Chapter

3. Combler le déficit d’infrastructures en Afrique subsaharienne

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 2014
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Introduction et Résumé

Le présent chapitre examine les efforts entrepris par les pays d’Afrique subsaharienne ces dernières années pour remédier au manque d’infrastructures, les tendances en matière de financement des infrastructures et les défis restant à relever.

Supprimer les goulets d’étranglement infrastructurels dont souffrent manifestement bon nombre de pays subsahariens est important à plusieurs titres.

  • Tout d’abord, comme partout, c’est une démarche nécessaire pour créer une offre plus substantielle et augmenter la croissance potentielle (voir également l’édition d’octobre 2014 des Perspectives de l’économie mondiale).
  • Ensuite, dans de nombreux pays en développement à faible revenu, il est important d’améliorer l’infrastructure pour favoriser la diversification économique et la transformation structurelle: en l’absence de réseau électrique fiable, par exemple, il est difficile pour une économie de réussir sa transition vers des activités à plus haute productivité.

L’un des aspects importants à cet égard réside dans la rapidité avec laquelle les besoins en infrastructures peuvent être satisfaits; or, jusqu’à une période récente au moins, de multiples contraintes ont freiné la réalisation de progrès. Quand les moyens de mise en œuvre sont limités, les problèmes liés à la conception et à la réalisation des projets retardent souvent beaucoup l’intensification des investissements d’infrastructure. Et une fois que la faisabilité d’un projet a été établie, la mobilisation des financements se révèle souvent difficile: l’assiette des recettes intérieures est limitée, et le recours au financement extérieur n’est pas la panacée, faute d’offres assorties de conditions raisonnables. Enfin, la médiocrité du cadre réglementaire ou des politiques, voire des deux (par exemple la réticence à autoriser les investisseurs à facturer des redevances d’utilisation couvrant les coûts), peut aussi freiner l’appétit du secteur privé.

Mais les choses sont en train de changer. Comme l’Afrique subsaharienne séduit de plus en plus d’investisseurs, l’accès aux financements devient un peu moins difficile. Les capacités nationales de mise en œuvre s’améliorent également.

Dans ce contexte, le principal défi auquel sont confrontés les dirigeants est de trouver le bon compromis entre une intensification des investissements publics dans l’infrastructure et un accroissement intenable de la dette publique. Dans le reste du chapitre, la discussion porte sur le meilleur moyen de parvenir à un tel équilibre. Le chapitre passe d’abord en revue les résultats obtenus dans le domaine des infrastructures et les sources de financement utilisées, puis examine les avantages et les inconvénients de différentes options envisageables pour réduire le déficit d’infrastructures important auquel de nombreux pays doivent remédier, y compris les tout nouveaux modes de financement qui existent.

Les principales conclusions du chapitre sont les suivantes:

  • Bon nombre de pays d’Afrique subsaharienne sont parvenus à maintenir et développer les investissements publics dans l’infrastructure et les nouvelles sources de financement nécessaires à cet effet. Dans certains pays, la hausse de ces investissements publics s’est traduite par de meilleurs résultats sur le plan des infrastructures, mais, dans de nombreux autres, le lien est moins net.
  • Il ne ressort pas toujours de façon claire que le manque de financement constitue le principal obstacle au développement des investissements d’infrastructure. Ce sont souvent des problèmes liés au cadre réglementaire et à l’insuffisance des capacités qui freinent la conception et la réalisation des projets, et c’est donc à ces niveaux-là qu’il faut agir en priorité.
  • Dans la région subsaharienne, les projets d’infrastructure sont essentiellement financés par des sources intérieures (recettes fiscales et autres recettes, emprunts, etc.) et, dans une moindre mesure, par des soutiens budgétaires venant de partenaires au développement. Cette configuration devrait d’ailleurs perdurer; en effet, accroître la part de ces financements constitue de loin l’option la plus durable en matière d’investissement dans les infrastructures. Il faudrait donc améliorer la mobilisation des recettes fiscales, mais aussi augmenter les redevances facturées aux bénéficiaires directs des services fournis.
  • Sous réserve que les niveaux de dette publique soient gérables, il peut aussi être judicieux d’emprunter afin de stimuler les dépenses d’infrastructure pour une durée limitée. Néanmoins, dans la plupart des pays, la marge de manœuvre supplémentaire que peuvent dégager de tels emprunts est limitée.
  • Quand les possibilités de s’appuyer sur l’impôt ou l’emprunt pour développer les investissements d’infrastructure sont restreintes, une solution peut être d’inciter le secteur privé à investir directement dans les projets:
    • Par exemple, des partenariats public–privé (PPP) peuvent être établis, à condition de bien tenir compte des risques budgétaires. Il faut adopter des cadres institutionnels et juridiques appropriés afin de quantifier, déclarer et évaluer la dette implicite pour le secteur public et veiller à ce que les PPP garantissent un meilleur rapport qualité–prix que les investissements publics traditionnels.
    • Le développement des infrastructures grâce à des investissements exclusivement privés est une autre possibilité, qui peut s’appuyer sur les nouveaux produits d’assurance ou les nouvelles techniques de rehaussement du crédit qui se développent dans la région. Le coût de ces instruments doit toutefois faire l’objet d’une évaluation rigoureuse. En outre, le recours plus généralisé à des financements strictement privés nécessiterait de renforcer les cadres réglementaire et juridique.
  • En tout état de cause, la gestion des finances publiques (GFP) est un aspect essentiel à prendre en considération avant d’intensifier les investissements d’infrastructure. Les pays devraient chercher à améliorer la planification des investissements et les capacités d’exécution en renforçant l’évaluation des projets; en constituant une réserve de projets viables; en adoptant un cadre budgétaire à moyen terme incluant l’entretien des infrastructures; et en renforçant les capacités de suivi des projets pour réduire le plus possible le gaspillage et les dépassements de coûts.

Faits Stylisés: État des Lieux des Infrastructures en Afrique Subsaharienne

Au cours de ces quinze dernières années, de nombreux pays d’Afrique subsaharienne ont amélioré leurs infrastructures, mais les résultats varient d’un secteur et d’un groupe de pays à l’autre. L’indice de développement des infrastructures en Afrique (AIDI)1 témoigne que la situation s’est globalement un peu améliorée entre 2000 et 2010 (graphique 3.1); les résultats les plus rapides ont été enregistrés dans les pays subsahariens à faible revenu, tandis que les États fragiles se faisaient distancer. Les hausses de l’indice global reflétaient essentiellement les progrès réalisés dans le domaine des technologies de l’information et de la communication (TIC) et, dans une moindre mesure, de l’accès à l’eau et l’assainissement. En revanche, la production d’électricité a stagné, et le développement des transports a peu progressé. Trois pays se détachent du lot: il s’agit du Kenya, du Ghana et du Sénégal, dont l’indice a notablement augmenté, principalement grâce aux meilleurs résultats obtenus dans le secteur des TIC. Certains pays en queue de classement pour le développement global de leurs infrastructures (Éthiopie, Madagascar, Niger, Tchad, par exemple) ont largement progressé en pourcentage, en partant toutefois d’un niveau bas.

Graphique 3.1.Afrique subsaharienne: degré de développement des infrastructures, 2000 et 2010

Sources: calculs des services du FMI d’après les chiffres de la Banque africaine de développement; Indice de développement des infrastructures en Afrique (AIDI), 2013.

Les progrès de l’Afrique subsaharienne en termes d’accès aux TIC sont une véritable révolution. Les TIC se sont développées à un rythme sans précédent au cours de la dernière décennie, comme en témoigne la hausse des abonnements à la téléphonie mobile (graphique 3.2). Les abonnements ont augmenté de 40 % par an ces dix dernières années et, dans près de la moitié des pays, le nombre de téléphones pour 100 habitants est passé de moins de 1 en 2000 à plus de 50 abonnements une décennie plus tard. La libéralisation des marchés et l’apparition de la concurrence, en particulier sur le marché de la téléphonie mobile, ont été les principaux ressorts de ce succès. Les réformes de la réglementation, notamment la fixation efficace des tarifs de gros et la réforme des entreprises publiques, ont aussi largement contribué à cette transformation2. L’accès à l’eau s’est amélioré en Afrique, mais les progrès ont été inégaux, les États fragiles et les exportateurs de pétrole ayant pris du retard dans ce domaine. En revanche, certains pays à faible revenu (Burkina Faso, Éthiopie, Guinée-Bissau, Malawi, Mali, Ouganda et Swaziland) ont eu de très bons résultats, puisque l’accès à une eau propre y a augmenté de plus de 20 points depuis 2000.

