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3. Crisis Financieras Recurrentes: Causas, Costos y Consecuencias

Author(s):
Alejandro Santos
Published Date:
December 2010
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El Paraguay tuvo una serie de crisis financieras en los ocho años transcurridos entre 1995 y 2003. Durante ese período se cerraron o liquidaron más de la mitad de los bancos y dos tercios de las instituciones financieras no bancarias. A diferencia de la mayoría de las crisis financieras, las del Paraguay no fueron causadas principalmente por graves desequilibrios macroeconómicos—si bien el crecimiento económico era anémico—sino más bien por deficiencias inherentes al sistema financiero en la primera ola (1995–1998) y por el contagio de Argentina en la segunda (2002–2003).

Las repetidas crisis deterioraron gravemente el sistema de pagos y redujeron bruscamente el crédito privado, lo que sin duda contribuyó a la disminución del crecimiento del PIB real. Además, los costos fiscales y cuasifiscales directos de las crisis para el gobierno y el Banco Central fueron bastante altos, más del 16 % del PIB, acumulados. No es de sorprender que en el período posterior a las crisis la dolarización aumentara, la desintermediación creciera, la confianza en el sistema financiero decayera, los flujos de capital se tornaran más volátiles y la solvencia del país disminuyera. Como consecuencia directa de la crisis, la fragilidad financiera de la economía aumentó, creando un entorno en que la formulación de políticas económicas, incluido el control de la inflación, se transformó en un verdadero desafío.

Desde la última crisis financiera, ocurrida en 2003, la economía se ha reactivado con un repunte del crecimiento, que casi ha duplicado su promedio de largo plazo, y la pobreza se ha reducido en cerca de un tercio. Estos resultados se obtuvieron a partir de una serie de reformas económicas de base amplia lanzadas por el nuevo gobierno electo en 2003. Las reformas se centraron en el restablecimiento de la disciplina fiscal y monetaria, lo que a su vez trajo aparejada una reducción importante del nivel de la deuda pública, la contención de la inflación, el fortalecimiento del guaraní y un nivel sin precedentes de reservas internacionales. El sistema financiero se ha fortalecido considerablemente en los últimos años. El volumen de préstamos no redituables ha disminuido drásticamente, la rentabilidad ha aumentado y los coeficientes de capitalización están por encima del mínimo exigido. Hasta el Banco Nacional de Fomento (BNF), el banco más débil después de la última crisis, ha recuperado su solvencia. Sin embargo, hay componentes importantes del sistema financiero que son ineficientes, y se caracterizan por un altísimo grado de liquidez, márgenes de intermediación muy elevados y un nivel relativamente limitado de concesión de préstamos al sector privado. Por ejemplo, a fines de 2006, menos de la mitad de los activos nacionales de los bancos eran créditos al sector privado. De aquí en adelante será necesario reforzar significativamente la reglamentación prudencial y la supervisión del sector, que siguen siendo débiles.

El objetivo principal del presente capítulo es examinar las causas fundamentales, estimar los costos directos e indirectos y analizar las consecuencias de las crisis. Una vez establecidas las causas generales de las crisis según se exponen en la literatura, se describe cómo se desencadenaron las crisis, comenzando por el contexto histórico. Luego se trata de estimar los costos de las crisis y sus consecuencias. En las secciones que figuran a continuación se examina la calidad de la respuesta de las autoridades, se extraen algunas enseñanzas en materia de políticas y se hacen algunas observaciones finales.

Causas de Las Crisis Financieras - Un Repaso General de la Literatura

Las crisis financieras pueden tener múltiples orígenes que pueden in-teractuar y reforzarse entre sí y, de esa manera, agravar o acelerar la crisis. Por esa razón, una tipología estricta de las crisis resulta artificial y tendría un uso analítico limitado (Hoelscher y Quintyn, 2003). No obstante, a los efectos de la exposición se hace necesaria cierta simplificación. En términos generales puede decirse que hay dos tipos de crisis: las que son predominantemente microeconómicas en su origen, y las que son básicamente macroeconómicas. La primera categoría abarca las crisis que emanan de prácticas crediticias inadecuadas, que pueden desembocar en burbujas de precios y en una excesiva concentración del crédito y, a su vez, plantear graves problemas en los balances, como la existencia de altos niveles de cartera morosa, grandes discrepancias no detectadas en cuanto a la composición de la moneda y del periodo de los vencimientos, y una subcapitalización. Las crisis financieras de naturaleza predominantemente macroeconómica surgen como consecuencia del deterioro del entorno macroeconómico y sus componentes, entre ellos las políticas monetaria, cambiaria y fiscal, o los shocks exó-genos (incluido el contagio).

Hay una serie de factores que determinan si una crisis se ha vuelto sis-témica2. Ellos son: 1) las deficiencias de las instituciones financieras, 2) la fortaleza de la economía y 3) las políticas adoptadas en respuesta a la crisis. Este último factor puede estar condicionado por las circunstancias políticas del país, en particular el grado de confianza que el público deposita en los encargados de formular las políticas. Las peores crisis financieras, sea cual fuere su desencadenante inicial, son aquellas en que los shocks macroeconómicos afectan a un sistema financiero débil y las autoridades no quieren o no pueden enfrentar los problemas con decisión. Esto a menudo conduce a “crisis gemelas”, es decir, a crisis monetarias y financieras (Kaminsky y Reinhart, 1999).

Las crisis financieras que son de naturaleza fundamentalmente microeconómica por lo general se deben a que no existe una regulación prudencial adecuada ni se hace una correcta aplicación de las normas. Según Kane (1999), las crisis inducidas por la regulación pasan por seis etapas:

  • La primera etapa abarca la rápida creación de lo que él llama bancos “zombi”, que surgen de la mano de requisitos de admisión poco estrictos y de una regulación y fiscalización endebles.

  • En la segunda etapa, a medida que el fenómeno se expande, los depositantes con buenos contactos comienzan a trasladar sus depósitos a instituciones financieras más fuertes (la fuga hacia la calidad) en una creciente “corrida silenciosa”.

  • La tercera etapa tiene lugar cuando se produce una pérdida generalizada de la confianza de los depositantes en la capacidad del gobierno para garantizar sus depósitos, y comienzan a hacer retiros masivos de las instituciones financieras débiles.

  • La cuarta etapa se suele caracterizar por intervenciones de las autoridades, normalmente acompañadas de una inyección de fondos públicos.

  • La quinta etapa se produce cuando los esfuerzos por recapitalizar no logran su objetivo y, por lo tanto, se hace necesario depurar las instituciones zombi mediante cierres, liquidaciones y fusiones.

  • La última etapa conlleva el “juego de la culpa” y la introducción de cambios en las políticas financieras.

Las políticas macroeconómicas erróneas pueden afectar gravemente a instituciones financieras que, de lo contrario, serían sólidas. El escaso crecimiento económico reduce los ingresos y, en consecuencia, restringe el aumento de los depósitos y la capacidad de los prestatarios para pagar puntualmente sus intereses. El deterioro de la situación fiscal puede conducir a una rápida acumulación de la deuda pública a la que quedan expuestas las instituciones financieras. Si la situación se vuelve insostenible, la inflación puede aumentar con rapidez y traer aparejada una crisis monetaria. A su vez, esto puede promover la dola-rización, que intrínsecamente aumenta la vulnerabilidad ante políticas cambiarias insensatas; por ejemplo, cuando se contraen préstamos en moneda extranjera pero se reciben ingresos en moneda nacional.

Hay una vasta literatura sobre las causas más importantes de las crisis financieras. Vale la pena señalar los tres criterios principales que se utilizan: el “método de las señales”, el modelo de regresión con variable dependiente limitada, y el criterio del árbol de clasificación binaria (BCT por su sigla en inglés)3. En el “método de las señales”, como en el trabajo de Kaminsky y Reinhart (1999) sobre las crisis gemelas, se hace un análisis de las variables económicas fundamentales antes y después de una crisis a fin de determinar el umbral en el cual cada una de las variables puede enviar señales de una crisis inminente. Según este criterio, las crisis bancarias están a menudo asociadas a grandes fluctuaciones de los tipos de cambio, es decir, a una crisis monetaria. Las crisis bancarias con frecuencia vienen precedidas de una liberali-zación financiera rápida (y un fuerte crecimiento del crédito)—fenómeno que se dio en el Paraguay (véase infra)—una disminución de la producción, un aumento de las tasas de interés de los préstamos, una reducción de la tasa de crecimiento de las exportaciones y una apreciación del tipo de cambio efectivo real (REER).

Aplicando el método de las señales al Paraguay, Fuertes y Espínola (2006) investigaron los principales factores determinantes de la fragilidad de las instituciones bancarias. Usaron el nivel de préstamos no redituables otorgados por los bancos como el principal indicador (la señal) de la fragilidad bancaria (“ineficiencia” en su terminología). Aplicando un modelo de regresión con datos de panel para el período comprendido entre 1995 y 2003, llegaron a la conclusión de que las principales causas de la fragilidad bancaria eran el lento crecimiento económico y el deterioro de la cuenta corriente externa. Utilizaron la cuenta corriente como variable representativa de las influencias externas sobre la fragilidad bancaria ya que los bancos prestan mucho dinero a los sectores importador y exportador. Por otra parte, observaron que los indicadores microprudenciales, como la liquidez, la capitalización adecuada y la tasa de rentabilidad, tienen una incidencia limitada y solo a corto plazo sobre los préstamos no redituables (NPL por su sigla en inglés).

