estrita aplicação. Nos capítulos anteriores, analisou-se o quadro orçamental, que define as regras relativas aos montantes que podem ser gastos ou devem ser poupados, bem como a melhor forma de gerir e utilizar as receitas das indústrias extractivas tipicamente sujeitas a volatilidade. Essa análise deixou temporariamente de parte o facto de que os montantes a alocar podem variar consoante as autoridades nacionais consigam reter e colectar receita das actividades do sector extractivo. A renda económica total que um recurso natural gera é função do volume, do custo de produção e das cotações desse produto no mercado mundial. Mas a proporção dessa renda económica a favor do orçamento nacional depende das acções tomadas pelas autoridades do país. O objetivo predominante—angariar a maior receita possível—deve procurar um equilíbrio em relação a outros objetivos como o crescimento do emprego e da renda, assim como considerações ambientais. Limitando a sua abrangência a considerações fiscais directas, o presente capítulo dedica-se ao regime fiscal e à administração da fiscalidade no sector extractivo e à forma como deve ser concebido para balancear os interesses de todas as partes interessadas: governo, investidores, sociedade civil e o público em geral. Esta análise e suas respectivas recomendações estratégicas assentam em grande medida num documento recente do corpo técnico do FMI sobre a conceção e implementação de regimes fiscais para as indústrias extractivas: “Fiscal Regimes for Extractive Industries—Design and Implementation” (FMI, 2012a).

Os países de AS precisam de regimes fiscais correctamente concebidos para potenciarem a receita que pode advir das suas atividades extractivas. A escolha do regime fiscal aplicável ao sector extractivo é importante em todos os países ricos em recursos naturais, inclusive em economias avançadas e altamente diversificadas. Mas, em termos relativos, para os países da AS a aposta é maior tendo em conta a elevada proporção do sector extrativo no conjunto da economia e nas receitas orçamentais. As atividades extrativas e respectivas receitas desempenham um papel determinante no desenvolvimento económico desses países, o que torna a conceção do regime fiscal aplicável às indústrias extrativas dos países da AS tanto mais importante. Além disso, conforme discutido no Capítulo 2, na AS ainda existe um grande manancial de recursos por descobrir; e de entre os recursos hoje conhecidos, muitos ainda estão por desenvolver. Embora o aumento das reservas comprovadas e dos níveis de extração registados nos últimos anos à escala global estejam em grande parte associados à subida da cotações das matérias primas e a evoluções tecnológicas, a conceção do regime fiscal e a sua administração eficiente poderiam estimular ainda mais a exploração e produção nos países da AS.

A parcela de receitas arrecadadas varia amplamente de um recurso natural para outro e de país para país, o que indicaria um potencial de retenção de uma parcela maior das receitas pelo governo de certos países. A falta de dados é um problema persistente e as estimativas requerem uma interpretação cautelosa. Não obstante, os dados analisados pelo Departamento de Finanças Públicas do FMI sugerem que governos retêm uma parcela menor de receitas oriundas do sector mineiro (45–65%) em relação ao sector petrolífero (65–85%) (FMI, 2012a). A explicação dessas discrepâncias não é óbvia, embora vários fatores as possam explicar: os regimes fiscais relativos ao sector petrolífero encontram-se bem estabelecidos, e a indústria beneficia de normas internacionais e extensa experiência, ao passo que o sector extrativo dos minérios apresenta maiores benefícios não-fiscais e enfrenta uma concorrência fiscal mais intensa devido aos riscos inerentes (riscos de desenvolvimento e exploração) e à incerteza dos valores de mercado (em particular, a falta de preços no mercado à vista ou preços spot). Se a primeira explicação sobre distintos regimes fiscais e normas é plausível, talvez haja margem para aumentar as taxas de tributação efetiva no sector da mineração em geral. Para além disso, se nalguns países as taxas de retenção do petróleo ou das minas for significativamente inferior às estimativas supra, justifica-se rever o regime fiscal e aperfeiçoá-lo (Caixa-texto 6.1).