Graphique 3.2.Afrique subsaharienne: développement sectoriel des infrastructures

Sources: Banque africaine de développement, Indice de développement des infrastructures en Afrique (AIDI), 2013; Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde.

1 Ne comprend pas l’Afrique du Sud.

Par comparaison, les progrès ont été bien plus limités dans le secteur de l’électricité. L’Afrique subsaharienne continue de subir de plein fouet une crise énergétique qui se caractérise par un approvisionnement en électricité insuffisant, peu fiable et coûteux. Tandis que l’approvisionnement s’est amélioré dans le reste du monde au cours de ces vingt dernières années, la production électrique par habitant est restée très faible en Afrique subsaharienne et a quasiment stagné (graphique 3.2). Les 48 pays de la région, qui représentent une population d’environ 1,1 milliard de personnes, ont une production électrique totale qui équivaut à peu près à celle de l’Espagne, pays de 47,27 millions d’habitants (Banque mondiale et Banque africaine de développement, 2013). Un petit nombre de pays subsahariens ont réussi à doubler leur production électrique par habitant durant la dernière décennie, mais la majorité d’entre eux partaient d’extrêmement bas3. Globalement, environ 32 % seulement de la population subsaharienne a accès à l’électricité, et encore moins dans les États fragiles, alors que c’est plus de la moitié en Asie du Sud. Dans la plupart des pays, le secteur de l’électricité reste dominé par une entreprise publique en situation de monopole, et le marché est extrêmement réglementé (Alleyne, 2013). Il en résulte une récupération insuffisante des coûts, car les tarifs de l’électricité sont généralement fixés très au-dessous des coûts historiques d’approvisionnement (Briceño-Garmendia et Shkaratan, 2011).

Le développement des infrastructures de transport a également été limité. Le pourcentage de routes revêtues, qui est l’indicateur le plus couramment utilisé pour évaluer l’infrastructure routière, semble montrer que les pays africains, à de rares exceptions près, n’ont guère progressé dans ce domaine. Le mauvais état des routes reste problématique: moins d’un quart du réseau routier subsaharien (hors Maurice et les Seychelles) est revêtu (graphique 3.2). Cette situation a un coût extrêmement élevé, car le transport routier, qui est le principal mode de transport en Afrique, représente environ 80 % du transport de marchandises et 90 % du transport de passagers4. Le transport ferroviaire n’a pas beaucoup progressé non plus. En outre, les coûts cumulés du transport et de l’assurance représentent 30 % de la valeur totale des exportations, contre environ 9 % dans d’autres pays en développement (Commission des Nations Unies pour l’Afrique, 2009); dans les pays africains enclavés (Malawi, Rwanda et Tchad), ces coûts peuvent atteindre pratiquement 50 % de la valeur totale des exportations.

Par rapport à d’autres régions du monde, la qualité des infrastructures5 subsahariennes est globalement conforme à ce que sont les niveaux de développement économique locaux, même si les producteurs de pétrole semblent à la traîne dans ce domaine. On constate un lien entre, d’une part, le niveau du PIB par habitant et, d’autre part, la qualité des infrastructures dans les pays d’Afrique subsaharienne et les pays émergents avancés du reste du monde (graphique 3.3). Certains pays subsahariens se démarquent avec des infrastructures relativement performantes, alors qu’ils sont plutôt mal classés en termes de PIB par habitant, comme la Gambie et le Rwanda (graphique 3.4). Au contraire, compte tenu de leur PIB par habitant, certains pays producteurs de pétrole comme l’Angola, le Gabon et le Nigéria ont des infrastructures globalement plus médiocres.

Graphique 3.3.Pays émergents et en développement: PIB par habitant à parité de pouvoir d’achat et qualité des infrastructures, 2013

Sources: Forum économique mondial (WEF), Gobal Competitiveness Report (Rapport global sur la compétitivité); FMI, base de données des Perspectives de l’économie mondiale.

Note: Une note WEF élevée indique une qualité élevée des infrastructures.

Graphique 3.4.Afrique subsaharienne: classement selon l’écart par rapport à la note WEF, 2013

Sources: Forum économique mondial (WEF), Global Competitiveness Report (Rapport global sur la compétitivité); FMI, base de données des Perspectives de l’économie mondiale.

Note: Un écart résiduel positif (négatif) indique un résultat meilleur (moins bon) que la note WEF prédite.

Panorama du Financement Des Infrastructures en Afrique Subsaharienne

Dans un contexte où les déficits d’infrastructures sont devenus chroniques, quelles ont été les sources de financement utilisées jusqu ’à présent? De nouveaux instruments et de nouveaux partenaires au développement ainsi que des marges de manœuvre budgétaires plus substantielles ont stimulé les investissements publics dans les infrastructures subsahariennes; l’investissement privé a également progressé, et l’on assiste à un essor des arrangements entre secteur public et secteur privé, comme les PPP.

En Afrique subsaharienne, la plupart des investissements d’infrastructure sont couverts par des financements intérieurs. Malheureusement, les données directes sur les montants exacts investis dans les infrastructures et sur l’origine des financements sont rares. On peut toutefois mesurer le rôle significatif joué par les ressources intérieures en comparant le total des dépenses publiques consacrées aux infrastructures (environ 60 milliards de dollars dans la région en 2012) et les estimations du montant total des apports extérieurs (graphique 3.5) finançant les infrastructures (environ 22 milliards de dollars). Le premier chiffre est obtenu en supposant que les trois quarts des investissements publics sont destinés aux infrastructures6, et le second dérivé d’une série d’instruments et de sources extérieures de financement sur lesquels les pays de la région s’appuient depuis quelques années.

Graphique 3.5.Afrique subsaharienne: infrastructures publiques et financement extérieur, 2007 et 2012

Sources: Bloomberg, L.P.; OCDE, Statistiques sur le développement international; Dealogic; Consortium pour les infrastructures en Afrique — ICA, 2009; FMI, 2012.

Note: Il est supposé que 75 % du total des investissements publics servent chaque année au financement des infrastructures.

1 Obligations souveraines émises par les pays d’AfSS entre 2007 et 2012 pour financer les infrastructures (la colonne 2007 est égale à la somme des obligations émises par le Ghana en 2007 et le Sénégal en 2009, et la colonne 2012 est égale à la somme des obligations émises par le Sénégal en 2011, la Namibie en 2011 et la Zambie en 2012).

2 Engagements communiqués par l’ICA de 2008 à 2012. Les membres du Groupe de coordination arabe sont les suivants: Fonds arabe pour le développement économique et social, Banque islamique de développement, Fonds du Koweït pour le développement économique arabe, Fonds d’Abou Dhabi pour le développement, Fonds de l’OPEP pour le développement international, Banque arabe pour le développement économique en Afrique et Fonds saoudien pour le développement.

3 Décaissements estimatifs, d’après la part annuelle des engagements pour les infrastructures économiques et les services.

4 Il est supposé que 75 % du total des investissements publics servent chaque année au financement des infrastructures.

De nouveaux partenaires extérieurs soutiennent l’investissement public

Dans ce contexte, de nouvelles sources de financement extérieur utilisables pour les infrastructures subsahariennes et de nouveaux partenaires ont fait leur apparition. Les investissements publics dans l’infrastructure ont doublé entre 2007 et 2012 (graphique 3.5), financés par diverses ressources publiques intérieures, des prêts ou des dons d’institutions multilatérales et des créanciers bilatéraux, des fonds privés et des émissions d’obligations souveraines, qui ont elles aussi plus que doublé. Au cours de cette période, l’instrument du crédit consortial pour le financement public d’infrastructures s’est développé. Dans le même temps, le financement d’infrastructures subsahariennes par des investisseurs chinois a triplé; il représente aujourd’hui près de la moitié des financements extérieurs, reflétant ainsi l’intensification notable des échanges commerciaux entre la Chine et l’Afrique.