En el modelo de regresión con variable dependiente limitada, utilizado por Demirgüç-Kunt y Detragiache (1998) y Demirgüç-Kunt, Detragiache y Tressel (2005), la idea fundamental es calcular la probabilidad de una crisis bancaria. Estos autores llegaron a la conclusión de que la probabilidad de que se produzca una crisis aumenta cuando el crecimiento del PIB es bajo, la inflación es alta, las reservas son escasas para cubrir el dinero en sentido amplio, las tasas de interés real son altas y el crecimiento del crédito es positivo.

En lo que constituye una innovación dentro de la literatura de la crisis bancaria, Duttagupta y Cashin (2008) utilizaron el criterio del árbol de clasificación binaria (BCT). Este criterio intenta determinar los umbrales en los cuales ciertas variables son capaces de dividir una base de datos de indicadores en nódulos en los que la probabilidad de la crisis aumenta y aquellos en los que disminuye. La ventaja principal de este método es que reconoce que una combinación de muchos factores podría ser más decisiva para precipitar una crisis que el deterioro de un único conjunto de factores. Además, este criterio toma en cuenta el hecho de que puede haber interacciones no lineales entre las variables que provocan una crisis. En su estudio, Duttagupta y Cas-hin analizaron 50 mercados emergentes y países en desarrollo en el período comprendido entre 1990 y 2003. Concluyeron que el riesgo cambiario, los malos indicadores de solidez financiera y la inestabilidad macroeconómica general eran también causas importantes de vulnerabilidad (gráfico 3.1) En particular, hay tres condiciones que hacen que un país sea propenso a las crisis: 1) una inflación muy alta (superior al 19%); 2) depósitos bancarios altamente dolarizados combinados con una depreciación nominal o un bajo nivel de liquidez, y 3) baja rentabilidad de los bancos. Lo interesante es que, de acuerdo con el modelo de estos autores, el Paraguay no se considera proclive a las crisis, a pesar de que tenía una inflación elevada al comienzo de la crisis en 1995 y había logrado además mejoras importantes en los términos de intercambio, ambos factores considerados con relación al umbral. En una ampliación de su método, Duttagupta y Cashin también estimaron los factores subyacentes a una crisis bancaria utilizando un modelo logit, que corroboró los resultados principales del modelo del árbol de clasificación binaria. La probabilidad de que ocurra una crisis en el Paraguay, estimada sobre la base del modelo logit, aumenta en forma continua hasta llegar a su punto más alto en 1993 (3,3%); cae temporalmente en 1994 (1%) y vuelve a aumentar en 1995 (2,5%), tras lo cual declina en forma gradual durante el resto del período de la muestra4.

Grafico 3.1Árbol De Clasificación Binaria, Modelo De Referencia, 1990–2005

Fuente: Duttagupta y Cashin (2007).

Nota: TI= términos de intercambio FX= moneda extranjera

Una crítica muy importante que se formula a la mayor parte de la literatura sobre la crisis bancaria es que generalmente no tiene en cuenta las cuestiones relacionadas con el cumplimiento por parte de los bancos de los requisitos prudenciales internacionalmente aceptados. Se trata de un aspecto importante en el caso del Paraguay y probablemente también explique por qué, según Duttagupta y Cashin (2008), el Paraguay no se considera propenso a las crisis. La razón principal por la que la mayoría de los estudios, en especial los que usan datos de panel, no tienen en cuenta los requisitos prudenciales como variable, es porque no hay observaciones de series cronológicas al respecto. Un estudio reciente de Demirgüç-Kunt, Detragiache y Tressel (2006) lo hace en cierta medida, al establecer los vínculos entre el cumplimiento de los Principios Básicos de Basilea y la solidez bancaria. En un estudio transversal de 39 países, llegaron a la conclusión de que los países que exigen que los bancos presenten su información financiera con regularidad y exactitud a las autoridades regulatorias y a los participantes en el mercado tienen bancos más sólidos (de acuerdo con la clasificación de fortaleza financiera de Moody), una vez consideradas las variables macroeconómicas, las calificaciones soberanas y la causalidad inversa.

Cómo se Desarrolló la crisis5

Antecedentes Históricos

Tras la introducción de la democracia en el Paraguay, en 1989, el país fue sometido a una serie considerable de reformas económicas estructurales basadas en el mercado. En 1989 se unificó el tipo de cambio y se dejó flotar el guaraní. A continuación se liberaron las tasas de interés, se eliminaron los controles selectivos de los créditos y se autorizó a los bancos a otorgar préstamos en moneda extranjera a los exportadores. El Banco Central del Paraguay (BCP) también introdujo operaciones de mercado abierto mediante el uso de letras de regulación monetaria (LRM). Al mismo tiempo, el BCP redujo considerablemente el acceso a su servicio de redescuentos, que había sido una fuente importante de financiamiento para los bancos. En 1992 se autorizó la concesión de préstamos en moneda extranjera para actividades de sustitución de importaciones, y los requisitos de encaje para los depósitos en moneda nacional se redujeron (del 42% al 30%) y se unificaron con los de moneda extranjera.

Durante el período comprendido entre 1989 y 1994, a pesar de que la inflación era relativamente alta, la economía permaneció estable, por lo menos en comparación con otros países latinoamericanos enfrentados a crisis similares. El PIB real creció en promedio más del 3,5% y se registraron superávit fiscales en la mayor parte del período (cuadro 3.1). El sector externo también se mantuvo bastante sólido, en parte estimulado por una fuerte depreciación real, y también hubo superávit en cuenta corriente durante la mayor parte del período6. Hubo además una profundización financiera considerable, ya que la relación entre el agregado monetario M2 y el PIB aumentó de 22% al 37% durante el período (gráfico 3.2). El crédito al sector privado también creció con mucha rapidez. En parte como resultado de la brusca depreciación del guaraní, se produjo durante este período un marcado aumento de la inflación, que fue en promedio de aproximadamente 24% (gráfico 3.3).

Cuadro 3.1Paraguay: Indicadores Macroeconómicos Seleccionados
198919901991199219931994199519961997199819992000200120022003200420052006
Sector real (porcentaje)
Crecimiento del PIB rea5,82,92,53,43,93,75,50,43,00,6–1,5–3,32,10,03,84,12,94,3
Inflación (promedio período]26,438,224,315,917,520,613,49,87,011,66,89,07,310,514,24,36,88,9
Tipo de cambio efectivo real (depreciación -promedio)92,016,47,813,216,39,23,14,85,925,214,411,817,839,212,4–7,03,4–4,0
Sector externo (porcentaje PIB)
Exportaciones38,947,841,639,152,554,659,550,244,852,739,541,137,847,549,649,450,447,9
importaciones33,643,040,440,751,459,056,650,949,054,644,546,346,250,448,737,535,831,8
Saldo cuenta corriente6,37,32,50,32,1–2,0–1,0–3,7–7,4–2,0–2,3–2,3–4,11,82,32,00,1–2,0
Reservas oficiales12,312,917,210,110,815,013,712,310,211,414,310,912,615,416,617,617,217,0
Reservas oficiales (en millones US$]4336619625626311.0311.0931.0498368659787637146299691.1681.2971.702
Reservas oficiales (en meses de importaciones]3,33,24,82,92,33,32,72,92,52,54,13,13,53,14,24,13,53,2
Cambios en los términos de intercambio8,235,4–10,12,4–4,29,8–2,33,2–2,6–1,85,6–1,92,02,816,50,7–5,7–1,0
Gobierno central (porcentaje PIB)
Ingresos12,212,412,713,814,316,517,116,216,717,217,517,018,517,316,818,218,218,9
Gastos10,29,412,914,413,915,317,417,418,318,221,320,223,119,817,216,217,618,7
Saldo globa2,03,00,2–0,60,41,3–0,31,2–1,6–1,1–3,8–3,1–4,6–2.5–0,32,00,60,1
Dinero y crédito
Crecimiento del dinero en sentido amplio74,739,441,139,828,828,6126,020,69,91,18,4–0,6–21,10,810,713,64,43,9
Velocidad5,66,05,14,34,03,82,01,91,82,02,02,229,03,23,53,63,94,1
Crédito sector privado15,615,820,323,726,630,526,928,836,828,730,329,731,929,517,617,017,617,0
Fuente: Autoridades paraguayas y estimaciones del personal del FMI.

Grafico 3.2Paraguay: Profundización E Intermediación Financieras

(Porcentaje del PIB)

Fuente: Estimaciones del personal del FMI

Grafico 3.3Número De Instituciones Financieras

Fuente: Estimaciones del personal del FMI

Como resultado del ritmo rápido de liberalización financiera, durante el período comprendido entre 1990 y 1994 comenzó a funcionar un gran número de bancos y financieras (cuadro 3.2). Según Insfrán Pelozo (2000), “prácticamente todas las grandes empresas tenían su propio banco y cada banco su propia financiera”. Esta situación se veía facilitada por la escasa rigidez de las normas sobre capital mínimo y otros requisitos para el ingreso. Aunque esto contribuyó en cierta medida a la profundización financiera, trajo aparejada una amplia dispersión del tamaño de las instituciones financieras, limitando así las economías de escala. En consecuencia, para seguir siendo competitivas, la mayoría de las financieras ofrecían altas tasas de interés para los depósitos, y cobraban tasas aún mayores sobre sus préstamos, lo que contribuyó a que se mantuvieran altos márgenes de intermediación.

