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4. Reforma del sistema financiero

Author(s):
Alejandro Santos
Published Date:
December 2010
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La estabilidad macroeconómica alcanzada por el Paraguay en los últimos años ofrece una ventana de oportunidades para abordar las vulnerabilidades fundamentales del sistema financiero que, de no subsanarse, serían un obstáculo para el crecimiento. Después de una década de inestabilidad financiera que redujo drásticamente el tamaño del sistema bancario en el Paraguay (capítulo 3), la recuperación de la actividad económica, la considerable reducción de la inflación y el fortalecimiento del guaraní han promovido un entorno favorable para la recuperación de la intermediación financiera. En los últimos años, las autoridades han puesto en marcha un programa integral de reforma en el sector financiero con el fin de fortalecer el sistema financiero mediante el perfeccionamiento del marco regulatorio y de supervisión, la reestructuración del Banco Nacional de Fomento (BNF) con la finalidad de eliminar el riesgo sistémico que solía significar (capítulo 6), y el afianzamiento de la confianza en el guaraní, comenzando por el fortalecimiento del Banco Central del Paraguay (BCP) (capítulo 5). La continua implementación de reformas en el sector financiero contribuirá a la profundización y el desarrollo del mismo y, en consecuencia, al crecimiento económico.

La relación entre el desarrollo financiero y el crecimiento económico está ampliamente documentada. Por lo general se acepta que la pro-fundización financiera influye de manera positiva en el crecimiento económico, aunque no puede excluirse la relación causal contraria. Los servicios que el sistema financiero presta a la economía pueden incidir en el crecimiento a través del aumento de las tasas de acumulación de capital y el mejoramiento de la asignación de los recursos. Otros servicios son la gestión del riesgo, la movilización y asignación de recursos financieros, la facilitación de las transacciones y el seguimiento de los proyectos de inversión. Se sostiene que los sistemas financieros más desarrollados prestan mejores servicios y que el desarrollo del sistema financiero repercute en la eficiencia con la que una economía asigna recursos y en su tasa de ahorro. Alguna evidencia empírica sugiere que los países que tienen sistemas financieros más grandes (en relación con su PIB) tienen niveles más altos de ingreso per cápita y tasas más elevadas de crecimiento (véase Roubini y Sala-i-Martín, 1992, y Levine, 2004).

El mercado financiero de América Latina es relativamente poco profundo. Según las estimaciones, el nivel medio de créditos bancarios al sector privado en América Latina es de aproximadamente el 30% del PIB, una tasa que representa apenas un tercio de la tasa de los países desarrollados, menos de la mitad de la tasa de Asia oriental y el Pacífico y unos dos tercios de la del Medio Oriente y Asia.

En los últimos años, la desintermediación ha sido bastante pronunciada en el Paraguay. El crédito al sector privado disminuyó del 26% del PIB en 1998, al 15% en 2005. También se redujo en dos tercios el número de bancos, debido a la turbulencia financiera de fines de la década de los noventa que se describe en el capítulo 3. El volumen del crédito bancario al sector privado en el Paraguay es bajo, incluso comparado con el de otros países de la región (gráfico 4.1). El nivel relativamente bajo de depósitos bancarios y los agregados monetarios amplios también indican que el sector financiero no es muy eficiente en lo que respecta a la movilización de recursos para el crédito y el crecimiento.

Grafico 4.1Profundización Financiera En Países Seleccionados De América Latina

(Dinero en sentido amplio en porcentaje del PIB, promedio 2001–05)

Fuente: Estimaciones del personal del FMI

La poca profundidad del mercado financiero es un síntoma de fragilidad institucional y regulatoria. El escaso crecimiento del crédito bancario refleja una estructura corporativa débil, marcos regulatorios y de supervisión inadecuados, una ejecución insuficiente de los contratos y la falta de oportunidades de préstamos a clientes solventes. A pesar del giro satisfactorio observado en el desempeño macroeconómico, la desconfianza general en el sistema bancario y en el guaraní todavía persiste. La prestación de servicios por el BCP se ve obstaculizada por la debilidad de su balance y la falta de instrumentos adecuados, lo que atenta contra la eficacia de sus operaciones de política monetaria (capítulo 5).

A fin de promover la intermediación financiera se hace necesaria una reforma financiera integral. El programa de reforma debería incluir medidas dirigidas a fortalecer aún más el marco regulatorio y de supervisión, a mejorar el gerenciamiento corporativo, a perfeccionar la capacidad de supervisión y la rendición de cuentas, a mejorar la disponibilidad y la calidad de la información crediticia y a reforzar los derechos de los acreedores y los procedimientos de insolvencia. Debería abarcar también las cuestiones regulatorias y de supervisión relacionadas con el floreciente sector financiero cooperativo y perfeccionar el sistema de pago, a la vez de poner en práctica una serie de reformas dirigidas al desarrollo de los incipientes mercados internos de capital.

En el presente capítulo se analiza la situación del sistema financiero y se sugieren políticas dirigidas a enfrentar las vulnerabilidades detectadas. El resto del capítulo está organizado de la siguiente manera: la primera sección se centra en el marco regulatorio necesario para una eficaz supervisión del sistema bancario, y la sección que le sigue aborda los factores institucionales y los derechos de los acreedores. En las secciones posteriores se examinan los sistemas de información y registro de los créditos, las medidas para modernizar y racionalizar el sistema de pago del Paraguay y el marco regulatorio y de supervisión aplicable a las cooperativas financieras. La última sección se refiere al mercado de capitales y a una estrategia para su desarrollo.