Ce niveau d’investissement soutenu a également été facilité par la marge de manœuvre budgétaire accrue qu’ont dégagée les allégements de dette, la perception des recettes et l’envolée des cours des produits de base. Les allégements de dette consentis dans la première moitié de la décennie 2000 au titre des initiatives PPTE et IADM ont élargi cette marge de manœuvre, et la mobilisation des recettes intérieures a progressé également, sous l’effet des réformes entreprises et d’un redressement de la croissance régionale depuis la fin des années 90. Enfin, la flambée du cours de la plupart des produits de base observée durant la dernière décennie a également contribué à doper les recettes des pays riches en ressources naturelles, qui ont augmenté leurs investissements publics.

Début d’engagement direct du secteur privé dans le financement des infrastructures subsahariennes

Ces quinze dernières années ont été marquées par un essor de l’investissement privé dans les infrastructures subsahariennes. Les modalités et les formes de cette participation et de ces investissements privés dans l’infrastructure sont très diverses, allant des concessions et des PPP aux prises de participation, aux crédits consortiaux et aux émissions d’obligations destinées à la réalisation d’infrastructures.

Les accords passés entre le secteur public et le secteur privé pour établir des PPP et autres dispositifs connexes se sont développés entre 1995 et 2012. Les participations privées dans les infrastructures (PPI) reposent sur des accords et des modalités contractuels (contrats de gestion, location-vente, concessions, cessions, régimes de nouvel opérateur ou marchés de construction, exploitation et transfert) permettant au secteur privé d’investir dans la construction d’actifs et la fourniture de services liés à l’infrastructure. Les indicateurs de PPI montrent que le secteur des infrastructures des pays subsahariens est devenu attractif pour les candidats à ce type d’arrangements, même si le volume global a diminué depuis la dernière crise financière mondiale (graphique 3.6)7. Cette évolution a été facilitée par un renforcement des réglementations applicables à l’investissement privé dans les grands secteurs d’infrastructure. On constate toutefois que ces participations privées se concentrent nettement dans les télécommunications, ce qui s’explique par la croissance extrêmement dynamique des TIC. Dans bon nombre de pays, en revanche, la réglementation n’incite guère le secteur privé à participer au financement des projets liés à l’énergie, à l’eau et au transport ferroviaire (Foster et Briceño-Garmendia, 2010).

Graphique 3.6.Afrique subsaharienne: participations privées aux investissements d’infrastructure, par pays, 1995–2012

Source: Banque mondiale, base de données des participations privées dans les projets d’infrastructure.

Les PPP conclus en Afrique subsaharienne prennent des formes très diverses et concernent toute une série de secteurs. Un certain nombre de pays à faible revenu comme le Bénin, le Burkina Faso, le Mali, le Niger, le Rwanda et le Sénégal ont eu recours aux PPP dans le secteur de l’eau, y compris en zone rurale. Ces accords ont permis de proposer des systèmes d’approvisionnement desservant des collectivités, plutôt qu’une gestion de l’eau par les collectivités elles-mêmes, et concernaient souvent des projets d’un volume modeste. Mais les PPP ont aussi servi à financer de vastes projets d’infrastructure transfrontaliers, comme le pont sur le Limpopo, qui relie le Zimbabwe à l’Afrique du Sud. Le pont a été construit en 1994 par une entreprise privée, dans le cadre d’un des premiers contrats de construction, exploitation et transfert (CET) signés sur le continent. L’investisseur a récupéré ses coûts grâce aux droits de péage acquittés par les usagers, et l’État est devenu propriétaire de l’ouvrage à la mi-2014, quand le contrat CET sur vingt ans a expiré. De nombreux pays subsahariens ont utilisé ce type d’instrument, et de grands projets transfrontaliers sont d’ores et déjà programmés, que ce soit dans le secteur des transports, de l’eau ou de l’énergie (encadré 3.1).

Même si le volume qu’ils représentent s’est contracté après la crise financière, on assiste à un nouvel essor des prêts consortiaux, accompagné d’une diversification des structures ainsi que des sources de financement. La participation des investisseurs européens traditionnels (allemands, français et britanniques) à de nouveaux consortiums ou de grands prêts bilatéraux a reculé, en raison d’opérations de désendettement et d’exigences réglementaires plus strictes qui pénalisent indirectement les prêts internationaux. Mais les banques nationales ont entrepris de pallier ce manque. En outre, les banques africaines, et en particulier les grands établissements présents en Afrique australe et occidentale, s’intéressent de plus en plus à d’autres secteurs que les télécommunications et deviennent les chefs de file de consortiums de prêt (graphique 3.7). La plupart des opérations de crédit consortial montées en Afrique du Sud sont destinées aux marchés pionniers subsahariens.

Graphique 3.7.Afrique subsaharienne: nouveaux prêts bilatéraux consortiaux et de montant élevé pour le financement des infrastructures, par nationalité du prêteur, 2006–13

Sources: Dealogic Analytics; calculs des services du FMI.

La durée des prêts consortiaux s’est progressivement allongée (graphique 3.8), ce qui reflète aussi la réorientation des investisseurs vers les projets liés à l’énergie ou l’eau, dont la dimension et la durée de vie économique sont généralement importantes. S’agissant des projets en rapport avec les infrastructures de base et l’énergie ou l’eau, la tendance est au cofinancement par des institutions de développement et des organismes de crédit à l’exportation. Leur participation aux consortiums constitue une forte valeur ajoutée pour les investisseurs privés, en leur donnant accès à des prêts de longue durée, essentiels pour les projets à grande échelle. Les nouveaux modèles qui permettent aux entités plus importantes, disposant d’équipes en interne, d’investir dans des projets plus vastes et de répartir les risques entre les parties prenantes tendent aussi à se répandre. Bien qu’une situation macroéconomique solide soit un facteur déterminant pour inciter les investisseurs privés à financer des infrastructures, il n’est pas surprenant que les flux de crédit bénéficient essentiellement aux pays riches en pétrole et en gaz. Hormis l’Afrique du Sud et le Nigéria, certains marchés pionniers et pays à revenu intermédiaire proposant un environnement transparent aux entreprises ont réussi à attirer des flux de financement substantiels.

Graphique 3.8.Afrique subsaharienne: durée des nouveaux prêts bilatéraux consortiaux et de montant élevé

Sources: Dealogic Analytics; calculs des services du FMI.

De plus, dans un petit nombre de pays, les obligations en monnaie locale émises pour financer des infrastructures se développent rapidement. Les obligations de projets sont des instruments conçus pour lever des capitaux en vue de projets précis et dont le remboursement est assuré par les recettes que génèrent les projets. Depuis février 2009, le Kenya a émis trois emprunts obligataires de ce type pour financer des projets liés au transport routier, à l’eau et à l’énergie. Ces obligations publiques ont également préparé le terrain aux emprunts d’entreprises privées ou d’État (la compagnie d’électricité KenGen et l’opérateur de téléphonie mobile Safaricom, par exemple). Le Kenya a pris un certain nombre de mesures pour inciter les investisseurs à souscrire des obligations d’infrastructure; il a notamment autorisé leur utilisation comme instrument de sûreté et accordé des exonérations fiscales pour les intérêts produits.

Les résultats ne sont pas encore à la hauteur des investissements consentis

De manière générale, la comparaison entre les niveaux moyens d’investissement public dans les infrastructures et l’amélioration de la qualité de ces infrastructures au cours de la même période ne montre pas de forte corrélation entre les deux (graphique 3.9). Certains pays semblent avoir largement réussi à développer leurs infrastructures; dans de nombreux autres, en revanche, les améliorations paraissent modestes alors que les investissements publics ont été les mêmes, voire plus élevés. L’absence de lien s’explique peut-être par le décalage inévitable entre l’engagement des dépenses et l’achèvement des projets, ou encore par des difficultés à exécuter efficacement un budget d’investissement, surtout dans les pays disposant de capacités institutionnelles limitées.

Graphique 3.9.Afrique subsaharienne: investissement public moyen et évolution de la qualité des infrastructures, 2006–13

Source: calculs des services du FMI.

Note: Il est supposé que 75 % du total des investissements publics servent chaque année au financement des infrastructures.

