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Chapitre 6. Gérer efficacement et équitablement le produit des ressources naturelles

Author(s):
Charlotte Lundgren, Alun Thomas, and Robert York
Published Date:
December 2013
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Le meilleur moyen pour l’État d’augmenter la contribution au budget d’une dotation donnée en ressources naturelles est de bien concevoir son régime fiscal et de l’appliquer strictement. Les chapitres précédents ont traité du cadre budgétaire, qui fixe les règles de répartition entre ce qui doit être dépensé et épargné. Ils ont aussi évoqué la meilleure manière de gérer et d’employer les recettes, généralement instables, tirées des industries extractives. On a alors ignoré temporairement le fait que le montant des fonds à allouer dépend de l’efficacité dont font preuve les autorités nationales pour prélever des recettes publiques dans les industries extractives. La rente totale générée par l’existence de ressources naturelles est essentiellement fonction de leur ordre de grandeur, des coûts de production et du prix mondial de ces produits, mais la proportion de la rente captée par le budget national dépend de l’action des pouvoirs publics. L’objectif dominant, qui consiste à lever autant de recettes que possible, doit être mis en balance avec d’autres, comme l’emploi et l’augmentation des revenus des citoyens, sans oublier les considérations d’environnement. En s’en tenant aux aspects purement fiscaux, ce chapitre explique comment on peut concevoir l’imposition des industries extractives et l’administration des recettes publiques correspondantes de façon à équilibrer les intérêts de toutes les parties prenantes: l’État, les investisseurs, la société civile et l’ensemble de la population. Notre analyse et nos recommandations de politique publique s’inspirent largement de la récente étude des services du FMI intitulée Régimes fiscaux des industries extractives: conception et application (FMI, 2012a).

Les pays de l’AfSS ont besoin d’un régime fiscal bien conçu pour tirer le meilleur parti du potentiel de recettes publiques qu’offrent leurs instructrices extractives. Le choix de ce régime est à l’évidence important dans tous les pays bien dotés en ressources naturelles, qui comptent des économies avancées et très diversifiées. Mais dans les pays de l’AfSS les enjeux sont encore plus grands, étant donné la proportion supérieure des industries extractives dans l’ensemble de l’économie et dans les recettes budgétaires. Le rôle essentiel que ces industries et les revenus qu’elles génèrent peut jouer dans le développement économique y donne encore plus de poids à l’élaboration du régime fiscal qui leur est applicable. En outre, comme on l’a dit au chapitre II, de grandes quantités de ressources restent probablement à découvrir et une grande partie de celles déjà découvertes n’est pas encore exploitée. Certes, l’augmentation à l’échelle mondiale des réserves avérées et des taux d’extraction ces dernières années est sans doute due à la montée des prix des produits de base et à l’évolution technologique ; néanmoins, la conception des régimes fiscaux et l’efficacité de leur gestion peuvent aussi encourager la poursuite de l’exploration et le développement de la production dans les pays de l’AfSS.

La différenciation marquée de la part des prélèvements publics selon les secteurs et les pays laisse penser que certains États pourraient l’accroître. Le manque de statistiques constitue un problème récurrent et les estimations doivent être interprétées avec prudence, mais il ressort des données analysées par le Département des finances publiques du FMI que les États tirent habituellement une proportion bien moindre de leurs recettes du secteur des mines (45 à 65%) que de celui du pétrole (65 à 85%) (FMI, 2012a). Bien que l’explication de ces écarts ne soit pas évidente, on peut citer certains facteurs: dans le secteur pétrolier, les régimes fiscaux sont bien établis et cette activité bénéficie sur le plan international d’une longue expérience et de l’existence de normes; en revanche, le secteur minier présente de plus grands avantages non budgétaires et est soumis à une concurrence fiscale plus forte en raison des risques intrinsèques (risques d’explorations et de développement) et de l’incertitude à propos des prix du marché (avec notamment l’absence de prix au comptant). Si la première explication liée aux différences de régimes et de normes fiscaux est judicieuse, il pourrait y avoir une marge de hausse des taux effectifs d’imposition dans l’ensemble des activités minières. S’agissant des pays considérés individuellement, si les taux des prélèvements qu’ils appliquent au secteur du pétrole ou des mines sont sensiblement inférieurs aux estimations données ci-dessus, il y a motif à revoir le régime fiscal en vue de l’améliorer (encadré 6.1).

