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5. Infraestructura en América Latina y el Caribe

Author(s):
Hamid Faruqee
Published Date:
April 2016
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La infraestructura inadecuada ha sido, a juicio de muchos, uno de los principales obstáculos para el crecimiento y el desarrollo en América Latina y el Caribe (ALC). La red de infraestructura de la región se ha modernizado a lo largo de la última década y ahora en general es comparable con las de otras economías de mercado emergentes, pero la calidad de la infraestructura en los distintos países de la región a menudo es deficiente en comparación con la de sus rivales en los mercados de exportación y, más aún, la brecha que todavía hay que cerrar con respecto a las economías avanzadas es considerable. La mejora de la calidad de la infraestructura en la década pasada obedeció a una mayor inversión pública, facilitada por el auge de las materias primas, y a la inversión en proyectos completamente nuevos (“greenfield”) por parte del sector privado, particularmente en segmentos en que se han aminorado los obstáculos regulatorios. La profundización de los mercados internos de capital ayudó a financiar una proporción cada vez mayor de la inversión privada en moneda local. En la mayoría de los países de ALC, la eficiencia de la inversión pública sigue siendo inferior que en las economías avanzadas, pese al afianzamiento de las instituciones fiscales. Los marcos razonablemente sólidos de las asociaciones público-privadas en algunas economías de gran tamaño deberían reproducirse en otros países para atraer una mayor participación privada.

En los últimos años, muchos países de la región han vuelto la mirada hacia la inversión en infraestructura, con el fin de apoyar la demanda en el corto plazo y, lo que es más importante, reforzar la capacidad productiva de la economía. Concretamente, la inversión en infraestructura eleva la productividad de otros factores de la producción, mejora la competitividad y amplía la capacidad de exportación. Una infraestructura deficiente por lo general se manifestará en el aparecimiento de cuellos de botella y otras ineficiencias que generan malestar social y entorpecen la inversión, lo cual a su vez se convierte en una traba para el crecimiento actual y prospectivo. En este capítulo se estudia el estado de la infraestructura económica y las tendencias de la inversión pública y privada en infraestructura en América Latina y el Caribe (ALC) en comparación con países similares de otras regiones1; ciertas políticas y marcos institucionales que pueden incidir en la eficiencia o el “rendimiento” de la inversión en infraestructura y que pueden atraer participación privada reduciendo a un mínimo los riesgos fiscales; y los principales desafíos en materia de políticas que los países de ALC deben abordar para mejorar la calidad de la infraestructura.

Cantidad y calidad de la infraestructura: ¿Cuál es la situación en ALC?

En promedio, el “stock” (los activos) de infraestructura económica en las economías de ALC—en particular en lo que se refiere a capacidad de generación de energía, redes viales y líneas telefónicas—es comparativamente mejor que el de países similares en otras regiones de mercados emergentes, pero aún está a la zaga del stock de las economías avanzadas según la mayoría de los indicadores estándar, observándose las diferencias más marcadas en la capacidad de generación de energía eléctrica (gráfico 5.1)2. Si bien los stocks de infraestructura han estado aumentando en los países de ALC, las mejoras no son tan destacadas como las registradas en regiones de rápido crecimiento (por ejemplo, las economías emergentes de Asia). Del mismo modo, la calidad de la infraestructura (gráfico 5.2)—medida en función de reducciones de las pérdidas de distribución de energía eléctrica, las vías no pavimentadas y las fallas telefónicas—también ha estado mejorando en los países de ALC, aunque sigue siendo inferior a la calidad observada en Asia, sobre todo en cuanto a carreteras.

Gráfico 5.1.Mundo: Indicadores de stock de infraestructura

Fuentes: Administración de Información Energética de Estados Unidos; Banco Mundial; International Road Federation, World Road Statistics; Unión Internacional de Telecomunicaciones, y cálculos del personal técnico del FMI.

Nota: EE.UU. y CAN = Estados Unidos y Canadá; EAE = economías avanzadas de Europa; EEA = economías emergentes de Asia; AS = África subsahariana; ALC = América Latina y el Caribe; ALC-6 = Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Perú y México.

Gráfico 5.2.Mundo: Indicadores de calidad de la infraestructura

Fuentes: Administración de Información Energética de Estados Unidos; Banco Mundial; International Road Federation, World Road Statistics; Unión Internacional de Telecomunicaciones, y cálculos del personal técnico del FMI.

Nota: EE.UU. y CAN = Estados Unidos y Canadá; EAE = economías avanzadas de Europa; EEA = economías emergentes de Asia; AS = África subsahariana; ALC = América Latina y el Caribe; ALC-6 = Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Perú y México.

Suele ser difícil definir una norma adecuada de infraestructura, pero el grado de proximidad al “ideal” de acceso universal es un punto de referencia claro, ya que guarda relación con el bienestar de la población. En esta dimensión, los países de ALC están en mejores condiciones que otras economías de mercado emergentes y en desarrollo en cuanto a acceso a la electricidad, pero no tanto en lo que se refiere a otros indicadores, como acceso rural a carreteras (gráfico 5.3).

Gráfico 5.3.Mundo: Indicadores de acceso a infraestructura

Fuentes: Administración de Información Energética de Estados Unidos; Banco Mundial; International Road Federation, World Road Statistics; Unión Internacional de Telecomunicaciones, y cálculos del personal técnico del FMI.

Nota: EE.UU. y CAN = Estados Unidos y Canadá; EAE = economías avanzadas de Europa; EEA = economías emergentes de Asia; AS = África subsahariana; ALC = América Latina y el Caribe; ALC-6 = Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Perú y México.

Otra posibilidad es comparar el nivel y la calidad de la infraestructura con el grado de desarrollo del país, medido, por ejemplo, en función del ingreso per cápita. El desarrollo económico genera los recursos necesarios para crear infraestructura, y a su vez las mejoras en infraestructura facilitan el crecimiento económico futuro (recuadro 5.1).

En algunos países (por ejemplo, Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Venezuela) en donde la inversión en infraestructura ha sido relativamente moderada en la última década, se observa una calidad de la infraestructura inferior a la prevista (dados sus niveles de ingreso per cápita) en varios ámbitos (gráfico 5.4). En términos más generales, y con notables excepciones (por ejemplo, El Salvador, Guatemala y Panamá), los países de ALC en general tienden a situarse por debajo de la línea de la regresión, particularmente en lo que se refiere a infraestructura ferroviaria. En cuanto a infraestructura portuaria, los países de las Américas están realizando importantes inversiones para dar cabida a los llamados buques post-Panamax, capaces de atravesar las nuevas esclusas que están siendo construidas para ampliar la capacidad del canal de Panamá (recuadro 5.2).

Gráfico 5.4.Mundo: Indicadores de calidad de la infraestructura en relación con el PIB per cápita (2014)

Fuentes: Foro Económico Mundial y cálculos del personal técnico del FMI.

Nota: En las leyendas de datos se utilizan los códigos de países de la Organización Internacional de Normalización (ISO), véase la página 118.

La infraestructura también tiende a ser un importante factor determinante de la competitividad. Los productores se mostrarán más renuentes a explotar un recurso o invertir en un proyecto en un país que carece de la infraestructura de transporte o la logística para llevar el producto hasta el punto de embarque. Siguiendo esa noción, se crearon parámetros de referencia específicos para cada una de las seis economías más grandes de la región (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Perú, ALC-6), para lo cual se identificaron los cinco principales competidores de cada país en cada uno de sus cinco principales productos de exportación. El parámetro de referencia es el rango del stock y la calidad de la infraestructura en este grupo rival (gráfico 5.5). Conforme a esta medida, Chile sobresale como el único país con una infraestructura de calidad similar a la de sus rivales comerciales, si bien su situación también se ha deteriorado frente a sus competidores, lo cual apunta a posibles problemas de competitividad en los países de la región. Estas comparaciones coinciden en términos generales con las comparaciones de tiempo y costos de exportación, pero no explican plenamente la competitividad en materia de exportaciones. México, que cuenta con muchas empresas de exportación ubicadas cerca de la frontera con Estados Unidos, obtiene resultados mejores en las comparaciones de tiempo de exportación que en las de calidad de la infraestructura. Perú es otro ejemplo contrastante, con sus costos de exportación relativamente bajos. En este caso, así como en otros en los que las exportaciones incluyen productos de minería, es posible que la existencia de rentas permita a las empresas construir su propia infraestructura, reduciendo sus costos de exportación una vez realizadas esas inversiones irrecuperables3. Por otro lado, estas comparaciones no proporcionan mucha información sobre la idoneidad de la infraestructura para respaldar otras (nuevas) actividades de exportación.

Gráfico 5.5.Comparación de ALC-6 y rivales comerciales

Fuentes: Estimaciones del personal técnico del FMI con datos del Foro Económico Mundial y UN Comtrade.