Caixa-texto 6.1.Tributação das indústrias extractivas: Moçambique

Moçambique beneficia da existência de ricos e imensos recursos naturais em grande parte ainda subexplorados (carvão, gás natural, areias minerais, electricidade de geração hídrica e, potencialmente, petróleo). Os sectores do gás e do carvão estão a entrar num período de desenvolvimento rápido e terão um impacto macro-fiscal significativo a curto, médio e longo prazos. Quatro grandes projectos referentes a recursos naturais (hidroeléctrica, carvão, gás, areias pesadas) já entraram em produção e vários outros estão em fase de desenvolvimento e exploração (essencialmente hidroeléctricas e gás). O Investimento Directo Estrangeiro (IDE) atingiu pouco mais de USD 5 mil milhões em 2012, mais do dobro em relação a 2011, com um aumento superior a 80% nos sectores mineiro e do gás. As estimativas do corpo técnico do FMI indicam que o sector dos recursos naturais pode contribuir com 2 pontos percentuais adicionais por ano para o crescimento económico do país e que a sua participação pode exceder o 25% do PIB no final de 2023 (partindo de um valor inferior a 7% em 2011). À data, as receitas provenientes dos recursos naturais são muito diminutas, representando menos de 4 % das receitas totais em 2011, mas poderão subir abruptamente para cerca de 40% da receita total em 2023, dependendo do grau de desenvolvimento e do quadro regulatório adoptado para gerir a receita.

As autoridades moçambicanas tomaram medidas de relevo para garantir que o seu regime fiscal favoreça no futuro a obtenção de receita sobre os recursos naturais. Com a assistência técnica do FMI e do Banco Mundial, em 2007 o governo concebeu e aprovou um regime fiscal relativo ao sector mineiro e do petróleo que introduziu contratos-tipo. Outras boas práticas incluem a introdução de um sistema de tributação progressiva no sector dos hidrocarbonetos bem como a adopção de incentivos específicos para ao sector mineiros e do petróleo, removendo essas actividades do âmbito mais generoso da Lei de Investimentos.

Melhorar o regime fiscal aplicável ao sector mineiro e dos hidrocarbonetos continua a ser uma prioridade para aumentar a receita. Está a ser redigida uma nova legislação no intuito de juntar num único instrumento todos os quesitos fiscais relativos a futuros projecto no sector mineiro e do petróleo, englobando três mecanismos: um royalty para garantir ao governo uma participação mínima sobre o valor da produção; um imposto sobre o rendimento das sociedades com regras específicas sector a sector (incluindo delimitação, regras de depreciação, tributação dos ganhos de capital e taxas de retenção na fonte); e um mecanismo progressivo (revisto para o petróleo) para fazer com que o governo obtenha uma parcela maior à medida que os projectos se tornam mais lucrativos. As autoridades têm consultado todas as partes interessadas e pretendem finalizar e apresentar a proposta legislativa à Assembleia durante o primeiro semestre de 2013.

Desafio de política: Otimizar a receita fiscal

O que existe de singular na tributação do sector extrativo? Todas as indústrias, qualquer que seja a sua tipologia, apresentam características relevantes que devem ser tidas em conta na ótica da fiscalidade e, desse ponto de vista, as actividades extractivas não são diferentes. Quando da conceção do regime fiscal aplicável, convém levar em consideração as características individuais ou colectivas mais proeminentes do sector extractivo, nomeadamente (IMF, 2012a):

  • Margem para rendas avultadas. Por um lado, as indústrias extractivas constituem uma base tributária ideal atendendo à sua relativa dimensão e imobilidade.
  • Por outro lado, também comportam um elevado grau de incerteza associado à cotação futura das matérias-primas, à geologia, aos custos de produção e aos riscos políticos.
  • Informação assimétrica. Os investidores (em geral estrangeiros) estão bastante mais bem informados do que os próprios governos acerca de aspectos técnicos e comerciais dos seus projectos extractivos.
  • Alteração temporal do equilíbrio entre investimento e receita. À partida, o sector extractivo requer grandes investimentos em imobilizado que numa fase inicial correspondem a custos irreversíveis. Esse grande gasto inicial altera o poder negocial a favor do governo. Cria-se assim um incentivo óbvio a que governo mude as regras do jogo, um facto plenamente conhecido pelos investidores e que pode desestimular o investimento.
  • O amplo envolvimento de empresas multinacionais levanta complexas questões fiscais de cariz transfronteiriço na maioria dos países, e o papel central de empresas estatais nalguns países pode acarretar outras assimetrias em termos de informação, indefinição sobre as responsabilidades tributárias e de índole diversa, bem como ineficiências. Ao mesmo tempo, um número limitado de actores poderá dar a alguns produtores e investidores enorme poder de mercado.
  • O esgotamento dos recursos naturais poderá constituir uma preocupação ao nível do projeto porque numa fase ulterior a extracção será forçosamente menor do que no início.

