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Capítulo 2. Existe uma maldição dos recursos na África subsariana?

Author(s):
Charlotte Lundgren, Alun Thomas, and Robert York
Published Date:
October 2013
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Com uma longa história de extracção de recursos naturais na AS e—até há pouco tempo—um desempenho económico relativamente fraco, é justo perguntar se a região tem estado sob uma “maldição dos recursos”. Esta maldição—que os países e regiões com abundância de recursos naturais tenham tendência para apresentar um crescimento económico mais lento, piores resultados em termos de desenvolvimento e mais instabilidade do que os países com poucos recursos—tem sido um tema dominante e recorrente na literatura académica sobre a gestão dos recursos naturais e, sobretudo, na que diz respeito à África (ver, por exemplo, Sachs e Warner, 1995, 1997 e 2001). Os dados relativos à sub-região sugerem que essa maldição tem estado presente em certo grau mas tem vindo a diminuir desde 2000, embora os indicadores económicos e sociais mais latos apontem para a persistência de fraquezas que poderiam ser atribuídas a uma má gestão dos recursos naturais. Consideremos alguns factos estilizados:

  • Os recursos naturais—sobretudo os minerais, o petróleo e o gás—fornecem receitas de exportação significativas para quase metade das economias da AS (as economias ricas em recursos definem-se como sendo aquelas em que a exportação desses recursos excedeu um quarto do total das exportações de mercadorias em 2005–10; Figura 2.1 e Caixa 2.1). O crescimento do PIB real per capita nestas economias tem sido superior ao verificado noutros países da AS desde 2000, embora a tradução das receitas dos recursos naturais em níveis de vida mais elevados para as populações no seu conjunto tenha sido lenta. A importância das exportações de recursos naturais—em relação às exportações de mercadorias e ao PIB não relacionado com os recursos—é maior para os exportadores de petróleo, sendo que o valor das exportações de recursos naturais excede o volume do PIB não relacionado com os recursos em vários países (Tabela 2.1).
  • Dos 20 países ricos em recursos naturais, metade são fiscalmente dependentes das receitas orçamentais derivadas da extracção de recursos naturais. Este grupo é definido como tratando-se dos países cuja receita proveniente de recursos naturais excede 20% da receita total e inclui os sete exportadores de petróleo (ver Tabela 2.1), o Botswana, a República Democrática do Congo (RDC) e a Guiné. Todos os outros exportadores de recursos recebem menos de 15% da receita orçamental dos recursos naturais, e apenas em dois destes países (o Níger e a Zâmbia) se prevê que a receita proveniente deste sector aumente consideravelmente a médio prazo.
  • Para vários países, a receita pública potencial que poderá ser gerada pela riqueza de recursos naturais existente é importante comparada com o PIB atual não relacionado com os recursos, embora com uma variação significativa entre países. Para dar uma ideia da dimensão da receita proveniente dos recursos, apresentam-se na Tabela 2.I estimativas da riqueza de recursos naturais calculada em valores atuais líquidos, com base em projeções das reservas de recursos naturais, na taxa de exaustão dos mesmos, nos preços dos recursos naturais e na taxa de desconto.1 Entre os países que podem esperar grandes fluxos de receitas futuras geradas pela base de recursos naturais identifi cada contam-se os principais exportadores de petróleo, o Botswana (embora as receitas dos recursos deste país sejam suscetíveis de diminuir no futuro como parte da produção não mineral), e a RDC. Além disso, com base nas descobertas recentes, vários países (o Gana, a Libéria, Moçambique, o Níger, a Tanzânia e o Uganda) podem prever importantes entradas de receitas no futuro, desde que disponham de quadros de política tributária adequadamente estruturados. Estas estimativas baseiam-se nos recursos naturais atualmente conhecidos, mas é provável que a grande massa dos recursos naturais da AS esteja ainda por descobrir. No entanto, as perspectivas em matéria de preços das matérias-primas são muito incertas e os preços elevados atuais podem não perdurar, o que traria consequências adversas para o valor da riqueza.
  • Os exportadores de petróleo da AS gastam consideravelmente menos, em percentagem do PIB, na educação pública e na saúde do que os outros países. Em 2006–09, a mediana da despesa com a educação pública e a saúde foi de 3% do PIB para os exportadores de petróleo, comparada com mais de 8% do PIB para os países de médio rendimento, e cerca de 6% do PIB para os países de baixos rendimentos não ricos em recursos. No grupo dos exportadores de petróleo verifica-se, todavia, uma variação substancial entre países, tendo Angola aumentado consideravelmente as despesas com a saúde e a educação, até 2009, para mais de 8% do PIB, despesa essa que diminuiu subsequentemente. Em consonância com este aumento da despesa, o índice de desenvolvimento humano em Angola foi o que subiu mais rapidamente entre todos os exportadores de petróleo no período de 2005–10.