Marco Regulatorio y de Supervisión

La evidencia empírica sugiere que los países que tienen mejores políticas financieras y marcos regulatorios y de supervisión más fuertes para el sector bancario tienen mayores probabilidades de alcanzar una profundización financiera sostenible. Si bien los factores macroeconó-micos son determinantes importantes de la fortaleza del sistema ban-cario, una buena gestión de los riesgos de crédito y la existencia de marcos regulatorios y de supervisión sólidos son fundamentales para atenuar los efectos de las presiones macroeconómicas (véase Das y otros, 2005). El marco jurídico aplicable a la supervisión bancaria y la intermediación financiera en el Paraguay tiene que alinearse con las normas y las buenas prácticas internacionales. El marco jurídico debería perfeccionar las normas corporativas, facilitar la gestión de los riesgos y mejorar la capacidad sancionatoria de la Superintendencia de Bancos (SB). Es importante fortalecer las normas de adecuación aplicables a los accionistas, los gerentes y los directores de los bancos (“fit and proper”). También hay que racionalizar las disposiciones que rigen el coeficiente de capitalización y la clasificación de los préstamos. Otras disposiciones deberían mejorar la capacidad de ejecución de la SB, entre otras cosas, ampliando la lista de sanciones y multas por infringir las reglamentaciones y evitando que las apelaciones (y los procedimientos de revisión judicial de los actos de la administración pública) suspendan el efecto de las decisiones adoptadas por el órgano de supervisión.

La SB carece de la autonomía y los recursos necesarios para desempeñar sus funciones de manera adecuada, y no tiene suficientes facultades sancionatorias. La falta de independencia es una gran desventaja, al igual que la disponibilidad limitada de recursos humanos y financieros. No resulta claro con qué recursos materiales cuenta la SB dentro del BCP (lo que resulta preocupante a la luz de las necesidades básicas de infraestructura). El Directorio del Banco Central aprueba las sanciones tras un procedimiento interno que en la práctica es excesivamente prolongado y al que a menudo sigue una revisión judicial. Una vez interpuesta la apelación, se suspende la ejecución de todas las decisiones adoptadas por el órgano de supervisión durante lapsos que, con frecuencia, exceden el año.

Las exigencias relativas al coeficiente de capitalización son más laxas que las que imponen las normas internacionales. La actual legislación no contiene disposiciones que permitan la supervisión de las políticas, los procedimientos y la modalidad de gestión de los riesgos que aplican los bancos. Si bien el coeficiente de capitalización exigido, que es del 10% de los activos ponderados por riesgo, es superior al mínimo de 8% fijado en el Acuerdo de Basilea, no se distingue entre el capital de nivel 1 y el de nivel 2, y no hay exigencias de capital para afrontar los riesgos del mercado. Las ponderaciones del riesgo para los préstamos con respaldo hipotecario, los certificados y otras garantías no superan el 50%, ni siquiera en el caso de los préstamos comerciales, y no hay límites en cuanto a la cantidad de reservas para la revalorización de activos que pueden considerarse capital. La regulación del riesgo crediticio se basa en un examen del grado de exposición de cada uno de los préstamos, más que en políticas crediticias. A partir de 2003, la SB exigió a los bancos que presentaran manuales de crédito y que implantaran políticas crediticias. No obstante, es necesario capacitar aún más al personal de la SB para que pueda supervisar eficazmente las prácticas de gestión de los riesgos que aplican los bancos.

Una resolución aprobada por el BCP en 2003 (Resolución 8/03) hubiera mejorado la regulación prudencial relacionada con la clasificación de los préstamos y las previsiones, pero su entrada en vigencia se retrasó2. La Resolución 8/03 establece normas más estrictas sobre los períodos de mora que se deben aplicar a cada categoría de riesgo, las previsiones requeridas, la información que deben proporcionar los prestatarios y los límites al uso de garantías para reducir las reservas. Sin embargo, hay que seguir introduciendo otras mejoras, y en particular fortalecer los requisitos de clasificación en base a las pérdidas esperadas más que a las moras, perfeccionar las normas referidas a la concesión de préstamos a personas vinculadas con los bancos, valorar las garantías con criterios más rigurosos y acortar el plazo para la constitución de previsiones, de conformidad con las normas internacionales.

Se requiere un marco jurídico y regulatorio más fuerte a fin de eliminar las vulnerabilidades y reducir la probabilidad de inestabilidad financiera. Con un historial bien documentado de crisis financieras en el período comprendido entre 1995 y 2003 y uno de los marcos regulatorios más débiles de América Latina, el Paraguay debería encarar una reforma ambiciosa y en diversos frentes para resolver los problemas detectados. Algunas de las reformas pueden hacerse modificando el marco regulatorio, mientras que otras exigirían modificar la legislación ban-caria existente. Como parte de estas medidas, la SB también tendría que fortalecer su estructura, su gobierno institucional y sus recursos humanos. En este proceso será fundamental mejorar los requisitos de capitalización de los bancos y adoptar las mejores prácticas internacionales.

En junio de 2007, el Banco Central elaboró una estrategia ambiciosa para promover un mayor cumplimiento de los Principios Básicos de Basilea para una Supervisión Bancaria Efectiva y lograr así que el marco regulatorio y de supervisión del Paraguay se acerque a las normas internacionales. La estrategia constaba de los siguientes pasos:

  • Plena aplicación de la Resolución 8/03 modificada (que fue aprobada por el BCP en septiembre de 2007) sobre riesgos crediticios, clasificación de activos y previsiones; entró en vigor en octubre de 2008 (como Resolución 1/08).

  • Implementación obligatoria de la regulación prudencial relacionada a la apertura de instituciones financieras y para las prácticas de gestión del riesgo crediticio de los bancos, así como el fortalecimiento de la unidad de riesgos de la Superintendencia de Bancos.

  • Implementar cambios regulatorios adicionales, entre ellos una mayor protección de los supervisores; el fortalecimiento de las prácticas de gestión de los riesgos financieros y operativos; el aumento de la coordinación entre los órganos de supervisión; fortalecimiento de criterios de adecuación (“fit and proper”), y el perfeccionamiento de la supervisión in situ, extra-situ, transfronteriza y consolidada.