Enjeu: l’optimisation des recettes fiscales

Qu’y a-t-il de particulier dans la fiscalité des industries extractives? Toutes les activités présentent au regard de l’impôt des caractéristiques dont on doit tenir compte et les industries extractives ne font pas exception. Leurs spécificités les plus remarquables à prendre en considération, distinctement ou conjointement, pour concevoir le régime fiscal sont les suivantes (IMF, 2012a):

  • possibilité de rentes importantes. Les industries extractives constituent une base d’imposition idéale compte tenu de leur dimension relative et de leur fixité, mais…
  • …une grande incertitude règne à propos de l’évolution future des prix, de la géologie, des coûts d’intrants et des risques politiques;
  • asymétrie de l’information: les investisseurs (souvent étrangers) sont mieux informés que les gouvernements des aspects techniques et commerciaux de leurs projets d’extraction;
  • changement d’équilibre entre investissements et bénéfices au fil du temps. Les industries extractives nécessitent au départ de lourds investissements « immobiles » qui ont vite fait de devenir des coûts « irrecouvrables ». Cela modifie l’équilibre du pouvoir de négociation à l’avantage des pouvoirs publics, d’où une incitation évidente à ce qu’ils changent les règles du jeu; le fait que les investisseurs en soient conscients peut les dissuader;
  • forte implication des entreprises multinationales dans la plupart des pays, qui pose des problèmes complexes de fiscalité transfrontalière En outre, le rôle central des entreprises publiques dans certains pays peut accentuer l’asymétrie de l’information, créer une confusion à propos des responsabilités en matière fiscale et sur d’autres points ainsi qu’entraîner des inefficiences. Parallèlement, le nombre limité d’acteurs risque de donner à certains producteurs/investisseurs un substantiel pouvoir de marché.
  • caractère épuisable des ressources naturelles; il peut peser sur certains projets car l’extraction opérée dans un premier temps la diminue nécessairement plus tard.

Encadré 6.1.Taxation des industries extractives: l’exemple du Mozambique

Le Mozambique dispose de ressources naturelles abondantes et encore peu exploitées (charbon, gaz naturel, sables minéraux, hydroélectricité et peut-être pétrole). Le charbon et le gaz, qui entrent dans une période d’exploitation accélérée, auront une incidence macro-budgétaire significative à court, moyen et long terme. Quatre grands projets de mise en valeur de ressources naturelles (hydroélectricité, charbon, gaz et sables minéraux lourds) sont déjà au stade de la production, tandis que plusieurs autres sont au stade de l’exploration ou du développement (surtout en matière d’hydroélectricité et de gaz). Les investissements directs étrangers (IDE) ont atteint un peu plus de 5 milliards de dollar en 2012, ce qui signifie un doublement par rapport au montant en 2011, avec plus de 80% de l’augmentation étant destinée aux secteurs des mines et du gaz. Selon les estimations des services du FMI, les ressources naturelles pourraient accélérer la croissance économique de 2 points par an et représenter plus de 25% du PIB à la fin de 2023 (au lieu de moins de 7% aujourd’hui). Les recettes publiques tirées de ces ressources sont jusqu’à présent très faibles—moins de 4% des rentrées budgétaires totales en 2011—mais elles pourraient s’élever fortement pour représenter quelque 40% à la fin de la décennie, selon l’intensité de leur exploitation et le cadre réglementaire qui sera adopté pour les gérer.

Le gouvernement du Mozambique a pris des mesures importantes pour faire en sorte que la fiscalité mobilise à l’avenir des recettes émanant des ressources naturelles. Avec l’assistance technique du FMI et de la Banque mondiale, il a mis au point en 2007 un régime fiscal des mines et du pétrole prévoyant des contrats modèles. Parmi les autres mesures inspirées des meilleures pratiques figure l’instauration de la progressivité fiscale dans le secteur des hydrocarbures et d’incitations spécifiques dans ceux des mines et du pétrole, tandis que ces activités ont été sorties du champ d’application d’une loi plus généreuse sur les investissements.

