Chapter

2. Vers une plus grande résilience des États fragiles en Afrique subsaharienne

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 2014
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Introduction

Les États fragiles, c’est-à-dire les États dans lesquels les pouvoirs publics ne sont pas en mesure de fournir sans faillir les services publics essentiels à la population, doivent surmonter de sérieux obstacles à leur développement économique et humain, qui sont profondément enracinés. Si la définition de la fragilité et le contexte national varient, les États fragiles se caractérisent généralement à la fois par des institutions faibles et ne servant pas l’intérêt général, une gouvernance déficiente et des difficultés à poursuivre des objectifs d’intérêt commun au niveau national. Ces États présentent en conséquence, la plupart du temps, un risque élevé d’instabilité politique (voire de guerre civile) et d’instabilité économique (du fait de la faiblesse des services publics fournis, des insuffisances de la gestion économique et des difficultés à amortir les chocs et à y faire face). Les crises qui surviennent dans ces États peuvent, en outre, avoir d’importantes retombées négatives sur les pays voisins. À l’autre extrémité du spectre, la résilience d’un État peut-être définie comme la réunion des conditions nécessaires au niveau des institutions, des moyens d’action et de la cohésion sociale pour lui permettre de faire progresser la sécurité et le développement et de faire face aux chocs avec efficacité.

Au début des années 90, une grande partie de l’Afrique subsaharienne — 20 pays sur 44 — était considérée comme «fragile» (graphique 2.1 et encadré 2.1). Mais plusieurs changements sont survenus depuis: les populations et les dirigeants de certains pays se sont unis autour d’un programme national d’action axé sur la paix et le développement; la fin de la guerre froide a offert la possibilité d’un dividende de la paix au niveau mondial et d’un arrêt des guerres par procuration; l’économie mondiale a crû fortement, les pays émergents stimulant à la fois la croissance mondiale et la demande mondiale de ressources naturelles; la communauté internationale a annulé la majeure partie de la dette des pays les plus pauvres par l’intermédiaire des initiatives PPTE et IADM; et des mesures ont été prises pour mieux adapter l’aide au développement aux besoins des pays et mettre en place les capacités nécessaires.

Graphique 2.1.Vers une plus grande résilience en Afrique subsaharienne

Source: calculs des services du FMI.

Des progrès ont, de plus, été accomplis depuis les années 90, notamment par sept pays — Cameroun, Éthiopie, Mozambique, Niger, Nigéria, Ouganda et Rwanda — qui semblent être sortis de la fragilité. Ces pays, dont deux ont bénéficié de la manne des ressources naturelles, ont pu mettre en place des systèmes politiques davantage au service de l’intérêt général, renforcer leurs institutions et favoriser l’investissement1. Ils ont également réussi à maintenir la stabilité macroéconomique et à accroître les recettes nationales pour intensifier l’investissement public.

Encadré 2.1.Évaluation de la fragilité en Afrique subsaharienne

Le caractère complexe et pluridimensionnel de la fragilité en fait une notion difficile à évaluer de manière précise. Pour l’une de ses composantes qu’est la «faiblesse des institutions», par exemple, le choix des institutions les plus pertinentes à considérer varie d’un pays à l’autre et mesurer leur solidité n’est pas facile. Une autre complication tient au fait que la plupart des autres aspects de la fragilité (fondements économiques, instabilité politique, limites des capacités notamment) sont mesurées sur une échelle continue — plutôt que suivant une approche binaire — ce qui implique de décider où placer le seuil entre les États fragiles et ceux qui ne le sont pas.