Cuadro 3.2Número De Entidades Del Sistema Financiero
198819952007
Bancos263413
Financieras286314
Total549727
Fuentes: Insfrán Pelozo (2000) y estimaciones del autor.

La situación se vio exacerbada por la laxitud de las normas de regulación prudencial y su escasa aplicación por la Superintendencia de Bancos (SB). Esta deficiencia se debió a la falta de personal calificado y experimentado y a la falta de apoyo político para realizar una fiscalización estricta. Ya a principios de la década de los noventa se sabía perfectamente que hasta el 40% de los bancos comerciales existentes tenían graves déficit de capital y muy baja rentabilidad. Si bien la SB elaboró un nuevo marco regulatorio para endurecer los requisitos de ingreso e imponer exigencias de capital más estrictas en 1990, el intenso cabildeo que llevaron a cabo los propietarios de los bancos tuvo como resultado la aprobación de un período de gracia de cinco años para la entrada en vigor de la mayoría de las medidas vinculantes.

Este clima permitió que cundieran las malas prácticas bancarias, en particular, aunque no exclusivamente, por parte de los bancos nacionales. Entre ellas cabe mencionar: 1) la mala evaluación del riesgo; 2) la concesión de préstamos a personas relacionadas con los bancos, y 3) un rápido crecimiento de las transacciones no incluidas en el balance. Esto último llevó a la creación de un sistema financiero paralelo en la medida en que las instituciones financieras intentaron burlar tanto las normas prudenciales como las macroeconómicas. Una práctica común consistía en asentar en libros solamente parte de los depósitos en las cuentas oficiales. En cuanto al resto de los depósitos, los que tenían una documentación limitada se conocían como depósitos “grises”, mientras que los que estaban documentados solamente en pagarés eran conocidos como depósitos “negros”. Es más, la legislación vigente no exigía que la propiedad de los bancos estuviera representada por acciones nominativas (por oposición a las acciones al portador), lo que en los hechos hacía imposible identificar a las partes involucradas y se dificultaba la imposición de sanciones eficaces. En consecuencia, las pérdidas no se reconocían con prontitud y muchas veces se diferían o se ocultaban deliberadamente a los supervisores.

Olas de Intervenciones y Cierres Bancarios

El Comienzo de la Debacle (1995)

Las dificultades en el sector financiero comenzaron a surgir a fines de 1994. Aduciendo necesidades de liquidez, varios bancos locales pidieron ayuda al BCP. No obstante, los problemas resultaron ser mucho más graves de lo que se había pensado inicialmente. Cuando dos de los bancos nacionales privados más grandes—Bancopar y Banco General—no pudieron cumplir sus obligaciones de compensación en mayo de 1995, las autoridades se negaron a darles más asistencia financiera porque sus propietarios habían incumplido reiteradamente sus compromisos de recapitalización, y ambos bancos fueron intervenidos. En el curso de las siguientes semanas, otros dos bancos—Bancosur y Banco Mercantil—y cinco financieras también fueron intervenidos. Los cuatro bancos quebrados tenían aproximadamente el 15% de los activos totales del sistema.

A fin de anticiparse a una corrida bancaria general y evitar el colapso del sistema de pago, las autoridades decidieron pagar los depósitos de los bancos intervenidos. Como no existía un plan de garantía de depósitos, el BCP amplió el crédito a las instituciones intervenidas. Sólo durante 1995, el BCP gastó aproximadamente 700.000 millones de guaraníes (4% del PIB) en sus esfuerzos por evitar la propagación de la crisis, una cantidad casi igual a la moneda en circulación al comienzo de la primera ola. Además, el BCP creó facilidades especiales de crédito (la Red de Seguridad y Préstamos de Rehabilitación) para suministrar recursos a más largo plazo a los bancos en el marco de los llamados “programas de rehabilitación”, con el propósito de dar tiempo a las instituciones en dificultades para que se reestructuraran y recapitalizaran. En realidad, ninguno de los bancos en rehabilitación pudo sanear su situación financiera. La decisión de las autoridades de garantizar todos los depósitos por la totalidad del monto llevó a los depositantes más importantes a retirar su dinero y colocarlo en bancos más seguros, quizás debido a la falta de credibilidad7. Es más, los entonces propietarios de los bancos no tenían incentivos para mejorar su desempeño en vista de la disponibilidad de dinero fácil de origen público.

A pesar de los cuantiosos gastos en que se incurrió durante la primera ola de cierres de bancos y pese a las mejoras en la supervisión, el sistema financiero siguió siendo débil, mientras que se permitió que continuaran operando instituciones de extrema fragilidad. En el curso de 1995 y 1996, la base de capital del sistema se deterioró aún más, la proporción de préstamos riesgosos aumentó abruptamente a más del 10% y, si bien las provisiones aumentaron a un ritmo más acelerado, su cobertura de los préstamos riesgosos no se mantuvo a la par, en particular durante 1996. En cierta medida, esto reflejó una contabilidad más transparente, que incluyó la normalización de las cuentas fuera de libros, pero, como habrían de demostrarlo los acontecimientos posteriores, muchos problemas quedaron sin resolver. Durante 1996, varias financieras pequeñas fueron intervenidas o bien se liquidaron por voluntad propia, pero no hubo nuevos cierres de instituciones importantes hasta 1997.

Acomodar los Sillones de Cubierta Mientras el Barco se Hunde Lentamente (1997)

La falta de una acción decisiva después de la primera crisis sembró las semillas para la siguiente. Aunque el Congreso tomó algunas medidas legislativas en mayo de 1996, mediante la aprobación de una nueva ley bancaria, fue “muy poco y demasiado tarde”. La ley otorgó mayores facultades a la SB para intervenir y cerrar instituciones financieras, exigir auditorías externas anuales y restringir las operaciones de las instituciones que no respetaran los montos máximos fijados para los préstamos otorgados a partes relacionadas o los montos mínimos de capital. También fijó límites para los préstamos otorgados a un mismo prestatario y exigió que se revelara el nombre de los titulares de las acciones, para que se pudiera identificar plenamente a los propietarios de los bancos, y dispuso la creación de una oficina de crédito centralizada. Por último, la ley limitó el seguro de depósitos al equivalente a 10 salarios mínimos (unos US$2.200 por cuenta). Si bien la nueva legislación mejoró los instrumentos a disposición de la SB, la capacidad de ésta para llevar a cabo sus tareas continuó afectada por la falta de recursos humanos suficientes. En consecuencia, una nueva crisis era inevitable8.

En 1996 y en el primer semestre de 1997, como resultado de la renuencia del gobierno a intervenir más bancos, con la vana esperanza de que las reestructuraciones funcionarían, no hubo más cierres de bancos importantes. Sin embargo, la crisis se prolongó y el BCP continuó brindando amplia asistencia financiera a instituciones en problemas. Al mismo tiempo, las autoridades alentaron al Instituto de Previsión Social (IPS) a que diera apoyo financiero indirecto, aumentando los depósitos que mantenía en algunos de los bancos en dificultades, con lo cual el IPS pasó a ser, en los hechos, el mayor depositante (especialmente en el Banco de Desarrollo y en BIPSA). En enero de 1997, las autoridades convencieron al IPS de que capitalizara al Banco de Desarrollo, convirtiendo en acciones su depósito de 26.000 millones de guaraníes, supuestamente para evitar la quiebra del banco.

En 1997, se volvió a encender la mecha de los cierres de bancos con la intervención del Banco Unión, el mayor banco privado nacional. El banco había recibido préstamos del Banco Central desde 1995 para cubrir los retiros de depósitos asociados al efecto de contagio de los cierres de otras instituciones. Cuando la filial de ahorro y crédito del banco fue intervenida por el gobierno, el Banco Unión tuvo que acordar un “programa de rehabilitación” con el Banco Central por el que recibió 85.000 millones de guaraníes en fondos frescos. Incluso con esta ayuda, el banco no cumplió con sus obligaciones ni encontró un comprador, y fue intervenido en junio. Durante el segundo semestre del año, las autoridades fracasaron en sus intentos por inducir a los accionistas existentes o a otros nuevos a recapitalizar el banco, por lo que, a principios de 1998, se tomó finalmente la decisión de liquidarlo. Otro banco, el BIPSA, que también había estado buscando un comprador, no logró obtener capital fresco y los depositantes retiraron sus depósitos. Fue intervenido por la SB poco después del Banco Unión, y posteriormente fue cerrado. Otro banco, el CORFAN, dejó de funcionar como entidad independiente cuando fue absorbido por el Banco Nacional de Trabajadores (BNT).

Hay que reconocer que, durante la segunda ola de cierres bancarios el BCP tuvo el mérito de mostrarse menos dispuesto a proporcionar asistencia financiera ilimitada a los bancos intervenidos, que lo que había estado en 1995. Por desgracia, las medidas del congreso agravaron la situación ya precaria y acentuaron el riesgo moral tanto para los depositantes como para los bancos. La ley bancaria de 1996 había limitado la garantía de los depósitos del sector financiero a US$2.400, pero poco después se incrementó la presión para que se aumentara el seguro de depósitos. La nueva ola de cierres de bancos, a la que no se hizo frente garantizando la totalidad de los depósitos, levantó enormes protestas y llevó al congreso a aprobar una nueva ley (Ley 1186/1997) que elevó el límite a 100 salarios mínimos mensuales (aproximadamente US$24.000).