Nestas condições, não é fácil assegurar uma quota “razoável” de rendas económicas a favor do governo, e a conceção de um regime fiscal pressupõe um certo número de compensações recíprocas. Sem esquecer a necessidade de equilibrar o esforço orçamental em relação a outros objetivos, com o seja a criação de emprego e preocupações ambientais ou ainda permanecer competitivo a nível internacional. Quando se olha apenas para a receita fiscal, que constitui o objecto do presente capítulo, não existe nenhuma definição precisa nem universal do que se poderá entender por quota “razoável” de rendas. Mas, na sua essência, o desejo por parte do governo de maximizar a sua participação deve ser equilibrado em relação à necessidade dos investidores privados contarem com incentivos adequados à sua pretensão de explorar, desenvolver e produzir. Os regimes fiscais devem ser concebidos à medida das circunstâncias e prioridades específicas de cada país (Tabela 6.1). As condições nacionais variam grandemente consoante a dependência de receitas provenientes do sector extractivo, o grau de exaustão dos recursos e o tamanho e número de explorações activas. Variam também as tradições e preferências relativas ao grau de participação estatal e, com destaque, as capacidades institucionais e administrativas bem como as normas de governação variam consoante os países da AS. Existem ainda diferenças nas práticas tributárias entre os sectores do petróleo, do gás e da mineração. É fundamental levar em conta estes factores quando se determina um regime fiscal.

Tabela 6.1.Instrumentos fiscais aplicáveis ao sector dos recursos naturais e prioridades das políticas públicas
Instrumento
PrioridadeBónus de

assinatura
Royalty fixoRoyalty

degressivo
Imposto

sobre a

renda dos

recursos (e

provisão

para o

capital

social)
Imposto

sobre a

renda das

sociedades

(IRS) e IRS

variável
Participação

estatal
Maximizar a quota doXX
Governo enquanto
vigorar o projecto
Garantir receitaXX
antecipada
Garantir incentivos àXX
exploração adequados
Partilhar visivelmenteX
do aumento de preços
das matérias-primas
Criar participaçãoX
estratégica
Maximizar a utilizaçãoXX
dos recursos
Minimizar o cargaXX
administrativa e os
riscos
Fonte: “Fiscal Regimes for Extractive Industries—Design and Implementation” (IMF, 2012a).
Fonte: “Fiscal Regimes for Extractive Industries—Design and Implementation” (IMF, 2012a).

O regime fiscal pode influenciar o momento da geração de receitas e determinar a correcta partilha de riscos. Em países onde o acesso ao mercado do crédito é limitado ou inexistente, situação que ainda vigora em muitos dos países da AS, ou onde existe uma forte pressão política para a rápida obtenção de resultados, os governos poderão mostrar preferência pela coleta de uma parte maior de receitas numa fase inicial do ciclo do projecto. Além de que, regra geral, os governos estão menos bem apetrechados do que as empresas para absorver os riscos inerentes. A eficiência económica exige que mais risco seja suportado pela parte mais apta a assumi-lo e, nos países em desenvolvimento, o investidor multinacional é em geral quem melhor consegue diversificar a sua exposição. Em relação ao regime fiscal, essa afectação dos riscos pressupõe que os impostos sejam menos sensíveis às variações dos preços, permitindo ao investidor ganhar mais quando os preços sobem, mas protegendo o governo quando os preços caem. Esta progressividade limitada pode, no entanto, chocar com o desejo de obter receitas mais avultadas quando os preços sobem, e os governos poderão estabelecer prioridades diferentes entre estes dois objetivos.