En dépit de ces difficultés, les organismes donateurs et les institutions financières internationales ont cherché à définir les critères opérationnels à utiliser pour identifier et mesurer la fragilité. La Banque mondiale et la Banque africaine de développement (BAfD) considèrent comme fragile tout État qui, dans le cadre de l’Évaluation des politiques et des institutions nationales (EPIN), obtient une note globale égale ou inférieure à 3,2 ou qui a accueilli une mission de maintien ou de consolidation de la paix des Nations Unies ou d’organisations régionales, au cours des trois années antérieures. L’EPIN évalue la qualité du cadre économique et institutionnel d’un pays et le seuil de 3,2 sépare les deux quintiles inférieurs de la distribution. L’ancrage de l’évaluation sur la note de l’EPIN a pour effet d’accorder un poids relatif plus important au cadre économique et institutionnel d’un pays sans saisir toutefois les dimensions politiques ou la composante «sécurité» de la fragilité; d’autres indices — comme l’indice de la faiblesse des États utilisé par le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE et celui de la Brookings Institution — mettent davantage l’accent sur les variables relatives à la sécurité et au contexte politique. Le CAD de l’OCDE utilise, par exemple, une définition plus large de la fragilité selon laquelle l’État fragile n’est en mesure ni de promouvoir le développement ni d’assurer la sécurité de la population et le respect des droits de l’homme (OCDE, 2013). Cependant, l’objet de la plupart des indices étant de mesurer le niveau de déficience de l’État, les pays considérés comme fragiles dans une liste le sont aussi généralement dans d’autres (le coefficient de corrélation entre l’EPIN et l’indice de la faiblesse des États de la Brookings Institution se situe, par exemple, aux alentours de 0,8).

L’approche analytique suivie dans le présent chapitre reprend, dans ses grandes lignes, celle adoptée par la Banque mondiale et la BAfD en utilisant les notes EPIN et les données sur les conflits pour recenser les États fragiles d’Afrique subsaharienne avant 2001 et pendant la période 2011–13 (la décennie intermédiaire étant considérée comme une période de transition).

Tableau 2.1.1.Classification des pays à faible revenu d’Afrique subsaharienne de 2011 à 2013
Restés ou devenus fragilesFragiles, mais en progrèsDevenus résilientsRestés stables
Burundi +Angola+ ⊚Cameroun+ ⊚Bénin
Comores +Congo, Rép. dém. du+ ⊚Éthiopie+Burkina Faso+
Côte d’Ivoire+ ⊚Congo, Rép. du+ ⊚MozambiqueGambie
Érythrée +Libéria+ ⊚Niger+Ghana
Guinée+ ⊚Nigéria+ ©Kenya+
Guinée-Bissau+Ouganda +Lesotho
Madagascar +RwandaRépublique de Cabo Verde
Malawi +Sénégal
Mali +Tanzanie
République centrafricaine+Zambie ⊚
São Tomé-et-Príncipe
Sierra Leone+ ⊚
Tchad+ ⊚
Togo +
Zimbabwe +
Source: Évaluation des services du FMI d’après les notes EPIN, la base de données Uppsala sur les conflits et les informations sur les missions de maintien ou de consolidation de la paix des Nations Unies ou d’organisations régionales.«+» = le CAD de l’OCDE considérait ces pays comme fragiles en 2014.«⊚» = pays riches en ressources naturelles.
  • Classement des pays avant 2001. Un pays était jugé fragile s’il obtenait une note EPIN moyenne égale ou inférieure à 3,2 sur la période 1991–2000 ou s’il était en proie à un «conflit d’envergure», défini comme un conflit de faible intensité (moins de 1.000 morts par an) sévissant depuis au moins cinq ans ou comme un grave conflit (plus de 1. 000 morts par an) sévissant depuis au moins deux ans. L’analyse repose sur les données relatives aux conflits établies par l’Université d’Uppsala (il n’existe aucune donnée sur la présence de forces des Nations Unies pendant cette période).

  • Classement des pays pendant la période la plus récente. Un pays est considéré comme fragile s’il a obtenu une note EPIN égale ou inférieure à 3,2 pendant la période considérée ou s’il a accueilli une mission de maintien ou de consolidation de la paix des Nations Unies ou d’organisations régionales, au cours des trois années sous revue (on obtient les mêmes résultats avec une moyenne établie sur cinq ans).