Figura 2.1.África subsariana: Principais exportações não renováveis

Fonte: FMI, base de dados do Departamento de África.

Tabela 2.1.Países ricos em recursos naturais: Principais indicadores dos recursos, 2010 (Percentagem do PIB não relacionado aos recursos, salvo indicação em contrário)
Exportações

de recursos
Receitas

dos

recursos
Receitas

dos

recursos

(% do

total da

receita)
PIB

per

capita

(em

USD)
RNB

per

capita

(em

USD)
Riqueza

subterrânea1
Participação

do Estado na

extração dos

recursos (%

do total)
Situação na

Iniciativa de

Transparência das

Indústrias

Extractivas

(ITIE)2
Exportadores de petróleo
Angola110.659.875.94,4233,9401,121.467.0
Camarões10.54.826.61,1431,180167.045.0Candidato
Chade60.226.167.6676620357.50.0Candidato
Congo,224.192.079.02,9432,1501,548.10.0Cumpridor
República do
Guiné171.666.488.119,99814,540141.4Parcial
Equatorial
Gabão116.331.653.98,6437,740919.725.0–35.0Cumpridor
Nigéria54.327.272.21,2221,180772.3ParcialCumpridor
Outros países fiscalmente dependentes
Botswana38.213.431.37,4036,790199.350.0
Congo, Rep.68.65.526.5199180135.930.0Candidato
Democrática
do
Guinea33.65.024.845240044.030.0Candidato
Outros países
República2.80.98.0457470n.d.0.0Cumpridor
Centro
Africana
Gana12.00.53.71,2831,23049.10.0Cumpridor
Mali16.83.317.160260075.60.0Cumpridor
Namíbia17.41.85.85,3304,50014.450.0
Níger11.01.711.835837026.215.0–40.0Cumpridor
Serra Leoa11.10.32.4325340n.d.0.0Candidato
África do Sul8.60.62.07,2756,090n.d.Pequena
Tanzânia7.2n.d.n.d.527530n.d.0.0Cumpridor
Zâmbia51.72.710.91,2531,07031.415.0–20.0Cumpridor
Zimbabwe24.40.82.5595460n.d.Parcial
Fontes: Mbendi.com; USGS; Banco Mundial, Indicadores do Desenvolvimento Mundial; FMI, base de dados do Departamento de África; e estimativas e cálculos do corpo técnico do FMI.Obs.: n.d. = não disponível. Com base nos recursos naturais não renováveis.

Define-se a riqueza subterrânea como o valor actual líquido da riqueza dos recursos multiplicado pela taxa de imposto implícita (rácio entre receitas dos recursos e exportações de recursos, 2005–10).

A Burkina Faso, Libéria e Moçambique estão em conformidade com a ITIE mas não foram incluídos no grupo de exportadores de recursos. O status na ITIE é a partir de março de 2013. Ver na Caixa-texto 7.3 do Capítulo 3 uma explicação mais pormenorizada dos conceitos de “candidato” e “cumpridor”.