  • Modificar la legislación actual, en particular la Ley General de Bancos y la Ley Orgánica del Banco Central, a fin de mejorar las normas sobre responsabilidades y gerenciamiento, aumentar la autonomía y la capacidad sancionatoria de la Superintendencia de Bancos, fortalecer aún más los criterios de adecuación (“fit and proper”) y establecer requisitos de capitalización más estrictos, para fines de 2009.

El grado de cumplimiento del Paraguay a los Principios Básicos de Basilea para una Supervisión Bancaria Efectiva es bajo. De acuerdo con la estrategia de las autoridades, el Paraguay debería mejorar considerablemente su adhesión para fines de 2009, lo que exigirá cambios profundos en el entorno regulatorio y modificaciones del marco jurídico.

Factores Institucionales

La evidencia empírica sugiere que cuando se fortalecen los derechos de los acreedores se mejora el acceso al crédito (véase La Porta y otros, 1997 y 1998). Los prestamistas deben tener la seguridad de que si el prestatario rehúsa pagar, podrán recurrir al poder judicial para ejecutar o liquidar cualquier garantía con celeridad y a un bajo costo. Los derechos de los acreedores están bastante menos protegidos en América Latina que en otras partes del mundo, tanto en términos de lo que está consagrado en la ley como en cuanto al grado de aplicación de la ley. El Paraguay (y la mayoría de los países latinoamericanos) se encuentra en desventaja cuando se les compara con otros países en cuestiones de acceso al crédito, incluidos los derechos de los acreedores, la duración de los procedimientos de quiebra, la eficiencia del poder judicial y la protección de los derechos de propiedad (recuadro 4.1).

Las deficiencias de los marcos jurídico e institucional del Paraguay en lo que respecta a la insolvencia y los derechos de los acreedores representan un obstáculo para el acceso al crédito. Los mecanismos de ejecución ineficaces y los procedimientos de insolvencia engorrosos son una barrera para el acceso al crédito. Es más, no hay un marco que prevea la reorganización extrajudicial de las empresas. En la medida en que el Paraguay procure promover un mayor acceso al crédito y a los servicios bancarios, hay toda una serie de factores institucionales que son fundamentales. Cabe mencionar, entre ellos, la ejecución forzosa de los contratos, la función de las centrales de riesgos en el intercambio de información, y la importancia de los derechos de los acreedores.

Las medidas para robustecer los derechos de los acreedores y el sistema de insolvencia deberían abarcar tanto aspectos legales como institucionales. Entre las medidas fundamentales deberían estar: 1) la reforma de la legislación para garantizar la eficiencia de los procedimientos de ejecución; 2) el perfeccionamiento del marco jurídico aplicable a las garantías y los títulos respaldados por activos; 3) la aplicación de un plan integral de modernización de los registros con tecnología compu-tarizada para las inscripciones; 4) la introducción de una ley de quiebras moderna que establezca procedimientos eficaces de reorganización y liquidación; 5) la implementación de una reforma judicial integral; 6) el establecimiento de un órgano independiente y eficaz encargado de reglamentar y supervisar a los síndicos (con facultades para fijar normas de conducta que pongan énfasis en la justicia, la imparcialidad, la transparencia y la rendición de cuentas), y 7) la creación de un entorno favorable a los procesos extrajudiciales y resolución de los casos de dificultades financieras o insolvencia de las empresas.

Recuadro 4.1.Protección De Los Acreedores: Paraguay Y América Latina

En el Paraguay, al igual que en la mayoría de los países de América Latina, el marco jurídico por lo general es hostil a las operaciones de crédito. Los buenos deudores no tienen forma de distinguirse de los malos deudores; la consecuencia son márgenes altos de tasas de interés y requisitos de garantías. Al mismo tiempo, los acreedores no pueden hacer cumplir los contratos ni ejecutar las garantías. Es más, en algunos países latinoamericanos, las leyes y reglamentos y el poder judicial tienden a favorecer a los deudores en los litigios con los acreedores, encareciendo para estos últimos el ejercicio de los derechos que les confieren los contratos. En lo que atañe a la actual legislación, un índice de los derechos de los acreedores sugiere que los acreedores paraguayos y latinoamericanos están tres veces menos protegidos que los de otras economías emergentes. El Banco Interamericano de Desarrollo preparó un índice (2004, véase cuadro a continuación) que mide si la reglamentación de los derechos de los acreedores: 1) impone una suspensión automática de los activos en caso de reorganización; 2) da a los acreedores privilegiados el derecho a que se les pague en primer lugar en caso de quiebra; 3) exige que la empresa llame a concurso de acreedores antes de presentarse para una reorganización, y 4) obliga a la remoción de los directivos de la empresa durante la reorganización. Un índice más alto sugiere una mejor protección de los derechos de los acreedores.

Protección A Los Acreedores En América Latina Y Otras Regiones
Derechos de los acreedores1Estado de derecho2
Argentina0,000,50
Bolivia0,000,40
Brasil0,250,46
Chile0,500,75
Colombia0,000,37
Costa Rica0,500,65
República Dominicana0,250,45
Ecuador0,250,38
El Salvador0,250,42
Guatemala0,000,35
Honduras0,250,35
Jamaica0,250,45
México0,000,44
Panamá0,500,51
Paraguay0,250,34
Perú0,250,41
Trinidad y Tobago0,250,58
Uruguay0,500,61
Venezuela0,500,35
Promedio América Latina0,250,46
Promedio OCDE0,470,85
Promedio otras economías emergentes0,730,50
Fuente: BID (2004).

En general, el Paraguay y América Latina están en una posición menos favorable, no sólo en cuanto a la letra de la ley, sino también en lo que respecta al grado de aplicación de la ley. El Paraguay está en una situación menos favorable que la de otros países de América Latina. En una escala del 0 al l, el puntaje del Paraguay es de 0,34, el de América Latina y otras economías emergentes es de 0,50, y el de los países miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) es de 0,85. Los países latinoamericanos tienen que modernizar los marcos jurídicos, regulatorios y judiciales que sustentan los derechos de los acreedores, para que estén en mayor consonancia con las mejores prácticas internacionales.