La nueva ola de cierres bancarios desencadenó una corrida generalizada de los depósitos. A diferencia de lo observado durante la primera ola, en esta ocasión el comportamiento de los depositantes estuvo regido por consideraciones de “fuga hacia la calidad”. El límite impuesto sobre el seguro implícito de depósitos, así como el extenso debate sobre el monto que debía cubrir, contribuyeron a este resultado. Durante el proceso, los bancos de propiedad extranjera, que eran considerados menos riesgosos que los de propiedad nacional, aumentaron su participación en los depósitos en casi 12 puntos porcentuales. En cambio, los bancos nacionales que finalmente cerraron, sufrieron el castigo de la corrida de los depósitos y su participación disminuyó en más de 12 puntos porcentuales. Es muy probable que la mayor transparencia de las estadísticas bancarias, que quedó demostrada, por ejemplo, mediante la publicación de los ejercicios de calificación de CAMEL9—que habían sido introducidos por la ley bancaria de 1996—hayan contribuido a un comportamiento más discriminatorio de los depositantes.

Una Nueva Sacudida (1998)10

A pesar de los efectos de las crisis financieras, se impuso el poder de los intereses creados. En cierta medida porque las partes directamente implicadas en las crisis (es decir, los depositantes y los propietarios de los bancos) no sufrieron mucho dado que los bancos contaron con la ayuda de los fondos públicos, y porque la renuencia política a tratar con severidad a las instituciones insolventes permaneció inamovible. En lugar de tomar medidas firmes para obligar a las instituciones viables a reestructurarse, o para cerrar las instituciones insolventes, las autoridades optaron por la tolerancia regulatoria y la flexibilidad contable, sumadas al apoyo del Banco Central, los programas de rehabilitación y la transferencia de depósitos del sector público a los bancos débiles. En estas condiciones, perduró la fragilidad de varios bancos, algunos de los cuales tenían un patrimonio negativo. En consecuencia, la demora en tomar medidas aumentó el costo total de la depuración del sector financiero y descargó sobre el sector público el peso de una gran cantidad de activos no redituables. La totalidad del sistema financiero estuvo al borde del colapso absoluto con el caso hasta ahora más difícil de toda esta saga, el del BNT.

En junio de 1998, la SB intervino al BNT. El banco había ingresado en un programa de rehabilitación del BCP en agosto de 1997. Para mayo de 1998, la asistencia financiera total prestada por el BCP al BNT alcanzó los 92.000 millones de guaraníes (0,5% del PIB), mientras que los depósitos del IPS en el banco superaban los 230.000 millones de guaraníes (más del 1% del PIB). El BNT era, en ese momento, el cuarto banco más grande del país, con el 6,5% de los activos del sistema financiero. Aunque más del 90% de la cartera de préstamos del banco estaba vencida, el BNT alegaba tener solamente 16.000 millones de guaraníes en pérdidas acumuladas y una base de capital de 91.000 millones. No obstante, el examen del banco realizado por los auditores de la SB reveló una falta de liquidez alarmante, una dependencia casi total de los depósitos del sector público y pérdidas reales prácticamente 15 veces superiores a las declaradas, de unos 220.000 millones de guaraníes. En vista de las circunstancias, la SB decidió que no le quedaba más alternativa que cerrar el banco, y se presentó denuncia penal contra los administradores del banco. En definitiva, entre 1995 y 1998 se cerraron o liquidaron 13 bancos y 35 financieras.

Cuando Los Vecinos Estornudan… (2002)

Aunque el sistema bancario se fue recuperando gradualmente, sobre todo transformándose en propiedad extranjera (80%), la fortaleza financiera subyacente era precaria. La SB poco a poco se había vuelto más autoritaria y había obligado a la mayoría de las instituciones frágiles a que se fusionaran o se recapitalizaran. Para fines de 2000, la SB consideraba realmente que, en términos generales, todos los bancos privados eran sólidos11. El BNF, que era el único banco público que quedaba en pie, tenía graves deficiencias, sobre todo una gran cartera de préstamos no redituables. Solamente pudo sobrevivir gracias a las grandes inyecciones de liquidez que recibió del gobierno, las empresas públicas y el IPS. Para fines de 2000, más del 50% de sus depósitos eran del sector público (de los cuales el 60% era del IPS).

La recuperación del sistema financiero fue más frágil aún porque la economía se había debilitado mucho a causa de una recesión aguda que comenzó en 1999. La situación fiscal se deterioró rápidamente y, en 2001, se declaró una verdadera crisis monetaria, caracterizada por una pérdida masiva de reservas oficiales y una caída en picada del guaraní. La debilidad inherente de la economía se vio exacerbada por el brusco deterioro de las economías de Argentina y Brasil, los principales socios económicos del Paraguay.

Fueron los efectos de contagio de la vecina Argentina los que provocaron la siguiente crisis financiera del Paraguay. En 2002, era vox populi que el conglomerado argentino-uruguayo Grupo Velox, propietario del Banco Alemán, el tercer mayor banco del Paraguay, con cerca del 11% de los activos del sistema financiero, estaba en graves dificultades financieras. El Grupo Velox era propietario de numerosas financieras en Argentina, Paraguay y Uruguay. Una parte considerable de los depósitos recibidos por estas instituciones financieras era canalizada a un banco extraterritorial (offshore), el Trade and Commercial Bank (TCB), el cual, a su vez, prestaba el dinero a las empresas no financieras del grupo. Como resultado del “corralito” en Argentina y la subsiguiente corrida bancaria en Uruguay, el TCB se vio enfrentado a graves problemas de liquidez. Esto provocó una corrida de los depósitos del Banco Alemán. Las autoridades actuaron con firmeza y cerraron el banco. En 2002 se cerraron también cuatro financieras.

La Última Gota (2003)

En mayo de 2003, las autoridades se vieron obligadas a intervenir un banco comercial mediano de propiedad nacional, Multibanco, tras descubrir un fraude en ese banco. Habida cuenta de la gravedad del fraude, que incluía posibles sobornos para atraer depósitos públicos, las autoridades actuaron con premura y cerraron el banco. Multibanco controlaba alrededor del 5% del total de los activos del sistema bancario. En el curso de 2003, tres bancos y cuatro financieras cerraron por voluntad propia debido a su baja rentabilidad. Desde entonces no ha habido otra crisis financiera en el Paraguay.

Al final, de un total de aproximadamente 34 bancos en 1995, a fines de 2003 quedaban solo 16, de los cuales 13 eran de propiedad extranjera o mayoritariamente extranjera. El número de financieras disminuyó con mayor rapidez, en más de dos tercios, de 65 en 1995 a solamente 18 en 2003.

El Costo de las Crisis

Resulta bastante difícil estimar los costos de las crisis financieras. Los costos fiscales directos son relativamente fáciles de estimar, pero los indirectos—en términos del costo global para la economía, son casi imposibles de evaluar. Según Hoelscher y Quintyn (2003), los principales tipos de costos son:

  • Costos brutos para el sector público: los desembolsos del gobierno y del Banco Central para apoyar la liquidez, los pagos de depósitos, la recapitalización y la adquisición de activos sujetos a riesgo.

  • Costos netos para el sector público: los costos brutos descontada la cobranza por la venta de activos y el reembolso de los préstamos otorgados a las entidades recapitalizadas.

  • Costos económicos: el crecimiento económico perdido debido a la distorsión del sistema de pagos y la intermediación.

Lo ideal sería computar los costos en términos del valor neto actualizado, ya que tanto el apoyo a las instituciones, como las recuperaciones, pueden darse en un período prolongado. En la práctica es bastante difícil hacerlo porque no es fácil estimar el horizonte del evento a priori. En el caso del Paraguay, las estimaciones de costos se hacen siguiendo en términos generales la metodología anterior, y teniendo en cuenta algunos factores específicamente aplicables al caso.

Costos Directos

En el presente capítulo, los costos directos de la crisis se estiman en dos etapas (cuadro 3.3). En la primera etapa se aplica el método de Jaramillo (2000), que estimó los costos de las tres crisis entre 1995 y 1999. El costo total se estimó entre 1.700 millones (9% del PIB) y 2.600 millones (13% del PIB) de guaraníes, dependiendo de la proporción hipotética del valor de los activos recuperados considerada para el cálculo12.

Cuadro 3.3Estimaciones De Los Costos Directos De Las Crisis Financieras, 1995–2003(Porcentaje del PIB)
Costo AnualAcumulado
19955,65,6
19960,15,7
19973,49,1
19983,712,8
19990,513,3
200011,514,8
20010,114,9
20020,615,5
20030,215,7
Fuente: Para 1995–1998, incluye el límite superior de Jaramillo, y para 1999–2003, los propios cálculos del autor.

Según información obtenida posteriormente sobre las recuperaciones reales de los préstamos no redituables, es probable que el límite superior de la estimación de Jaramillo (más del 13% del PIB) se acerque más a la verdad.