Fontes: Mbendi.com; USGS; Banco Mundial, Indicadores do Desenvolvimento Mundial; FMI, base de dados do Departamento de África; e estimativas e cálculos do corpo técnico do FMI.Obs.: n.d. = não disponível. Com base nos recursos naturais não renováveis.

Define-se a riqueza subterrânea como o valor actual líquido da riqueza dos recursos multiplicado pela taxa de imposto implícita (rácio entre receitas dos recursos e exportações de recursos, 2005–10).

A Burkina Faso, Libéria e Moçambique estão em conformidade com a ITIE mas não foram incluídos no grupo de exportadores de recursos. O status na ITIE é a partir de março de 2013. Ver na Caixa-texto 7.3 do Capítulo 3 uma explicação mais pormenorizada dos conceitos de “candidato” e “cumpridor”.

Caixa-texto 2.1.Distribuição dos recursos naturais não renováveis na AS

Quase 10% da produção anual dos países da AS e 50% das suas exportações provêm de recursos naturais não renováveis. Os recursos naturais constituem uma das principais exportações em cerca de 20 dos 45 países da região (Figura 2.1.1). Sete desses países são exportadores de petróleo e são responsáveis por mais de metade das exportações de recursos naturais da região. Nas outras treze economias ricas em recursos naturais, pelo menos um quarto das receitas da exportação provém da exploração mineira. O limiar utilizado para definir os países ricos em recursos é de 25% do total das exportações derivadas de recursos naturais.

Figura 2.1.1.África subsariana: Exportações de recursos naturais, média 2005–10

Fonte: FMI, base de dados do Departamento de África.

Obs.: Os dados relativos a Côte d’Ivoire e Senegal excluem as re-exportações de produtos petrolíferos refinados.

O ouro, os diamantes e outras pedras preciosas constituem as principais exportações de produtos da maioria das economias da região que não são ricas em petróleo. Algumas delas, no entanto, dependem fortemente de metais de base e do urânio (Níger e Zâmbia) ou beneficiam de uma ampla mescla de produtos (RDC, Guiné, Namíbia e Serra Leoa).

Dadas as grandes variações nos custos da exploração de diferentes recursos não renováveis e na capacidade dos regimes tributários para potenciar os rendimentos a ela associados, a receita pública proveniente da exploração de recursos naturais difere substancialmente de um país para outro (Figura 2.1.2). Embora uma grande parte da presente análise se centre nos 20 exportadores de recursos naturais da AS, também se presta especial atenção às 10 economias consideradas fiscalmente dependentes de recursos naturais.

Figura 2.1.2.Países subsarianos ricos em recursos naturais: Receitas dos recursos, média 2005–10

Fonte: FMI, base de dados do Departamento de África.

Alguns países atualmente classificados como não sendo ricos em recursos possuem, no entanto, um potencial significativo de exportação de recursos naturais. Por exemplo, Moçambique, São Tomé e Príncipe e o Uganda fazem parte de um grupo de países que procuram explorar reservas de petróleo e gás natural; as perspectivas para depósitos de petróleo offshore na Libéria parecem promissoras; e o Malawi tem depósitos de urânio potencialmente importantes. Alguns exportadores de recursos, como o Gana (petróleo) a Serra Leoa (minério de ferro) e a Tanzânia (gás) estão também a alargar o espectro das suas exportações de matérias-primas. Tal como apontou Collier (2011), é provável que a maior parte dos recursos naturais exploráveis continue por revelar, porque o nível identificado desses recursos na AS está atualmente muito abaixo do que se verifica noutras regiões do mundo.