L’amélioration du régime fiscal des mines et des hydrocarbures reste une priorité pour accroître les recettes. La nouvelle législation en cours d’élaboration a pour but de soumettre les futurs projets miniers et pétroliers à un dispositif uniforme comprenant trois mécanismes: une royaltie pour assurer à l’État un pourcentage minimum de la valeur de la production; un impôt sur les bénéfices des sociétés régi par des règles spécifiques (cantonnements, amortissements, imposition des plus-values, taux de prélèvement à la source); un mécanisme de progressivité (révisé pour le pétrole) pour s’assurer que la part prélevée par l’État augmente parallèlement à la rentabilité des projets. Les autorités, qui consultent actuellement les parties intéressées, ont pour objectif de finaliser le projet de loi et de le soumettre au parlement au cours du premier semestre de 2013.

Dans ces conditions, assurer à l’État une fraction « raisonnable » de la rente économique ne va pas de soi et la conception du régime fiscal s’accompagne obligatoirement d’arbitrages. Outre la nécessité de mettre en balance l’effort fiscal avec d’autres objectifs, comme la création d’emplois et la préservation de l’environnement, celle de rester compétitif sur le plan international pose aussi problème. Ce chapitre, qui s’en tient à la question des recettes publiques, ne donne pas une définition précise ou universelle de ce que pourrait être une proportion « raisonnable » de la rente. Mais il convient fondamentalement de trouver le bon équilibre entre le souhait de l’État d’optimiser sa part et la nécessité d’offrir aux investisseurs des incitations adéquates à explorer, développer et produire. Les régimes fiscaux doivent aussi être adaptés aux situations et aux priorités propres à chaque pays (tableau 6.1). Il y a une grande hétérogénéité en ce qui concerne la dépendance vis-à-vis des revenus des industries extractives, la durabilité des ressources naturelles ainsi que la taille et le nombre des sites d’extraction. Les traditions et les préférences à l’égard du degré de participation de l’État ne sont pas les mêmes et—point important—les capacités institutionnelles et administratives, ainsi que les normes de gouvernance varient selon les pays de l’AfSS. Les pratiques fiscales diffèrent également selon qu’il s’agit du pétrole, du gaz ou des mines. Il faut tenir compte de tous ces facteurs quand on choisit le régime fiscal.

Tableau 6.1.Instruments fiscaux utilisés dans le secteur des ressources naturelles et priorités de politique publique
Prime de

signature
Royaltie

(redevance)

forfaitaire
Royaltie

(redevance)

avec échelle

mobile
Imposition

de la rente de

ressources (Abattement

pour fonds propres)
Imposition

des bénéfices

des sociétés

(IS)/IS à

taux variable
Participation

de l’État
Maximiser la part de l’État pendant toute la durée du projetXX
Obtenir rapidement des recettesXX
Donner des incitations adéquates à l’explorationXX
Augmenter la part en fonction de la hausse des prix des produits de baseX
Détenir un intérêt à caractère stratégiqueX
Maximiser l’emploi des ressourcesXX
Minimiser les formalités administratives et les risquesXX
Source: Fiscal Regimes for Extractive Industries—Design and Implementation (IMF, 2012a).
Source: Fiscal Regimes for Extractive Industries—Design and Implementation (IMF, 2012a).

Le régime fiscal peut influer sur la période d’encaissement des recettes et déterminer un partage approprié des risques. Dans les pays où l’accès au marché du crédit est limité ou inexistant, ce qui reste fréquent en AfSS, et où des pressions politiques s’exercent pour obtenir rapidement des résultats, il arrive que les gouvernements préfèrent recouvrer une plus grande part des recettes au début du cycle d’un projet. En outre, les États sont en général moins en mesure de faire face aux risques inhérents à ces activités que les entreprises. Sur le plan de l’efficience économique, il est préférable que la partie la mieux à même de gérer le risque en assume davantage et, dans les pays en développement, c’est souvent l’investisseur multinational qui est apte à diversifier son exposition. Sur le plan du régime fiscal, cela signifie que les impôts réagissent moins aux variations des prix, de sorte que l’investisseur gagne plus lorsqu’ils augmentent alors que l’État est protégé lorsqu’ils baissent. Toutefois, cette limitation de la progressivité va à l’encontre du souhait d’encaisser davantage de recettes lorsque les prix montent, et les gouvernements peuvent ne pas avoir le même ordre de priorité entre ces deux objectifs.