Por conseguinte, seja nos países avançados como nos países em desenvolvimento, a concepção dos regimes fiscais varia muitíssimo. Genericamente, quase todos os países seguem uma das duas linhas principais quando se trata do regime fiscal aplicável ao sector extractivo: mecanismos contratuais (partilha da produção ou contratos de serviço) e sistemas de tributação ou royalty articulados com mecanismos de licenciamento. A partilha da produção significa no essencial que a empresa extractora, na sua qualidade de empreiteiro, recupera os custos retendo parte do produto físico (equivalência em valor) e que o produto remanescente (lucro) é partilhado com o governo. Os impostos ou royalties articulados com o licenciamento significam que a empresa obtém a exclusividade da produção de um recurso (direitos exclusivos) numa dada área por determinado período e paga impostos ou royalties com base nos seus lucros. Uma terceira linha de abordagem, que se poderia tornar fiscalmente equivalente às outras duas, decorre da participação estatal nas indústrias extractivas (ponto salientado no documento do FMI, 2012a). De facto, alguns países optaram por esquemas em que os parceiros na atividade extrativa entregam dividendos ao governo sob a forma de investimentos em infra-estruturas ou em que o governo criou empresas estatais para agir em seu nome. Não é preciso enfatizar demais as diferenças entre estas abordagens, pois cada uma delas pode ser estruturada para alcançar o mesmo resultado fiscal e, na prática, todos recorrem a uma variedade de ferramentas tributárias:

  • Pagamentos de bónus (igualmente designados bónus de assinatura, bónus de descoberta e bónus de produção) correspondem ao pagamento de um único (ou por vezes escalonado) montante fixo associado a eventos ou realizações. Podem ser legislados, negociados ou determinados por concurso público, mediante a apresentação de ofertas competitivas. A partir do momento em que sejam realizados, os pagamentos constituem um custo irreversível para a empresa extrativa.
  • Royalties sobre a receita bruta conferem ao Governo um direito de receita desde o início da produção. Um royalty fixo (sem quaisquer ajustamentos), que constitui um incremento direto nos custos do investidor, poderá inviabilizar financeiramente alguns projectos. Afinações no sentido de tornar o royalty sensível à rendibilidade (levando em conta fatores como o preço, a localização ou os níveis de produção) também lhes imprimem mais complexidade. Royalties que variam em função do preço (royalty de escala móvel) são outra opção, mas não variam em função dos custos e podem estar sujeitos a ajustamentos frequentes na sequência de erros previsionais.
  • O imposto sobre a renda das sociedades (IRS) é usado com frequência e garante que a rentabilidade dos fundos próprios seja tributada normalmente à mesma taxa que noutros sectores ou a uma taxa diferente. A tributação variável do rendimento aplica uma taxa de imposto superior à medida que o rácio lucro-receitas brutas aumenta. O princípio é relativamente simples embora possa introduzir distorções (por exemplo, se uma taxa mais alta se aplicar a elevados “lucros contabilísticos” mais cedo durante o ciclo do projeto, antes de se materializar uma rentabilidade) e pode, conjugado com deduções de juros, acarretar um viés para a dívida.
  • Participação estatal no capital é uma solução usada em muitos países para garantir receita adicional assim como por motivos não-fiscais, ou seja quando o Governo pretende ter influência e a propriedade directa e quando há transferência de conhecimentos. Porém, sendo acionistas minoritários, os governos têm pouco ou nenhum controlo sobre o pagamento de dividendos vs. investimento dos lucros.

Muito embora não haja um modelo ideal de aplicação universal, da experiência internacional infere-se que um regime que se coaduna à realidade de muitos países em desenvolvimento consistiria em combinar um royalty modesto, o IRS padrão e um imposto incidindo explicitamente sobre as rendas econômicas (rents). O royalty garante alguma receita sempre que haja produção. O IRS faz com que o rendimento dos capitais próprios seja tributado de acordo com os escalões das pessoas coletivas tal como nos demais sectores e que a empresa extractiva possa pedir o crédito de imposto pago no estrangeiro caso seja tributada sobre rendimentos mundiais no seu país de origem.

O imposto sobre a renda aproveita o potencial específico de receita do sector extrativo.