Nota: La muestra de los rivales comerciales se define como los cinco principales exportadores de cado uno de los cinco principales bienes exportados por el país en cuestión. ALC-6 = Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Perú.

Evolución de la inversión en infraestructura

Determinantes seleccionados de la inversión en infraestructura

Dada la considerable heterogeneidad entre los países de la región en cuanto al nivel y la calidad de la infraestructura, ¿qué factores explican estas diferencias? En el anexo 5.1 se presenta en detalle un análisis empírico de ciertos factores que determinan la inversión en infraestructura. Considerados en forma general, los resultados indican que además del dinamismo de cada economía, representado por el crecimiento de su PIB, y los marcos regulatorios, que no se modelizaron, los siguientes factores revisten importancia:

  • Las restricciones presupuestarias del sector público. La consolidación fiscal, reflejada en un mayor superávit fiscal primario, tiende a reducir el indicador relativo a las líneas telefónicas (aunque los estimadores no son estadísticamente significativos), pero no necesariamente otros tipos de infraestructura; y una mayor inversión pública parece tener menos importancia de lo que cabría esperar en las regresiones relativas a densidad vial y líneas telefónicas. Estos resultados podrían deberse en parte a la creciente obsolescencia de las líneas telefónicas fijas, y a la cada vez mayor participación del sector privado en la construcción de carreteras, como se explica más adelante. Como se indica en el anexo 5.1, los modelos estimados también apuntan a que quizá incida la forma en que se financia el aumento de la inversión pública.

  • Participación del sector privado. Un aumento de la inversión privada está en general asociado a una mayor acumulación de infraestructura, especialmente en generación de electricidad. La asociación negativa en el caso de las líneas telefónicas fijas probablemente refleje su obsolescencia y el empuje de las compañías privadas en el desarrollo de la telefonía móvil.

  • Interdependencia entre tipos de infraestructura. Los stocks de infraestructura de energía, transporte y teléfonos están positivamente correlacionados en muchas de las especificaciones. Esto apunta a una tendencia entre los países a adoptar estrategias de infraestructura de amplio alcance.

  • Otros determinantes de la infraestructura. La inversión en infraestructura en ALC en general parece responder a variables de control tales como el nivel de ingreso, el grado de urbanización y la apertura al comercio.

Estos resultados deben interpretarse con cautela en vista de la dispersión de las estimaciones de las regresiones. Y lo que es más importante aún, los resultados deben considerarse teniendo en cuenta el análisis que se presenta a continuación.

Política fiscal

En las últimas décadas se han registrado importantes cambios en el tamaño y la composición de la inversión en infraestructura. Perrotti y Sánchez (2011) señalan que la inversión en infraestructura como porcentaje del PIB alcanzó un máximo en la primera parte de los años ochenta, con el sector público como proveedor de la mayor parte de la inversión. A esto sobrevino una reducción de la inversión en infraestructura en general, con un giro en la composición a favor de la inversión privada, facilitado por la ola de privatizaciones de la década de 1990. Pero las experiencias de los países han sido muy variadas, y no todos los países han seguido el mismo guión. En México y Chile prácticamente no hubo inversión pública a comienzos de la década de 1980 tras las crisis de deuda, pero la inversión pública y la inversión privada se recuperaron a la larga. En cambio, en Brasil los niveles de inversión aceptables registrados en la década de 1980 dieron luego paso a una disminución de la inversión en infraestructura desde los años noventa (García-Escribano, Góes y Karpowicz, 2015).

El estado y la orientación de las finanzas públicas han influido en la evolución de la inversión en infraestructura en toda la región, y el superciclo de las materias primas ha permitido que la inversión aumente en algunos países ricos en recursos de la región de ALC a pesar de la consolidación de las finanzas públicas. Si bien la consolidación fiscal tiende a afectar desproporcionadamente a la inversión, la variación de la inversión pública desde los años noventa (gráficos 5.6 y 5.7) no muestra una relación simple con los déficits públicos (medidos como el endeudamiento del sector público), especialmente en el caso de Perú (Vtyurina, 2015). En particular, a comienzos y mediados de la década de 2000, la inversión pública aumentó en la región incluso cuando se observaba una consolidación de las finanzas públicas. Cuando se produjo la gran recesión, los países de ALC en general pudieron tolerar la reducción de los ingresos sin recurrir a recortes de la inversión pública. Pero en muchos países las finanzas públicas se han erosionado en los años transcurridos desde entonces (Celasun et al., 2015), y por lo tanto es probable que en el próximo período vuelva a aumentar la sensibilidad de la inversión pública a los posibles debilitamientos del ingreso. Mientras tanto, desde mediados de la década de 2000, la inversión del sector privado en infraestructura (y en general) también ha estado aumentando constantemente; y pueden observarse tendencias similares en otras economías de mercado emergentes y en desarrollo, especialmente en África subsahariana.

Gráfico 5.6.Desempeño de las finanzas públicas e inversión pública (1990–2013)

Fuentes: FMI, base de datos del informe WEO, y cálculos del personal técnico del FMI.

Gráfico 5.7.América Latina: Endeudamiento neto e inversión del sector público (1990–2013)

(Porcentaje del PIB regional)

Fuentes: FMI, base de datos del informe WEO, y estimaciones del personal técnico del FMI.

Por otra parte, los desastres naturales han afectado en repetidas ocasiones la infraestructura en la región, especialmente en el Caribe. Los huracanes han destruido periódicamente infraestructura y otras estructuras en varios Estados pequeños. Por ejemplo, en 2010, un fuerte terremoto causó daños catastróficos en Haití, que implicaron un importante esfuerzo posterior de reconstrucción. Más recientemente, en 2015, Dominica fue duramente azotada por la tormenta tropical Erika, que infligió considerables daños en la infraestructura física del país (aproximadamente 17 por ciento de las carreteras y 6 por ciento de los puentes sufrieron daños totales, y 24 por ciento de las carreteras y 44 por ciento de los puentes tuvieron daños parciales). Los países caribeños no son los únicos que se enfrentan a desafíos de reconstrucción a raíz de desastres naturales. Chile, por ejemplo, ha tenido que hacer frente a terremotos (como el de Iquique en 2014) e inundaciones (Atacama en 2015).

Participación privada

Los modelos de obtención de fondos influyen en las características y la evolución de la participación del sector privado en la infraestructura. Por obtención de fondos se entiende la fuente última de los fondos con los que se pagará la creación y operación de un proyecto de infraestructura, y la decisión fundamental en torno a este concepto es la porción del costo que sufragarán los contribuyentes, y cuál los usuarios directos de la infraestructura4. La infraestructura suele tener algunas de las características de los bienes públicos (como la falta de rivalidad en el consumo que caracteriza a las carreteras, al menos hasta cierto punto), pero la excludibilidad (la posibilidad de excluir de un servicio a quien no esté dispuesto a pagar por él) es una característica que permite la participación privada. En la práctica, la excludibilidad depende no solo de que se disponga de una tecnología que permita cobrar derechos a los usuarios, sino también de las expectativas del público acerca de las obligaciones del Estado, es decir, de la forma en que el público espera que se obtengan los fondos que sufragarán los servicios de un proyecto de infraestructura. Así, la inversión privada en infraestructura parece haberse concentrado en sectores en los que el cobro de derechos de uso es técnicamente factible y se ha tornado aceptable desde el punto de vista político. La electricidad, las telecomunicaciones y el transporte pertenecen claramente a esta categoría, y en menor medida el agua potable y el alcantarillado, en cuyo caso el suministro municipal sigue siendo importante. Estos sectores han constituido el eje de la participación privada, no solo en América Latina sino también en las economías emergentes de Asia (gráfico 5.8).

Gráfico 5.8.Compromiso de participación privada en inversión en infraestructura, por región y sector (1990–2013)

Fuentes: Base de datos de participación privada en inversión en infraestructura del Banco Mundial y cálculos del personal técnico del FMI.

Un contraste notable entre ALC y Asia es la importancia del papel que han desempeñado las privatizaciones y concesiones. Mientras que en ALC las privatizaciones fueron particularmente importantes a finales de la década de 1990, y las concesiones siguen siendo importantes hoy en día, en Asia en cambio ha habido una proporción mucho mayor de inversión en proyectos completamente nuevos (greenfield), especialmente después de las crisis asiáticas de finales de los años noventa (gráfico 5.9).

Gráfico 5.9.Compromiso de participación privada en inversión en infraestructura, por región y tipo de contrato (1990–2013)

Fuentes: Base de datos de participación privada en inversión en infraestructura del Banco Mundial y cálculos del personal técnico del FMI.