  • Les pays qui étaient considérés comme fragiles dans les années 90, mais non pendant la période 2011–13, sont reconnus comme «étant devenus résilients» et ceux qui n’étaient considérés comme fragiles dans ni l’une ni l’autre de ces périodes sont classés comme «demeurés stables».

Les résultats indiquent que 11 pays ont réussi à améliorer constamment leur note EPIN au cours des dix dernières années. Parmi eux, sept ont suffisamment progressé pour être classés comme «résilients» ou «stabilisés» tandis que les quatre autres ont aussi enregistré des améliorations notables, même s’ils continuent de présenter des signes de fragilité. Neuf pays n’ont cependant pas beaucoup progressé et six ont en fait régressé (Côte d’Ivoire, Érythrée, Madagascar, Malawi, Mali et Zimbabwe). L’analyse n’inclut pas le Soudan du Sud, qui n’était pas un État indépendant dans les années 90.

Pourquoi les autres pays n’ont-ils pas été en mesure d’effectuer une transition comparable? Certes, la longueur et la complexité du processus de sortie de la fragilité sont reconnues depuis longtemps, mais n’était-il pas quand même permis d’espérer que davantage de pays tirent parti du contexte extérieur favorable, de la diminution du nombre de conflits majeurs et, parfois, d’une flambée des prix des produits de base qui a accru le PIB et offert aux dirigeants une marge de manœuvre budgétaire, même en l’absence d’une administration fiscale efficace?

Ce chapitre s’inspire d’une étude antérieure sur les relations du FMI avec les États fragiles, qui définit des politiques mieux adaptées à ces pays (FMI 2011a). Il distingue les particularités des pays devenus résilients et de ceux qui n’ont pas pu progresser ou ont régressé en exposant les facteurs en jeu, en analysant les résultats des pays qui étaient fragiles au début de la période considérée et en examinant des études de cas, avant de conclure par quelques observations sur les étapes du renforcement de la résilience qui semblent essentielles.

Analyse de la Fragilité

Quels enseignements peut-on tirer des publications sur les stratégies efficaces pour sortir de la fragilité? Tout comme celle-ci ne saurait tenir à une seule et même cause, il n’existe pas de formule unique pour renforcer la résilience, d’autant plus que les circonstances varient d’un pays à l’autre. Il ressort toutefois des analyses de la fragilité que pour améliorer la résilience, il faut prendre de solides mesures s’intégrant dans une perspective à long terme et adaptées à chaque situation (parce que la fragilité est, par nature, profondément enracinée et qu’il est admis que des dizaines d’années peuvent être nécessaires pour atteindre la résilience). Ces mesures devraient viser à renforcer la sécurité, favoriser des politiques servant l’intérêt général, mettre en œuvre des réformes dans les domaines juridique, administratif et économique et renforcer les capacités2. À court terme, l’application de politiques au service de tous n’implique pas nécessairement la tenue d’élections libres, mais la mise en place d’un système politique servant peu ou prou les intérêts de l’ensemble de la société de manière à empêcher la violence tout en établissant les bases du développement d’institutions démocratiques.

Les réformes visant à améliorer la gouvernance et la responsabilisation sont importantes, surtout dans les pays riches en ressources naturelles. Le renforcement de la résilience implique, de ce fait, des interactions complémentaires entre les capacités de l’État, la gouvernance et la croissance: l’augmentation des revenus (et l’évolution structurelle qui l’étaye, comme le développement des marchés) crée les conditions de l’amélioration des capacités juridiques et budgétaires (avec notamment la perception d’impôts, la mise en place de mécanismes de contrôle, la fourniture de services et la réalisation d’investissements publics) qui, à leur tour, stimulent le changement structurel favorable à la croissance. L’ordre des priorités de ce processus doit être bien défini et échelonné en fonction de l’évaluation des principaux facteurs en jeu et de l’aptitude à mettre en œuvre les réformes et à les assimiler.

