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Capítulo 5. Tornar o investimento público mais eficiente

Author(s):
Charlotte Lundgren, Alun Thomas, and Robert York
Published Date:
October 2013
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As receitas provenientes dos recursos naturais ampliaram o espaço fiscal de numerosos países de África subsariana (AS), criando-se um potencial para que o investimento público venha a ser o motor do crescimento a longo prazo, da diversificação e da redução da pobreza. Porém, em várias ocasiões, no passado, o incremento do investimento público redundou em resultados decepcionantes. Por que razão? Parte da resposta encontra-se no facto de não interessar apenas saber quanto se gasta mas também como e em quê. O presente capítulo analisa essa questão olhando de mais perto para a capacidade de investimento bem como para a eficiência do investimento.

Nos capítulos anteriores procurou-se saber que porção das receitas provenientes dos recursos naturais se haveria de poupar em relação àquela que se deveria despender em prol da sustentabilidade e estabilidade macroeconómica, assim como a maneira de contrabalançar esses objetivos face às exigências crescentes de investimento em capital, algo evidenciado na maioria dos países da AS. A obtenção de mais receitas provenientes dos recursos naturais constitui uma oportunidade para realizar o potencial de crescimento dos países subsarianos. A falta de infra-estruturas económicas de base—meios de transporte, abastecimento elétrico, água potável—é frequentemente apontada como um dos principais entraves à expansão do sector privado e à criação de emprego. Investimentos públicos bem concebidos e dimensionados poderão, por conseguinte, colmatar diretamente lacunas infra-estruturais urgentes mas também, a par de uma melhoria do ambiente dos negócios, agir como catalisadores para reforçar o investimento privado. Determinar prioridades de investimento certas poderá ainda ajudar a superar desafios da estabilidade macroeconómica relacionados com o incremento da despesa. Ao tratar de estrangulamentos específicos da oferta a nível micro e aumentar a produtividade na economia, o correcto direccionamento do investimento público permitirá também dissipar alguns desafios inerentes à estabilidade macroeconómica, como a pressão em alta sobre os preços internos e a forte valorização da taxa de câmbio real (ver Capítulo 2).

No entanto, mesmo havendo desadequação do capital, os investimentos de capital só proporcionarão retornos elevados desde que se façam opções de investimento acertadas e se criem activos, cuja operacionalização e manutenção seja eficiente. Para além da questão dos fundos próprios, muitos países da AS confrontam-se com uma fraca capacidade administrativa e constrangimentos de absorção. Ou seja, mesmo tendo acesso a financiamento falta-lhes capacidade para administrar bem os seus investimentos internos. Estrangulamentos físicos e de gestão, débil especialização técnica e informação limitada levam frequentemente à deficiente selecção e implementação dos projectos de investimento. Problemas de governança conduzem também ao esbanjamento e vazamento de recursos (Capítulo 6). Muitos desses problemas decorrem da necessidade geral de reformar e reforçar a capacidade do serviço público bem como de melhorar a gestão das finanças públicas no seu conjunto, em áreas como a orçamentação, as compras e aquisições e em toda a cadeia de despesas. De igual modo, afigura-se necessário reforçar os processos institucionais e a capacidade específica de gerir o investimento público. O desafio de aplicar uma boa gestão aos investimentos é um dado relevante para a maioria dos países da AS, quer se trate de países ricos em recursos naturais quer não, mas as limitações de capacidade tendem a tornar-se ainda mais marcadas nos países ricos em recursos dado o surto repentino de ingressos e o desejo de usá-los depressa para suprir os défices infra-estruturais.

Desafio de política: “Investir no investimento”

Ainda que se possa justificar a realização imediata de investimentos públicos nos países com escassez de capital, a criação das capacidades que permitam assegurar a boa gestão desses investimentos é um pré-requisito fundamental. Dessa premissa infere-se a necessidade dos países começarem por “investir no investimento” (Collier, 2011 e 2012). Investir no investimento requer tempo até se alcançar uma capacidade de investimento suficiente, e talvez seja preciso protelar alguns investimentos até estar constituída a referida capacidade, evitando o desperdício de recursos.