Na medida em que tenha havido uma “maldição dos recursos” na AS, as debilidades da gestão macroeconómica e dos recursos naturais, e a má governação, parecem ter tido nela um papel importante. O desempenho macroeconómico relativamente fraco tem estado associado à busca de renda económica, porque a política nacional está orientada para a captação das receitas provenientes da extração dos recursos naturais, beneficiando tipicamente apenas um pequeno grupo de elites ou interesses instalados, deixando as massas largamente excluídas dos benefícios do crescimento e dando origem a uma distribuição fortemente assimétrica dos rendimentos. A noção de uma “maldição dos recursos” reflete também a ideia de que as ligações recíprocas das exportações primárias ao resto da economia são fracas e que a pressão no sentido da subida dos preços e da taxa de câmbio nominal em consequência de um aumento súbito das receitas geradas pelos recursos conduz a uma maior perda de competitividade a nível internacional e, em resultado, a uma redução da produção das indústrias transformadoras e do emprego (isto é, à chamada “doença holandesa” ). Uma riqueza considerável em recursos naturais pode também levar à instabilidade nos agregados macroeconómicos devido à volatilidade dos preços desses mesmos recursos.

A subida acentuada e sustentada dos preços dos recursos naturais desde meados da primeira década dos anos 2000 contribuiu para um melhor desempenho dos exportadores de recursos, mas é demasiado cedo para dizer se esta melhoria irá manter-se. Desde 2000 que o crescimento do PIB real per capita tem sido, em média, maior nos países exportadores de recursos do que nos outros países da AS, e ainda mais acentuado na sub-amostra de países fiscalmente dependentes (Figura 2.2, gráfico da esquerda). Este crescimento reflecte a combinação de uma evolução favorável dos preços das matérias-primas com a descoberta de novos recursos (Angola, Guiné Equatorial, Tanzânia) e uma forte melhoria da economia não relacionada com os recursos naturais.

Figura 2.2.Países subsarianos dependentes dos recursos naturais: Crescimento do PIB real incl. e excl. recursos naturais

Fontes: FMI, base de dados do World Economic Outlook; FMI, base de dados do Departamento de África.

Todavia, a contribuição directa da produção de recursos naturais para o crescimento do PIB varia substancialmente de país para país, desde a contribuição dominante para o crescimento da produção na Guiné Equatorial e na RDC até aos contributos mais modestos observados na África do Sul e na Zâmbia (Figura 2.2, gráfico da direita). Ao mesmo tempo, em muitos países, o papel do sector de recursos naturais como motor de crescimento é consideravelmente subestimado quando se focaliza apenas nas medidas do lado da produção quando se refere a contribuição deste sector. Na realidade, os desvios em relação à tendência do crescimento não relacionado com os recursos estão altamente correlacionados com as variações anuais dos preços das matérias-primas (Figura 2.3), o que sugere que os preços desses produtos também têm um efeito fortemente positivo nas actividades não relacionadas com os recursos. Além disso, o crescimento associado e o crescimento não associado aos recursos naturais estão significativamente correlacionados de uma forma positiva, o que sugere a existência de interligações entre sectores, por exemplo, mais bens e serviços fornecidos ao sector dos recursos e efeitos de procura nos sectores não relacionados com os recursos naturais em consequência da receita proveniente dos recursos.

Figura 2.3.Países subsarianos ricos em recursos naturais: Hiato do crescimento dos sectores não extractivos e índice de preços das matérias-primas

Fontes: FMI, base de dados do World Economic Outlook; FMI, base de dados do Departamento de África.

É também de sublinhar que o PIB per capita pode ser uma medida ilusória do rendimento dos cidadãos dos países ricos em recursos naturais, o rendimento nacional bruto (RNB) proporciona uma imagem um tanto ou quanto diferente. A extracção de recursos naturais envolve normalmente empresas, capital e pessoal especializado estrangeiro, por isso uma parcela significativa do valor da produção dos recursos vai para as mãos de estrangeiros e não de cidadãos nacionais. Como mostra a Figura 2.4, a disparidade entre o PIB e o RNB é relativamente grande nos países produtores de petróleo, mas muito menos assinalável noutros exportadores de recursos naturais ou economias não ricas em recursos.2

Figura 2.4.África subsariana: PIB per capita menos RNB per capita, anos seleccionados

Fonte: Banco Mundial, Indicadores do Desenvolvimento Mundial.