La conception des régimes fiscaux présente donc de grandes différences à la fois dans les pays avancés et dans ceux en développement. Grosso modo, la plupart des pays optent pour l’une des méthodes suivantes en matière de fiscalité des industries extractives: les dispositifs contractuels (partage de la production ou contrats de services) et les dispositifs basés sur l’impôt/ les royalties complétés par l’octroi de licences. Le partage de la production repose sur le principe suivant: l’entreprise qui extrait en qualité de contractant couvre ses coûts en conservant une partie du produit physique (de valeur équivalente), tandis que le reste de la production (bénéfice) est partagé avec l’État. Avec les systèmes basés sur l’impôt/les royalties ainsi que sur l’attribution de licences, une entreprise obtient le droit exclusif de produire pendant un certain temps une ressource dans une zone donnée et règle des impôts sur ses bénéfices. Une troisième méthode—qui pourrait être rendue fiscalement équivalente aux deux autres—est la participation de l’État dans les industries extractives (point souligné dans FMI, 2012a). Quelques pays ont effectivement opté pour des mécanismes en vertu desquels les partenaires chargés de l’extraction versent des dividendes à l’État sous la forme d’investissements en infrastructures ou ont créé des entreprises publiques agissant pour son compte. Les différences entre ces méthodes ne doivent pas être exagérées, car chacune d’entre elles peut être structurée de façon à obtenir le même résultat fiscal et, en pratique, toutes font appel à une panoplie d’instruments fiscaux:

  • le paiement de primes (appelées primes de signature, de découverte et de production) qui sont des versements forfaitaires uniques (ou parfois échelonnés) liés à certains évènements ou accomplissements. Les primes peuvent être prévues par une loi, négociées ou déterminées par appel d’offres. Une fois réglées, elles constituent un coût irrécouvrable pour l’entreprise d’extraction.
  • les royalties (ou redevances) assises sur les revenus bruts permettent à l’État de percevoir des recettes dès le lancement de la production. Sachant qu’une royaltie forfaitaire (non ajustable) augmente directement les coûts supportés par l’investisseur, ce système peut rendre certains projets non viables financièrement. Les perfectionnements destinés à rendre les royalties réactives à la rentabilité (en tenant compte de facteurs comme le prix, l’emplacement ou le niveau de production) ont aussi pour effet de les compliquer. Les royalties variables en fonction du prix (échelle mobile) constituent une solution possible, mais elles n’évoluent pas parallèlement aux coûts et risquent de faire l’objet de fréquents ajustements à la suite d’erreurs de prévision.
  • l’impôt sur les bénéfices des sociétés (IS), couramment utilisé, permet de taxer le rendement des fonds propres tout comme dans les autres secteurs, à un taux identique ou différent. Dans le cas d’un IS variable, le taux est majoré quand le ratio bénéfices/chiffre d’affaires s’élève. Ce système, relativement simple, peut toutefois entraîner des distorsions (par exemple si un taux majoré s’applique à des « bénéfices comptables » importants au début du cycle d’un projet, avant que le rendement des fonds propres ne se matérialise); conjugué à la déduction des intérêts, il risque aussi de susciter une préférence pour l’endettement.
  • la prise de participation de l’État dans le capital est utilisée dans de nombreux pays pour obtenir des recettes supplémentaires, mais aussi pour des motifs autres que d’ordre fiscal comme le souhait d’une appropriation publique directe et celui d’exercer une influence ainsi que la recherche d’un transfert de connaissances. Pourtant, les États actionnaires minoritaires ont peu ou pas du tout de contrôle sur le choix entre la distribution de dividendes et le réinvestissement des bénéfices.

Bien qu’il n’y ait pas de modèle universel idéal, il ressort des expériences internationales qu’un régime conjuguant une royaltie d’un montant modeste, l’IS normal et un impôt ciblé spécifiquement sur la rente semble convenir à de nombreux pays en développement. La royaltie garantit un certain montant de recettes à partir du moment où il y a production. L’IS permet d’imposer le rendement des fonds propres au stade de l’entreprise, comme dans les autres secteurs, et l’entreprise d’extraction a droit à des crédits d’impôt à l’étranger si elle est imposée sur le bénéfice mondial dans son pays d’origine. L’impôt sur la rente tire parti du potentiel de revenu propre aux industries extractives.