Financiamiento de la infraestructura

El acceso al financiamiento ha sido un factor que ha restringido la inversión tanto pública como privada. Las empresas de infraestructura en ALC han invertido en niveles semejantes a los de las empresas en economías emergentes de Asia y en niveles superiores a los de las empresas en economías avanzadas y África subsahariana. Si bien está en aumento, el financiamiento mediante deuda sigue siendo muy escaso en África subsahariana debido a los menores niveles de desarrollo financiero, los riesgos más altos y una mayor dependencia de los bancos de desarrollo para conseguir financiamiento. En cambio, los bajos niveles de financiamiento mediante deuda entre las economías avanzadas están vinculados a la mayor profundidad de los mercados financieros, que permiten un mayor acceso a una gama más amplia de opciones de financiamiento (por ejemplo, inversión directa por parte de inversionistas institucionales, como fondos de pensiones y fondos soberanos de inversión).

Bonos o préstamos bancarios

En la actualidad las empresas que participan en la infraestructura en ALC financian más inversión mediante la emisión de bonos que en el pasado (gráfico 5.10). El volumen total de préstamos concedidos a empresas de infraestructura ha permanecido en general estable desde mediados de los años noventa, en tanto que el volumen de bonos emitidos ha aumentado continuamente hasta representar casi la mitad del financiamiento total a finales de 2014. La transición a lo largo del tiempo hacia el financiamiento mediante bonos parece ser consecuencia de la evolución económica y de la mayor integración en los mercados financieros mundiales. Brasil está añadiendo al financiamiento a largo plazo que ofrece su banco nacional de desarrollo (BNDES) la emisión de bonos de infraestructura, que se prevé que contribuya a una mayor profundización del mercado privado de renta fija (recuadro 5.3). En este sentido, la función que cumplen los bancos nacionales de desarrollo en ALC es relativamente limitada, excepto en el caso del BNDES, que cubre una proporción importante de las necesidades de financiamiento de infraestructura en Brasil, aparte de otras necesidades de financiamiento (Frischtak y Davies, 2014).

Gráfico 5.10.Capital total captado por empresas dedicadas a la infraestructura (1990–2013)

Fuentes: Dealogic y cálculos del personal técnico del FMI.

Nota: ALC = América Latina y el Caribe; AS = África subsahariana; EA = economías avanzadas; EEA = economías emergentes de Asia. Incluye todos los bonos y préstamos sindicados a empresas dedicadas a proyectos de infraestructura, que son los que pertenecen a las siguientes categorías: a) transporte; b) construcción/ edificación; c) telecomunicaciones; d) servicios públicos; e) agua potable y alcantarillado.

Deuda en moneda local o extranjera

Hoy en día una mayor cantidad de deuda nueva está denominada en moneda local. Los marcos de política y los fundamentos económicos han mejorado gradualmente en toda la región durante los últimos 20 años, en tanto que las tasas de interés real en las economías avanzadas han tendido a la baja. En este tiempo, el endeudamiento en moneda local ha aumentado con la profundización de los mercados financieros internos y probablemente también debido a la búsqueda de rendimientos por parte de los inversionistas extranjeros; el volumen de endeudamiento en moneda extranjera ha permanecido estable en términos generales. También es probable que el giro hacia el financiamiento en moneda local se haya visto facilitado por la adopción de mejores estrategias de gestión de la deuda pública, gracias a las cuales los vencimientos soberanos más prolongados y una mayor proporción de deuda soberana denominada en moneda local han contribuido a la profundización financiera (Arslanalp y Tsuda, 2014).

La tendencia hacia el financiamiento en moneda local evidentemente es de carácter mundial, pero las proporciones de financiamiento mediante bonos o préstamos varían entre las regiones. Las economías emergentes de Asia se destacan por financiar una proporción relativamente importante de la infraestructura con bonos denominados en moneda extranjera. En cambio, el financiamiento mediante deuda por parte de empresas en las economías avanzadas ocurre principalmente a través de préstamos en moneda local, en lugar de bonos, lo cual puede ser consecuencia del mayor tamaño y grado de complejidad de los sistemas bancarios, que facilitan la diversificación del riesgo y la protección mediante garantías.

Financiamiento del desarrollo y actuales limitaciones

Para muchos países de ALC, el financiamiento de la infraestructura también se ha apoyado en los recursos provenientes de bancos de desarrollo y entidades cuasifiscales, prestamistas oficiales, fuentes no tradicionales e iniciativas nuevas. Por ejemplo, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) han sido históricamente socios multilaterales estratégicos de importancia clave que apoyan los presupuestos y los proyectos del sector público. En años recientes, el BID también ha ampliado su participación en actividades sin garantías soberanas. Donantes bilaterales y multilaterales han proporcionado recursos, entre otras formas a través de donaciones, por ejemplo para la reconstrucción de la infraestructura de Haití después del terremoto. Para muchos países de América Central y el Caribe, los acuerdos de cooperación energética con Venezuela (por ejemplo, PetroCaribe) han incluido financiamiento subsidiado para importaciones de petróleo con el fin de apoyar proyectos de infraestructura e inversiones energéticas en otras actividades productivas (Belice, Guyana, Haití y Nicaragua fueron los principales beneficiarios del financiamiento de PetroCaribe en 2014).

La fatiga de los donantes, la disminución del financiamiento de PetroCaribe debido a los menores precios del petróleo y las presiones fiscales últimamente han restringido la disponibilidad de financiamiento para muchos países. En respuesta, algunos países están estudiando cada vez más las asociaciones público-privadas, nuevos socios para el desarrollo (por ejemplo, China y la provincia china de Taiwan) y nuevas iniciativas (por ejemplo, captación de recursos mediante programas de ciudadanía en unos pocos países del Caribe). En los países ricos en recursos, los precios más bajos de las materias primas también han ejercido presión sobre el gasto de capital público. En algunos de estos países, la expectativa es que las empresas públicas dependan cada vez más de acuerdos de producción y prospección con empresas privadas. En México, la empresa estatal de petróleo, Pemex, está estudiando la posibilidad de titulizar (bursatilizar) activos y recurrir al financiamiento mediante emisión de acciones para algunas de sus operaciones; la buena gestión de gobierno exigiría que las operaciones se registren de forma transparente en las cuentas públicas.

Eficiencia de la inversión

El capítulo pasa ahora a estudiar los beneficios de la inversión en infraestructura. Para establecer un parámetro de referencia sobre el grado de optimización de los recursos, un método al que se puede recurrir es el de la frontera de eficiencia, desarrollado por el FMI (2015b) (gráfico 5.11). El eje vertical (Y) corresponde a la dimensión del “producto”, que representa el valor de un indicador agregado o híbrido del grado de acceso a la infraestructura de un país y la calidad de esa infraestructura. El eje horizontal (X) corresponde a la dimensión de “insumo”, que mide el acervo o stock de capital público, estimado mediante el método del inventario perpetuo como la acumulación de inversión pública neta, a modo de variable sustitutiva de la inversión en infraestructura. (Las dimensiones de producto e insumo se presentan a escala en función de la población del país). Para cualquier nivel de insumo dado, se considera que el máximo valor observado del indicador híbrido forma parte de la frontera de eficiencia, que tiene la forma familiar de la función de producción con rendimientos decrecientes. La mayoría de los países de ALC se sitúan bastante por debajo de la frontera de eficiencia, con contadas excepciones, como Chile.

Gráfico 5.11.Frontera de eficiencia

Fuentes: Center for International Comparisons (2013); FMI, base de datos del informe WEO; OCDE (2014); Foro Económico Mundial (2014); Banco Mundial, base de datos de los Indicadores del desarrollo mundial, y cálculos del personal técnico del FMI.

También es posible medir la eficiencia relativa de la inversión pública de los países (recuadro 5.4). En particular, la relación entre el indicador del producto de un país determinado y el de un país en la frontera de eficiencia con niveles similares de capital público e ingreso per cápita es lo que define el indicador de eficiencia de la inversión pública (PIE-X)5. Al país más eficiente se le asigna un valor de 1, y todo valor del PIE-X por debajo de 1 puede indicar que existe una “brecha de eficiencia”. La distribución del PIE-X en una muestra de ALC (de 17 países) es comparable en términos generales con la distribución correspondiente a los mercados emergentes como grupo. No obstante, si bien los promedios de estos dos grupos son en general similares, el PIE-X es más heterogéneo dentro del grupo de economías emergentes que dentro del grupo de ALC.