El Paraguay y el resto de América Latina tampoco hacen gala de un buen desempeño en lo que atañe a varios otros indicadores que se utilizan normalmente para representar el entorno institucional. La duración de los procedimientos de quiebra, la eficiencia del poder judicial y los sistemas de registro de los derechos de propiedad y de valores están menos desarrollados que en otras economías emergentes. Por ejemplo, los registros de las transacciones inmobiliarias no siempre están normalizados y computarizados de forma tal que el sistema financiero pueda acceder a la información que contienen.

Información y Registros de Antecedentes de Crédito

Las centrales de riesgos desempeñan un papel importante en el desarrollo de los mercados crediticios. Todo indica que la disponibilidad y la calidad de la información son cruciales para tomar decisiones sensatas al momento de conceder un préstamo. La mayor disponibilidad de información estimula el desarrollo financiero, reduce las tasas de incumplimiento de pagos y aumenta el acceso al crédito. La existencia de centrales de riesgo contribuye a mitigar los problemas de asimetría de la información (por ejemplo, el riesgo moral y la selección adversa).

En el Paraguay hay un único registro público y un organismo privado de antecedentes de crédito. El registro público de antecedentes de crédito se creó en 1995 y está a cargo de la SB. Comparte información solamente con los bancos y financieras que supervisa. Las instituciones financieras deben presentar mensualmente los datos relativos a todos los préstamos superiores a los 99.999 guaraníes (unos US$20). La SB verifica los datos para detectar errores u omisiones en la información y solicita las correcciones correspondientes. Los datos consolidados sobre el sistema financiero sólo pueden consultarse una vez validados y rectificados todos los datos. Los informes de crédito incluyen datos sobre el total de la deuda pendiente de cada prestatario y los pagos vencidos durante más de 30 días de los pequeños prestatarios (60 días para los grandes). El servicio es gratuito, y parece estar subutilizado, ya que las instituciones no suelen solicitar datos anteriores a los últimos 30 días.

En el Paraguay funciona también una central de riesgos privada. Mantiene un amplio conjunto de datos de más de 3 millones de personas y presta servicios de consulta automatizada a más de 300 clientes, incluidos todos los bancos, financieras y cooperativas. Son también clientes de la central de riesgos privada (INFORCONF) las tiendas minoristas que otorgan préstamos personales, los proveedores de servicios de telefonía celular, las escuelas y los gimnasios, entre muchos otros tipos de negocios que verifican los informes antes de contratar o celebrar contratos de arrendamiento. La base de datos del INFOR-CONF incluye los pagos vencidos por más de 60 días, las sentencias judiciales, los cheques sin fondos, las deudas tributarias, la quiebra y otros datos negativos, que se conservan en el registro durante diferentes lapsos, dependiendo de la ley aplicable.

La información sobre antecedentes de crédito disponible en el Paraguay es bastante completa en comparación con la de otros países de la región, pero las instituciones financieras hacen un uso limitado de esos datos, en particular de los del registro público. Según la SB, las instituciones no suelen pedir datos de una antigüedad mayor a los 30 días, pasando por alto el historial de pago anterior. La falta de interés por conocer los antecedentes crediticios de sus prestatarios a más largo plazo podría sugerir que las instituciones financieras todavía no tienen ni la capacidad ni los incentivos para mejorar la evaluación de la solvencia de sus clientes (recuadro 4.2).

Recuadro 4.2.Información Y Registro De Antecedentes De Crédito

Una información crediticia exacta tiene mucho más poder pre-dictivo del desempeño de una empresa que los datos de sus estados contables por sí solos. En el Paraguay, los registros públicos y privados de antecedentes de crédito funcionan bastante bien en comparación con los de otros países, tanto dentro como fuera de la región, en cuanto al número de instituciones que comunican datos y a la cantidad de datos enviados sobre personas y empresas. El cuadro que figura a continuación presenta un índice que mide la calidad de los registros y organismos públicos y privados. Los organismos privados de antecedentes de crédito del Paraguay y de América Latina tienen un puntaje superior a los de otras economías emergentes e incluso a los de algunos países miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). No obstante, el Paraguay y otros países de la región podrían mejorar aún más la calidad de esos registros, y salir beneficiados, si ampliaran el volumen de datos recibidos sobre personas físicas y empresas, la cantidad de procedimientos empleados para verificar los datos y el número de instituciones autorizadas a acceder a los datos.

Registro De Antecedentes De Crédito En América Latina Y Otras Regiones
Organismos Privados1Registro Público2
Argentina0,780,47
Bolivia0,640,52
Brasil0,740,59
Chile0,720,49
Colombia0,70Sin registro
Costa Rica0,290,44
República Dominicana0,680,27
EcuadorSin organismo0,66
El Salvador0,550,51
Guatemala0,670,43
HondurasSin organismo0,50
México0,700,15
NicaraguaSin organismo0,39
Panama0,62Sin registro
Paraguay0,650,47
Perú0,710,62
Uruguay0,620,42
VenezuelaSin organismo0,60
Promedio América Latina0,650,47
Estados Unidos0,90Sin registro
Promedio OCDE0,480,53
Promedio otras economías emergentes0,470,52
Fuentes: BID (2004) y varias encuestas del Banco Mundial

Sistemas de Pago

Para poder profundizar y fortalecer el sistema financiero y desarrollar los mercados locales de capital se necesitan sistemas de pago modernos y eficientes. Estos sistemas mejoran la gestión de la liquidez, facilitan las transacciones y movilizan los recursos financieros, a la vez que mejoran la conducción de la política monetaria. En el Paraguay, la infraestructura existente para los pagos y para las compensaciones y liquidaciones de los títulos valores sigue siendo rudimentaria, riesgosa e ineficiente. Los cheques son los principales instrumentos de pago interbancario. La compensación de los cheques no está protegida contra el incumplimiento de algún participante. Los títulos valores se emiten sobre todo en papel y las compensaciones y liquidaciones por lo general son tediosas y llevan mucho tiempo3. El actual sistema público de pagos del Paraguay pone enormes obstáculos al desarrollo de los mercados financieros. En este sentido, el diseño de un marco jurídico y regulatorio para modernizar el sistema de pago es parte del programa de reforma de las autoridades.