Un outil de diagnostic mis au point par les services du FMI—le modèle d’analyse fiscale du secteur des ressources naturelles (FARI)—peut faciliter l’estimation des prélèvements étatiques dans le cadre de différents régimes fiscaux. Il est de plus en plus utilisé par les spécialistes du FMI qui travaillent avec les autorités nationales sur les problèmes de gestion des ressources naturelles (encadré 6.2). Avec le modèle FARI, basé sur Excel, on peut concevoir, modéliser et comparer avec précision l’effet de différents régimes fiscaux pendant toute la durée du cycle d’un projet d’exploitation de ressources naturelles. Il peut aussi guider le choix par les autorités d’un régime fiscal applicable aux industries extractives. Enfin, ce modèle joue un rôle important en tant qu’instrument de prévision guidant la politique macroéconomique dans son ensemble.

Encadré 6.2.Application au Liberia du modèle FARI du FMI

Les services du FMI se servent du modèle d’analyse fiscale du secteur des ressources naturelles (FARI) pour prévoir l’incidence de l’extraction de minerai de fer sur la croissance, la balance des paiements et les recettes publiques au Liberia. Les autorités de ce pays l’ont aussi utilisé pour conduire les négociations sur la concession de mines en mesurant les effets de conditions fiscales différentes sur les rentrées publiques. Le modèle applique les dispositions fiscales de l’accord relatif à un projet et s’appuie sur des données propres aux projets et au pays—concernant les taux d’extraction, les investissements et les coûts de production—pour aboutir à une prévision des conséquences budgétaires et économiques de l’augmentation de la production de minerai de fer au Liberia (graphiques 6.2.1 et 6.2.2).

Graphique 6.2.1.Projections des PEM pour le prix du minerai de fer, 2011–16

Source: FMI, Perspectives de l’économie mondiale.

Note: PEM = Perspectives de l’économie mondiale.

Graphique 6.2.2.Libéria: revenu permanent du projet Yekepa

Source: FMI, Perspectives de l’économie mondiale.

Note: PEM = Perspectives de l’économie mondiale.

L’un des avantages du modèle est qu’il donne des estimations des retombées des activités minières sur les recettes publiques, le PIB, les importations, les exportations, les entrées et les sorties de capitaux plus réalistes que celles des habituels modèles simplifiés de la production agrégée; en effet, il tient compte de l’hétérogénité des projets sur le plan des impôts, des prix, des coûts etc, et dans le temps (aux différentes phases de la production correspondent différents taux effectifs d’imposition). Le modèle permet donc aussi de mieux estimer le revenu permanent tiré du minerai de fer et d’apprécier la viabilité des politiques budgétaires.

Avec le FARI, on peut aussi comparer le rendement budgétaire du régime fiscal des mines en vigueur au Liberia aux accords de concession et à d’autres régimes de fiscalité minière. Comme l’indique le graphique 6.2.3., les diverses activités minières du pays ont un rendement fiscal effectif sensiblement différent. Cela s’explique notamment par la différenciation des risques selon les projets et par l’insuffisance des capacités administratives pour gérer ces risques de certains projets. Enfin, l’accès limité aux marchés internationaux de capitaux et le taux élevé d’actualisation de la consommation entraînent une forte préférence du régime fiscal pour les recettes publiques immédiates, par exemple sous forme de primes à la signature et de royalties.

Graphique 6.2.3.Rendement fiscal effectif selon différentes conditions fiscales

Source: estimations des services du FMI.

1 Rendement fiscal d’après le code des impôts.

2 Rendement fiscal d’après les contrats spécifiques des compagnies.

Toutefois, il est parfois difficile d’obtenir les données concernant les différents projets dont FARI a besoin. Ce fut le cas au Liberia du fait des contraintes de capacités dans ce pays. De plus, les résultats de FARI sont sensibles aux erreurs de prévision sur les prix du minerai de fer, le calendrier des investissements, les coûts de production et la capacité d’exportation, étant donné la faiblesse des infrastructures de ce pays; cela justifie une certaine prudence dans l’interprétation des résultats.

Enjeu: le renforcement de l’administration fiscale

L’efficacité et la transparence de l’administration des impôts, bien qu’indispensables au recouvrement des recettes et à la confiance des investisseurs, sont souvent insuffisantes dans les pays AfSS. Il n’y a pas a priori de raison que la gestion fiscale des industries extractives soit plus complexe que celle d’autres secteurs; au contraire, le nombre d’intervenants à taxer est en général relativement faible comparativement à la population totale des contribuables. Or, bien que l’organisation du recouvrement des impôts sur les industries extractives soit simple sur le plan conceptuel, elle s’avère plus délicate en pratique et de nombreux pays en développement riches en ressources naturelles ont des résultats médiocres en ce domaine: ils pâtissent souvent de régimes fiscaux trop compliqués, sujets à des degrés divers d’interprétation et d’abus, mais aussi de déficiences dans l’exercice des fonctions administratives de base (comme le traitement des déclarations d’impôt et les procédures d’exécution) (FMI, 2012a).