Collier (2012) salienta três componentes do processo de “investir no investimento”. O primeiro refere-se à necessidade de aumentar a capacidade de gerir o investimento público. Para além de um reforço global da transparência e governação dos recursos, são essenciais ações específicas que permitam reforçar as medidas institucionais a favor da gestão do investimento público. Desde logo, seria conveniente estabelecer um sistema mínimo de gestão do investimento público (GIP). Por sua vez, Rajaram et al. (2010) identificam oito características impreteríveis para efetivar um sistema GIP (Caixa-texto 5.1), havendo lugar para que cada uma delas se possa adaptar à capacidade particular de dado país.

Caixa-texto 5.1.Elementos básicos de um sistema de Gestão do Investimento Público

O desenho exacto do GIP poderá variar de um país para o outro mas, para servir o objectivo em vista, esse sistema deverá sempre integrar alguns elementos básicos conforme se expõe no quadro abaixo.

Etapa 1: Orientação

estratégica e avaliação
1.Directrizes de investimento, desenvolvimento do projecto e exame

preliminar.

Uma orientação estratégica abrangente permite ancoraras decisões de

investimento e efectuar uma primeira selecção que pode decorrer de um

plano nacional ou de outro plano a médio-longo prazo em que se definem

prioridades de desenvolvimento à escala da economia.
2.Valoraçao formal do projecto

Este passo inclui estudos de viabilidade, análises de rentabilidade e a

identificação de alternativas pertinentes.
3.Supervisão independente da valoraçao
Etapa 2: Selecção do

projecto e

orçamentação
4.Selecção do projecto e orçamentação

É importante correlacionar o processo de avaliação e de selecção dos

projectos de investimento para garantir a sustentabilidade dos custos

recorrentes assim como uma contabilização adequada de quaisquer receitas

geradas pelo projecto.
Etapa 3: Implementação do

projecto
5.Implementação do projecto

Esta etapa inclui disposições organizativas claras (nomeadamente planos

de aquisições, gestão e monitoramento do processo de implementação

do projecto, sistemas de gestão dos custos, orçamentação plurianual) bem

como um calendário realista.
6.Ajustamento do projecto

Esta etapa deve ser contemplada para permitir alterações na implementação

do projecto pelo facto das circunstâncias terem mudado. Pode também

fortalecer o processo de monitoramento, tornando-o mais ativo e menos

passivo.
7.Exploração das instalações

Trata-se do processo pelo qual se garante que o projecto de investimento

está pronto para ser iniciado e pode ser executado, incluindo quanto à

verificação de qualquer necessidade de adaptações ou de investimentos

adicionais antes da sua utilização.
Etapa 4: Avaliação do projecto e auditoria8.Finalização do reexame e avaliação

Esta etapa algumas vezes negligenciada tem uma importante função de

avaliação pela agência ou pelo ministério responsável após a finalização do

projecto, para determinar se o mesmo foi concluído dentro do orçamento

assim e dos prazos inicialmente previstos e se o resultado e os produtos

cumprem os objetivos inicialmente estabelecidos.

Uma vez operacionalizadas as etapas básicas do sistema GIP, a capacitação será construída gradativamente através do reforço dos processos em torno das diversas etapas. A melhor forma de fazê-lo é com a ajuda de ferramentas de diagnóstico para identificar os elos mais fracos do sistema GIP no seu conjunto. Até há pouco tempo, existiam poucas ferramentas metodológicas para ajudar as autoridades nacionais a realizar este processo, salvo recorrendo a indicadores físicos de entradas e saída. No intuito de encontrar uma resposta, economistas do FMI desenvolveram um índice composto relativo à eficiência dos processos de gestão do investimento público para 71 países, dos quais 40 são países de baixa renda. O índice procura aferir a qualidade e a eficiência de quatro fases consecutivas do processo de investimento: valoração, seleção, implementação e avaliação do projecto, e permite estabelecer uma base de referência em relação a outros países para cada uma das fases. Essa ferramenta de diagnóstico permite ainda identificar as debilidades institucionais que deverão ser reforçadas por ordem de prioridade (Dabla-Norris et al., 2011) (Caixa-texto 5.1).