El BCP debería encarar los temas jurídicos pendientes como cuestión de prioridad. Los principales aspectos a mejorar en el marco jurídico son la protección de las liquidaciones contra los procedimientos de quiebra, la desmaterialización o inmovilización de los títulos valores, los sistemas de custodia, los acuerdos de neteo, las operaciones de recompra, la prenda subyacente a las operaciones de préstamos y los documentos y firmas electrónicos.

La introducción de un sistema de liquidación bruta en tiempo real (LBTR) permitiría al BCP cumplir con los Principios básicos para los sistemas de pago importantes a nivel sistémico y reduciría el riesgo. El sistema LBTR se transformaría en la columna vertebral de los mercados financieros y apoyaría las operaciones de la política monetaria del Banco Central, así como una liquidación eficiente de las transacciones con títulos valores. Para lograr una pronta adopción del sistema LBTR, el Banco Central debería finalizar la elaboración de las normas y procedimientos relativos al uso del sistema, incluidas las herramientas de gestión de los riesgos jurídicos, financieros y operativos.

Otros elementos clave de una estrategia de fortalecimiento son la im-plementación de una cámara de compensación automatizada, la creación de un depósito de títulos valores y el fortalecimiento de la función de supervisión del sistema de pago. Es fundamental la migración de los instrumentos minoristas de pago en papel (cheques) a instrumentos de pago electrónicos para incrementar la eficiencia del sistema. En este sentido, el BCP debería considerar la posibilidad de instalar una cámara de compensación automatizada que le permita procesar estos instrumentos de pago electrónicos también a nivel interbancario. Debería crearse un depósito de títulos valores vinculado al sistema LBTR que permita la entrega contra el pago, contribuyendo así al desarrollo del mercado monetario interbancario y los mercados de títulos valores. Para facilitar las transacciones habría que establecer un Consejo Nacional de Sistemas de Pago.

Cooperativas Financieras

En el Paraguay, el nivel de intermediación financiera de las cooperativas es uno de los más altos de América Latina. Según algunas estimaciones, la participación de las cooperativas de crédito en el sistema financiero es de aproximadamente el 28%, que es alta en comparación con la participación de alrededor del 6% que tienen en Honduras, donde se registra el segundo nivel más alto de la región4. El número de miembros de las cooperativas de ahorro y crédito (CAC) como porcentaje de la población de entre 15 y 64 años de edad también es muy alto (aproximadamente el 23%) en comparación con otros países de la región (cuadro 4.1).

Cuadro 4.1Comparación Transversal En La Región Participación De Los Préstamos De Cac En Porcentaje De Crédito Al Sector Privado Y Miembros De Las Cac En Porcentaje De Las Edades De PoblacióN Entre 15 Y 64 De Edad
PaísCrédito al sector

privado (%)
PaísMiembros/población

Edades 15–64
Paraguay28,0Paraguay23
Honduras6,0Ecuador18
Costa Rica5,0Costa Rica10
Panamá3,5Honduras9
Guatemala3,4Panamá8
Perú2,0Guatemala8
Bolivia1,3Perú2
República Dominicana0,9República Dominicana2
El Salvador0,9El Salvador2
México0,8México2
Colombia0,4Bolivia2
Brasil0,3Nicaragua1
Colombia1
Brasil1
Fuente: informes del personal del Banco Mundial.

Las cooperativas financieras están aumentando a un ritmo constante su participación en el sistema financiero, que representaba aproximadamente el 20% de los depósitos a fines de 2007. La información disponible sugiere que los créditos y los depósitos de las cooperativas están creciendo mucho más rápido que los del sistema bancario. Mientras que a fines de 2006 los depósitos de las cooperativas registraban un crecimiento del 40%, los de los bancos habían aumentado apenas un 8%. El crecimiento del sistema es impulsado, ante todo, por la expansión de un número relativamente pequeño de grandes cooperativas. Las 40 cooperativas más grandes (de un total de más de 200 instituciones) representan aproximadamente el 80% de la cartera de créditos. Los participantes en el sistema financiero sostienen que el tamaño relativamente grande del sector cooperativista del Paraguay puede explicarse, en parte, por la falta de confianza en el sistema bancario y su posición institucional frente a los bancos y las financieras. Desde siempre, las cooperativas habían funcionado sin tener que afrontar muchos de los costos impuestos por los requisitos de capitalización, las normas sobre previsiones, o los gastos regulatorios derivados de las inspecciones, auditorías y actividades de compilación de datos para fines de supervisión. El arbitraje regulatorio disminuirá a medida que mejoren las normas de la entidad encargada de la regulación y la supervisión de las cooperativas (INCOOP)5.

Hasta hace poco tiempo, las cooperativas prácticamente no estaban reglamentadas, pero en los últimos años se han hecho algunos progresos. En 2004, la Ley 2157 estableció el marco jurídico y regulatorio básico de las cooperativas: se oficializó la nueva función del INCOOP como entidad reguladora del sistema y se establecieron los criterios básicos de solvencia, clasificación de activos y previsiones (Resolución 499, Marco General de Regulación y Supervisión). No obstante, todavía se está elaborando un marco de supervisión eficaz. Las normas que rigen las operaciones de las cooperativas son menos estrictas que las de los bancos y las financieras: 1) la exigencia de un capital mínimo no existe para las cooperativas, frente a US$3 millones para los bancos y US$1,5 millones para las financieras; 2) la exigencia de capital ponderado en función del riesgo para los bancos y las financieras es del 10%, mientras que las cooperativas tienen un requerimiento de reservas de 8%, 6% y 4% según su tamaño; 3) el capital de nivel 2 puede incluir previsiones específicas en el caso de las cooperativas, a diferencia de lo que es práctica corriente para los bancos y las financieras, y 4) los períodos de mora que requieren el 100% de previsiones, en algunos casos pueden ser de hasta 541 días para las cooperativas, frente a 361 días para los bancos.