Embora o RNB per capita na AS são, em média, mais elevado nos exportadores de recursos naturais do que nos exportadores de outros produtos, esta vantagem em termos de rendimentos não se reflecte de um modo geral numa disparidade correspondente no Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) ou nas medidas internacionais de bemestar (Figura 2.5). Este cenário e especialmente verificado no caso dos exportadores de petróleo com níveis de RNB muito acima dos outros exportadores de recursos naturais. Embora o crescimento mais rápido entre os exportadores de recursos naturais tenha sido acompanhado de grandes melhoria em alguns países na algumas áreas dos cuidados de saúde (por exemplo a vacinação), contudo as taxas de alfabetização e de mortalidade infantil são apenas ligeiramente melhores nos países ricos em recursos, e as taxas de escolaridade são consideravelmente inferiores daquelas das economias não associadas aos recursos naturais (Figura 2.6). As comparações entre países na base de agregados devem ser interpretadas com cautela devido à alta variabilidade dos níveis de rendimento entre os grupos, mas as médias gerais apontam de certa maneira para as preocupações frequentemente expressas acerca da desigualdade de rendimentos e da falta de crescimento inclusivo nas economias ricas em recursos naturais.3

Figura 2.5.África subsariana: Principais indicadores de desenvolvimento, 2010

Figura 2.6.África subsariana: Indicadores sociais e abundância de recursos naturais, 2000–09

Fonte: Banco Mundial, Indicadores do Desenvolvimento Mundial.

Leituras recomendadas

A visão histórica dos fracos efeitos da “maldição dos recursos naturais” em termos de crescimento, tal como documentada nos trabalhos de Sachs e Warner (1995, 1997) e Gylfason, Herbertson e Zoega (1999) tem recentemente sido posta em questão. Em particular, Brunnschweiler e Bulte (2008) mostram que, desde que a abundância de recursos seja representada por uma medida da riqueza de recursos naturais (valor atual líquido da riqueza de recursos) e não pela dependência dos recursos (a relação entre as exportações de recursos e a sua produção), o efeito dos recursos naturais no desempenho em termos de crescimento económico torna se positivo. Além disso, van der Ploeg e Poelhekke (2009) mostram que a volatilidade do crescimento imprevisto tem efeito adverso considerável no crescimento per capita mas, uma vez que este fator e tido em conta, os efeitos dos recursos sobre o crescimento passam a ser positivos. Numa série de outros estudos obtiveram-se resultados mistos quanto aos efeitos da abundância de recursos naturais sobre o crescimento económico (Stijns, 2005; Collier e Hoeffler, 2009).

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1Os valores relativos às reservas e às taxas de extração baseiam-se em várias fontes de dados. (ver Tabela 2.1). O World Economic Outlook (Perspectivas Económicas Mundiais) do FMI fornece projeções para os preços da maioria dos recursos naturais, e para estes é utilizado o preço médio num período de cinco anos, de 2012 a 2016; para os outros recursos utiliza-se o preço de 2011. Parte-se do princípio de que a taxa de desconto real é de 4%.
2Podem também surgir disparidades significativas entre o PIB e o RNB por razões alheias aos recursos naturais, por exemplo: uma grande acumulação de dívida pública externa ou uma grande quantidade de activos estrangeiros em poder dos cidadãos nacionais.
3Por exemplo, o mau desempenho de Angola em comparação com o Gana em matéria de IDH, apesar da grande vantagem em termos de rendimentos, poderia ser visto como um legado das décadas de guerra civil, mas isso não impede que haja uma relação com a disponibilidade de recursos naturais.

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