A esse propósito, é de referir o caso do Gabão, um país com receitas significativas provenientes dos seus recursos naturais que está a tomar medidas específicas para reforçar a capacidade de investimento para acelerar os investimentos muito necessários sem comprometer a sua eficácia (Caixa-texto 5.2).

Caixa-texto 5.2.Transformar ativos petrolíferos em ativos financeiros: Gabão

Em 2009, as autoridades do Gabão lançaram um ambicioso programa de investimento público, que ascende a USD 12 mil milhões, ou seja o equivalente a mais de 150% do PIB não petrolífero nos próximos sete anos, e tem por objetivo transformar, no longo prazo, o país numa economia de mercado emergente e diversificada. O programa visa a melhoria dos níveis e padrões das infra-estruturas económicas, a construção de rodovias, a expansão das instalações portuárias e o reforço do abastecimento energético (abastecimento eléctrico por via hidroeléctrica e térmica). A melhoria das infra-estruturas servirá de esteio para o desenvolvimento do sector florestal, indústria do óleo de palma no Gabão, e outros sectores. De igual modo, em prol desse desenvolvimento, estão a ser criadas zonas empresariais especiais no país.

Reconhecendo a sua fraca capacidade administrativa na gestão do investimento público (Figura 5.2.1), em particular durante o processo de avaliação, as autoridades gabonesas criaram uma agência nacional para as grandes obras públicas, que conta com apoio técnico e em pessoal da Bechtel, uma firma de engenharia privada. A Bechtel possui uma vasta experiência no Gabão dada a assistência prestada às autoridades nacionais no planeamento e execução da Copa Africana das Nações que ali se realizou em 2012. A Bechtel guiará o programa de investimento público do governo durante os próximos cinco anos. Muitos dos elementos básicos de um bom sistema GIP, enumerados na Caixa-texto 5.1, parecem ter sido criados no Gabão, embora seja necessário ir mais longe para proceder a uma supervisão independente do processo de aferição do investimento (etapa 3) e afinar a articulação entre o calendário do programa e os seus produtos (etapa 5). Os conhecimentos da Bechtel deverão também ser transferidos paulatinamente para agentes locais, garantindo-se assim a criação de uma capacidade de gestão e perícia técnica a nível local.

Figura 5.2.1.Índice de gestão do investimento público, 2010

Fontes: Autoridades do Gabão; Dabla-Norris e outros, 2011.

Obs.: O índice varia de 0 (pior) a 4 (melhor). CEMAC = Comunidade Económica e Monetária da África Central.

Num volume sobre GIP prestes a ser editado e trabalhando a abordagem de Rajaram et al. (2010), o Banco Mundial identificou algumas grandes tipologias de GIP para grupos de países (Caixa-texto 5.3), o que também permitirá identificar deficiências típicas e orientar as prioridades da GIP, apontando ainda exemplos de boas práticas que actualmente se destacam em países mais avançados em termos de GIP.

Caixa-texto 5.3.Reforma da gestão do investimento público: Diagnóstico de uma perspectiva multinacional

A abordagem de diagnóstico do sistema GIP definido por Rajaram et al. (2010) identifica oito características indispensáveis para um efectivo sistema GIP. Usando essa abordagem, o Banco Mundial passou em revista a funcionalidade do sistema GIP em 29 países que representam uma amostragem diversa das condições políticas e institucionais e cobrindo economias avançadas (6), economias emergentes (11), economias dependentes dos recursos naturais (5) e economias dependentes da ajuda externa (7), incluindo um certo número de aquelas em situações frágeis ou pós-conflito. Os países situam-se em África (8), Ásia Oriental e Pacífico (4), Europa e Ásia Central (14) e América do Sul (3). A análise permite identificar em traços gerais algumas tipologias sistémicas da GIP, que se podem elencar em GIP de nível avançado; GIP dependente dos doadores; GIP no pós-conflito ou em situações de fragilidade; GIP dependente de recursos naturais e GIP dos novos Estados-membros da UE. De acordo com o estudo, alguns países partilham de características que os colocam em mais de uma tipologia (em particular, muitos países ricos em recursos da AS são ao mesmo tempo países dependentes da ajuda externa e países em situação de pós-conflito).