El “Marco General de Regulación y Supervisión” del sector cooperativo entró en vigor en 2007. Su objetivo es establecer el capital mínimo, clasificar los préstamos y fijar las previsiones y establecer la liquidez obligatoria, así como introducir un marco básico para realizar una supervisión eficaz mediante el perfeccionamiento de los requisitos de información y con supervisiones in situ y extra situ. En la actualidad, el marco abarca a las mayores instituciones del sistema, que representan aproximadamente el 80% de los activos del sistema; se espera que para fines de 2009 alcance también a las cooperativas de tamaño medio.

El INCOOP está diseñando un sistema de supervisión financiera para las cooperativas más grandes. Se está instrumentando un sistema de indicadores de solidez y de análisis básico de los riesgos. El INCOOP ya se encuentra consolidando la información financiera de las cooperativas más grandes y diseñando un tipo de fondo para garantía de depósitos. El aumento de la cantidad y la calidad de la información aportada por el sector cooperativo sigue siendo una prioridad, no solamente para fines de supervisión, sino también para la medición y el control adecuados de los agregados monetarios.

Se está mejorando el diseño del marco general de regulación del sector. El INCOOP está fortaleciendo sus operaciones en varias áreas, entre otras cosas mediante: 1) la elaboración de reglamentaciones complementarias; 2) el fortalecimiento de la supervisión y la auditoría; 3) el mejoramiento del sistema de estadísticas y análisis de datos; 4) la reestructuración de la estructura administrativa y operativa; 5) el diseño de un fondo de “estabilización” para las fusiones y adquisiciones dentro del sector. El INCOOP también ha comenzado a trabajar en el diseño de una central de riesgos para el sector y está redactando la reglamentación del fondo de garantía de depósitos para el sector, con la intención de ponerlo en funcionamiento a principios de 2010.

Desarrollo de los Mercados Locales de Capital

Los mercados domésticos de capitales contribuyen de manera fundamental a la eficiencia y la estabilidad de la intermediación financiera. Los mercados domésticos de capitales mejoran la competitividad de la intermediación financiera porque ofrecen a los ahorristas una alternativa a los depósitos bancarios; aportan financiación a más largo plazo (o más competitiva) para la deuda pública, las empresas, la vivienda y la infraestructura que la que puede obtenerse del sistema bancario solamente; permiten a los bancos, los aseguradores, los fondos de pensiones y otros intermediarios gestionar sus vencimientos y los riesgos inherentes a las tasas de interés. Los mercados domésticos de capitales, cuando son sólidos, pueden también hacer las veces de “rueda auxiliar” para el sistema financiero, aumentando así su estabilidad financiera, alentando una mayor transparencia y un mejor gobierno institucional de las empresas, y ayudando a reducir los riesgos vinculados a los préstamos contratados en moneda extranjera.

A pesar de ello, los mercados de capital en el Paraguay todavía son poco profundos y subdesarrollados. Su tamaño es muy inferior al de los mercados de otros países latinoamericanos y de economías emergentes (cuadro 4.2). La actividad es muy limitada en todos los tipos de instrumentos, tanto en moneda nacional como extranjera y tanto en los mercados primarios como en los secundarios. Los inversores prefieren claramente los instrumentos de renta fija y tienden a conservar los títulos valores hasta su vencimiento, lo que limita considerablemente la actividad del mercado secundario. Los valores principales son los bonos empresariales y las letras de regulación monetaria (LRM) del Banco Central. Los requisitos de divulgación de información son razonables, pero el grado de informalidad de las empresas es tan elevado que solo unas cuantas empresas relativamente grandes les podría resultar interesante cotizar en la bolsa. La transacción del mercado, que es de aproximadamente US$500 millones, representa solamente el 5% del PIB.

Cuadro 4.2Tamaño Comparativo De Los Mercados De Capital, Fines De 2006(Porcentaje del PIB)
Mercado de accionesMercado de bonos1
Argentina23,536,0
Barbados7,5Sin datos
Brasil66,361,9
Chile116,428,0
Colombia38,629,2
Costa Rica8,670,1
República DominicanaSin datos41,4
El Salvador42,140,8
México43,936,7
NicaraguaSin datos150,2
Paraguay24,00.9
Panamá39,873,2
Perú51,410,0
Venezuela7,445,1
América Latina56,649,6
Países emergentes64,642,4
Resto del mundo86,285,6
Fuentes: BIS, Federación Mundial de Bolsas de Valores, Bloomberg, autoridades nacionales y estimaciones del personal del FMI.

Son pocas las empresas que cotizan en la bolsa (BVPASA), y la mayoría de ellas están concentradas en los sectores de los servicios y el comercio. En 1995, el Gobierno concedió algunos incentivos fiscales (reducción de la tasa del impuesto a la renta hasta 2008) a las empresas registradas en la BVPASA y, en consecuencia, el número de empresas que cotizaban aumentó de 13 a 61. Pero ese número ha permanecido estable desde entonces, llegando en la actualidad a 55, con pocas incorporaciones nuevas, en su mayoría de empresas del sector del comercio. La comercialización de acciones es muy limitada y por lo general tiene lugar entre accionistas ya existentes.