L’indice de gestion de l’investissement public construit par Dabla-Norris et al. (2010) confirme que les investissements sont moins efficients en Afrique subsaharienne que dans d’autres pays émergents et en développement. L’instruction, l’évaluation et la mise en œuvre des projets sont les principales pierres d’achoppement. Pour réduire le déficit de financement des infrastructures et augmenter la capacité d’absorption des infrastructures publiques, il faut notamment i) renforcer la planification sectorielle et la capacité d’évaluer et de suivre les projets, et ii) adopter une perspective budgétaire à moyen terme s’inscrivant dans un cadre de dépenses à moyen terme.

Adopter de Nouvelles Politiques Pour Réduire le Déficit D’infrastructures

La présente section examine les avantages et les inconvénients des différentes options envisageables pour réduire le déficit d’infrastructures qui perdure en Afrique subsaharienne: investissements publics, PPP et participation exclusive d’acteurs privés aux projets d’infrastructure. Aucune de ces solutions n’est clairement supérieure, et toutes ont des effets différents sur l’enveloppe globale de ressources et présentent des risques budgétaires différents. Leurs incidences respectives sur la viabilité de la dette devraient donc être étudiées avec soin.

Cadre analytique: choisir parmi les modes de financement possibles

Dans les années à venir, les dirigeants auront principalement le choix entre trois options pour le financement des infrastructures: l’investissement public, les PPP et l’investissement strictement privé. La première devrait conserver un rôle prépondérant dans de nombreux pays d’Afrique subsaharienne. Les investissements publics seront sans doute financés essentiellement par des ressources intérieures, complétées à la marge par des emprunts, y compris via des instruments innovants comme les obligations d’infrastructure. Mais il existe aussi de nombreuses possibilités d’inciter les investisseurs privés à financer des projets publics–privés, voire exclusivement privés.

Chacune de ces options a ses avantages et ses inconvénients (tableau 3.1). Par exemple, utiliser une capacité d’emprunt à court terme limitée pour financer des projets d’infrastructure peut réduire les marges de manœuvre disponibles pour absorber les chocs exogènes. Comme les autorités complètent les investissements publics financés par l’impôt et l’emprunt avec davantage de participations privées, l’enveloppe de ressources augmente, de même que les capacités institutionnelles requises pour atténuer les risques budgétaires potentiels. Les investissements publics financés par des recettes intérieures peuvent être synonymes de coûts de financement moindres, mais c’est alors au secteur public d’assumer les risques de mise en œuvre. Les PPP peuvent servir à transférer une partie des risques au secteur privé, mais ils sont généralement associés à des coûts de transaction et de financement élevés, nécessitent un cadre juridique et institutionnel approprié et une surveillance par les autorités. En théorie, il serait possible de pallier le déficit d’infrastructures uniquement par des investissements privés, mais l’État perdrait alors partiellement la maîtrise des actifs concernés. Les sections qui suivent examinent ces aspects plus en détail.

Tableau 3.1.Avantages et inconvénients des diverses modalités de financement des infrastructures
Augmentation de l’enveloppe de ressources avec l’amélioration des capacités institutionnelles
Investissement public/impôtsInvestissement public/financement par l’empruntPartenariats public–privéFinancement privé
AvantagesPlus grande maîtrise de l’actifImpose la discipline du marchéGains d’efficience grâce à la capacité du secteur privéEnveloppe de ressources élevée
Création limitée de detteTransfert de certains engagements au secteur privé
InconvénientsEnveloppe de ressources moins fournieLes fonds obtenus peuvent être réorientés vers d’autres usagesDette implicite résultant des garanties de l’ÉtatMaîtrise limitée des actifs
Absence de signaux du marché concernant la viabilité des projetsIngérence politiqueRisques de dépenses extrabudgétairesCoûts élevés dus au niveau élevé de la prime de risque
Ingérence politiqueCapacité d’exécution limitéeCoûts de transaction élevésCoûts de transaction élevés
Capacité d’exécution limitéeRisques pour la viabilité budgétaireL’État peut être amené à intervenirNon disponible pour les petits projets L’État peut être amené à intervenir
Principales mesuresAnalyse de viabilité de la dette (AVD)Adapter le cadre juridique et institutionnel Veiller à la bonne communication des informations budgétaires et comptablesAtténuer les risques
Remédier aux déficiences réglementaires Améliorer la capacité d’investissementRemédier aux déficiences réglementaires Améliorer la capacité d’investissementRemédier aux déficiences réglementaires Améliorer les capacités institutionnelles et la capacité d’évaluation des investissementsRemédier aux déficiences réglementaires Améliorer les capacités institutionnelles et la capacité d’évaluation des investissements
Source: calculs des services du FMI.
Source: calculs des services du FMI.

Tout développement des infrastructures doit aller de pair avec une volonté d’«investir dans l’investissement». Les ministères dépensiers, qui sont souvent les principaux agents de planification et d’exécution des projets d’infrastructure, doivent veiller à ce que les projets s’insèrent dans une vision stratégique claire pour l’ensemble du secteur. En outre, les investissements publics d’infrastructure étalés sur plusieurs années doivent être exécutés conformément à un cadre de dépenses à moyen terme glissant, qui offre une perspective de planification allant au-delà du cycle budgétaire effectif. Dans d’autres régions, par exemple en Amérique latine, il s’est révélé utile de suivre une approche «ascendante», c’est-à-dire de demander aux ministères dépensiers de proposer des projets, dont l’ordre de priorité est ensuite défini par un organisme central tel que le ministère des finances, lequel veille aussi à ce qu’ils soient conformes au cadre de dépenses à moyen terme. Pour être efficace, la procédure d’évaluation des projets doit comprendre une analyse comparative des coûts et des avantages permettant d’évaluer le rendement économique et social du projet, et être accompagnée d’une étude visant à déterminer si l’État a les capacités requises pour recouvrer les redevances d’utilisation éventuelles. Dès le début de la phase d’exécution du projet, un suivi attentif et une coordination étroite entre le ministère des finances et les ministères dépensiers sont essentiels.

L’État doit continuer d’investir, sans compromettre la viabilité de la dette

Les investissements publics financés par l’impôt ou l’emprunt permettent à l’État de maîtriser au mieux l’infrastructure matérielle ou de service. C’est un paramètre qui a souvent son importance, car bon nombre de grands projets d’infrastructure constituent des biens publics stratégiques. L’investissement public est le moyen pour l’État d’exercer le plus de contrôle sur les actifs concernés, des phases de planification, conception et exécution jusqu’aux phases ultérieures du cycle de vie des actifs, c’est-à-dire la construction, l’exploitation et l’entretien.

Financer les investissements publics par des recettes fiscales limite le recours à l’endettement, mais le recouvrement de l’impôt, tout en ayant progressé ces dernières années, reste assez médiocre dans les pays subsahariens à faible revenu (graphique 3.10), ce qui limite les montants mobilisables de cette façon. Une augmentation durable des ressources disponibles, qui assurerait donc une marge de manœuvre plus confortable, pourrait être obtenue grâce à des réformes élargissant la base de l’impôt, garantissant un recouvrement plus efficace et réduisant la fraude fiscale. Néanmoins, quand les projets d’infrastructure sont financés intégralement par les recettes fiscales, aucun signal n’est émis concernant la viabilité des projets, ce qui peut entraîner des pertes et un manque d’efficience.

Graphique 3.10.Pays à faible revenu d’Afrique subsaharienne: recettes médianes des administrations publiques, 1990–2013

Source: FMI, base de données des Perspectives de l’économie mondiale.

Les investissements publics financés par des obligations et d’autres formes de dette augmentent l’enveloppe de ressources. Traditionnellement, les prêts consortiaux sont utilisés pendant les phases initiales et plus risquées du développement des projets d’infrastructure. Toutefois, avec l’émergence de techniques de rehaussement du crédit et de garanties d’achèvement plus sophistiquées, le recours aux obligations pour les projets en phase de préachèvement tend à se répandre. En outre, les emprunts obligataires sont des instruments plus normalisés, et donc plus liquides, que les crédits consortiaux et pourraient, toutes choses égales par ailleurs, attirer plus d’investisseurs. Comme les obligations peuvent aussi être liées aux recettes générées par un projet (redevances d’utilisation, par exemple), elles peuvent s’autofinancer au moins partiellement. Le financement obligataire pourrait donc être moins coûteux que d’autres formules et mieux adapté à la longue durée de vie des projets d’infrastructure. Cependant, comme les recettes d’emprunts obligataires sont en principe fongibles, elles peuvent être détournées de leur fonction première, utilisées pour les dépenses courantes par exemple, au risque de compromettre progressivement la viabilité des finances publiques. En même temps, les investissements d’infrastructure financés par l’emprunt peuvent nécessiter à terme d’augmenter les impôts, avec un risque d’éviction du secteur privé.