O corpo técnico do FMI desenvolveu uma ferramenta de diagnóstico—o modelo FARI de análise fiscal do sector de recursos naturais—para estimar o imposto arrecadado à luz dos diferentes regimes. Esse modelo tem sido cada vez mais usado pelos técnicos que colaboram com as autoridades do país no domínio da gestão dos recursos naturais (Caixa-texto 6.2). O modelo FARI assenta numa plataforma Excel e permite uma conceção, modelização e comparação pormenorizada dos regimes fiscais ao longo do ciclo completo de cada projeto envolvendo recursos naturais. Poderá assim guiar as autoridades a escolher um regime fiscal para o sector extrativo. O modelo também fornece contributos importantes enquanto ferramenta previsional para balizar as políticas macroeconómicas.

Caixa-texto 6.2.O modelo FARI do FMI: Libéria

O corpo técnico do FMI usa o modelo FARI (Fiscal Analysis of Resource Industries) para projetar o impacto da extração de minério de ferro sobre o crescimento, a balança de pagamentos e a receita na Libéria. O modelo também foi usado pelas autoridades da Libéria para se guiarem durante as negociações para a concessão da mineração e medir o impacto dos diferentes quesitos fiscais sobre a receita. O modelo aplica os quesitos fiscais do acordo relativo ao projeto a dados específicos ao país: taxas de extracção, investimento e custos de produção para fazer previsões acerca do efeito orçamental e económico da crescente produção de minério de ferro na Libéria (Figuras 6.2.1 and 6.2.2).

Figura 6.2.1.Preço do minério de ferro, projeções do WEO, 2011–16

Fonte: FMI, World Economic Outlook (WEO).

Figura 6.2.2.Libéria: Rendimento permanente do projecto Yekepa

Fonte: FMI, World Economic Outlook (WEO).

Uma vantagem do modelo FARI é que fornece estimativas realistas do impacto do sector mineiro sobre a receita, o PIB, as importações, as exportações e os fluxos de entrada e saída de capital comparativamente aos modelos padrão de produção agregada simplificada, porque considera a heterogeneidade transversal aos projetos (nos quesitos fiscais, nos preços, nos custos, etc.) e no tempo (diferentes fases de produção com distintas taxas de imposto efectivo). Consequentemente, o modelo também ajuda a fazer uma estimação mais fina dos rendimentos permanentes do minério de ferro, logo ajuda a calibrar a sustentabilidade das políticas orçamentais.

Para além disso, o FARI permite cotejar rendimentos fiscais entre o regime fiscal aplicável ao sector mineiro na Libéria, actuais acordos de concessão e regimes mineiros comparáveis. Conforme ilustrado na Figura 6.2.3, a receita de imposto efectiva inerente a diferentes projectos na Libéria varia significativamente. Esses diferentes níveis de receita reflectem, em particular, a heterogeneidade dos riscos transversais aos projectos e a falta de capacidade do governo para tratar desses riscos no caso de alguns projectos. Acresce que o acesso limitado ao mercado de capitais internacional e as elevadas taxas de desconto sobre o consumo levam a uma preferência marcada por receitas iniciais, como bónus de assinatura e royalties, no regime tributário.

Figura 6.2.3.Rendimento fiscal efectivo em diferentes condições fiscais

Fonte: Estimativas do corpo técnico do FMI.

1 Rendimento fiscal com base no código de receitas.

2 Rendimento fiscal com base em contratos de empresas específicas.

Apesar de ser um modelo de boa utilidad, os dados referentes aos projectos que o FARI requer podem não ser de fácil obtenção, como foi o caso na Libéria por causa das suas limitações de capacidade. Ademais, os resultados do FARI são sensíveis a erros de previsão relativamente aos preços supostos para o minério de ferro, ao faseamento do investimento, aos custos de produção e à capacidade de exportação, visto a Libéria ter infra-estruturas fracas; convém, portanto, interpretar os seus resultados com cuidado.