Na amostra, os Estados dependentes dos recursos naturais (segundo a definição do Banco Mundial são aqueles cuja receita orçamental advém em mais de 25% dos recursos naturais) incluem Angola, a República do Congo, Guiné Equatorial, Timor-Leste e a Mongólia (dos quais Angola, Congo e Timor-Leste também encaixam na tipologia dos Estados frágeis ou pós-conflito). Esses países têm razões prementes para reforçar a sua GIP tendo em conta a necessidade de transformar a receita das indústrias extractivas em ativos de desenvolvimento sustentáveis. Embora partilhem de muitos problemas da GIP dos países dependentes da ajuda externa e da falta generalizada de capacidade institucional, este grupo de países apresenta alguma diversidade em relação às suas capacidades de GIP, refletindo diferentes quadros políticos e experiências institucionais e históricas diversas (por exemplo, a Mongólia e Timor-Leste ainda são relativamente novatos em relação à sua dependência dos recursos enquanto Angola possui um longo historial na gestão petrolífera). A presença de companhias nacionais de recursos naturais constitui um desafio particular para os governos quando se trata de coordenar a GIP e a tendência para se usar operações de troca de recursos naturais por infra-estruturas, que acabam por evadir até mesmo a capacidade limitada desses países levarem a cabo uma valoração do projeto. Também se verifica uma maior politização das decisões de investimento, o que prejudica a capacidade técnica de valoração para a qual não há exigências políticas. A volatilidade das receitas cria desafios adicionais à implementação dos projectos e levou à acumulação de grandes atrasados internos em Angola e Timor-Leste.

Muitos países ricos em recursos são também dependentes da ajuda externa. Nesta amostra, os países dependentes da ajuda externa apresentam características distintas e debilidades em quase todos os aspectos da GIP, desde a etapa das directrizes estratégicas até a fase de avaliação do projecto. É notória, nos países desse grupo, a falta de capacidade interna para aferir os projectos e o facto de dependerem das capacidades dos doadores, o que se traduz por critérios desiguais de selecção de projectos. A imprevisibilidade e a falta de sincronia no financiamento por parte dos doadores afecta também a implementação dos projectos, cuja gestão é muitas vezes desviada para unidades de implementação financiadas pelos doadores, o que reduz a coerência dos sistemas internos de GIP. Verifica-se uma sobreposição significativa entre as tipologias dos Estados frágeis e pós-conflito e dos Estados dependentes da ajuda externa, sendo corrente disporem de poucas ou nenhuma das características indispensáveis da GIP. Na sequência dos conflitos, enfatiza-se a consecução dos projectos de infra-estruturas críticas em detrimento do melhor rendimento financeiro, e só então se foca progressivamente a atenção no restabelecimento das capacidades do governo para gerir o investimento. A Bósnia, a RDC, o Kosovo e a Serra Leoa evidenciam todos uma evolução gradual, passando imediatamente do pós-conflito para uma situação cujas características se assemelham às habituais quando há dependência da ajuda, com capacidades débeis.