Quoi qu’il en soit, l’augmentation des dépenses publiques d’infrastructure ne doit pas se faire au détriment de la viabilité de la dette. Il appartient à l’État de veiller à ce que le montant des investissements d’infrastructure permette de conserver un ratio dette/PIB tenable à moyen terme. Le choix des financements doit tenir compte de la vulnérabilité liée à la dette et de la capacité à gérer cette dette. Les pays risquant plus que d’autres le surendettement ou une insuffisance de leurs capacités institutionnelles devraient chercher à s’appuyer davantage sur les financements concessionnels. A contrario, les pays que leur dette ne rend pas vulnérables ou dotés de capacités plus importantes peuvent envisager de recourir plus souvent à des financements non concessionnels pour leurs projets d’infrastructure.

Tirer le meilleur parti des PPP

Par comparaison avec les investissements publics, des PPP bien structurés présentent clairement des avantages et augmentent l’enveloppe des ressources disponibles. Ces partenariats avec le secteur privé permettent de profiter de ses capacités plus importantes en termes d’exécution de projets et d’innovation. Avec cette formule, l’argent public est mieux utilisé que dans le cadre d’investissements publics traditionnels, parce que chaque partenaire endosse le risque qu’il est le plus à même de gérer. Néanmoins, comme tout projet d’investissement, les PPP sont associés à toute une série de risques: risques liés à la construction (dépassements de coûts, etc.), risques financiers, risques d’insuffisance de la demande (volumes de trafic inférieurs aux prévisions, par exemple), risques politiques et risques de catastrophe naturelle. Des PPP mal conçus peuvent aboutir à une dette implicite, notamment à travers des garanties publiques données à des partenaires privés8. L’un des principaux moyens d’atténuer ce risque est d’évaluer la dette implicite, de la rendre publique et de provisionner un budget en conséquence.

À l’avenir, il peut être utile d’appliquer les principes suivants pour renforcer les cadres institutionnel et juridique afin de tirer le meilleur parti des PPP, sachant que ces instruments peuvent être sources de difficultés, en particulier pour les États fragiles:

  • Planification des investissements et configuration institutionnelle. Les projets de PPP devraient s’inscrire dans une stratégie d’investissement global de l’État et dans un cadre budgétaire à moyen terme. De nombreux pays ont jugé utile de créer une unité PPP centralisée au sein de leur administration, chargée de superviser tous les accords de PPP, servant de point de contact pour les exploitants publics et privés et fournissant l’expertise particulière nécessaire à la surveillance et à la quantification des risques budgétaires associés aux PPP9.
  • Comparateur du secteur public. Les PPP ne devraient être signés que s’ils assurent une meilleure utilisation des deniers publics que les projets faisant l’objet de procédures publiques de passation de marché. Cet aspect peut être évalué à l’aide d’un comparateur du secteur public (CSP), qui est une estimation détaillée de ce que coûterait le projet si le secteur public en était l’unique promoteur. Un projet ne devrait être réalisé que si le PPP revient à terme moins cher à la collectivité que le CSP.
  • Cadre juridique. Un cadre juridique détaillé doit établir clairement les rôles et les responsabilités respectives des partenaires10 et définir des règles transparentes pour la passation des marchés; les éléments fondamentaux pour la renégociation et la résolution des contrats de PPP; les procédures de gestion et de contrôle financiers; et les obligations d’information. De même, l’expérience des différents pays montre que le mieux est de s’appuyer sur une loi-cadre unique concernant les PPP.

Investissements privés dans les infrastructures

Les investissements privés peuvent réduire le déficit d’infrastructures de l’Afrique subsaharienne dans certains secteurs, sous réserve que les bonnes conditions soient réunies pour attirer les investisseurs privés. Par nature, les actifs infrastructurels sont peu liquides, nécessitent une mise de fonds initiale importante, alors que les flux de revenus peuvent être longs à arriver. Investir dans l’infrastructure présente donc des risques non négligeables pour les investisseurs privés, y compris des surcoûts, des recettes inférieures aux prévisions, des pertes de change, des cas de force majeure et, surtout, des risques liés à la réglementation et au contexte politique.

Certains instruments et certaines caractéristiques des contrats financiers peuvent contribuer à diversifier ces risques et rendre les investissements d’infrastructure en Afrique subsaharienne plus attractifs aux yeux des investisseurs privés, en particulier les nouveaux instruments et techniques ci-dessous:

  • Assurance. Dernièrement, les institutions et les donateurs multilatéraux comme l’Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI)11 et le Private Investment Development Group (PIDG)12 ont renforcé leurs dispositifs d’assurance contre les risques réglementaires et politiques. Les institutions financières internationales comme la Banque africaine de développement (BAfD) proposent des garanties prémunissant les créanciers privés contre le risque de défaillance des États.
  • Division en tranches et regroupement des crédits. L’une des principales techniques de rehaussement du crédit consiste à subdiviser l’instrument de financement d’un projet en plusieurs tranches correspondant aux degrés d’aversion pour le risque des différents investisseurs. À l’inverse, des projets multiples peuvent être regroupés dans un même portefeuille pour atténuer le risque afin de satisfaire les investisseurs plus frileux, comme les fonds de pension (voir l’encadré 3.2).
  • Cofinancement. Les pays d’Afrique subsaharienne pourraient s’appuyer sur les expériences d’autres pays en matière de i) titrisation et ii) mécanismes d’engagement proposés par des institutions publiques. Le manque de profondeur des marchés de capitaux subsahariens limite considérablement le recours à la titrisation pour financer l’infrastructure, alors que ce mode de financement est très prisé dans d’autres pays émergents. À cet égard, les fonds d’investissement cofinancés par des institutions financières pour le développement13, qui attestent de leur «bonne volonté» en participant à un projet d’infrastructure, peuvent avoir un effet catalyseur et attirer un plus grand nombre d’investisseurs (voir l’encadré 3.3). Un certain nombre de banques de développement multilatérales, dont la Société financière internationale (SFI), la Banque africaine de développement (BAfD) et la Banque européenne d’investissement (BEI), proposent des garanties de crédit partielles pour les titres d’emprunt14. De nouvelles initiatives de cofinancement sont également en train de voir le jour (voir l’encadré 3.4).

Le financement des infrastructures par le secteur privé présente certains inconvénients: par exemple, l’État perd en grande partie la maîtrise des actifs d’infrastructure, au profit des investisseurs privés. Les investissements d’infrastructure entièrement financés par des fonds privés peuvent aussi être associés à des coûts de transaction plus élevés, en raison de montages financiers complexes, ou à des coûts plus importants parce que l’emprunteur est une entité privée. En outre, il peut être difficile de trouver des bailleurs de fonds privés pour des projets de dimension modeste. Enfin, cette formule de financement comporte des aléas moraux, car l’État peut être amené à intervenir pour assumer les pertes financières et les pertes de bien-être social en cas d’échec du projet.

Renforcer la réglementation et les résultats des services d’utilité publique

Quelles que soient les modalités de financement choisies, il faut remédier aux déficiences de la réglementation dans des secteurs d’infrastructure clés. Dans les pays souffrant d’un déficit d’infrastructures, le manque de financements est sans doute un obstacle majeur, mais au même titre que les contraintes réglementaires, l’incertitude politique et la tarification des services d’infrastructure. L’attractivité de la réglementation, en particulier, est un paramètre décisif pour les acteurs du secteur privé cherchant des pays où investir (OCDE–BAfD, 2014). De même, la refonte du cadre réglementaire serait bénéfique pour les PPP établis dans des secteurs réglementés.