Desafio de política: Reforçar a administração tributária

A eficácia e transparência da administração das contribuições e impostos, embora fundamental quer numa óptica de receitas quer de confiança dos investidores, é frequentemente inferior na AS. Não há razão nenhuma para que a administração tributária das indústrias extrativas seja mais complexa do que noutros sectores de atividade; pelo contrário, a extração de recursos habitualmente envolve um número bastante reduzido de atores a tributar face à generalidade da população potencialmente contribuinte. Embora direto desde o ponto de vista conceptual, organizar a colecta de receita das indústrias extractivas afigura-se mais problemático na prática, tanto que muitos países em desenvolvimento ricos em recursos naturais têm mau desempenho nessa área: muitas vezes padecem de regimes fiscais excessivamente complexos sujeitos a graus de interpretação variáveis e a abuso e, paralelamente, deparam-se com debilidades na capacidade de desempenhar funções administrativas rotineiras (tais como processar e reportar, e fazer executar a liquidação) (FMI, 2012a).

A fraca capacidade administrativa geral é uma razão da débil administração tributária. Uma adequada contabilização das receitas provenientes dos recursos naturais constitui uma tarefa básica e essencial, sobretudo num cenário de governança deficiente. Face à debilidade das suas capacidades administrativas, nos países em desenvolvimento essas tarefas vacilam frequentemente, tal como acontece no cumprimento das obrigações contributivas e o cabal acompanhamento dos processos. Esses problemas agravam-se com frequência dado a responsabilidade da coleta tributária estar repartida por ministérios, agências, reguladores e empresas estatais ativas no sector extrativo. Esta sobreposição acaba por perturbar a responsabilização e prestação de contas e desafiar a coordenação. Tendencialmente nem os reguladores nem as empresas estatais têm por hábito fazer auto-avaliação e carecem de capacidades de auditoria (Caixa-texto 6.3), além do conflito de interesses óbvio que surge do facto de as empresas estatais terem responsabilidades tributárias e comerciais (FMI, 2012a; Daniel, Keen e McPherson, 2010).

Por conseguinte, é crucial reforçar a administração tributária para garantir uma coleta efectiva. Essa melhoria depende de alguns passos, mormente relacionados com o reforço da administração pública em geral de várias maneiras: melhorando a gestão das finanças públicas, dotando a administração geral de meios humanos e técnicos adequados (pessoal e equipamento) e implantando uma liderança forte. Poderá também englobar a racionalização e reafectação de responsabilidades, o que poderá suscitar fortes resistências devido aos interesses adquiridos. De igual modo, é essencial garantir a transparência para reforçar a prestação de contas e a boa governança (Capítulo 7).

O FMI faculta uma vasta assistência técnica na gestão das finanças públicas, políticas fiscais e administração tributária. Em 2010 foi criado um fundo fiduciário especializado envolvendo múltiplos doadores com vista a fornecer a assistência técnica a países de renda baixa ou media ricos em recursos naturais, para adquirirem capacidades em matéria de regimes fiscais e administração da receita relativamente às indústrias extrativas, políticas macro-fiscais e gestão das finanças públicas, gestão de ativos e passivos e estatísticas relativas aos recursos naturais. Até à data, oito países da AS beneficiaram dessa assistência técnica financiada pelo referido fundo fiduciário e muitos outros receberam assistência técnica sobre essas matérias por parte do FMI através de outras fontes de financiamento. Em conjunto, o fundo fiduciário especializado e o apoio bilateral duplicaram os recursos financeiros disponíveis para fins de assistência técnica em questões referentes à indústria extractiva.

Convém ainda dar atenção a assuntos internacionais referentes às indústrias extractivas. A dimensão internacional da tributação não diz apenas respeito às actividades do sector extractivo, mas atendendo à importância relativa das receitas do sector extractivo a par com uma capacidade administrativa geralmente débil em muitos países da AS, a questão dos impostos internacionais assume uma pertinência particular. De entre os exemplos internacionais a considerar incluem-se (Daniel, Keen e McPherson, 2010):

Caixa-texto 6.3.Maximizar a receita: Exercício pleno dos direitos de auditoria do Estado

Depois de adoptar um bom regime fiscal, outro passo importante para as autoridades consiste em maximizar a receita proveniente dos recursos naturais do país fazendo pleno exercício dos seus direitos de auditoria. Os impostos sobre os recursos naturais baseiam-se normalmente em auto-avaliações e autodeclarações: as companhias

calculam aquilo que devem, declaram-no à autoridades tributárias e procedem à liquidação do imposto. O sistema permite que a administração fiscal ponha em questão essas declarações, para se certificar que não houve erros ou, no pior dos casos, se tenham evitado impostos. Os contratos e os regimes fiscais oferecem habitualmente aos governos um poderoso conjunto de direitos de auditoria. Infelizmente, em muitos países esses direitos são subutilizados—não se fazem auditorias ou ficam incompletas—levando por vezes a avultadas perdas de receita.