Gestión de la inversión pública

La gestión de la inversión pública es una tarea complicada. Un creciente número de investigaciones destaca cómo los mecanismos jurídicos, institucionales y de procedimiento de gestión de la inversión pública, incluida la gestión del riesgo, inciden en el nivel, la composición y el impacto de la inversión pública en la economía. En FMI (2015b) se formula un marco para evaluar en términos amplios la gestión de la inversión pública en un país6. Esta herramienta de evaluación tiene en cuenta las prácticas y los marcos sobre los que se asienta todo el proceso de inversión, que abarca la planificación, la selección de proyectos, la presupuestación, la ejecución, la gestión de proyecto y la supervisión y mantenimiento de los activos construidos. A partir de una encuesta de características pertinentes de los marcos de gestión de la inversión pública en la muestra de países de ALC, el gráfico 5.12 ofrece un panorama general de la solidez institucional. En la mayoría de los países hay margen para mejorar. Los procesos generales de planificación han recibido atención, pero en muchos países aún es necesario modernizar el proceso de selección de proyectos. Casi sin excepción, en los países de ALC se observan deficiencias en la supervisión y el mantenimiento de los activos construidos.

Gráfico 5.12.Gestión de la inversión pública en América Latina y el Caribe

Fuentes: Cálculos del personal técnico del FMI basados en una encuesta sobre gestión de la Inversión pública elaborada por el Departamento de Finanzas Públicas del FMI, a la que responden economistas encargados de los países, economistas del Departamento de Finanzas Públicas y autoridades de algunos países.

Nota: APP = asociaciones público-privadas.

Según la encuesta, las experiencias de los países también aportan útiles enseñanzas para integrar la gestión de la inversión pública con la gestión de la política macroeconómica. Los países deberían contar con marcos rigurosos para incrementar la inversión pública cuando se perciban ingresos extraordinarios, con el fin de preservar la estabilidad macroeconómica, protegerse de disminuciones de la eficiencia de la inversión y garantizar que el nivel general de inversión en la economía, incluida la inversión por parte del sector privado, sea coherente con la capacidad de absorción. Las entidades cuasifiscales y los bancos de desarrollo deben integrarse en el proceso presupuestario, y deben aclararse las reglas para las transferencias al presupuesto. Los proyectos deben coordinarse adecuadamente entre los ministerios ejecutores del gasto, las entidades cuasifiscales y los donantes para mejorar la eficiencia y evitar las duplicaciones de esfuerzos y el financiamiento de proyectos de baja prioridad.

La solidez de las instituciones de gestión de la inversión pública parece estar correlacionada con indicadores de eficiencia de la inversión. Por ejemplo, Chile y Costa Rica, cuyos indicadores PIE-X están entre los más altos de la región, parecen contar con algunos de los marcos de gestión de la inversión pública más sólidos entre los países de ALC. Pero la correlación no es perfecta: México y Perú, que tienen reglas y prácticas firmes (recuadro 5.5), tienen indicadores PIE-X inferiores a los de Chile y Costa Rica. En algunos casos esto puede deberse a la posibilidad de que proyectos específicos se tramiten por vía rápida o reciban exenciones, y por lo tanto no se beneficiarían de la plena aplicación del marco estándar más riguroso7.

En términos más generales, el mensaje es similar cuando se comparan los indicadores medios de solidez institucional de la región con los de otros grupos de países (gráfico 5.13). Si bien existen instituciones nacionales y sectoriales de planificación, es mucho lo que se puede mejorar en todos los otros aspectos de la inversión. Algo que llama la atención es que los resultados de ALC son mejores que los de otros mercados emergentes en lo que se refiere a transparencia de la ejecución y gestión de los proyectos, aunque en estos ámbitos las calificaciones de la región aún son muy inferiores a las de las economías avanzadas. Las comparaciones de la región son menos favorables en términos de oportunidades de financiamiento y presupuestación plurianual.

Gráfico 5.13.Gestión de la inversión pública

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

Nota: ALC = América Latina y el Caribe; EA = economías avanzadas; EE = economías emergentes; APP = asociación público-privada.

1 Incluye 25 economías avanzadas, 12 economías de mercados emergentes y ciertos países de ALC (Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Granada, Guatemala, Honduras, Jamaica, Las Bahamas, México, Panamá, Paraguay, Perú, la República Dominicana y Santa Lucía).

Marcos institucionales y regulatorios para las asociaciones público-privadas

A medida que la desaceleración del crecimiento en la región reduce el espacio fiscal disponible para la inversión pública, es posible que muchos gobiernos recurran a las asociaciones público-privadas para estimular el gasto de capital en infraestructura. En los mecanismos de las asociaciones público-privadas, el socio privado por lo general es el que se encarga de la inversión y el suministro de servicios para las fases de construcción y operación de un proyecto de infraestructura, y es remunerado por el gobierno o mediante el cobro de cargos a los usuarios. Si bien la participación del sector privado a menudo puede mejorar la eficiencia, se necesitan incentivos correctos y condiciones adecuadas para reducir a un mínimo los riesgos para el presupuesto. Por lo tanto, a medida que las asociaciones público-privadas participan más en el suministro de infraestructura en ALC, al desarrollo de las aptitudes necesarias para gestionar complejas relaciones contractuales a largo plazo tendrá que sumarse la creación de un firme marco jurídico e institucional y un entorno empresarial favorable. Algunos de los componentes clave son una legislación firme para las asociaciones público-privadas, regulaciones claras y coherentes, procedimientos de licitación justos y uniformes, integración de los proyectos en el ciclo presupuestario, definición clara de funciones y cargos entre las instituciones responsables de las asociaciones público-privadas, un sólido marco de supervisión, optimización del aprovechamiento de los recursos y asequibilidad desde el punto de vista fiscal, divulgación transparente de información y sistemas contables sólidos.

Según la Economist Intelligence Unit (2014), los países del grupo AL-5 (Brasil, Chile, Colombia, México y Perú) son los que cuentan con los entornos generales más propicios de la región para las asociaciones público-privadas (gráfico 5.14). Están bien ubicados en el contexto mundial y desde 2009 han obtenido constantemente calificaciones altas en cuanto a las condiciones generales que ofrecen para facilitar el funcionamiento de las asociaciones público-privadas. También han obtenido las mejores calificaciones en la mayoría de estas subcategorías: marco institucional, marco regulatorio, madurez operacional, servicios financieros a disposición de las asociaciones público-privadas y uso de las asociaciones público-privadas a nivel subnacional. Estas calificaciones tienden a reflejar la experiencia en el uso de las asociaciones público-privadas. De hecho, la gran mayoría de este tipo de proyectos han sido emprendidos en AL-5, con Brasil a la cabeza, siendo el sector de energía el más favorecido (gráfico 5.15). Aun así, la mayoría de los otros países de ALC con el tiempo han avanzado mucho en la creación de condiciones aptas para ampliar las asociaciones público-privadas, aprovechando la experiencia de los países de AL-5.

Gráfico 5.14.ALC: Entorno general para las asociaciones público-privadas (APP)

Fuente: Economist Intelligence Unit (2014).

Nota: En las leyendas de datos se utilizan los códigos de países de la Organización Internacional de Normalización (ISO), véase la página 118.

Gráfico 5.15.ALC: Asociaciones público-privadas (APP)

Fuentes: Estimaciones del personal técnico del FMI con datos del Banco Mundial.

Nota: ALC= América Latina y el Caribe. En las leyendas de datos se utilizan los códigos de países de la Organización Internacional de Normalización (ISO), véase la página 118.

Si bien pueden aliviar la carga fiscal y hacer más eficiente el suministro de servicios, las asociaciones público-privadas entrañan riesgos fiscales. Una formulación deficiente de los contratos, cambios inesperados en el marco regulatorio o en el entorno macroeconómico pueden hacer que surjan pasivos contingentes. Además, los socios privados pueden desplegar amplios esfuerzos para renegociar los contratos, solicitando modificaciones de las condiciones o contribuciones adicionales del sector público para compensar variaciones de la demanda, las normas de calidad u otras circunstancias cambiantes. Si se efectúan al margen del proceso de licitación competitiva, las renegociaciones pueden socavar el proceso presupuestario y dar lugar a mayores desembolsos públicos y un menor rendimiento de los recursos. Para reducir a un mínimo estos riesgos, los gobiernos tienen que imponer límites a las renegociaciones de contratos. Chile lo hizo cuando reformó el marco de las asociaciones público-privadas en 2010. Una manera de reducir los incentivos de renegociación podría ser incluir todas las obligaciones públicas relacionadas con las asociaciones público-privadas en el balance del gobierno y someterlas a la misma supervisión a la que están sujetos otros gastos presupuestarios (Engel, Fischer y Galetovic, 2014). La adopción de plataformas y reglas estrictas para la renegociación de contratos (Chile y Perú) y el uso de paneles de expertos han dado buenos resultados. Basándose en estas enseñanzas, Colombia promulgó una ley de asociaciones público-privadas en 2012 con el fin de someter a dichas entidades a una regulación sistemática, reducir a un mínimo los incentivos de renegociación y facilitar el financiamiento (recuadro 5.6).