Para el período 1999–2003, los costos estimados de las crisis son de 377.000 millones de guaraníes (1,4% del PIB). Es una estimación grosera del costo en base a los préstamos brutos otorgados por el BCP a las instituciones con problemas, ya que no se dispone de información adicional detallada, como sobre los bonos de recapitalización del gobierno y los pagos directos a los depositantes. Esta estimación probablemente se encuentre en el límite inferior.

Además, en la estimación habría que incorporar el costo directo que tuvo la crisis para el IPS. A fin de reforzar a los bancos débiles, se ordenó al IPS que transfiriera parte de sus depósitos a algunos de ellos, como el Banco de Desarrollo y el BNT. Al final, todos los bancos intervenidos terminaron cerrando y el IPS sufrió pérdidas superiores a los 620.000 millones de guaraníes (3% del PIB) por causa de los bancos que se liquidaron entre 1997 y 1998. El IPS sólo pudo sanear (en parte) su situación financiera cuando el gobierno aceptó absorber 525.000 millones de guaraníes de esas pérdidas mediante un bono a largo plazo con una tasa de interés real anual del 1%13.

El costo total de las crisis financieras del Paraguay fue del orden del 16% del PIB14. Comparado con las experiencias de otros países en desarrollo, especialmente los de América Latina, el costo de las crisis financieras del Paraguay fue relativamente moderado (cuadro 3.4). Esto se debe en parte a la poca profundidad relativa del sistema financiero y a la relativa fortaleza de la economía al comienzo de las crisis, que mitigaron en cierta medida los costos asociados. En las crisis por contagio de 2000, los costos directos fueron mitigados, en parte, por la actuación firme de las autoridades. A diferencia de lo que habían hecho en la década de los noventa, las autoridades no intentaron reestructurar entidades claramente insolventes, sino que procedieron a cerrarlas con celeridad.

Cuadro 3.4Comparaciones Internacionales De Los Costos Fiscales De La Crisis(Porcentaje del PIB)
PaísPeríodoCosto
Asia
Indonesia1997–200255,0
Japón1991–200224,0
Corea1997–200228,0
Malasia1997–200216,4
Tailandia1997–200234,8
Escandinavia
Finlandia1991–199411,2
Noruega1987–19938,0
Suecia19914,0
América Latina
Argentina1980–198255,0
2002–200311,4
Brasil1994–19968,6
Chile1982–198542,0
Ecuador1998–200120,0
México1994–199719,3
Uruguay1981–198424,0
2001–200220,0
Venezuela1994–199518,0
Fuentes: Caprio y Klingebiel (2003), Goldfajn y otros (2003), Lacoste (2005) y Estimaciones del personal del FMI.

Costos Indirectos

Como se señaló anteriormente, las pérdidas indirectas ocasionadas por las crisis financieras son muy difíciles de establecer. La pérdida de producción puede tener múltiples orígenes, entre ellos el entorno externo. En el caso del Paraguay, durante la década de los noventa la economía ya estaba creciendo relativamente poco, de igual modo que a lo largo de la mayor parte de la década de los ochenta, por lo que es difícil afirmar que la pérdida de producción haya sido consecuencia directa de la crisis. De cualquier manera, la tasa media de crecimiento del PIB real disminuyó de 3,3% durante el período 1990–1994 a aproximadamente 1,6% durante el período 1995–1999. Al mismo tiempo, las crisis contribuyeron a aumentar la inestabilidad macroeconómica y la vulnerabilidad como resultado de la distorsión del sistema de pagos e intermediación. Cuando se desencadenó la crisis de 2000, la economía ya estaba en una recesión propiamente dicha y le llevó casi cuatro años recuperarse. Además, los depositantes y los prestatarios perdieron gran parte de su confianza en el sistema financiero, especialmente en los activos denominados en guaraníes. La conversión a activos denominados en moneda extranjera redujo los ingresos del gobierno por concepto de señoreaje y aumentó la vulnerabilidad de la economía.

Consecuencias de las Crisis

Las secuelas de las crisis financieras fueron considerables y duraderas. El legado más perdurable de las crisis fue la creación de un sistema ban-cario ineficiente, caracterizado por una continua fragilidad financiera, bajos niveles de intermediación financiera, un aumento de la dolarización, las fugas de capital y un balance endeble del Banco Central. El principal resultado positivo de las crisis fue que impusieron la formalización del sistema financiero—en particular por la eliminación de los programas de contabilidad paralela—y obligaron a las autoridades a embarcarse en reformas serias del marco regulatorio, aunque todavía queda un largo camino por andar15. Las reformas fundamentales fueron, entre otras:

  • La aprobación de la Ley de Liquidación de Bancos en noviembre de 2003. Las principales reformas previstas en esta ley fueron: 1) la creación de un fondo de seguro de depósitos con un límite establecido por depositante individual; 2) el diseño de mecanismos jurídicos para permitir la rápida transferencia de depósitos a otras instituciones financieras durante el proceso de liquidación de los bancos, y 3) la delegación de potestades al BCP para que dicte las normas necesarias y al mismo tiempo otorgue protección jurídica a los funcionarios públicos durante el proceso de liquidación.

  • La aprobación de la Ley de Reforma de la Banca Pública de julio de 2005. Esto permitió la creación de un banco público de segundo piso. Al mismo tiempo, el BNF (un banco de primer orden) se recapita-lizó y modernizó con la ayuda de una nueva administración16. En 2006 se formó un nuevo banco de segundo piso, la Agencia Financiera de Desarrollo (AFD), con el objetivo de dar financiamiento a mediano y largo plazo a pequeñas y medianas empresas, utilizando principalmente recursos prestados por instituciones financieras multilaterales.

  • La adopción por el Directorio del BCP, en noviembre de 2003, de normas de clasificación de activos, riesgos crediticios, previsiones y devengamiento de intereses (Resolución 8/03). Inicialmente se había previsto que la resolución se fuera aplicando en forma progresiva, hasta llegar a aplicarse íntegramente en enero de 2007, pero en el curso de 2007 se modificó la resolución y la fecha de entrada en vigor se pospuso para octubre de 2008.

Deficiencias Sin Resolver

El sistema financiero del Paraguay ha mejorado considerablemente desde la última crisis (cuadro 3.5), pero sigue teniendo una serie de deficiencias. El nivel de los coeficientes de capitalización ha aumentado después de la crisis y se ha tratado de alinearlo con las normas internacionales, en especial a partir de la aprobación de la Resolución 1/08 (que remplazó a la Resolución 8/03). De todas formas, si bien la rentabilidad ha aumentado en los últimos años, ello se ha debido principalmente a una mayor exposición al sector público, en particular a las LRM, cuyo número ha aumentado enormemente en los últimos años. Si los bancos volvieran a dedicarse a actividades más normales, o si las de tasas de interés sobre las LRM bajaran considerablemente (como sucedió durante 2007), esto reduciría en gran medida su rentabilidad.

Cuadro 3.5Paraguay: Indicadores Del Sistema Bancario
199819992000200120022003200420052006
I. Sistema bancario total (II+III+IV+V)
Participación en activos100,0100,0100,0100,0100,0100,0100,0100,0100,0
Coeficiente de capitalización (porcentaje)120,717,417,616,917,920,920,520,420,1
NPL/préstamos totales11,814,816,616,519,720,610,86,63,3
Previsiones/NPLs34,940,138,837,046,654,854,657,759,1
Tasa de rentabilidad sobre activos3,42,21,42,21,00,41,72,13,0
Tasa de rentabilidad sobre capital28,020,112,421,29,04,518,322,631,7
Activos totales/activos líquidos225,325,121,723,025,132,630,826,623,3
Depósitos divisas/depósitos totales57,359,759,765,368,661,755,052,749,1
II. Total bancos de propiedad extranjera
Participación en activos46,648,347,045,148,447,435,831,329,1
Coeficiente de capitalización (porcentaje)118,217,017,116,017,620,426,027,225,5
NPL/préstamos totales5,29,314,115,320,120,811,06,43,6
Previsiones/NPLs42,045,740,242,657,564,271,263,468,6
Tasa de rentabilidad sobre activos5,93,42,33,11,60,11,41,42,2
Tasa de rentabilidad sobre capital60,333,520,230,415,01,212,011,318,6
Activos totales/activos líquidos228,724,621,622,227,129,825,429,024,5
Depósitos divisas/depósitos totales63,964,663,267,871,165,665,265,161,2
III. Total bancos propiedad mayoritaria extranjera
Participación en activos32,229,934,938,333,237,245,248,051,4
Coeficiente de capitalización (porcentaje)121,017,717,716,819,921,017,717,817,4
NPL/préstamos totales5,09,810,610,610,412,33,72,31,8
Previsiones/NPLs56,846,739,736,843,852,156,987,283,0
Tasa de rentabilidad sobre activos4,31,51,01,81,41,32,23,03,9
Tasa de rentabilidad sobre capital36,812,48,618,313,415,525,835,345,8
Activos totales/activos líquidos 224,828,224,225,026,235,328,822,618,5
Depósitos divisas/depósitos totales62,764,964,369,370,762,353,851,748,8
IV. Total bancos privados propiedad nacional
Participación en activos8,29,16,87,410,47,48,29,49,9
Coeficiente de capitalización (porcentaje)118,116,615,214,813,614,113,313,415,6
NPL/préstamos totales5,57,57,06,58,82,92,10,81,4
Previsiones/NPLs48,834,925,030,818,746,270,377,178,6
Tasa de rentabilidad sobre activos2,91,21,01,21,11,62,02,22,9
Tasa de rentabilidad sobre capital22,79,78,913,814,321,128,130,835,9
Activos totales/activos líquidos 220,718,717,320,118,338,838,134,034,6
Depósitos mon. extranjera/depósitos totales54,656,449,461,862,660,757,654,751,5
V. Banco Nacional de Fomento (BNF)
Participación en activos13,012,711,49,28,08,010,711,39,5
Coeficiente de capitalización (porcentaje)130,018,421,222,918,830,025,026,532,2
NPL/préstamos totales44,549,144,646,556,256,248,940,319,4
Previsiones/NPLs27,434,338,131,739,647,643,145,131,6
Tasa de rentabilidad sobre activos–6,90,2–0,50,3–4,7–2,80,50,40,5
Tasa de rentabilidad sobre capital–30,41,4–4,22,0–27,3–18,76,85,35,7
Activos totales/activos líquidos 216,124,416,720,417,330,752,031,233,8
Depósitos mon. extranjera/depósitos totales13,421,619,327,042,532,723,620,613,1
Fuente: Superintendencia de Bancos.Nota: NPL = préstamos no redituables.