Verificar impostos e custos são as principais ferramentas da receita orçamental. A auditoria fiscal verifica que a declaração fiscal cumpre a lei bem como todos os requisitos contratuais. A auditoria aos custos é um pré-requisito da auditoria fiscal: a sobredeclaração dos custos—deliberada ou acidental—significa subdeclarar lucros, portanto perdas em termos de contribuições. Quanto mais alta a taxa de imposto marginal—e para lucros excedentários a taxa pode ultrapassar os 50%—maior será a tentação das companhias sobrevalorizarem os custos. Um modo insidioso de o fazer é através dos preços de transferência abusivos.

O direito de auditoria está contemplado nas legislações nacionais ou nos contratos (ou em ambos). Geralmente o governo pode solicitar qualquer informação que entenda ser pertinente. As companhias devem manter todos os registos nas suas instalações, mas apenas por um período de tempo limitado. Findo esse período, torna-se muito mais oneroso e pesado realizar uma auditoria; os direitos de auditoria podem mesmo caducar. Por conseguinte, a auditoria dos projetos referentes a recursos naturais deve começar logo na fase da exploração e de desenvolvimento. É durante essas fases que ocorrem os maiores encargos, a serem deduzidos das receitas muitos anos depois, quando já pode ser demasiado tarde proceder à auditoria. Mas as companhias também gozam de direitos: quando termina o exercício da auditoria, mesmo que imperfeito, os direitos de auditoria caducam.

Uma auditoria intransigente a uma companhia sofisticada, bem apetrechada, que opera a nível internacional, constitui um grande desafio para governos dos países em desenvolvimento. Desde logo, um desafio são os recursos humanos. É difícil desenvolver e reter pessoas competentes e experientes que possam corresponder ao nível dos especialistas ao serviço da companhia. Pode-se argumentar que seria preferível colocar funcionários nacionais talentosos para melhorar a despesa, onde criam vantagens comparativas, do que mantê-los na arrecadação de receitas provenientes dos recursos naturais segundo regras internacionais. Subcontratar firmas especializadas com uma sólida reputação internacional seria a solução lógica, linha seguida por Angola. Poderá parecer uma opção cara, mas atendendo à receita que se pode recuperar poderá ser altamente rentável. Os funcionários da administração fiscal deveriam ser formados para organizar a subcontratação e ser capazes de fazer o seguimento junto

da companhia de recursos naturais dos pareceres de auditoria emitidos, pagamentos insuficientes ou outras questões contenciosas. Os auditores deveriam respeitar as Normas Internacionais de Auditoria (ISA).

Outro desafio prende-se, como sempre, com a deficiente governação. As auditorias poderão ser descuradas quando as agências do Estado e as companhias se associam. Por exemplo, uma repartição pública poderia fazer auditorias mesmo não estando qualificada para tal, simplesmente para receber os honorários inerentes para o seu pessoal, e haverá companhias que encorajam esse comportamento. É, por conseguinte, crucial a transparência e o envolvimento do Parlamento, da sociedade civil e de outras partes interessadas. Os governos poderiam publicar regularmente relatórios sobre a forma como exercem os seus direitos de auditoria referentes ao sector dos recursos naturais e quais são os resultados alcançados.