Los países de ALC están en condiciones de seguir cosechando los frutos derivados de las mejoras de los marcos institucionales y la experiencia acumulada, pero el futuro depara algunos desafíos importantes. La madurez operacional y la capacidad técnica necesarias para ampliar la inversión llegarán solo con el tiempo, a medida que se desarrollen aptitudes prácticas y se obtenga capacitación. La planificación y ejecución seguirán siendo problemáticas hasta que las capacidades técnicas y los conocimientos especializados se hayan difundido en todos los niveles inferiores de gobierno, incluso en países en los que las asociaciones público-privadas subnacionales ya tienen una presencia importante y cuentan con un marco jurídico sólido (por ejemplo, Brasil y México). También será importante preservar el respaldo político y generar confianza del público. La comunicación transparente y las consultas públicas han sido cruciales para que las comunidades respalden los programas de infraestructura en Colombia y Perú, aunque en este último con logros limitados. Por último, la incorporación de productos de energía limpia y opciones ecológicas en el diseño de los proyectos de asociaciones público-privadas, una idea aún incipiente en muchos países de ALC pero más avanzada en Brasil, será crucial para la construcción de infraestructura sostenible en el futuro próximo.

Conclusiones

En lo que se refiere al estado y el crecimiento de la infraestructura en América Latina y el Caribe, las principales conclusiones son las siguientes:

  • Los indicadores de infraestructura de la región son, en promedio, aceptablemente favorables cuando se los compara con los del grupo de mercados emergentes en general, y los países con economías emergentes de Asia en particular.

  • Sin embargo, al comparar cada país con el grupo de sus rivales en los mercados de exportación se observa que la competitividad en muchos países de ALC está comprometida por el estado de la infraestructura.

  • Otras investigaciones del FMI indican que la infraestructura afecta el crecimiento potencial (FMI, 2014). Si no se sigue avanzando, existe el riesgo de que las deficiencias infraestructurales observadas, en comparación con los rivales y con lo que cabría esperar de los niveles de desarrollo de los países de ALC, menoscaben cada vez más el crecimiento de la región a mediano plazo.

La política fiscal y las instituciones fiscales son cruciales para mejorar la red de infraestructura.

  • El espacio fiscal disponible y el nivel y la composición de los instrumentos de financiamiento público inciden mucho en la acumulación de stocks de infraestructura.

  • El cierre de las “brechas” de infraestructura no es solo un tema de recursos públicos. El fortalecimiento de los procesos y las prácticas de gestión de la inversión pública es importante para garantizar que el dinero movilizado se aproveche de forma eficaz.

  • Es necesario proteger la inversión en infraestructura y mantener el capital en infraestructura existente a lo largo del ciclo económico para preservar la calidad del stock.

Asimismo, la política pública debe establecer un entorno adecuado para atraer la inversión privada en infraestructura. Esto reviste especial importancia en la actual coyuntura, caracterizada por perspectivas de crecimiento menos favorables que las previstas hace unos pocos años.

  • Se debe fomentar la participación del sector privado en los sectores que revisten mayor interés potencial, sobre todo mejorando el marco regulatorio, facilitando estructuras económicamente sólidas para el cobro de derechos de uso y protegiendo los contratos.

  • Las asociaciones público-privadas son convenientes allí donde ofrecen mejoras de eficiencia en comparación con modelos de inversión más tradicionales, y toda implicación con respecto al riesgo fiscal debe gestionarse proactivamente (entre otras medidas, reduciendo los incentivos a la renegociación de contratos) y quedar registrada de manera transparente. Los países de la región pueden aprender de la experiencia de los países de AL-5 en cuanto al mejoramiento de los marcos para las asociaciones público-privadas.

  • El desarrollo de mercados de bonos locales profundos para bonos de infraestructura y otras formas innovadoras de financiamiento, como a través de fondos de pensiones y fondos soberanos de inversión, puede facilitar la movilización de recursos para proyectos y al mismo tiempo ayudar a moderar el riesgo cambiario.

  • Varios países han logrado avances importantes en estos aspectos, y son útiles ejemplos para la región en general. La eliminación de los impedimentos restantes a escala de cada país o mediante la cooperación regional, así como liderando por medio del propio ejemplo, puede ayudar a la región a elevar su crecimiento potencial en las próximas décadas.

Recuadro 5.1.Dinámica endógena de la infraestructura y el crecimiento

La causalidad en la relación entre la infraestructura y el crecimiento es bidireccional. Por un lado, una mejor infraestructura probablemente elevará la productividad y el PIB. Por el otro, a medida que aumenta el ingreso nacional, los gobiernos pueden incrementar la recaudación de impuestos en términos absolutos y los mercados financieros se vuelven más profundos, facilitando así la inversión en infraestructura pública y privada.

Para evaluar esta relación recíproca, estimamos un modelo de vectores autorregresivos estructurales (VAR) de datos de panel. Las variables endógenas comprenden el logaritmo natural de 1) el PIB per cápita, corregido por la paridad del poder adquisitivo; 2) la capacidad de generación de electricidad; 3) los teléfonos fijos per cápita, y 4) la densidad vial. El modelo utiliza ecuaciones en diferencias estimadas mediante el método generalizado de momentos, que controlan por las características que no varían con el tiempo de los 104 países de la muestra. La metodología se basa en la estrategia VAR de datos de panel descrita en Góes (2016).

Para no sobrestimar el efecto ingreso a corto plazo de la infraestructura, identificamos el modelo con el PIB per cápita como la variable más exógena. Los resultados presentados a continuación son respuestas promedio en los diferentes países de las variables endógenas a un shock exógeno en cualquier variable, suponiendo dinámicas homogéneas y lineales. Tienen en cuenta todas las dinámicas simultáneas en el sistema de ecuaciones.

Las respuestas del PIB per cápita a una perturbación temporal del 1 por ciento en la capacidad de generación de energía eléctrica y las líneas telefónicas son positivas y estadísticamente significativas. Alcanzan un máximo del 0,85 por ciento y 0,15 por ciento, respectivamente. La respuesta del ingreso a una innovación en la densidad vial es positiva pero estadísticamente no significativa. Todas las variables relacionadas con la infraestructura responden positivamente a las perturbaciones del ingreso. Una perturbación exógena del 1 por ciento al PIB per cápita genera aumentos máximos del 1,3 por ciento, 0,25 por ciento y 1,4 por ciento de la capacidad de generación de electricidad, las líneas telefónicas y la densidad vial, respectivamente.

Estos resultados respaldan la idea de que la relación entre la infraestructura y el crecimiento es bidireccional. Esto es relevante porque si se ignoran las interacciones positivas entre la infraestructura y el PIB per cápita, podría subestimarse el efecto positivo de un mayor desarrollo de la infraestructura.

Gráfico 5.1.1.Vectores autorregresivos de datos de panel: Funciones de respuesta a impulsos

(Respuestas no acumulativas a una innovación de 1 por ciento en la variable de impulso, porcentaje)

Fuente: Estimaciones del personal técnico del FMI.

Nota: Las líneas punteadas denotan intervalos de confianza del 90 por ciento.

Nota: Este recuadro fue preparado por Carlos Góes.

Recuadro 5.2.Inversiones portuarias post-Panamax en Las Américas

El Canal de Panamá es una vía de navegación de 50 millas que conecta los océanos Atlántico y Pacífico, por la que transitan más de 13.000 barcos al año a través de un sistema de esclusas que los levanta 26 metros (85 pies) por encima del nivel del mar. Un nuevo proyecto de expansión de USD 5.300 millones prevé la instalación de un tercer juego de esclusas más grandes y la profundización de los canales de navegación existentes. Este proyecto, que se espera que finalice a mediados de 2016, duplicará la capacidad del canal y permitirá el paso de buques más grandes (los conocidos como post-Panamax) que actualmente transportan un porcentaje considerable de contenedores por todo el mundo1. Este proyecto tiene grandes efectos multiplicadores que se extienden por toda la red logística de la región. Ya se han realizado, o están en marcha o programadas, inversiones portuarias por un monto de alrededor de USD 25.000 millones en toda la región de las Américas para permitir el paso de los buques post-Panamax que transitarán por el nuevo juego de esclusas. Este monto es casi cinco veces superior al valor del proyecto de expansión (gráfico 5.2.1).

Gráfico 5.2.1.Inversiones portuarias programadas para permitir el paso de buques post-Panamax

Fuente: Estimaciones del personal técnico del FMI basadas en diversas noticias y fuentes gubernamentales.

Esta expansión también generará importantes efectos de derrame al reducir los costos de transporte. El transporte de carga internacional presenta economías de escala; se estima que el costo operativo anual por unidad de capacidad de transporte es 37,4 por ciento más bajo para los buques post-Panamax que para los Panamax. Si suponemos un escenario conservador en el cual el canal mantiene su porcentaje actual del 5 por ciento del comercio mundial y que los buques post-Panamax continúan transportando el 45 por ciento de la carga, estimamos que la reducción total de los costos de transporte ascenderá por lo menos a USD 8.000 millones cada año.