Desintermediación Financiera

Prácticamente todos los indicadores señalan que hubo desintermediación financiera en el período posterior a las crisis financieras. En primer lugar, el coeficiente de profundización financiera, (M2/PIB), declinó en forma considerable después de la primera crisis, al pasar de más del 35% a menos del 30% en un año, y ha seguido cayendo en el transcurso del tiempo, hasta llegar a menos de 25% a fines de 2006. En segundo lugar, se observó un perfil similar en el crédito al sector privado. No obstante, en el caso de esta variable, a diferencia de la primera, hubo una brusca contracción del crédito al sector privado, calculado como porcentaje del PIB, a partir de 2003 en adelante, si bien hubo una cierta recuperación en 2006–2007. A partir de ese período, los bancos planificaron un gran cambio en sus carteras, apartándose de los préstamos al sector privado y favoreciendo los depósitos en el BCP y la inversión en LRM (cuadros 3.6 y 3.7).

Cuadro 3.6Balance Resumido De Los Bancos Comerciales(en miles de millones de guaraníes)
199519961997199819992000200120022003200420052006
Activos6.6388.1208.8428.87310.09410.83912.37112.92912.59914.30715.19916.787
Externos9969968781.1781.3271.7602.0682.0152.3622.3902.1131.823
Internos5.6427.1247.9657.6958.7679.07910.30310.91410.23711.91713.08614.964
Créditos al sector público69101196324460367302528653569449653
Gobierno centra4798187283450353292519643554427624
Entidades públicas2217377942261217
Otros01234567891011
Letras del Banco Central (LRM)17223027020058381632986021.1712.0142.644
Depósitos en el Banco Centra1.0321.1721.1871.4181.6131.7342.1002.2473.0833.5063.2833.218
Créditos a instituciones financieras553557465784933029463070
Instituciones tomadoras de depósitos16923201738292629453070
Instituciones no tomadoras de depósitos3926332640466330100
Créditos al sector privado3.7134.5125.0714.9655.5195.7976.6066.5924.9525.7366.4807.069
Otros activos6011.0751.1837421.0421.0591.0391.2209208908311.309
Pasivos6.6388.1208.8428.87310.09410.83912.37112.92912.59914.30715.19916.787
Externos897541709656395371445483282314336395
Internos5.7417.5798.1338.2179.70010.46811.92612.44612.31813.99314.86316.392
Depósitos4.0015.2425.5835.8976.8837.3708.6598.7419.16110.52711.25411.971
Sector Público3861.0469098518601.0091.0271.1151.1041.3931.6031.784
Gobierno centra3238847567197267698899158991.0791.2491.282
Entidades públicas63162153132134240137200204314355502
Sector privado3.5364.1114.5864.9985.9176.2787.3007.3857.7228.6979.3189.765
Instituciones financieras7985884810683331242335437333422
Otros pasivos1.7402.3372.5502.3202.8173.0983.2673.7053.1573.4663.6094.421
Varios(porcentaje PIB)
Activos totales41,945,145,841,144,343,846,744,435,334,532,932,3
Letras del Banco Central (LRM)1,11,31,40,90,30,20,61,01,72,84,45,1
Banco Central del Paraguay y estimaciones del personal del FMI.
Cuadro 3.7Estructura De Los Activos Internos De Los Bancos Comerciales(Porcentaje)
199519961997199819992000200120022003200420052006
Total100,0100,0100,0100,0100,0100,0100,0100,0100,0100,0100,0100,0
Créditos al sector público1,21,42,54,25,34,02,94,86,44,83,44,4
Gobierno centra0,81,42,43,75,13,92,84,86,34,63,34,2
Empresas públicas0,40,00,10,50,10,10,00,00,00,00,10,1
Otros0,00,00,00,00,00,10,10,10,10,10,10,1
Letras del Banco Central (LRM)3,03,23,42,60,70,41,62,75,99,815,417,7
Depósitos en el Banco Central18,316,414,918,418,619,120,420,630,129,425,121,5
Créditos a instituciones financieras1,00,50,70,60,70,90,90,30,30,40,20,5
Instituciones tomadoras de depósitos0,30,10,30,30,20,40,30,20,30,40,20,5
Instituciones no tomadoras de depósitos0,70,40,40,30,50,50,60,00,00,00,00,0
Créditos al sector privado65,863,363,764,562,963,864,160,448,448,149,547,2
Otros activos10,715,114,99,611,911,710,111,29,07,56,38,7
Fuente: Estimaciones del personal del FMI.

Este cambio en la cartera fue motivado en cierta medida por la modificación de la estructura de vencimientos de los depósitos. A partir de 2000, hubo un aumento pronunciado de los depósitos a la vista, en parte como resultado de la brusca depreciación del guaraní y de la inflación que esta trajo aparejada (gráfico 3.4). Los depósitos a la vista, que eran de alrededor del 25 al 30% del total de los depósitos, llegaron a representar casi el 70% del total, una tendencia que ha permanecido estable a pesar de que los resultados económicos han mejorado en los últimos años.

Grafico 3.4Evolución De Los Depósitos Y Los Créditos En El Sector Bancario

Composición de los depósitos del sector privado en el sistema bancario

(Porcentaje del total)

Fuentes: Autoridades paraguayas y cálculos del personal del FMI.

En gran medida, los dos fenómenos que acaban de mencionarse (saldos en dinero real más bajos y vencimientos más cortos) pueden explicarse en función de la evolución de las tasas de interés. Tras la primera crisis financiera, los márgenes de los préstamos en guaraníes crecieron en forma pronunciada desde un nivel ya alto de más de 20 puntos porcentuales, a casi el doble de este nivel (gráfico 3.5). Esto sucedió a medida que los bancos subían sus tasas activas mucho más que las pasivas. Si bien a partir de 2003 los márgenes disminuyeron un poco, se han mantenido por encima de los niveles registrados antes de la crisis. Además, esto se logró principalmente gracias a la reducción pronunciada de la remuneración de los depósitos hasta casi llegar a cero, mientras las tasas efectivas de los préstamos se mantenían a niveles muy elevados.

Gráfico 3.5Tasas De Interés

(Porcentaje)

Fuentes: Autoridades paraguayas y cálculos del personal del FMI.

Mayor Dolarización

Las consecuencias negativas de la dolarización están ampliamente documentadas en la literatura17. Para empezar, es más difícil conducir una política monetaria independiente en una economía dolarizada, debido a que las autoridades monetarias no pueden controlar las tasas de interés vinculadas al dólar. En segundo lugar, y en el mismo orden de ideas, como la moneda local y la moneda extranjera se vuelven sustitutos cercanos, los esfuerzos para controlar los agregados monetarios van perdiendo efectividad. En tercer lugar, la dolarización puede limitar gravemente la capacidad del Banco Central para actuar como prestamista de última instancia cuando el sistema bancario está en dificultades.

Es indudable que las crisis financieras han contribuido a la dolarización en el Paraguay. La dolarización tanto de los pasivos como de los activos aumentó con el advenimiento de las crisis, aunque esa tendencia comenzó a invertirse a partir de 2003 (gráfico 3.4). La dolarización de los pasivos mostró una tendencia a la baja hasta la primera crisis de 1995, que invirtió la tendencia. La tendencia a la dolarización se aceleró a partir de 1997 y hasta principios de 2003, alcanzando un punto máximo de alrededor del 70% del total de los depósitos. Desde entonces ha habido un desplazamiento descendente, llegando a casi el 45% a fines de 2007. La dolarización de los activos (medida en función de los préstamos en moneda extranjera al sector privado) siguió un patrón similar, aunque con menor intensidad, llegando a un punto máximo de alrededor del 60% en 2003. Para fines de 2007 había bajado a aproximadamente el 44%, debido principalmente al mejor desempeño económico, que condujo entre otras cosas a la apreciación del guaraní.