  • Concorrência entre impostos sobre a renda das sociedades. Observou-se um acentuado declínio das taxas de IRS na maioria das regiões deixando transparecer que existe uma crescente concorrência fiscal em virtude da globalização. Keen e Mansour (2009) mostram que na AS ocorreu o mesmo fenómeno no período 1980–2005, ainda que ligeiramente menor comparado com outras regiões. Poder-se-ia pensar que países ricos em recursos seriam menos afetados pela concorrência fiscal dado os próprios recursos serem activos imobilizados até à sua extração, mas outros motivos de preocupação poderão existir, nomeadamente a competição entre países ricos em recursos pela aquisição de competências técnicas e de gestão bem como pelo investimento estrangeiro em projectos envolvendo recursos naturais. A ameaça de concorrência fiscal e um nivelamento por baixo podem, em certa medida, ser atenuadas pela cooperação internacional a nível regional, por exemplo através de códigos de conduta, tratados ou meramente troca de informação. O Código mineiro comum desenvolvido pela União Económica e Monetária da África Ocidental (CDEAO o UEMOA) é um exemplo recente desse género de cooperação.
  • Erosão das retenções na fonte pelos acordos de tributação. Na negociação dos acordos de tributação, um país poderá negociar retenções diversas de imposto com diferentes parceiros ao abrigo do acordo. Esses impostos diferenciados poderão tornar-se problemáticos, em particular nos países em desenvolvimento, ao negociar com investidores do sector dos recursos que procurarão a menor taxa disponível de entre os diversos acordos firmados pelo país anfitrião.
  • Preços de transferência. Por preços de transferência entende-se a fixação do preço dos bens e serviços fornecidos entre duas partes relacionadas, por exemplo entre uma filial e a firma que a detém. Ocorre uma fixação abusiva dos preços quando esses preços de transferência são distorcidos para transferir a fonte dos lucros para a outra parte que goza de disposições fiscais mais vantajosas. Pode ser difícil detetar e prevenir esse comportamento, sobretudo em países cuja capacidade administrativa é limitada. Na atividade extrativa, é possível atenuar o problema com o uso de preços de referência e práticas transparentes. A OCDE estabeleceu um conjunto de orientações relativas à transferência de preços (OCDE, 2010).
  • Tratamento das mais-valias na transferência dos direitos de extração. O argumento segundo o qual o país anfitrião deve ganhar com a venda dos ativos dos recursos naturais parece óbvio. Menos óbvia é a forma sob a qual esse ganho se deveria manifestar e como deveria ser concebido o respetivo enquadramento jurídico. Presume-se que a venda de determinado ativo reflecte a perspectiva de rendas futuras, e se estas forem adequadamente tributadas talvez não seja necessário tributar a venda do ativo; aliás fazê-lo pode redundar numa dupla tributação. Os países desenvolvidos escolheram soluções diferentes para este problema. Por exemplo, a Noruega arrecada impostos apenas sobre a renda e não sobre os proventos da venda do ativo, ao passo que outros países tiram proveito da venda do ativo com base em regras não raro muito complexas. Depois de se determinar se a tributação incide ou não sobre o ativo, a questão é saber a quem caberá coletar o imposto. Dado ser frequente estas transações envolverem empresas não residentes, a resposta à segunda pergunta tão pouco é clara. As quantias envolvidas nestas transações são em geral significativas, sobretudo no contexto de um país em desenvolvimento, e as questões envolvidas têm muitas vezes uma carga política.
  • Dupla tributação e crédito pelo imposto pago no estrangeiro. Um país onde o contribuinte reside tem duas opções para tributar um rendimento de fonte externa auferido pelos residentes no país. A primeira opção é uma tributação sobre o rendimento universal ou da residência, ao abrigo da qual o rendimento auferido no estrangeiro é sujeito a imposto no país onde o contribuinte reside. Um crédito de imposto poderá ser concedido pelos impostos liquidados no país de origem. A segunda opção aponta para a tributação territorial em que a receita é sujeita a imposto apenas no país de origem. A existência de dois sistemas significa que as firmas internacionais que operam num país onde vigora a tributação territorial, mas cujo país de origem aplica a tributação universal, poderá estar sujeito a uma tributação mais elevada no respetivo país de origem ou, na ausência de créditos de imposto, a uma dupla tributação. Diversos tipos de acordos de dupla tributação poderão desempenhar um papel de relevo para solucionar estas questões.

Leituras recomendadas

    DanielPhilipMichaelKeen and CharlesMcPherson eds. 2010The Taxation of Petroleum and Minerals: Principles Problems and Practice (Abingdon: Routledge). ISBN: 9780415781381.

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    Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD)2010Transfer Pricing Guidelines for Multinational Enterprises and Tax Administrations (Paris: OECD) available at www.oecd.org/ctp/transferpricing/transferpricingguidelinesformultinationalenterprisesandtaxadministrations.htm.

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