Nota: Este recuadro fue preparado por Ana Ahijado, Diego Cerdeiro, Metodij Hadzi-Vaskov y Fang Yang.1Los buques post-Panamax representaron el 16 por ciento de los buques portacontenedores y el 45 por ciento de la capacidad de la flota en 2012, y se prevé que representen el 27 por ciento y el 62 por ciento, respectivamente, en 2030. (“U.S. Port and Inland Waterways Modernization: Preparing for Post-Panamax Vessels”, Institute for Water Resources, U.S. Army Corps of Engineers, 20 de junio de 2012).

Recuadro 5.3.Brasil: Bonos de infraestructura

Los bonos de infraestructura son un instrumento relativamente reciente y prometedor. Una de las barreras que impide que los inversionistas privados financien proyectos de infraestructura en Brasil es el difícil acceso al financiamiento a largo plazo. El banco estatal de desarrollo, el BNDES, es el proveedor dominante de financiamiento a largo plazo a tasas inferiores a las de mercado. Pero no cabe esperar que este banco proporcione todo el financiamiento para proyectos de infraestructura. A fin de abordar esta situación, en 2011 el gobierno decidió otorgar ventajas tributarias para los productos de renta fija concebidos específicamente para financiar inversiones en infraestructura1, entre ellos los bonos de infraestructura, cuyos compradores se benefician de una exención del impuesto sobre la renta2. Para emitir bonos con ventajas tributarias para el tenedor se requiere la certificación del gobierno de que el proyecto de infraestructura constituye, de hecho, una prioridad en uno de los sectores económicos clave.

Los bonos de infraestructura también tienen por objeto fomentar a nivel más general el desarrollo de los mercados de capital, apoyando los objetivos de prolongación de la curva de rendimientos del sector privado. Para obtener las ventajas tributarias, debe tratarse de un bono de tasa fija o vinculado a un índice de inflación o a una tasa de referencia. No se incluyen los bonos de tasa flotante (por ejemplo, aquellos que están vinculados a la tasa Selic del Banco Central). El vencimiento promedio de este bono no puede ser inferior a 4 años y el emisor no puede recomprarlo en los dos primeros años, y no admite prepago.

La importancia de los bonos de infraestructura es aún relativamente modesta (gráfico 5.3.1). Desde 2012, se han emitido 74 bonos de infraestructura relacionados con proyectos autorizados por ministerios, por un monto total de 5.800 millones de reales. Esto representa alrededor del 5,2 por ciento del total de bonos privados emitidos a lo largo del período. En promedio, el diferencial de los bonos de infraestructura con respecto al bono público de referencia es de 124 puntos básicos, aunque algunos se han emitido a un costo inferior al del financiamiento del gobierno.

Gráfico 5.3.1.Bonos de infraestructura brasileños

(Volumen, diferencial y proporción)

Fuente: Estimaciones del personal técnico del FMI con datos de las autoridades nacionales.

Se prevé que la proporción de bonos de infraestructura en el total de bonos privados siga aumentando, pero su crecimiento se enfrenta a diversos obstáculos. La utilidad de estos bonos ha aumentado porque los proyectos incluidos en la segunda fase del programa de inversión en logística (PIL II) del gobierno, con la excepción de los proyectos ferroviarios, tendrán acceso a una mayor proporción de los préstamos del BNDES a tasas de interés bajas siempre y cuando al menos el 10 por ciento del capital del proyecto se financie utilizando bonos de infraestructura. Un obstáculo al crecimiento de los bonos de infraestructura, sin embargo, es que son bonos relativamente poco líquidos y su prima es moderada en comparación con los bonos públicos estándar. Por ello, los inversionistas externos, que generalmente deben pagar impuestos sobre la renta relacionados con estos bonos en sus propias jurisdicciones, no se sienten suficientemente atraídos por estos bonos.

Nota: Este recuadro fue preparado por Flávia Barbosa.1Ley Federal 12, 431, del 24 de junio de 2011.2Los inversionistas extranjeros y residentes no pagan impuestos sobre la renta, mientras que los inversionistas corporativos internos pagan el 15 por ciento (en lugar del 25 por ciento habitual). Estas disposiciones especiales también se aplican a los fondos de inversión con un capital no inferior al 85 por ciento invertido en bonos empresariales relacionados con un proyecto de inversión.

Recuadro 5.4.Estimación de la eficiencia de la inversión pública

El indicador de eficiencia de la inversión pública (PIE-X) estima la relación entre el stock de capital público y el ingreso per cápita, por un lado, y, por el otro, los indicadores de acceso a activos de infraestructura (y la calidad de estos activos) en más de 100 países1. Los países con los niveles más altos de cobertura y calidad (producto) de la infraestructura con determinados niveles de stock de capital público e ingreso per cápita (insumos) constituyen la base de una frontera de eficiencia (una superficie en un espacio de tres dimensiones que envuelve los datos). Se asigna a cada país una calificación PIE-X de entre 0 y 1 basada en su distancia vertical de la frontera (los países que se encuentran en la frontera obtienen una calificación de 1). El indicador de la calidad y acceso a la infraestructura combina los indicadores físicos y basados en encuestas en un índice sintético (véase el gráfico 5.11 en el texto principal):

  • El indicador físico integra datos sobre el volumen de la infraestructura económica (la extensión de la red de carreteras, la producción de electricidad y el acceso a agua potable) y la infraestructura social (número de maestros de secundaria y camas de hospital).

  • Los indicadores basados en encuestas se fundamentan en las impresiones de los líderes empresariales sobre la calidad de los principales servicios de infraestructura obtenidas de la encuesta del Foro Económico Mundial.

  • Un indicador híbrido combina los indicadores físicos y basados en la encuesta en un índice sintético de la cobertura y calidad de las redes de la infraestructura.

La brecha de eficiencia se mide como la distancia entre el país y el promedio de frontera para un determinado nivel de stock de capital público y el ingreso per cápita (gráfico 5.4.1)

Gráfico 5.4.1.Índice de eficiencia de la inversión pública

Fuente: Estimaciones del personal técnico del FMI.

Nota: EME = economías de mercados emergentes; ALC = América Latina y el Caribe.

Nota: Este recuadro fue preparado por Svetlana Vtyurina y adaptado de FMI (2015b).1Véase un análisis más detallado de la medición del desarrollo de infraestructuras así como la elaboración del PIE-X en el anexo II de FMI (2015b). El número de países con calificaciones PIE-X disponibles varía entre 114 y 134 según el modelo utilizado.

Recuadro 5.5.Perú: Gestión de la inversión pública

El sistema nacional de inversión pública de Perú (SNIP), creado en 2000, es el principal instrumento para gestionar los proyectos de inversión de este país. Es un sistema integral y obligatorio para todos los proyectos ejecutados por el gobierno central y los gobiernos subnacionales (el sector público no financiero). A través de este sistema se centraliza el control de todas las fases de un proyecto (viabilidad, ejecución y evaluación ex-post). Durante la fase de viabilidad, se estudian las alternativas, y la selección de proyectos se basa en el más alto rendimiento socioeconómico esperado. Durante la fase de ejecución, el proyecto se define con mayor detalle hasta los estudios finales y la preparación de proyectos ejecutivos. Luego, cuando el proyecto entra en la fase de operación y mantenimiento, se realiza una evaluación ex-post.

El SNIP está respaldado por el Banco de Proyectos de Inversión, que registra cada fase de los proyectos de inversión, desde el estudio de viabilidad hasta la evaluación ex-post1. El sistema está a disposición del público y brinda información sobre el estado en que se encuentran los proyectos en marcha. La Dirección General de Política de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas está a cargo de la gestión del SNIP, y una unidad en cada ministerio y gobierno subnacional es responsable del funcionamiento del SNIP. El sistema controla cinco etapas de cada proyecto: 1) estudio de viabilidad; 2) declaración de viabilidad; 3) ejecución; 4) seguimiento, y 5) evaluación ex-post.

En el proceso de aprobación de un proyecto participan varias unidades: 1) las unidades de ejecución proponen los proyectos; 2) las oficinas sectoriales de programación e inversión o los gobiernos regionales y locales evalúan y preparan la declaración de viabilidad; 3) las autoridades en los diferentes niveles de gobierno se encargan de la identificación de proyectos, y 4) las unidades de ejecución en los diferentes niveles de gobierno están a cargo de la ejecución, el seguimiento y la evaluación ex-post.