Balance Endeble del Banco Central

Las reiteradas crisis financieras condujeron a un debilitamiento importante del estado de situación del BCP. Como consecuencia de haber intervenido muchas instituciones financieras, el BCP terminó con un elevado nivel de lo que son en esencia activos no redituables (G 1.300 billones o 2,5% del PIB a fines de 2006), lo que afectó gravemente su balance general (cuadro 3.8). Las consecuencias de un balance endeble del Banco Central están bien documentadas en el capítulo 5, en el que se describe, entre otras cosas, cómo el Banco Central vio afectada su capacidad de conducir una política monetaria eficaz, puesto que tuvo que cubrir sus deudas sobre todo emitiendo dinero y deuda a corto plazo (las LRM). La literatura ha demostrado que, por lo general, los bancos centrales debilitados no son tan eficaces como los fuertes en lo que atañe al control de la inflación.

Cuadro 3.8Balance General Resumido Del Banco Central Del Paraguay(en miles de millones de guaraníes)
1994199519961997199819992000200120022003200420052006
Activos3.7954.6965.0736.1115.9337.3676.9298.20210.85411.36213.06813.65414.324
Externos2.0172.2202.2481.9792.5053.3092.7883.4104.5156.0277.3487.9718.841
Internos1.7792.4762.8254.1323.4294.0594.1414.7926.3385.3355.7205.6835.483
Créditos al sector público1.2701.2791.3579431.1881.3941.3531.5812.3732.2692.5872.5392.320
Gobierno centra1.0481.0401.0896598821.0631.0041.4042.1432.0342.1442.1171.909
Empresas públicas222239268284306331349177230236444422411
Créditos a instituciones financieras1148061.0521.4111.1781.2431.2561.2821.4551.5011.4121.3801.354
Bancos comerciales965818415154557742222
Instituciones tomadoras de depósitos12110420342736445827006
Instituciones no tomadoras de depósitos15232181817978787878787771
Bancos en liquidación2181857951.0181.1331.1341.1541.3151.3951.3331.3021.275
Créditos al sector privado771215182226283234332733
Otros activos3883844051.7641.0451.3991.5061.9002.4781.5311.6871.7321.782
Pasivos3.7954.6965.0736.1115.9337.3676.9298.20210.85411.36213.06813.65414.324
Externos151169161157172176157332481430377418365
Internos3.6444.5274.9115.9545.7627.1916.7727.87010.37210.93112.69113.23713.959
Base monetaria1.7572.0532.2072.4272.7373.1373.1743.5783.7565.0165.7685.9836.334
Letras del Banco Central (LRM)3520225131938276462845781.0711.5522.2933.224
Depósitos5156957435406341.4068997978281.2781.3431.2401.634
Sector Público4886696914865751.3338197107031.1461.2321.1761.576
Gobierno centra4305805724665461.3198047077011.1191.1851.0991.467
Empresas públicas59891192029151533284777108
Sector privado27265255587280871241321116458
Otros pasivos1.3361.5781.7102.6672.0102.5732.6533.2115.2103.5674.0283.7212.768
Variosporcentaje PIB
Activos totales28,729,728,231,627,532,428,031,037,331,931,529,627,5
Créditos a Instituciones financieras en liquidación0,01,10,54,10,05,04,64,44,53,93,22,82,5
Letras del Banco Central (LRM)0,31,31,41,71,80,30,21,12,03,03,75,06,2
Fuentes: Banco Central del Paraguay, Informes del personal del FMI.

Enseñanzas Que Dejaron las Crisis18

Se pueden extraer varias enseñanzas importantes de la experiencia paraguaya con crisis financieras recurrentes (recuadro 3.1). Entre ellas cabe señalar la oportunidad, la secuencia y el contenido de las reformas y la respuesta óptima a una crisis. La enseñanza más importante que dejó la experiencia paraguaya es que la oportunidad y la secuencia de las reformas tienen un impacto fundamental en los resultados. La desregulación prematura e incontrolada fue una de las causas principales de la primera crisis. Si bien no cabía mucha duda de que era necesario introducir con urgencia una serie de reformas en el sector financiero para apartarse de un sistema financiero fuertemente reprimido, esto se podría haber logrado sin flexibilizar los requisitos de admisión para las nuevas empresas o la regulación prudencial de las instituciones financieras existentes. Esto era sumamente importante dada la enorme carencia de conocimientos ban-carios esenciales, como los relacionados con la evaluación del riesgo o la supervisión de los créditos. Es cierto que las autoridades contaban con una reglamentación prudencial bien concebida ya a principios de 1990, pero permitieron que el poder de los intereses creados la diluyera y de hecho pospusiera su aplicación hasta por cinco años.

También fue inadecuado el contenido de las medidas adoptadas durante la liberalización financiera. El hecho de mantener a niveles muy altos el monto de las reservas exigidas promovió la aparición de un sector financiero informal, con programas de contabilidad paralela (y en algunos casos directamente con fraude), en la medida en que las instituciones financieras procuraban evadir los impuestos implícitos. Si bien la libera-lización de las tasas de interés era la medida correcta para estimular la competencia en materia de depósitos y préstamos, tendría que haberse acompañado de un mejoramiento importante de la regulación prudencial y la supervisión, y de enérgicas políticas de salida destinadas a castigar o presionar a las empresas incumplidoras.

Como lo señaló García-Herrero (1997a, b), la historia reciente—en lo que se refiere a la respuesta de las autoridades a una crisis—condiciona fuertemente la reacción de las partes interesadas. El comportamiento de los depositantes y de los bancos se vio afectado por el manejo inicial de la crisis por el gobierno y el parlamento. Se tenía la idea generalizada de que había una garantía implícita para todos los bancos y para todos los depósitos. En la medida en que esta idea se validó a posteriori, el riesgo moral fue mayor. En consecuencia, las instituciones financieras compitieron por la liquidez sin prestar mucha atención a los costos, y los depositantes acudieron al mejor postor sin evaluar debidamente los riesgos. Como lo recalcó Jaramillo (2000), es sorprendente que durante la primera crisis algunos bancos locales débiles hayan aumentado su participación en el mercado de depósitos en comparación con otros bancos más sólidos (en su mayoría de propiedad extranjera), subiendo sus tasas de interés. Por lo tanto, este fue un caso de “dinero malo a la caza de dinero bueno” y al principio no hubo fuga hacia la calidad.

Por lo general, cuando se presta apoyo a instituciones básicamente insolventes—por buenas que puedan ser las intenciones de las partes interesadas—es poco probable que se llegue a buen fin. Fue así que los planes de reestructuración que no contaban con las garantías adecuadas, constituyeron un fuerte incentivo para que quienes tenían acceso a información confidencial retiraran sus fondos y los transfirieran a instituciones más sólidas. Fue un poco ilusorio esperar que los propietarios de los bancos, que habían sido ineptos para administrar sus propios bancos antes de la crisis, de repente se convirtieran en virtuosos, en especial si no había incentivos para hacerlo.

Por último, una enseñanza importante que dejó la experiencia del Paraguay es que resulta sumamente difícil transferir al gobierno las pérdidas cuasifiscales sufridas durante la crisis. Como se demostró anteriormente y se explicará nuevamente en el capítulo 5, muchos años después de la primera crisis, el BCP continúa agobiado por el peso de los cuantiosos activos no redituables que mantiene en su balance, que han contribuido a generar pérdidas operativas y han reducido su capacidad para controlar eficazmente la inflación.

Recuadro 3.1.Paraguay: Enseñanzas Que Dejaron Las Crisis Bancarias, 1995–2003

El Paraguay tiene toda una historia de crisis financieras tras haber experimentado cinco de ellas en un período de ocho años a partir de mediados de la década de los noventa. Estos episodios son un ejemplo de lo que hay que hacer y lo que no, en caso de enfrentarse a una crisis bancaria. En general, la respuesta fue inadecuada en las tres primeras crisis, pero las autoridades, en especial la Superintendencia de Bancos (SB), respondieron en forma apropiada y oportuna a las crisis de 2002 y 2003. Esto fue una experiencia de aprendizaje para las autoridades como lo demuestra el costo de las crisis que fue solamente del 1% del PIB en los últimos dos episodios, frente al 15% de las crisis anteriores.

Cuadro: Crisis Bancarias En El Paraguay—causas, Magnitud, Y Respuesta De Política
FechaCausa de la crisisBanco(s) afectado(s)Respuesta de política
1995Fue el efecto secundario de la rápida liberalización financiera sin salvaguardas adecuadas en términos de regulación y fiscalización prudencial. La crisis estalló cuando dos grandes bancos no cumplieron sus obligaciones de compensaciones.Los bancos segundo y tercero en importancia con el 16% acumulado de los depósitos.Inadecuada. Las autoridades decidieron pagar los depósitos de los bancos intervenidos, sin imponer sanciones a los bancos que no mejoraban sus resultados.
1997La crisis se debió sobre todo a la respuesta inadecuada de las autoridades ante la primera crisis, en que la tolerancia regulatoria y las garantías de depósitos que de hecho se concedían a las instituciones financieras y los depositantes permitió que continuaran con el status quo sin prestar mayor atención al riesgo. Al final se intervino el primer banco privado.El mayor banco con el 7% de los depósitos. También se vieron afectadas algunas financieras.Inadecuada. Las autoridades cerraron dos bancos. A pesar de la renuencia cada vez mayor de la SB a apoyarlo, se aumentó la cobertura del seguro de depósitos mientras que la tolerancia regulatoria, la flexibilidad de la contabilidad y las transferencias de depósitos del sector público a los bancos débiles posibilitó que estos subsistieran.
1998La situación financiera del cuarto banco en importancia se deterioró y su liquidez se agotó mientras aumentaba su dependencia de los depósitos del sector público.Cuarto mayor banco con el 6% de los depósitos. Algunas financieras afectadasMezclada. Se cerró el banco y la SB recomendó la fusión y la recapitalización del sistema bancario.
2002El “corralito” de Argentina llevó a una corrida bancaria en su subsidiaria local.Tercer mayor banco con el 11% de los depósitos.Adecuada. Se cerró el banco.
2003Fue ante todo el resultado de un fraude en un banco mediano de propiedad nacional.Octavo mayor banco con el 5% de los depósitos.Adecuada. Se cerró el banco.