La base de inversores es muy limitada y comprende un número relativamente pequeño de inversores institucionales, algunas personas físicas con grandes patrimonios y pequeños inversores; los inversores extranjeros son casi inexistentes. Los principales inversores institucionales son los bancos (que invierten sobre todo en las LRM del BCP), el Instituto de Previsión Social (IPS), que es un organismo público, algunas cajas de jubilaciones y pensiones y las compañías aseguradoras, y todos ellos invierten principalmente en certificados de depósito de bancos y financiera6. A excepción de algunos bancos, la capacidad de los inversores institucionales para hacer análisis financieros y gestión del riesgo es limitada. Además, muchos inversores institucionales carecen de directrices de inversión y limitan la divulgación de información a sus activos y pasivos.

Habiendo logrado la estabilidad macroeconómica, los mercados de capital del Paraguay están listos para iniciar su desarrollo. La estabilidad macroeconómica de los últimos años y las condiciones externas favorables representan una ventana de oportunidades para aplicar una estrategia integral de desarrollo de los mercados de capital. Las principales restricciones están relacionadas con el alto grado de informalidad de las empresas, la falta de información económica y financiera y los problemas jurídicos y de infraestructura. Debería elaborarse una estrategia integral con el objetivo de atacar las debilidades en esos ámbitos alrededor de los siguientes temas: el entorno empresarial, el marco jurídico, la regulación, la infraestructura del mercado, y la oferta y la demanda de títulos valores.

Se necesita un buen entorno empresarial para el desarrollo de los mercados de valores. Cuando los requisitos para crear una empresa son excesivos, los empresarios no tienen incentivos para constituir sociedades “formales” que podrían más tarde tener acceso al mercado de valores. La falta de información financiera confiable sobre las sociedades puede, a su vez, afectar la disposición de los inversores a invertir en valores, más que a depositar su dinero en el sector bancario7. Algunas de las prioridades en este ámbito son: 1) la racionalización de los trámites de creación de nuevas empresas; 2) la agilización de los trámites de constitución, registro y ejecución de garantías; 3) la modernización de las leyes de quiebra para establecer procedimientos eficaces de reorganización y liquidación; 4) la aplicación de la Ley de Adecuación Fiscal, que exige que las empresas con ventas superiores a los 6.000 millones de guaraníes sometan a auditoría sus estados contables, y 5) la introducción de las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF).

Es necesario contar con un marco regulatorio sólido para los mercados de capital a fin de establecer los derechos y las obligaciones de los participantes en el mercado. En un estado de derecho, estos protegen debidamente los derechos de los acreedores, aportan buenas normas de divulgación para los emisores de valores públicos, prevén normas de contabilidad sólidas y garantizan que los mercados serán administrados en forma justa y eficiente. Las reformas en este ámbito deberían incluir: 1) el fortalecimiento de la Comisión Nacional de Valores (CNV); 2) el afianzamiento de su capacidad sancionatoria; 3) el mejoramiento del marco jurídico aplicable a las titularizaciones; 4) la modificación de los requisitos legales exigidos a las agencias calificadoras; 5) la elaboración de un código de gobierno institucional, y 6) la aclaración del tratamiento tributario de una serie de instrumentos financieros y participantes en el mercado.

Una infraestructura de mercado adecuada, confiable y eficaz en función de los costos fortalecerá la confianza en la tenencia y la comercialización de valores y los mecanismos de formación de precios. La actual infraestructura de mercado es limitada, lo que prolonga y encarece las transacciones en valores, generando riesgos y demoras en las liquidaciones y compensaciones. Si se mejora la infraestructura se reducirán los costos y el tiempo de las transacciones, disminuirán los riesgos derivados de la demora en las liquidaciones y compensaciones, se promoverán niveles más altos de actividad en los mercados primario y secundario y habrá una base más amplia de inversores, incluso con participación extranjera. Las medidas fundamentales que se requieren en este ámbito son, entre otras: 1) la redacción de proyectos de ley sobre la desmaterialización y la creación de un depósito central de valores; 2) el perfeccionamiento del marco jurídico aplicable a las compensaciones y liquidaciones, y 3) la elaboración de requisitos de presentación de informes sobre las transacciones.

Si se mejoraran la gestión de la deuda pública y los programas de relaciones con los inversores, se contribuiría al desarrollo de los mercados locales de capital. Se necesita un marco jurídico relativo a la gestión de la deuda pública que permita elaborar y aplicar una estrategia de la deuda a largo plazo. El Ministerio de Hacienda debería realizar un inventario de sus obligaciones para determinar la composición exacta de la cartera de deudas y los riesgos asociados (divisas, refinanciamiento, tasas de interés). Por otra parte, la estrategia debería incorporar la modalidad que se va a utilizar para la recapitalización del BCP (véase el capítulo 5). Por último, el Gobierno debería preparar un programa de relaciones con los inversores para explicar y promover las cuestiones relativas a los valores y difundir los planes de gestión de la deuda pública.

Comentarios Finales

La estabilidad macroeconómica y las condiciones externas favorables ofrecen una ventana de oportunidades para el fortalecimiento del sistema financiero y el desarrollo de los mercados de capital en el Paraguay. En ese sentido, un sistema financiero más profundo y más resistente y un mercado doméstico de capital que funcione correctamente serán de vital importancia para la eficiencia y la estabilidad de la intermediación financiera, ya que fomentarán el ahorro y mejorarán la asignación de recursos, contribuyendo así a un crecimiento económico más sólido.

Las cuestiones en juego y las medidas necesarias para fortalecer el sistema financiero son muy amplias. La aplicación consistente del conjunto de reformas que tanto se necesitan será fundamental. Debería fortalecerse la regulación y la supervisión del sistema financiero y de los mercados de capital para aumentar su profundidad y su resistencia; es preciso llevar adelante los cambios jurídicos y regulatorios para fortalecer los derechos de los acreedores, y hay que mejorar la infraestructura de pagos, compensaciones y liquidaciones del sistema financiero y de los mercados de capital. Las políticas macroeconómicas sólidas y las reformas estructurales aportarán las bases necesarias para llevar a cabo este programa integral.