El Programa Multianual de Inversión Pública presenta con detalle los proyectos de inversión que serán ejecutados durante el año y los gastos proyectados para los tres años siguientes. Se presenta información sobre el costo total de cada proyecto y el monto invertido hasta la fecha, aunque el sistema podría actualizarse más oportunamente, sobre todo con información acerca del estado de ejecución del proyecto a nivel municipal. Esta información está disponible en el sitio web del SNIP (http://www.snip.gob.pe).

Nota: Este recuadro se basa en Pessoa, Fainboim y Fernández (2015).1En algunos casos la evaluación de los proyectos depende del Ministerio de Economía y Finanzas, como por ejemplo los proyectos propuestos por los gobiernos subnacionales que necesitan la garantía del gobierno central.

Recuadro 5.6.Colombia: Cambios regulatorios e institucionales al marco de las asociaciones público-privadas

El marco jurídico y regulatorio que rige las asociaciones público-privadas de Colombia ha evolucionado a lo largo del tiempo desde su adopción inicial a mediados de los años noventa. En un anterior marco de las asociaciones público-privadas, los tenedores de licencias y los inversionistas institucionales tenían una participación poco importante en el capital accionario de los proyectos (por ejemplo, la primera, segunda y tercera generación de proyectos de construcción de carreteras). Este sistema ofrecía escasos incentivos a los participantes del sector privado y provocó retrasos en la finalización de las obras, lo que tuvo repercusiones jurídicas y financieras.

En 2010–14 las autoridades emprendieron cambios regulatorios e institucionales para mejorar la eficiencia de la inversión en infraestructura y facilitar el financiamiento de inversionistas institucionales. Crearon el Viceministerio de Infraestructura, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN). Se aceleró la adopción de la Ley de Infraestructura para abordar los cuellos de botella en la relocalización de redes de servicios y la compra de terrenos. En 2014, se introdujeron enmiendas al marco regulatorio relacionado con los regímenes de inversión y se ampliaron los cupos individuales de crédito para inversionistas institucionales a fin de promover la participación del sector privado nacional en proyectos, incluidos los fondos de pensiones y compañías de seguros.

En 2012, se promulgó una nueva Ley de asociaciones público-privadas que abordó en gran medida los problemas identificados anteriormente y tenía como finalidad regular las asociaciones público-privadas de manera sistemática. La Ley de asociaciones público-privadas eliminó la posibilidad para el sector privado de solicitar anticipos de efectivo y limitó las enmiendas a los contratos de las asociaciones público-privadas a un máximo del 20 por ciento del valor del contrato original. Los pagos del gobierno al concesionario se vincularon con la calidad de los servicios de infraestructura proporcionados. La decisión de establecer asociaciones público-privadas tendría que basarse en estudios socioeconómicos y técnicos bien concebidos y las responsabilidades de las partes involucradas en el proceso de asociaciones público-privadas habrían de definirse claramente. La Ley de asociaciones público-privadas también incluyó un proceso de entrada más eficiente para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y reguló las propuestas no solicitadas de asociaciones público-privadas. Asimismo, a fin de mejorar la capacidad del gobierno de gestionar los costos fiscales y los riesgos que conllevan las asociaciones público-privadas, la ley introdujo como principio general que los riesgos deberían ser asumidos por el socio (es decir, el sector público o privado) más adecuado para afrontarlos.

Nota: Este recuadro fue preparado por Valerie Cerra y Kristine Vitola.
Anexo 5.1 Determinantes de la infraestructura: La función de la política fiscal y la participación privada

En este anexo se presentan estimaciones de los determinantes de la infraestructura, basadas en Agénor y Neannidis (2015) y Calderón y Servén (2010). La especificación del modelo es la siguiente:

donde i y t son los índices de país y tiempo, respectivamente; GDPit es el logaritmo de PIB per cápita (ajustado por poder de compra y en términos constantes); Infraitj denota el logaritmo de infraestructura de tipo j (telecomunicaciones, energía eléctrica y transporte, medidos en función del número de líneas telefónicas fijas por cada 100 habitantes, la capacidad de generación de energía eléctrica (en gigavatios) y la densidad vial en kilómetros de carreteras por kilómetro cuadrado, respectivamente). Esta especificación tiene en cuenta 1) la heterogeneidad de los activos de infraestructura; 2) su grado de interconexión en la acumulación del stock y el proceso de crecimiento; y 3) sus diferentes dinámicas dependiendo de las prioridades de las políticas. Como se indica en Agénor y Neannidis (2015), el modelo impone la identidad del presupuesto del gobierno Σk=1k−1Fiscitk=0 (ingreso tributario, ingreso no tributario, gasto corriente (excluyendo intereses), gasto de capital, saldo primario como porcentaje del PIB) excluyendo una variable fiscal (ingreso no tributario, en este análisis) para evitar la dependencia lineal (aunque es probable que aún exista multicolinealidad, lo cual puede afectar la significación estadística de los coeficientes a escala individual). Xitl es un conjunto de variables de control estándar correspondientes a crecimiento e infraestructura (crédito al sector privado, inflación, apertura comercial, tasa de fecundidad, tasa de urbanización, densidad demográfica, estado de Derecho, participación del sector privado en la inversión). εit y μit son los términos de error, que incluyen efectos específicos tanto de país como de tiempo.

El modelo se estima usando un panel dinámico de 110 países (economías avanzadas de Europa, Estados Unidos y Canadá, economías emergentes de Asia, ALC y África subsahariana) durante el período 1990–2013. Las fuentes de datos son Dealogic, Administración de Información Energética de Estados Unidos, Perspectivas de la economía mundial (informe WEO) y estadísticas de finanzas públicas del FMI, Departamento de Finanzas Públicas del FMI, Unión Internacional de Telecomunicaciones, Banco Mundial, Foro Económico Mundial e Indicadores Mundiales de Gobernabilidad. Para comprobar la robustez de los resultados, se estimaron cuatro especificaciones distintas del modelo: mínimos cuadrados con variables ficticias o “dummy” (LSDV, por sus siglas en inglés) y una versión con corrección del sesgo (LSDVC), basada en Bruno (2005), así como estimadores IV-método generalizado de momentos en diferencias y en sistemas basados en Arellano y Bond (1991) y Arellano y Bover (1995)1.

Cualitativamente, los resultados son similares entre la muestra completa y la muestra de ALC, aunque algunos de los resultados parecen ser más marcados en la muestra de ALC. El impacto neto de la inversión pública sobre los stocks de infraestructura de electricidad y transporte depende de la manera en que se financia la inversión (deuda nueva, aumentos de los impuestos o recortes del gasto corriente). Por ejemplo, un aumento de 1 por ciento en la relación capital público/PIB financiado mediante deuda se traducirá en un aumento de la densidad vial de hasta 0,041 por ciento en la muestra completa y de hasta 0,175 por ciento en ALC. Un aumento de 1 por ciento en la relación capital público/PIB totalmente financiado (en el mismo año) por un aumento equivalente de 1 por ciento en la relación impuestos/PIB2 se traduciría en un aumento medio de la densidad vial de hasta 0,035 por ciento en la muestra completa y de hasta 0,163 por ciento en ALC. Un aumento de 1 por ciento en el gasto de capital financiado mediante un recorte del gasto corriente de 1 por ciento3 incrementará la densidad vial hasta 0,062 por ciento en la muestra completa y hasta 0,225 por ciento en ALC. En un ejercicio similar para la generación de electricidad se indica que la reacción es mayor en ALC que en la muestra completa cuando el gasto de inversión pública se financia con deuda, pero es menor cuando se financia mediante la generación de ahorros en otras partes del presupuesto. (La significancia estadística de estos efectos netos no ha sido sometida a prueba; en los cuadros del anexo 5.1.1 y 5.1.2 se muestran los niveles de significación de los coeficientes individuales medidos en función de los valores p).