Une analyse effectuée récemment a souligné le rôle joué par les institutions budgétaires dans la sortie de la fragilité (Besley et Persson, 2011)3. Les réformes de la gestion des finances publiques (y compris la gestion des recettes publiques dans les pays riches en ressources naturelles) jouent un rôle essentiel puisqu’elles renforcent la légitimité de l’État en améliorant la transparence, la responsabilisation et l’efficience. D’une part, il est indispensable de mobiliser les recettes publiques dans les États fragiles pour financer la fourniture de biens et de services publics et favoriser l’établissement de relations solides entre l’État et la population. L’accroissement des recettes publiques dote les autorités des ressources nécessaires au développement, mais il est aussi important pour d’autres raisons. Comme indiqué dans OCDE (2013), un régime fiscal transparent et efficient renforce à la fois les relations mutuelles au sein de la société et les rapports entre les citoyens et l’État. D’autre part, les dépenses publiques visent principalement à i) améliorer l’exécution du budget pour rendre celui-ci crédible et mettre en œuvre les programmes de développement; ii) appliquer des réformes qui renforcent la transparence et la responsabilisation, grâce notamment à la publication régulière des recettes et des dépenses budgétaires, et iii) élaborer des systèmes permettant d’améliorer la gestion financière des ministères sectoriels ou des administrations infranationales. Là où les moyens d’action sont faibles, il peut être envisagé de procéder à une hiérarchisation rigoureuse des priorités et, dans certains cas, d’adopter une approche à deux niveaux suivant laquelle les services publics sont développés par les autorités, mais supervisés ou fournis, au départ, par des entités non gouvernementales qualifiées tandis que les réformes de la gestion des dépenses et des recettes publiques sont progressivement mises en œuvre à mesure que les capacités de l’État augmentent.

Les réformes en faveur du développement du secteur privé sont aussi très importantes à moyen terme, surtout celles visant à ce que les droits de propriété soient mieux respectés et l’accès au crédit facilité. L’adoption de mesures ciblées s’impose dans beaucoup de pays sortant d’un conflit pour stimuler l’emploi ou améliorer la situation sociale. Le lancement, au départ, de projets de reconstruction prioritaires pourrait être utile pour créer des emplois et favoriser la reprise économique. L’aide apportée dans de nombreux pays pour réintégrer les soldats démobilisés dans des activités pacifiques à la fin d’un conflit est un autre exemple d’intervention ciblée4.

Si l’efficacité de l’État doit être promue de l’intérieur, quel rôle les acteurs extérieurs peuvent-ils jouer? Des études du rôle joué par l’aide dans les États fragiles (Chauvet et Collier, 2008; Feeny et McGillivray, 2009) ont souligné que l’aide a certainement donné un coup de pouce à la croissance, mais qu’il est essentiel de renforcer les capacités, et que l’aide est plus efficace quand elle est en rapport avec l’aptitude du pays à l’absorber et qu’elle est fournie progressivement en utilisant les systèmes nationaux5.

Facteurs et Mesures Associés au Renforcement de la Résilience

Quels facteurs et quelles mesures ont permis de renforcer la résilience des États fragiles en Afrique subsaharienne? Nous allons tenter de répondre ici à cette question en analysant les tendances observables dans la résistance des institutions, les conflits, les performances en matière de croissance macroéconomique, le rôle des institutions et des politiques budgétaires, et les résultats obtenus sur le plan social. Nous nous intéressons principalement aux associations et aux corrélations du fait que les rétroactions entre les divers déterminants de la fragilité empêchent d’établir des liens de causalité6.

Les associations suggèrent que:

  • La fragilité est persistante, car il est difficile de briser le cercle vicieux des conflits, de l’instabilité politique et de la faiblesse de la croissance. Mais une fois que des progrès suffisants ont été réalisés, la résilience obtenue est elle aussi persistante parce qu’elle est soutenue par le cercle vertueux d’institutions renforcées, de l’absence de conflits notables, de meilleurs résultats économiques et d’indicateurs sociaux plus favorables. La résilience atteinte ne doit toutefois pas être considérée comme définitive, les pays restant exposés au risque d’un regain d’instabilité politique ou de graves crises susceptibles de les faire retomber dans la fragilité.