L’une des raisons de cet état de fait est la faiblesse des capacités administratives générales. La comptabilisation correcte des revenus issus des ressources naturelles est une tâche fondamentale, surtout dans un environnement de gouvernance médiocre. Or, compte tenu de la faiblesse des moyens, ce travail présente souvent des lacunes dans les pays en développement, au même titre que l’application des procédures d’exécution et le suivi. Ces problèmes sont souvent aggravés par le partage de la fonction de recouvrement des impôts entre ministères, agences, régulateurs et entreprises publiques opérant dans le secteur minier. Cette situation ne fait pas que créer la confusion en matière de responsabilité et d’imputabilité, elle pose aussi un problème de coordination. En général, les régulateurs et les entreprises publiques n’ont pas l’habitude de s’auto-évaluer et sont dépourvus de moyens d’audit fiscal (encadré 6.4.); en outre, quand des entreprises publiques exercent à la fois des fonctions fiscales et commerciales, cela crée des conflits d’intérêts flagrants (FMI, 2012a et Daniel, Keen et McPherson, 2010).

Les progrès de l’administration fiscale conditionnent donc l’efficacité de la collecte de l’impôt. Ils dépendent d’une pluralité de facteurs; il s’agit surtout de renforcer l’administration publique générale de différentes manières, par exemple en améliorant la gestion financière publique, en fournissant les effectifs et les équipements adéquats ainsi qu’en mettant en place une direction solide. Cela peut aussi exiger une rationalisation et un redéploiement des responsabilités susceptibles de se heurter à de sérieuses résistances dues aux intérêts acquis. Il est tout aussi essentiel de garantir la transparence pour développer la responsabilisation et promouvoir une gouvernance de qualité (chapitre 7).

Le FMI fournit une assistance technique complète en matière de gestion financière publique ainsi que de politique et d’administration fiscales. En 2010, un fonds fiduciaire thématique multi-bailleurs (MNRW-TTF) a été créé pour apporter un concours spécifique aux pays à revenu faible et moyen bien dotés en ressources naturelles qui mettent en place des capacités dans les domaines suivants: régime fiscal des industries extractives et gestion des recettes correspondantes, politique macro-budgétaire et gestion financière publique, gestion actif-passif, établissement de statistiques pour les ressources naturelles. Jusqu’à présent, huit pays de l’Afrique sub-saharienne ont bénéficié d’une assistance technique financée par ce fonds et de nombreux autres ont également reçu une aide du FMI axée sur ces aspects avec d’autres sources de financement. Au total, le fonds fiduciaire et l’aide bilatérale ont permis de doubler les ressources disponibles pour l’assistance technique sur les questions relatives aux industries extractives.

Encadré 6.3.Maximiser les recettes publiques: utiliser pleinement les droits de contrôle de l’État

Après l’adoption d’un bon régime fiscal, l’utilisation intégrale des droits de contrôle de l’État est une étape cruciale pour les pays qui souhaitent maximiser les recettes tirées des ressources naturelles. L’imposition de ces ressources s’effectue en général par autoévaluation et autodéclaration: les entreprises calculent ce qu’elles doivent, déclarent le montant à l’administration fiscale et procèdent au paiement. Il incombe ensuite à l’administration de contester les déclarations pour éviter les erreurs ou, pire encore, la fraude. Les contrats d’exploitation et les régimes fiscaux confèrent habituellement à l’État d’importantes prérogatives de contrôle. Malheureusement, de nombreux pays ne les utilisent pas complètement—les contrôles n’ont pas lieu ou sont effectués avec incompétence—d’où parfois de lourdes pertes de recettes.