Existe um amplo consenso à volta da importância do investimento público e do seu papel crítico para o processo global de crescimento e desenvolvimento, sendo amiúde esse o elo mais fraco na gestão da política orçamental e que limita o impacto da despesa pública. O estudo do Banco Mundial conclui que as economias avançadas que aplicam sistemas de GIP bem disciplinados se destacam pela sua despesa pública mais eficiente. O facto de as economias em desenvolvimento não contarem com sistemas desse tipo reflecte simultaneamente a dificuldade de mudança comportamental e institucional do sector público e os fortes incentivos que levam as autoridades políticas a preferir processos mais ad hoc e discricionários e a resistir à introdução de sistemas que limitariam a afectação de recursos com base em critérios políticos. A oportunidade de beneficiar da corrupção na adjudicação de contratos públicos é outro factor cuja força dificulta a reforma da GIP. O estudo salienta ainda o facto de dotações ou condições particulares (recursos naturais, acesso à ajuda ou ambientes pós-conflito) constituírem desafios específicos e distorções, para concluir que os esforços de reforma envidados devem começar por reconhecer a relevância do compromisso político em relação ao progresso sistémico e, tal como em praticamente todas as reformas do sector público, deve procurar influenciar o executivo assim como potenciar o envolvimento e apoio tão abrangente quanto possível da sociedade civil para garantir que haja uma melhoria da governação dos recursos públicos.

Fonte: Banco Mundial, volume inédito intitulado Investing to Invest: Promoting Public Investment Management.

A segunda componente do princípio “investir no investimento” de Collier (2012) foca a melhoria do ambiente para fomentar o investimento privado. O investimento público (como sejam rodovias e electricidade) é muitas vezes crítico para induzir a geração de mais investimento privado, e o rendimento em relação a ambos depende do investimento feito no outro. Combinar investimentos públicos e privados pode abrir caminho a um crescimento mais inclusivo, fomentado pelo desenvolvimento de uma economia diversificada com criação de emprego no sector privado não relacionado aos recursos naturais. O Índice de Competitividade Global, produzido anualmente pelo Fórum Económico Mundial, é uma das formas de medir o ambiente do investimento privado. É de destacar o exemplo do Ruanda, país da AS que tem subido rapidamente na classificação segundo este índice. No seu conjunto, a governança desempenha também um papel de relevo para criar um ambiente favorável aos negócios (Capítulo 6). O terceiro componente ao qual Collier atribui importância, embora extravase o âmbito da presente publicação, refere-se às políticas de redução do custo unitário tanto do investimento público como do investimento privado. Na AS, verifica-se que os bens de investimento são geralmente onerosos, os custos de construção elevados e as competências no ramo da construção escassas. Melhorar as políticas comerciais e criar medidas além fronteiras poderá contribuir para diminuir os custos inerentes ao investimento. Políticas públicas que deliberadamente incidam sobre essas barreiras ao investimento poderão ajudar a reduzir o défice de capital.

Leituras recomendadas

    ArezkiRabahCatherinePattilloMarcQuintyn and MinZhu2012Commodity Price Volatility and Inclusive Growth in Low-Income Countries (Washington: International Monetary Fund). ISBN: 9781616353797. www.imf.org/external/pubs/cat/longres.aspx?sk=25718.0.

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    CollierPaul2011Savings and Investment Decisions in Low-Income Resource-Rich Countries Centre for the Study of African Economies (Oxford: Oxford University). http://users.ox.ac.uk/~econpco/research/documents/Imf2011.pdf.

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    Dabla-NorrisEraJimBrumbyAnnetteKyobeZacMills and ChrisPapageorgiou2011Investing in Public Investment: An index of Public Investment Efficiency,IMF Working Paper 11/37 (Washington: International Monetary Fund). www.imf.org/external/pubs/cat/longres.aspx?sk=24651.0.

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    IMF2012bMacroeconomic Policy Frameworks for Resource-Rich Developing Countries,IMF Policy Paper (Washington: International Monetary Fund; August24). www.imf.org/external/pp/longres.aspx?id=4698.

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    RajaramAnandTuanMinh LeNataliyaBiletska and JimBrumby2010A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management,World Bank Policy Research Working Paper 5397 (Washington: World Bank). http://econ.worldbank.org/external/default/main?pagePK=64165259&theSitePK=469372&piPK=64165421&menuPK=64166093&entityID=000158349_20100809092806&cid=decresearch.

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    World BankDoing Business Report,” available at www.doingbusiness.org/.

    World Bank forthcoming Investing to Invest: Promoting Public Investment Management (Washington).

    World Economic ForumGlobal Competitive Report,” available at www.weforum.org/.

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