  • Le renforcement de la résilience est lié à des réformes économiques et à de saines politiques macroéconomiques. Les pays qui ont renforcé leur résilience ont réussi à stabiliser leur situation macroéconomique et se sont distingués par une amélioration de leurs résultats et de leurs institutions budgétaires. Ils semblent avoir réussi à mobiliser davantage de recettes publiques et à dégager l’espace nécessaire à l’investissement. La résilience est également associée à l’appui de donateurs et d’institutions financières internationales ainsi qu’à un environnement favorable à l’investissement et à la stabilité politique. Ces constatations concordent avec la teneur des études de cas exposées dans la prochaine section.

  • Les pays riches en ressources naturelles ont accompli des progrès notables sur le plan de la croissance du PIB et atteint une certaine stabilité économique, mais certains d’entre eux n’ont pas réussi à renforcer leurs institutions et leur résilience malgré la flambée des prix des produits de base observée au cours de la dernière décennie.

  • Les données disponibles sur les résultats observés sur le plan social suggèrent que le renforcement de la résilience s’accompagne d’une amélioration de la situation sociale, mais l’information est très limitée dans ce domaine. Les données indiquent, dans l’ensemble, une corrélation positive entre le renforcement de la résilience et les résultats observés en matière de santé et d’éducation.

Évaluation des progrès réalisés

Quels résultats les pays qui ont renforcé leur résilience ont-ils obtenus par rapport à ceux qui sont restés fragiles? Nous reprenons ici le classement des pays présenté dans l’encadré 2.1 et reposant sur l’analyse de l’EPIN en excluant les pays jugés «stables» depuis le début des années 907. L’EPIN étant, par définition, corrélée avec les facteurs examinés plus haut, l’analyse vise simplement à considérer de plus près différents aspects des progrès accomplis par les pays qui ont amélioré leur résilience. Les pays fragiles, riches en ressources naturelles, sont considérés à part, du fait que la flambée des prix des produits de base que beaucoup de pays d’Afrique subsaharienne ont connue depuis l’année 2000 conduit à s’interroger sur le rôle que celle-ci a joué dans le renforcement de leur résilience. Les pays riches en ressources naturelles sont définis comme ceux dont les revenus tirés des produits de base représentent plus de 10 % du PIB8.

À la lumière de l’EPIN, les pays qui sont devenus résilients ont connu une certaine instabilité pendant les années 90, mais ils ont commencé à s’écarter nettement et régulièrement des autres groupes après 2001. Des pays fragiles, riches en ressources naturelles, ont aussi enregistré des progrès réguliers au cours des dernières années tandis que d’autres (y compris des pays moins riches en ressources) ont obtenu des résultats médiocres après le milieu des années 90.

L’EPIN évalue les pays par rapport à quatre groupes de critères: gestion économique, mesures structurelles, mesures en faveur de l’inclusion sociale et de l’équité, et gestion du secteur public. En décomposant l’EPIN entre ces quatre catégories de critères, on peut faire plusieurs observations intéressantes:

  • Les pays devenus «résilients» ces dernières années ont progressé régulièrement dans tous les domaines couverts par l’EPIN, en réussissant à la fois à stabiliser leur situation macroéconomique et à renforcer leurs institutions (tableau 2.1)9. Leur note EPIN, qui a suivi une tendance ascendante, a toujours dépassé le seuil de 3,2.

  • Plusieurs pays, en raison notamment d’un manque de capacité, n’ont pas été en mesure de fournir les services requis à leurs populations et sont restés fragiles avec des notes EPIN bien inférieures à 3,2.