Las enseñanzas que pueden extraerse de las crisis son, entre otras que:

  • Una estrategia eficaz de liquidación bancaria tiene que identificar los bancos que son solventes y los insolventes. El respaldo a las instituciones prácticamente insolventes no tiene probabilidades de éxito, peor aún si los propietarios ineficientes de esos bancos continúan gestionándolos.

  • Las generosas garantías que de hecho se concedían a los depósitos distorsionan los incentivos y alientan la asunción excesiva de riesgos a largo plazo. Las garantías deberían acompañarse de un plan efectivo de reestructuración y así suprimir la presión a la que están sometidas las autoridades para que con rapidez puedan resolver los problemas bancarios subyacentes.

  • Debe definirse la responsabilidad. Quien en última instancia debe afrontar los gastos como, por ejemplo, el tesoro, debe saberlo de antemano para evitar recargar el balance del Banco Central con activos no redituables.

Comentarios Finales

Paraguay tuvo cinco crisis financieras graves durante un período de ocho años, que comenzó en 1995. La primera crisis se produjo principalmente como resultado de la rápida liberalización, sin las garantías adecuadas en materia de regulación prudencial y fiscalización. Esto condujo a una rápida proliferación de instituciones financieras, ya fueran bancos o financieras, que en su gran mayoría funcionaban sin ajustarse a normas bancarias adecuadas, en especial en lo que se refiere a la gestión del riesgo. La escasa supervisión bancaria y las altas exigencias en materia de encajes promovieron también la aparición de un sistema financiero paralelo en la medida en que las instituciones trataban de evadir los elevados impuestos implícitos

La crisis siguiente (1997) se debió sobre todo a la respuesta inadecuada de las autoridades a la primera crisis. La tolerancia regulatoria permitió que muchas instituciones insolventes continuaran funcionando. Las generosas garantías de depósitos que se concedían de facto permitieron que las instituciones financieras y los depositantes continuaran con el status quo sin prestar demasiada atención al riesgo. Al producirse la tercera crisis (1998), las autoridades se mostraron menos dispuestas a tener contemplaciones con las instituciones débiles y las cerraron rápidamente. Sin embargo, en parte como resultado de los efectos debilitantes de las crisis, la economía había entrado en recesión en 1999, preparando el escenario para una nueva sacudida.

La siguiente ola de crisis (a partir de 2002) se debió ante todo al contagio de Argentina y Uruguay. En 2002, las crisis financieras de los países vecinos afectaron a un banco importante de propiedad argentina en el Paraguay y ello tuvo graves consecuencias generalizadas. La crisis final de 2003 fue más que nada el resultado de un fraude en un banco pequeño. En ambos casos, las autoridades actuaron con firmeza, y rápidamente cerraron las instituciones.

Los costos de las crisis fueron considerables, aunque no tan altos como los de otros países latinoamericanos como Argentina, Ecuador, Chile, Venezuela y Uruguay. Se estima que los costos fiscales y cuasi-fiscales directos fueron del 16% del PIB. No cabe duda de que estas crisis recurrentes también debilitaron el crecimiento económico.

El efecto más duradero de las crisis ha sido la fragilidad continuada del sistema financiero, caracterizada por un cumplimiento insuficiente de los requisitos prudenciales aceptados a nivel internacional, aunque esto ha mejorado en los últimos años. En parte relacionado con la fragilidad financiera, los bancos se han vuelto demasiado cautelosos, manteniendo altos niveles de liquidez y altos márgenes de intermediación. Esto a su vez ha llevado a la desintermediación.

Al mismo tiempo, las crisis promovieron un aumento de la dolarización de los activos y pasivos, complicando así la aplicación de la política monetaria. Por último, como consecuencia directa del rescate de las instituciones financieras afectadas, el balance del Banco Central ha quedado recargado con un gran volumen de lo que son básicamente préstamos no redituables, lo que ha reducido su capacidad para luchar con mayor eficacia contra la inflación.

En el futuro, si el Paraguay quiere evitar otra ola de crisis financieras, tendrá que profundizar las reformas financieras en curso. El actual nivel de adhesión a los Principios Básicos de Basilea es muy bajo en comparación con el resto de América Latina, por lo que en este aspecto es preciso emprender con urgencia reformas operativas y legislativas. Por último, hay que subsanar las deficiencias financieras del balance del Banco Central, para que éste pueda ser más eficaz en su lucha contra la inflación, es decir, como prestamista de último recurso.

Referencias

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    Hoelscher, David S., yMarkQuintyn, editores, 2003, Managing Systemic Banking Crises, IMF Occasional Paper No. 224 (Washington: Fondo Monetario Internacional).

    Insfrán Pelozo, José A., 2000, “El Sector Financiero Paraguayo: Evaluando 10 Años de Transición (Liberalización y Crisis)”,documento preparado para el XXII Congreso de la Asociación de Estudios Latinoamericanos, Miami, 16 a 18 de marzo.

    Jaramillo, Juan Carlos, 2000, “Overview of Paraguay’s Banking Crisis”, Selected Issues Paper, IMF Country Report 00/51 (Washington: Fondo Monetario Internacional). Disponible en Internet, en: http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.cfm?sk=3511.0

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    Piesse, Jenifer, yYougeshKhatri, 2004, “A Review of the Recent Literature on Financial Crises: Some Empirical Observations of Malaysia and Neighbors” (inédito; Washington: Fondo Monetario Internacional).

El autor quisiera agradecer a José Cantero y Zulma Espínola por sus comentarios y sugerencias de gran utilidad

Se considera que una crisis es sistémica cuando los problemas son suficientemente graves como para tener una influencia negativa importante en la economía real y prácticamente eliminar el capital bancario de un país.

La terminología utilizada aquí está adaptada con fines explicativos. En Piesse y Khatri (2004) se puede consultar un examen amplio de la literatura sobre crisis financieras.

Esto debería compararse con una probabilidad de crisis relativamente baja, del 5,3%, correspondiente a una muestra completa.

Véase Insfrán Pelozo (2000), Jaramillo (2000) y Sab (2005) para conocer más detalles acerca del origen de la crisis en el Paraguay.

El tipo de cambio se depreció bruscamente porque estaba muy desfasado después de largos años bajo regímenes múltiples y fijos.

En un primer momento las autoridades aceptaron pagar únicamente las sumas reclamadas por los titulares de depósitos “grises”, pero el Congreso propuso la aprobación de una ley (Ley 814/96) por la que se disponía también la restitución de los depósitos “negros”. Se invalidó un veto del ejecutivo y, finalmente, la Suprema Corte desestimó el recurso de apelación interpuesto por el ejecutivo. La ley establecía que el gobierno debía reembolsar los depósitos grises y los negros hasta el equivalente a US$15.000 por depositante. En definitiva se reembolsó un total de 41.000 millones de guaraníes (0,2% del PIB).

La situación internacional, marcada por las corridas bancarias durante la crisis asiática, en especial la de Indonesia en 1997, no ayudó a la situación interna.

El coeficiente de capitalización, la calidad de los activos, la gestión, las ganancias y la liquidez.

La crisis rusa de 1998 también contribuyó al clima general de incertidumbre y es probable que haya afectado la psicología de todas las partes interesadas en el Paraguay – los depositantes, las instituciones financieras y los encargados de formular las políticas.

Sin embargo, las normas aplicadas (y que se siguen aplicando) al coeficiente de capitalización son menos estrictas que las aceptadas a nivel internacional.

Por ejemplo, el límite inferior supone la recuperación total de los activos, mientras que el límite superior supone que la mayoría de los activos son irrecuperables.

Este costo no parece haberse tenido en cuenta en las estimaciones de Jaramillo.

Según la información obtenida posteriormente sobre las recuperaciones reales de los préstamos no redituables, es probable que el límite superior de la estimación de Jaramillo (2000), de 13% del PIB, esté más cercano a la realidad, a lo cual se suma la mitad de las pérdidas del IPS (1,5% del PIB, suponiendo que el resto de las pérdidas estén subsumidas en los préstamos y adelantos del BCP) y los costos correspondientes al período 1999–2003 (1,5% del PIB).

Véase, en el capítulo 4, el grado de adhesión del Paraguay a los Principios Básicos de Basilea y cómo se compara con el de otros países latinoamericanos.

Véase en el capítulo 6 un examen detallado del proceso de transformación del BNF.

Para conocer un análisis más completo véase, por ejemplo, Antinolfi y Keister (2001) y las respectivas referencias. Duttagupta y Cashin (2008) también documentan la dolarización de los pasivos como uno de los grandes indicadores de la propensión de los bancos a las crisis bancarias.

En García-Herrero (1997a, b) figura un análisis más completo de las enseñanzas que dejó la primera crisis.

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