  • Les secteurs comme l’électricité et le transport sont généralement dominés par des entreprises publiques en situation de monopole. Une autorité de réglementation indépendante et dotée de moyens importants est indispensable pour fixer les redevances dues par les utilisateurs et les normes imposées aux exploitants. Améliorer l’information et la surveillance relatives aux activités et aux coûts des services d’utilité publique contribuerait également à garantir leur viabilité financière et à réduire le plus possible les risques budgétaires.
  • Il faudrait des systèmes de tarification bien ciblés, avec un subventionnement croisé entre les différents utilisateurs pour assurer une meilleure progressivité. En outre, la tarification devrait permettre aux entreprises publiques de rentrer dans leurs frais, de procéder à de nouveaux investissements et de financer l’entretien, et permettre aussi d’alléger les pressions sur les finances publiques.

De même, il convient d’améliorer les résultats des services d’utilité publique pour renforcer l’investissement dans les infrastructures. En Afrique subsaharienne, bon nombre de ces services détenus par l’État sont dans une situation financière difficile en raison de problèmes de gestion, de pertes de distribution, de recouvrement insuffisant des recettes et de sureffectifs. Les services sont souvent sous-facturés, ce qui revient implicitement à subventionner les grands clients industriels.

Il faut donc entreprendre des réformes de gouvernance, en instaurant, par exemple, des contrats de résultats et des procédures de contrôle externe, en remédiant aux pertes de distribution et en surveillant les résultats financiers des entreprises publiques de façon plus systématique. De telles mesures poseraient les bases indispensables à une augmentation de l’investissement public et privé dans les services d’utilité publique.

Conclusions

Malgré des niveaux d’investissement soutenus, les progrès réalisés dans le domaine des infrastructures en Afrique subsaharienne au cours des vingt dernières années ont été inégaux selon les pays et les secteurs, ce qui révèle un manque d’efficience du processus d’investissement. Même si l’on constate que les investissements publics ont permis d’améliorer le parc d’infrastructures, le déficit reste important, en particulier dans l’énergie et les transports. Globalement, la qualité des infrastructures subsahariennes concorde avec le niveau de développement du continent, mais les pays producteurs de pétrole et les États fragiles sont les derniers du classement.

Une nouvelle dynamique visant à réduire le déficit persistant d’infrastructures est en train de se créer. De nouvelles sources et de nouveaux instruments de financement sont apparus en Afrique subsaharienne, mais aucun mode de financement n’apporte à lui seul de solution simple. À l’avenir, il faudra tirer le meilleur parti des nouveaux financements proposés par les investisseurs internationaux et de formules relativement nouvelles, comme les PPP, tout en préservant la viabilité de la dette et en atténuant les risques inhérents à ces financements. Pour que les infrastructures soient plus performantes, il sera aussi crucial d’augmenter la capacité d’absorption. Les mesures indiquées ci-après joueront un rôle important à cet égard:

  • Renforcer les capacités de réaliser des projets complexes et utiliser de manière efficace les nouveaux instruments et options pour diversifier et atténuer les risques. Les États devraient chercher à constituer une réserve de projets viables et adopter des normes claires pour les procédures d’appel d’offres et de passation de marché. Certaines caractéristiques des contrats financiers comme les mécanismes d’amélioration du crédit peuvent aider à atténuer les risques et faire de l’Afrique subsaharienne une destination plus attractive pour les investisseurs privés. Les assurances proposées par les institutions multilatérales peuvent aussi contribuer à atténuer les risques politiques et réglementaires auxquels s’exposent les investisseurs privés. Au plan national, les États devraient veiller à renforcer leurs capacités de structuration, de négociation et de réalisation de projets d’infrastructure complexes.
  • Adapter les cadres juridiques et institutionnels aux PPP. Il faudrait une loi-cadre unique qui, entre autres, définisse clairement les rôles et les responsabilités de chaque partenaire et formule des recommandations au sujet de la conclusion, de la renégociation et de la résolution des contrats PPP. S’agissant du dispositif institutionnel, le processus de validation par étape permettant au ministère des finances de mettre son véto aux projets susceptibles de compromettre la viabilité de la dette s’est révélé utile dans plusieurs pays. Plus généralement, les projets d’investissement dans les infrastructures devraient être réalisés par des PPP sous réserve qu’ils présentent un meilleur rapport qualité–prix. Créer une unité PPP centralisée peut servir à réduire le plus possible les risques budgétaires inhérents aux projets. Les engagements conditionnels pouvant résulter d’un PPP devraient être quantifiés et figurer dans les rapports budgétaires.
  • Améliorer les résultats des services d’utilité publique et moderniser les organismes de réglementation et leurs politiques. Il est important que la réglementation soit indépendante et transparente, et que la tarification garantisse la récupération des coûts, non seulement pour que les entreprises publiques opèrent dans un cadre durable, mais aussi pour stimuler l’investissement privé, en particulier par les investisseurs internationaux.

Encadré 3.1.Infrastructures régionales

Dernièrement, la dimension régionale du développement des infrastructures en Afrique fait l’objet d’une attention accrue. En juillet 2012, la Conférence des chefs d’État et de gouvernement de l’Union africaine a adopté le Programme pour le développement des infrastructures en Afrique (PIDA). Ce programme trace les grandes lignes de la transformation des infrastructures du continent entre 2012 et 2014. Il sert aussi de référence à la mise en œuvre des projets prioritaires destinés à transformer l’Afrique et à la construction d’infrastructures modernes sur la base des projets inscrits dans le Programme d’actions prioritaires (PAP) du PIDA. Les projets d’infrastructure régionaux sont importants dans la mesure où ils favorisent les économies d’échelle et améliorent l’efficience.

Jusqu’à présent, les déficiences de l’environnement juridique, de la réglementation et des politiques publiques ainsi que le sous-développement des instruments financiers ont entravé le développement des infrastructures. Ces dernières années, toutefois, une coopération accrue entre les organismes régionaux a ouvert la voie au développement des infrastructures régionales. Ainsi, une étude régionale récente (Étude NEPAD–CEA sur la mobilisation des ressources domestiques) décrit la voie à suivre pour mettre les ressources domestiques au service des projets nationaux et régionaux. En même temps, grâce à une contribution de 100 millions de dollars de la Banque africaine de développement, des progrès considérables ont été accomplis dans la mise en œuvre du projet Africa 50, qui vise à promouvoir les projets d’infrastructures à caractère régional et axés sur la transformation, ainsi qu’à accélérer le rythme d’exécution des projets. En outre, le sommet qui s’est tenu à Dakar le 15 juin 2014 a suscité des synergies novatrices entre les secteurs public et privé pour mobiliser des investissements financiers panafricains et mondiaux en faveur du développement des infrastructures sur le continent.

À mesure que les réformes réglementaires progressent et que les financements se multiplient pour les projets régionaux, le nombre de projets envisagés s’accroît. Seize projets ont déjà été identifiés à titre expérimental pour accélérer le développement des infrastructures régionales1. On notera en particulier le projet-pilier qui sera mis en œuvre dans le cadre d’un partenariat public–privé. Doté d’un investissement prévu d’environ 4 milliards de dollars, ce projet comporte trois composantes principales: i) la réhabilitation et le prolongement de la voie ferrée allant de Cotonou à Parakou, Dosso et Niamey, avec un port sec à Parakou, au Bénin; ii) un nouveau port en eaux profondes à Sèmè-Podji, sur la frontière entre le Bénin et le Nigéria; et iii) un nouvel aéroport à la frontière. Il s’agit d’une initiative conçue par et pour l’Afrique qui pourrait avoir un effet transformateur sur le Bénin, le Niger et toute la sous-région. Parmi les autres projets figurent la voie ferrée entre le Botswana et la Namibie ainsi que la voie ferrée à écartement standard, projets conçus respectivement pour améliorer les perspectives d’exportation de charbon et le transport de passagers et de fret, et pour ouvrir le Nord du Kenya à l’exploitation de ressources standard.