Cuadro del anexo 5.1.1.Determinantes de la infraestructura: América Latina y el Caribe
Variable dependiente: Logaritmo de líneas telefónicas fijas por 100 habitantesVariable dependiente: Logaritmo de capacidad de generación de electricidadVariable dependiente: Logaritmo de densidad vial (km de carreteras por km2)
(1)(2)(3)(4)(1)(2)(3)(4)(1)(2)(3)(4)
LSDVLSDVCMGM dif.MGM sis.LSDVLSDVCMGM dif.MGM sis.LSDVLSDVCMGM dif.MGM sis.
Variables rezagadas
LN PIB per cápita, PPA constante (t−1)0,333**0,304***0,405***0,0070,356***0,327***0,359***−0,039−0,012−0,032−0,004−0,029***
LN líneas telefónicas fijas por 100 habitantes (t−1)0,812***0,918***0,757***0,985***0,0330,0230,0320,023−0,046**−0,03−0,055**0,025***
LN capacidad de generación de electricidad (t−1)0,154**0,127*0,18**00,442***0,526***0,43***0,998***0,0330,030,020,002
Densidad vial (km de carreteras por km2) (t−1)−0,193−0,06−0,307**−0,01***−0,047−0,05−0,055−0,0010,72***0,839***0,696***1,003***
Fiscales
Ingreso tributario, proporción del PIB0,5170,3030,1870,105−0,64−0,651*−0,649−0,059−0,238−0,231−0,28−0,001
Gasto corriente, proporción del PIB0,4380,430,505*−0,1050,541**0,536*0,541**0,122−0,159−0,136−0,199−0,061
Gasto de capital, proporción del PIB0,3260,3230,3870,1860,832**0,788***0,838**0,339*0,0020,038−0,0350,164*
Saldo primario, proporción del PIB−0,036−0,0070,062−0,1560,815***0,805**0,802***0,1990,0280,021−0,014−0,035
Relación deuda/PIB0,0150,014−0,001−0,041−0,06−0,056−0,064−0,074***−0,0010,005−0,0010,009
Macro
Participación privada en la inversión, USD constantes−0,309***−0,305***−0,298***−0,0020,123*0,0940,13**0,0060,0220,0230,040,005**
Inflación de precios al consumidor, promedio anual−0,0040,0090,139−0,0280,0130,0180,010,116−0,062−0,061−0,047−0,079**
Apertura comercial, proporción del PIB0,0690,0320,0790,01−0,031−0,026−0,0270,0050,0330,0340,0520,004
Crédito al sector privado, proporción del PIB−0,203***−0,185**−0,207***−0,0190,0310,0220,0330,0220,0470,0440,063*0,006
Observaciones356314170314352314170314352314170314
Número de países242321232423212324232123
Chi cuadrado137,3174,5152,3200,6137,3174,5
Estadística Sargan-Hansen, Valor p0,780,810,790,890,790,81
Fuente: Estimaciones de los autores.Nota: LSDV = mínimos cuadrados con variables dummy; LSDVC = mínimos cuadrados con variables dummy corregido, basado en Bruno (2005); MGM dif. = MGM (método generalizado de momentos) en diferencias, basado en Arellano y Bond (1991); MGM sis. = MGM en sistema, basado en Arellano y Bover (1995). Todas las regresiones incluyen también un vector de variables de control con las siguientes variables que no se presentan en el cuadro: tasa de fecundidad; tasa de urbanización; densidad demográfica; indicador de gobernabilidad de estado de Derecho. PPA = paridad de poder adquisitivo.Errores estándar robustos entre paréntesis.*** p<0,01, ** p<0,05, * p<0,1.
Cuadro del anexo 5.1.2.Determinantes de la infraestructura: Muestra completa
Variable dependiente: Logaritmo de líneas telefónicas fijas por 100 habitantesVariable dependiente: Logaritmo de capacidad de generación de electricidadVariable dependiente: Logaritmo de densidad vial (km de carreteras por km2)
(1)(2)(3)(4)(1)(2)(3)(4)(1)(2)(3)(4)
LSDVLSDVCMGM dif.MGM sis.LSDVLSDVCMGM dif.MGM sis.LSDVLSDVCMGM dif.MGM sis.
Variables rezagadas
LN PIB per cápita, PPA constante (t−1)−0,054−0,0950,126***−0,0140,084**0,082**−0,110,035*0,0060,0010,009−0,005**
LN líneas telefónicas fijas por 100 habitantes (t−1)0,937***1,043***0,67***1,016***−0,006−0,006−0,022***0,007−0,001−0,0020,007***0,001
LN capacidad de generación de electricidad (t−1)0,0680,0630,132***0,0040,588***0,674***0,61***0,998***−0,001−0,001−0,0050,001
Densidad vial (km de carreteras por km2) (t−1)0,168*−0,113−0,385***−0,004−0,016−0,0150,459**0,0080,907***0,969***0,886***1***
Fiscales
Ingreso tributario, proporción del PIB0,008−0,1130,602*−0,0880,015−0,0580,801**−0,202−0,01100−0,008
Gasto corriente, proporción del PIB−0,134−0,1890,0770,11−0,165−0,1450,245−0,036−0,025−0,025−0,019**−0,019
Gasto de capital, proporción del PIB0,0890,033−0,09−0,1370,438**0,423**0,3220,2230,0380,049−0,023**0,043*
Saldo primario, proporción del PIB0,080,0950−0,0470,166*0,189**0,296***0,064−0,011−0,009−0,03***−0,038*
Relación deuda/PIB0,010,027−0,002−0,028**−0,056**−0,047***−0,063***−0,021*0−0,003−0,003*−0,002
Macro
Participación privada en la inversión, USD constantes0,0170,012−0,103***0,0020,073***0,051**0,268***−0,0050,0050,0010,01***0,001
Inflación de precios al consumidor, promedio anual−0,042−0,043−0,001−0,021−0,014−0,013−0,056***0,0040,0120,0110,013**0,004
Apertura comercial, proporción del PIB0,0790,0740,034*0,007−0,052*−0,056*−0,044**0,0090,00400,009***0,003
Crédito al sector privado, proporción del PIB−0,010,007−0,159−0,0250,0090,007−0,196**0,0090,00500,0090,001
Observaciones789789702789790790703790713713630713
Número de países838378838383788379797379
Chi cuadrado43,4648,3647,1649,9647,7743,62
Estadística Sargan-Hansen, Valor p0,990,990,990,990,990,99
Fuente: Estimaciones de los autores.Nota: LSDV = mínimos cuadrados con variables dummy; LSDVC = mínimos cuadrados con variables dummy corregido, basado en Bruno (2005); MGM dif. = MGM (método generalizado de momentos) en diferencias, basado en Arellano y Bond (1991); MGM sis. = MGM en sistemas, basado en Arellano y Bover (1995). Todas las regresiones incluyen también un vector de variables de control con las siguientes variables que no se presentan en el cuadro: tasa de fecundidad; tasa de urbanización; densidad demográfica; indicador de gobernabilidad de estado de Derecho. PPA = paridad de poder adquisitivo.Errores estándar robustos entre paréntesis.*** p<0,01, ** p<0,05, * p<0,1.

Nota: Preparado por Valerie Cerra, Alfredo Cuevas, Carlos Góes, Izabela Karpowicz, Troy Matheson, Rania Papageorgiou, Issouf Samake, Kristine Vitola y Svetlana Vtyurina.

La medición de la infraestructura y el análisis de las “brechas de infraestructura” deben interpretarse con cautela debido a problemas conceptuales y de datos. Los indicadores disponibles a veces se basan en variables sustitutivas indirectas o proporcionan información incompleta, como cuando describen las redes viales haciendo referencia a la relación entre kilómetros de carreteras y la superficie del país, o se basan en encuestas subjetivas sobre percepciones.

En esta sección, enfocamos nuestras comparaciones en las economías avanzadas, las economías emergentes de Asia y África subsahariana, que ofrecen una amplia variedad de experiencias. En FMI (2014) se presentan comparaciones (utilizando parámetros ligeramente diferentes) con otras regiones, tales como la Comunidad de Estados Independientes, las economías emergentes y en desarrollo de Europa, y Oriente Medio y Norte de África.

El gráfico sobre los costos en dólares debe interpretarse con cautela ya que podría estar influenciado por las fluctuaciones de los tipos de cambio.

”Obtención de fondos” por lo tanto no es lo mismo que “financiamiento”, ya que este último se refiere a la fuente inmediata del efectivo necesario para emprender un proyecto, y no al origen de los recursos que en última instancia pagarán la construcción y operación del proyecto.

Al calcular el PIE-X se tiene en cuenta, además del insumo de capital público que se muestra en el gráfico 5.12, el ingreso per cápita del país, y se emplean técnicas de análisis envolvente de datos, detalladas en FMI (2015b). En este marco más completo, la frontera de eficiencia es una superficie en un espacio tridimensional.

Esta herramienta de evaluación considera las prácticas y los marcos sobre los que se asienta todo el proceso de inversión en la totalidad del sector público.

Por ejemplo, la carretera transoceánica que conecta las costas de Perú y Brasil, que por ley quedó al margen del Sistema Nacional de Inversión Pública de Perú, a la larga sufrió importantes costos excedentes.

El estimador de la LSDVC también es adecuado para paneles dinámicos no equilibrados. Por lo general, el sesgo de LSDV se corrige mediante un estimador de LSDV corregido (Kiviet, 1995 y 1999, y Bun y Kiviet, 2003) comparado con estimadores MGM más tradicionales cuando N es solo moderadamente importante.

Esta simulación no distingue entre los tipos de impuestos (comercio, renta, propiedad, consumo), ni tampoco si el aumento proviene de una variación de la tasa impositiva o de un aumento de la base imponible.

El ejercicio no discrimina entre los tipos de gasto corriente (es decir, sueldos, prestaciones o transferencias sociales, bienes y servicios, etc.).

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