En ce qui concerne les recettes budgétaires, les contrôles fiscaux et de coûts sont les principaux instruments. Le contrôle fiscal consiste à vérifier la conformité de la déclaration d’impôt à l’ensemble de la législation applicable et aux obligations contractuelles. Le contrôle des coûts est un préalable au contrôle fiscal: leur surestimation—délibérée ou fortuite—entraîne la sous-estimation des bénéfices et donc un manque à gagner fiscal. Plus les taux d’imposition marginaux sont élevés—et en cas de profits excessifs ils peuvent être bien supérieurs à 50%—plus les entreprises sont tentées de surestimer les coûts. Les prix de transfert abusifs constituent un moyen insidieux d’y parvenir.

Les droits de contrôle sont prévus par la législation nationale et/ou par les contrats. En général, les pouvoirs publics peuvent réclamer toutes les informations qu’ils estiment nécessaires. Les entreprises doivent conserver sur place la totalité des données en rapport avec leurs opérations, mais seulement pendant une période limitée. Au-delà de ce délai, un contrôle devient beaucoup plus onéreux et difficile. Les droits de contrôle finissant par expirer; par consequent, la vérification des activités relatives aux ressources naturelles doit commencer pendant les phases d’exploration et de développement. C’est alors que les entreprises supportent les coûts les plus élevés, qui seront déductibles de leurs bénéfices de nombreuses années après, quand il sera peut-être trop tard pour effectuer des contrôles. Les entreprises aussi ont des droits: une fois le contrôle terminé, même s’il n’a pas été bien fait, le droit de l’effectuer aura été exercé.

Le contrôle rigoureux d’une société multinationale sophistiquée et disposant de moyens importants pose de sérieux problèmes aux gouvernements des pays en développement. Il y a d’abord la question des ressources humaines: il est difficile d’acquérir et de retenir des compétences et une expérience égales à celles des spécialistes opérant dans ces sociétés. On peut soutenir qu’il serait préférable d’utiliser les fonctionnaires nationaux talentueux pour améliorer les dépenses publiques, domaine dans lequel ils ont un avantage comparatif, plutôt que pour recouvrer conformément aux règles internationales les recettes tirées des ressources naturelles. La sous-traitance à des entreprises spécialisées jouissant d’une solide réputation internationale est la solution logique, adoptée par exemple par l’Angola. Cette option peut sembler onéreuse, mais, au regard des gains éventuels de recettes, elle peut s’avérer très efficace en terme de coût. Il faut former les personnels chargés de l’administration des recettes à l’organisation de l’externalisation et ils doivent effectuer un suivi auprès des entreprises. Enfin, les auditeurs doivent se conformer aux normes internationales d’audit (ISA).

Un autre problème se pose comme toujours, à savoir la médiocrité de la gouvernance. Les contrôles peuvent être négligés à cause d’une collusion entre les agences administratives et les entreprises. Ainsi, il arrive que les ministères procèdent à des contrôles sans être qualifiés en ce domaine, uniquement pour que leurs personnels perçoivent les commissions correspondantes, et les entreprises encouragent quelquefois ces pratiques. La transparence ainsi que l’intervention du parlement, de la société civile et d’autres parties prenantes sont donc importantes. Les États pourraient publier régulièrement un compte rendu exhaustif de l’usage fait des droits de contrôle des ressources naturelles et des résultats obtenus.

En outre, il faut prêter attention aux questions internationales soulevées par les industries extractives. Celles-ci n’ont pas le monopole des problèmes fiscaux internationaux, mais, étant donné la conjonction de l’importance relative des recettes qui en proviennent et de la faiblesse des capacités administratives dans beaucoup de pays d’AfSS, les problèmes de fiscalité internationale deviennent particulièrement aigus. On peut citer comme exemples de considérations internationales (Daniel, Keen et McPherson, 2010):