1 Ces seize projets sont les suivants: 1) projet hydroélectrique de Ruzizi III; 2) expansion du port de Dar es-Salaam; 3) route Serenge–Nakonde (T2); 4) gazoduc Nigéria–Algérie; 5) modernisation de la voie ferrée Dakar–Bamako; 6) projet hydroélectrique Sambangalou; 7) corridor côtier Abidjan–Lagos; 8) fibre optique TIC terrestre Lusaka–Lilongwe; 9) ligne de transmission Zambie–Tanzanie–Kenya; 10) corridor de transmission d’Afrique du Nord; 11) voie ferrée Abidjan–Ouagadougou; 12) couloir ferroviaire Douala–Bangui–Ndjamena; 13) modernisation de la route Kampala–Jinja; 14) voie ferrée Juba–Torit–Kapoeta–Nadapal–Eldoret; 15) projet hydroélectrique des Gorges de Batoka; 16) voie ferrée et pont entre Brazzaville et Kinshasa, et voie ferrée Kinshasa–Illebo.

Encadré 3.2.Des contrats financiers pour faciliter l’investissement dans les infrastructures

Bien que les investisseurs s’intéressent de plus en plus aux actifs d’infrastructure, les pays d’Afrique subsaharienne émettent relativement peu d’emprunts pour financer leurs projets. Cela s’explique essentiellement par l’incapacité des émetteurs de structurer leurs instruments de dette de manière à ce que leur profil de risque et de rendement leur permette d’être considérés comme des investissements de première catégorie (investment grade). Les émetteurs ne sont donc pas en mesure d’accéder aux capitaux des investisseurs institutionnels, étant donné que, dans bon nombre de pays, la réglementation limite la faculté des fonds de pension et des assureurs d’investir dans des actifs ayant reçu une note inférieure à «investissement de première catégorie», ou pénalise ce type d’investissement au moyen de frais financiers élevés.

Traditionnellement, les emprunts émis pour financer les infrastructures en Afrique subsaharienne ont eu du mal à atteindre le niveau requis pour être considérés comme des investissements «de première catégorie», car les agences de notation ont tendance à plafonner la notation de ce type d’investissement au niveau de la note souveraine du pays considéré, sauf s’il y a de très bonnes raisons de faire preuve d’une plus grande souplesse1. Récemment, toutefois, les émetteurs d’emprunts destinés à financer des projets d’infrastructure ont commencé à mettre en place des structures de financement novatrices pour rendre ces émissions plus attractives pour les investisseurs. Ces structures comprennent divers éléments qui ont pour but d’améliorer la qualité des instruments de dette, tels que le rehaussement de crédit, le regroupement de diverses sources de financement et d’autres protections contractuelles.

Le rehaussement de crédit est une technique d’ingénierie financière qui modifie la structure de l’obligation de manière à en accroître la qualité en allouant une plus grande part de risque à une ou plusieurs des autres parties à la transaction (détenteurs de dette de rang inférieur, détenteurs d’actions, État, banques multilatérales de développement). Les différentes méthodes de rehaussement de crédit peuvent aussi être panachées, le but ultime étant de combler l’écart entre la qualité de l’actif sous-jacent (le projet d’infrastructure) et la note souhaitée pour l’obligation.

  • Division en tranches et subordination. C’est la forme la plus courante de rehaussement de crédit. Le principal but de la division en tranches est de créer des instruments de dette dont la note soit plus élevée que la note moyenne de l’actif sous-jacent (le projet d’infrastructure). Pour cela, l’obligation est divisée en tranches correspondant à divers niveaux de protection contre le risque de crédit (tranche «senior», tranche «mezzanine», tranche «junior»). Dans cette structure, les prêteurs de rang inférieur («junior» et «mezzanine») jouent le rôle de rehausseur de crédit pour les prêteurs de rang supérieur («senior»), lesquels ne subiront des pertes que si le montant total des pertes éventuelles est supérieur au montant des tranches de rang inférieur (graphique 3.2.1). De cette manière, il est possible de créer des titres ayant des profils de risque et de rendement différents qui conviennent à différents types d’investisseurs. Les tranches «senior» sont plus indiquées pour les investisseurs institutionnels, caractérisés par des activités plus traditionnelles et soumis à la réglementation, tandis que les tranches «mezzanine» conviennent mieux aux banques d’investissement, qui sont prêtes à accepter un plus grand risque en échange d’un plus grand rendement éventuel. La tranche «junior» est généralement gardée par l’entité chef de file ou achetée par une institution multilatérale de développement.
  • Compte d’écart. C’est la forme la plus simple de rehaussement de crédit. Pour créer un compte d’écart, l’obligation est conçue de manière à ce que les flux de trésorerie attendus du projet soient supérieurs au coût total de l’émission de l’obligation (paiements en principal et intérêts, frais de gestion). Le surplus est déposé sur un compte qui, en principe, absorbe la première perte.
  • Regroupement de projets ayant des profils de risque et de rendement différents. Les chefs de file peuvent regrouper plusieurs projets en un seul portefeuille. Bien que cette pratique ne soit pas considérée comme une technique de rehaussement de crédit au sens strict, le regroupement peut réduire considérablement le risque de crédit en amplifiant la diversification, en particulier si les projets regroupés concernent des zones géographiques et des secteurs différents. Cependant, il peut être difficile d’affecter une note à un portefeuille de projets regroupés, car l’analyse du taux de défaillance peut être compliquée par le manque de données. Il peut être difficile, en particulier, de déterminer des corrélations.
  • Décomposition et recomposition des projets. Les chefs de file peuvent aussi diviser (décomposer) le projet en éléments ayant des profils de risque et de rendement différents (conception, construction, exploitation du projet) et allouer le financement de chaque élément à différents investisseurs en fonction de leur tolérance respective au risque (banques, fonds souverains, investisseurs institutionnels, capitalinvestissement). Il est aussi possible de regrouper le même élément (par exemple l’exploitation) de plusieurs projets en un seul portefeuille (recomposition) pour réduire encore le risque. De cette manière, les investisseurs dont la tolérance à l’égard du risque est faible sont en mesure de contribuer au financement sans assumer la totalité du risque lié au projet (Collier et Mayer, 2014).

Graphique 3.2.1.Structure de subordination et rehaussement du crédit

Source: calculs des services du FMI.

Note: La répartition en tranches peut être structurée de manière à obtenir une notation particulière pour la tranche senior: plus les tranches subordonnées sont «épaisses» par rapport à la tranche senior, plus le niveau de rehaussement du crédit est élevé et, par conséquent, plus la note de la tranche senior est élevée. Les chiffres indiqués ci-dessus illustrent deux structures de subordination possibles pour une émission obligataire de 100 millions de dollars. Dans cet exemple, la tranche senior de la structure 2 obtiendra une note plus élevée que la tranche senior de la structure 1, parce qu’elle bénéficie d’un niveau de rehaussement du crédit plus élevé par rapport à la dette subordonnée (75 millions de dollars, contre 50 millions de dollars).

1 À l’heure actuelle, seuls quatre pays d’Afrique subsaharienne (Afrique du Sud, Botswana, Maurice et Namibie) ont obtenu la note «investissement de première catégorie» pour leurs emprunts.

Encadré 3.3.Le rôle de l’aide budgétaire multidonateurs et des bailleurs de fonds dans la mobilisation des capitaux privés

L’aide budgétaire multidonateurs et les bailleurs de fonds peuvent jouer un rôle essentiel dans le financement des projets, en particulier lorsque les techniques autonomes d’ingénierie financière ne sont pas suffisantes pour porter la qualité des obligations au niveau requis pour accéder aux marchés financiers. Pour le financement des projets d’infrastructure, l’aide budgétaire multidonateurs et celle des bailleurs de fonds ont pris traditionnellement deux formes: i) la fourniture de produits de garantie de crédit (rehaussement du crédit par des tiers) et ii) la participation au financement du projet.