El conjunto necesario de reformas exige un compromiso continuo a muy alto nivel y la aplicación firme de medidas que deberán ser lo más concretas posible, e incluir objetivos a corto y mediano plazo. Como parte de esas reformas se deberá asignar la responsabilidad y el deber de rendición de cuentas a la institución que resulte apropiada para cada uno de los componentes y medidas específicos, y prever mecanismos de consulta con el sector financiero, ya que la amplia participación del sector privado es esencial para fortalecer al sector financiero y desarrollar los mercados de capital.

Un mayor fortalecimiento del marco de regulación y supervisión del sector bancario contribuiría a robustecer la confianza en el sistema financiero. La aplicación continuada de la estrategia del BCP para mejorar el cumplimiento de los Principios Básicos de Basilea coadyuvaría a la eficacia del marco jurídico y regulatorio. Las medidas deberían dirigirse sobre todo al “núcleo” del negocio bancario: la capitalización, la clasificación de los activos, las previsiones, las prácticas de gestión de los riesgos crediticios y financieros y los mecanismos de supervisión y control.

El importante desarrollo de las cooperativas en los últimos años justifica que se siga perfeccionando constantemente el marco regulatorio de ese sector. Las autoridades deberán asegurarse de que todos los intermediarios financieros estén sujetos a normas regulatorias y de supervisión similares para evitar el arbitraje regulatorio, la competencia indebida y la generación de posibles riesgos financieros.

El afianzamiento de los derechos de los acreedores y la modernización de los sistemas de pago del Paraguay contribuirían a movilizar recursos y a desarrollar los mercados de capital. La racionalización de los procedimientos de quiebra representa un paso crítico para apoyar el otorgamiento de créditos al sector privado. Si se centra la atención en unas pocas medidas se podrá mejorar considerablemente la infraestructura de comercialización, en particular mediante la preparación de una ley sobre un sistema integral de pagos que incluya un depósito de títulos valores, el mejoramiento de los sistemas de registro y cotización en bolsa y la ampliación de los datos financieros y económicos de las empresas.

Referencias

    Das, Udaibir S., PlamenIossifov, RichardPodpiera, yDmitriyRozhkov, 2005, “Quality of Financial Policies and Financial System Stress”, FMI Documento de trabajo 05/173 (Washington: Fondo Monetario Internacional).

    Banco Interamericano de Desarrollo, 2004, Unlocking Credit: The Quest for Deep and Stable Bank Lending: Economic and Social Progress in Latin America, 2005 Informe (Washington).

    Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial, 2005, “Paraguay: Financial Sector Assessment Program—Notas técnicas” (Washington).

    La Porta, Rafael, FlorencioLopez-de-Silanes, AndreiShleifer, yRobert W.Vishny, 1997, “Legal Determinants of External Finance”, Journal of Finance, Vol. 52 (julio), págs. 1131 a 1150.

    La Porta, Rafael, FlorencioLopez-de-Silanes, AndreiShleifer, yRobert W.Vishny, 1998, “Law and Finance”, Journal of Political Economy, Vol. 106 (diciembre), págs. 1113 a 1155.

    Levine, Ross, 2004, “Finance and Growth: Theory and Evidence”, NBER Documento de trabajo No. 10766 (Cambridge, Massachusetts: National Bureau of Economic Research).

    Roubini, Nouriel, yXavierSala-i-Martín, 1992, “Financial Repression and Economic Growth”, Journal of Development Economics, Vol. 39 (julio), págs. 5 a 30.

El autor quisiera agradecer a los participantes en el seminario sobre Reformas Estructurales celebrado en el Banco Central del Paraguay en diciembre de 2006 por sus comentarios y sugerencias de gran utilidad.

La fecha prevista de entrada en vigencia de la Resolución 8/03 había sido inicialmente el 1° de enero de 2007. Sin embargo, debido a las presiones políticas ejercidas por ciertos segmentos del sector financiero, el BCP decidió a fines de 2006 retrasar la aplicación de la resolución. Tras debatir la cuestión con los bancos, el BCP decidió que la resolución entrara en vigencia en octubre de 2008 (con el nuevo nombre de Resolución 1/08).

La cámara de compensación de cheques no cumple con la mayoría de los Principios Básicos para los Sistemas de Pagos Importantes a Nivel Sistémico. En particular, no se ajusta plenamente a los principios relativos a un marco jurídico sólido, al riesgo crediticio y de liquidez, a las liquidaciones, a la comprensión de los riesgos, a la confiabilidad operativa y la continuidad de la empresa, y el gobierno institucional.

Estimaciones del Banco Mundial a fines de 2005.

Algunas diferencias con respecto al tratamiento impositivo al parecer también influyen en el dinamismo diferenciado entre los sectores. Los bancos y las financieras deben pagar entre el 10% y el 20% de sus ingresos netos como impuesto a la renta, mientras que las cooperativas no están sujetas a tributación. Los bancos y las financieras deben pagar también un honorario del 0,015% del saldo de sus carteras de crédito a la SB, un impuesto a los desembolsos por préstamos (del 1,74%) y un seguro de pagos de depósitos del 0,48% de los depósitos. Las cooperativas no tienen seguro de depósito y fue apenas recientemente que comenzaron a pagar derechos de supervisión por un monto equivalente al 0,25% del sueldo mensual mínimo de cada uno de sus miembros más el 0,12% de su capital accionario.

A fines de 2007, el sistema financiero comprendía 13 bancos, 14 financieras, 33 compañías de seguros, varias cajas de jubilaciones (programas de jubilación obligatoria para ciertas categorías de empleados públicos y privados y planes de jubilación voluntarios), el IPS, que es una caja de pensiones pública, y varias otras instituciones como las casas de cambios, los depósitos y las cooperativas.

En 2006, de un total de 175 países, el Paraguay estaba clasificado en el lugar 112 en lo que respecta a la facilidad para hacer negocios, lo que es bajo incluso en comparación con muchos de sus pares de América Latina.

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