  • la concurrence en matière d’impôt sur les bénéfices des sociétés. On observe dans la plupart des régions un fléchissement régulier des taux de l’IS qui semble être le pendant d’une intensification de la concurrence fiscale due à la mondialisation. Keen et Mansour (2008) montrent que cela a été le cas en AfSS de 1980 à 2005, bien qu’à un degré généralement moindre que dans d’autres régions. On pourrait penser que les pays riches en ressources naturelles se préoccupent moins de ce phénomène puisque ces ressources sont immobiles jusqu’à l’extraction. Mais le phénomène pourrait avoir d’autres raisons, telles que la concurrence que se font ces pays pour attirer des compétences managériales et techniques ainsi que les investissements étrangers dans les projets d’exploitation. La menace d’une concurrence fiscale dans le sens de la baisse peut être atténuée dans une certaine mesure par la coopération internationale au niveau régional, par exemple sous forme de codes de conduite, de conventions ou simplement d’échange d’informations. On en a une illustration récente avec le code minier commun mis au point dans L’Union économique et monétaire ouest africaine.
  • l’érosion par les conventions fiscales des impôts retenus à la source. Il arrive qu’un pays négocie différents impôts prélevés à la source avec différents adhérents à ces conventions. Cela peut poser des problèmes, en particulier aux pays en développement qui négocient des accords avec des investisseurs cherchant à obtenir le taux le plus faible des diverses conventions conclues par le pays d’accueil.
  • les prix de transfert. Il s’agit de la fixation des prix de biens ou de services par deux parties liées, par exemple une filiale et sa maison mère. Il y a abus lorsque les prix font l’objet de déclarations inexactes de façon à déplacer la source des bénéfices vers la partie où la fiscalité est la plus avantageuse. Ce comportement peut être difficile à détecter et à empêcher, surtout dans les pays dont les capacités administratives sont limitées. On peut atténuer le problème au moyen des références de fixation de prix qui existent dans les industries extractives et par la transparence; en outre, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a formulé des principes directeurs en matière de prix de transfert.
  • le traitement fiscal des gains résultant du transfert de droits d’extraction. Il est clair que le pays d’accueil doit bénéficier de la vente de ressources naturelles, mais moins évident de savoir comment y parvenir et concevoir le cadre juridique applicable. Il y a lieu de croire que la cession d’un actif s’explique par la perspective de rentes futures ; si l’on veut les imposer de façon appropriée, on ne doit pas forcément taxer la cession elle-même, et le faire peut même aboutir à une double imposition. Les pays développés ont trouvé différentes solutions à cette problématique. La Norvège, par exemple, ne taxe que la rente et pas les gains tirés de cessions d’actifs, alors que d’autres pays taxent ces gains, souvent selon des règles très complexes. Une fois que la question de la taxation des actifs est résolue, il reste à savoir qui doit effectuer les prélèvements. Sachant que les transactions sont souvent effectuées par des sociétés non-résidentes, la réponse à la seconde question n’est pas toujours évidente non plus. Les montants concernés étant souvent très élevés, en particulier dans les pays en développement, il s’agit d’un domaine politiquement très sensible.
  • la double imposition et les crédits d’impôt étrangers. Le pays de résidence d’un contribuable a le choix entre deux possibilités pour taxer les revenus de source étrangère gagnés par ses résidents. La première est l’imposition mondiale ou selon la résidence, avec laquelle un bénéfice généré à l’étranger est taxé dans le pays de résidence du contribuable. Les impôts payés dans le pays source peuvent donner droit à un crédit d’impôt. La seconde est l’imposition territoriale, le revenu n’étant alors imposé que dans le pays source. S’il y a coexistence des deux systèmes, une société internationale qui opère dans un pays pratiquant l’imposition territoriale, mais dont le pays d’origine pratique l’imposition mondiale, peut être soumise à une imposition plus importante dans son pays d’origine ou, en l’absence de crédits d’impôt, à une double imposition. Différents types de conventions de double imposition peuvent jouer un rôle important pour remédier à ces difficultés.

Lectures recommandées

Daniel, Philip, Michael Keen, and Charles McPherson, eds., 2010, The Taxation of Petroleum and Minerals: Principles, Problems and Practice (Abingdon: Routledge). ISBN: 9780415781381.

International Monetary Fund, 2007a, Guide on Resource Revenue Transparency, available at http://www.imf.org/external/np/fad/trans/guide.htm.

International Monetary Fund, 2010, Managing Natural Resource Wealth (MNRW-TTF). Topical Trust Fund Program Document, available at http://www.imf.org/external/np/otm/2010/110110.pdf.

International Monetary Fund, 2012a, Fiscal regimes for Extractive Industries—Design and Implementation, IMF Policy Paper, August 15 (Washington: International Monetary Fund). http://inec.usip.org/resource/fiscal-regimes-extractive-industries-design-and-implementation.

Keen, Michael, and Mario Mansour, 2009, “Revenue Mobilization in Sub-Saharan Africa: Challenges from Globalization,” IMF Working Paper 09/157 (Washington: International Monetary Fund). www.imf.org/external/pubs/cat/longres.aspx?sk=23124.0.

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