  • Fourniture de produits de garantie de crédit. Les garanties de crédit couvrent les pertes consécutives au non-paiement du service de la dette sans faire de différence entre les causes de ce défaut de paiement1. Il existe deux types de garanties de crédit: i) les garanties partielles de crédit, qui couvrent le paiement du principal et/ou des intérêts à concurrence d’un montant prédéterminé, et ii) les garanties totales de crédit, qui couvrent la totalité du service de la dette en cas de défaillance. Certains donateurs d’aide budgétaire, dont la Société financière internationale (SFI), la Banque africaine de développement (BAfD) et la Banque européenne d’investissement (BEI), offrent des produits de garantie partielle du crédit pour les instruments de dette. En couvrant une partie du service de la dette, les garanties partielles améliorent les conditions des prêts des banques commerciales en allongeant les échéances, en abaissant les coûts d’intérêts, en relevant le montant des émissions et/ou en permettant l’accès aux marchés financiers. Le niveau de garantie peut être structuré de manière à obtenir une note particulière pour l’obligation, ou à permettre aux banques commerciales prêteuses de participer au financement de projets. Les garanties totales étaient offertes essentiellement par des opérateurs financiers privés, les assureurs dits «monolines», qui ont été durement mis à mal par la crise financière et dont le volume de transactions s’est fortement contracté depuis.
  • Participation au financement du projet. La participation au financement des projets peut prendre de nombreuses formes, mais le soutien apporté pendant les phases de conception et de construction du projet est sans doute le facteur le plus puissant pour mobiliser l’investissement privé dans les infrastructures2. En engageant des fonds pendant les phases initiales du projet, les fournisseurs d’aide budgétaire et les bailleurs de fonds peuvent en effet réduire les craintes des investisseurs concernant les risques de construction.

Parmi les initiatives financées par des bailleurs de fonds, on citera un produit intéressant offert par GuarantCo. Il s’agit d’une entité établie par le Private Infrastructure Development Group (PIDG)3 pour faciliter le placement d’instruments de dette en monnaie locale sur les marchés de crédit et de capitaux nationaux en vue du financement des infrastructures dans les pays à faible revenu. Dans les pays qualifiés par l’OCDE d’«États fragiles et en conflit», la société peut aussi faciliter le placement d’instruments de dette libellés en dollars ou en euros. En 2011, GuarantCo a mis à profit sa note AAA locale au Nigéria pour rehausser une obligation à 7 ans libellée en naira émise par une société d’aluminium locale afin de construire une nouvelle usine. Avec le rehaussement de GuarantCo, l’obligation a pu obtenir localement une note A, requise pour accéder aux fonds de pension nationaux.

1 Les garanties partielles de crédit couvrent les investissements contre les risques de crédit et diffèrent des produits d’assurance du risque politique (tels que ceux qu’offre l’AMGI), qui couvrent les investissements contre le risque d’actions défavorables du gouvernement, ou le risque de guerre, de troubles civils et de terrorisme.2 Standard & Poor’s «How Europe’s New Credit Enhancements for Project Finance Bonds Could Affect Ratings», 13 novembre 2012.3 Voir la note 12 de ce chapitre, à la page 52, de la présente publication.

Encadré 3.4.Nouvelles initiatives de financement des infrastructures

L’aide budgétaire accordée par de multiples bailleurs de fonds a récemment donné naissance à plusieurs initiatives visant à promouvoir une approche globale en ce qui concerne la participation du secteur privé au développement des infrastructures. C’est la philosophie qui a inspiré le fonds Africa 50. Lancé par la Banque africaine de développement et la fondation Made in Africa en septembre 2013, le fonds Africa 50 est un nouvel instrument qui cherche à mobiliser des financements privés pour développer les infrastructures en Afrique. Pour commencer ses opérations, ce fonds s’est fixé pour objectif de lever 3 milliards de dollars de fonds propres. Les fonds propres devraient atteindre un maximum de 10 milliards de dollars et attirer jusqu’à 100 milliards de dollars de capitaux locaux et mondiaux. Le fonds Africa 50 opérera dans deux segments: l’aide au développement de projets et l’aide au financement de projets. Ce second segment sera consacré au rehaussement des crédits et aux autres mesures d’atténuation des risques conçues pour attirer les contributeurs tels que les investisseurs institutionnels.

Sous présidence australienne, le G-20 a lancé une Initiative mondiale en faveur des infrastructures pour assurer la continuité de son programme pluriannuel visant à favoriser l’augmentation des investissements de qualité dans les infrastructures. Il s’agit notamment d’encourager l’adoption volontaire des meilleures pratiques opérationnelles pour la hiérarchisation et la préparation des projets, et de remédier aux principales lacunes en matière de données qui ont de l’importance pour les investisseurs, surtout en ce qui concerne les informations sur les performances des investissements d’infrastructure et sur les projets en préparation. La participation à ces initiatives est ouverte aux pays qui ne sont pas membres du G-20, notamment en Afrique subsaharienne.

1L’AIDI calculé par la Banque africaine de développement pour la période 2000–10 couvre quatre secteurs: i) transports; ii) électricité, iii) TIC, et iv) eau et assainissement. Ces secteurs sont évalués à l’aide de neuf indicateurs. L’AIDI est une moyenne pondérée des sous-indices normalisés obtenus pour les quatre secteurs (BAfD, 2013).
3Il s’agit de l’Angola, de Cabo-Verde, de la République démocratique du Congo (de 6 à 18 kWh par habitant), de l’Éthiopie (de 25 à 57 kWh), du Mozambique et du Rwanda (de 13 à 77 kWh).
4La qualité des voies n’est pas l’unique facteur déterminant le coût du transport. Les carences institutionnelles, les déficiences de la réglementation, les délais aux postes-frontières et la cartellisation y contribuent également.
5La qualité des infrastructures est mesurée à l’aide d’un indice élaboré par le Forum économique mondial, qui s’appuie sur une enquête d’opinion réalisée chaque année auprès de cadres supérieurs dans plus de 140 pays. Les participants doivent évaluer les infrastructures générales (transports, télécommunications, énergie, etc.) en les situant sur une échelle quantitative.
6On ne dispose pas de séries chronologiques sur les dépenses publiques d’infrastructure, de sorte qu’un pourcentage des dépenses publiques d’équipement constitue sans doute la meilleure variable approchée. Néanmoins, certaines dépenses d’infrastructure peuvent être engagées par des services d’utilité publique et des collectivités locales et ne pas apparaître dans les données sur l’investissement de l’administration centrale.
7La base de données des projets PPI de la Banque mondiale couvre les flux d’investissement dans des infrastructures clés: énergie, télécommunications, transports, eau et assainissement.
8Les propositions spontanées de PPP, c’est-à-dire les propositions de projet qui émanent du partenaire privé, ont souvent un coût budgétaire pour l’État et réclament donc un examen préalable rigoureux; FMI (2007).
9Pour garantir la viabilité des finances publiques, les services centraux responsables des dépenses publiques devraient jouer un rôle de premier plan dans la gestion des risques budgétaires éventuellement associés aux PPP. Dans cet esprit, le système de «processus de validation par étape» utilisé par l’Afrique du Sud s’est révélé très efficace: il confère au ministre des finances le pouvoir d’arrêter tout PPP menaçant de compromettre la capacité budgétaire aux différents stades du cycle de préparation des projets, de l’étude de faisabilité à la signature de l’accord de PPP, en passant par les différentes phases de la passation des marchés.
11L’AMGI est prête à assurer des projets d’infrastructure africains précis, mais exigera environ 1 % par an pour la couverture d’une série de risques politiques. Il serait judicieux d’augmenter les financements publics de l’AMGI en utilisant des fonds de l’IDA pour couvrir l’assurance des infrastructures.
12Les membres du PIDG sont le Département britannique du développement international (DFID), le Secrétariat d’État à l’économie de la Suisse (SECO), le Ministère néerlandais des affaires étrangères (DGIS), l’Agence suédoise de coopération pour le développement international (ASDI), la Banque mondiale, l’Agence autrichienne de développement (ADA), Irish Aid, Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) et l’Agence australienne pour le développement international (AusAid).
13Parmi les exemples d’initiatives visant à lever des fonds sur les marchés de capitaux internationaux par le biais de fonds d’investissement dans les infrastructures, on peut citer le fonds Africa 50, lancé conjointement par la Banque mondiale et la fondation Made in Africa en faveur du Programme pour le développement des infrastructures en Afrique, ou encore le fonds Europe 2020 de la BEI et de la Commission européenne.
14La garantie de crédit partielle couvre le paiement du principal, voire des intérêts, à concurrence d’un montant prédéterminé, et rend ainsi plus intéressantes les modalités de la dette commerciale: allongement des durées, réduction des intérêts, augmentation des volumes d’émission et/ou possibilité d’accès aux marchés financiers.

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