  • Dans le groupe des pays fragiles, ceux qui sont riches en ressources naturelles n’ont guère fait mieux que les autres; quatre d’entre eux ont progressé, surtout dans le domaine de la stabilité macroéconomique, mais ils doivent certainement mieux faire au niveau du renforcement des institutions.

Tableau 2.1.Variation moyenne des notes EPIN par groupes de pays
Note EPIN globale1Gestion économique2Politiques structurelles3Politiques d’inclusion/égalité sociale4Gestion du secteur public et institutions5
États résilients0,410,430,260,370,23
États fragiles riches en ressources naturelles0,400,290,170,330,31
En amélioration1,011,240,850,760,71
Autre−0,21−0,42−0,330,000,01
États fragiles non riches en ressources naturelles−0,33−0,20−0,280,120,00
Sources: Banque mondiale; calculs des services du FMI.

Conflits et instabilité politique

La fréquence et la gravité des conflits sévissant en Afrique subsaharienne ont progressivement diminué à partir du début des années 90. Alors qu’environ 9 pays étaient en proie à un conflit chaque année de la décennie 90, cinq pays seulement ont subi un conflit entre 2011 et 2013. La fréquence des conflits graves a aussi reculé, tombant d’une moyenne d’environ trois pays affectés par un conflit majeur (plus de 1.000 morts par an) pendant chaque année de la décennie 90 à presque aucun pays dernièrement. La fréquence des conflits a en outre nettement diminué dans les pays fragiles riches en ressources naturelles et ceux qui sont devenus résilients. Malgré la tendance à une amélioration de la sécurité dans la région, de nouvelles menaces sont apparues ces dernières années notamment en République centrafricaine, au Mali, au Nigéria, au Soudan du Sud et, dans une bien moindre mesure, au Kenya et au Mozambique.

Parallèlement à l’amélioration progressive de la sécurité, la situation politique s’est aussi stabilisée dans les pays qui sont devenus résilients et les pays fragiles riches en ressources naturelles. Par exemple, entre 1996 et 2012, l’indice de la Banque mondiale mesurant la stabilité politique indique une amélioration de 14 % et 42 %, respectivement, pour le groupe des pays résilients et celui des pays fragiles riches en ressources naturelles, et une détérioration de 47 % pour les pays fragiles non riches en ressources.

Résultats macroéconomiques

Les résultats en matière de croissance varient considérablement entre les groupes de pays depuis le début de la première décennie des années 2000. Les pays devenus «résilients» et les pays fragiles riches en ressources naturelles ont enregistré une croissance du PIB réel plus forte que les pays moins riches en ressources qui sont restés fragiles ou ont régressé (graphique 2.2)10.

Graphique 2.2.Indicateurs macroéconomiques

Sources: base de données des Perspectives de l’économie mondiale; World PennTables.

Le groupe des pays résilients qui étaient moins tributaires des exportations de produits de base a réussi à mettre en œuvre de bonnes politiques économiques et de bons programmes de réformes soutenus par un cadre réglementaire et institutionnel favorable, qui a lui-même contribué à un accroissement de l’investissement, grâce notamment à une amélioration de l’accès au crédit. Le groupe des pays résilients a aussi enregistré un net recul de l’inflation dont le taux est tombé de plus de 20 % au début des années 90 à moins de 10 % ces dernières années. Ces pays ont renforcé les capacités de leurs banques centrales, ce qui leur a permis de maintenir la prévisibilité de leur régime de change et d’établir des cadres efficaces pour leur politique monétaire et leur politique de change afin d’ancrer l’inflation. Ils ont en outre réussi à renforcer et à développer leurs marchés des capitaux (FMI, 2014a).

Si l’amélioration des conditions extérieures a contribué en partie aux progrès enregistrés par les pays riches en ressources naturelles, sans qu’ils lui soient totalement imputables, leur détérioration a constitué un frein pour d’autres pays. En effet, les pays riches en ressources naturelles ont bénéficié d’améliorations persistantes des termes de l’échange (avec une progression de 4 % par an à partir du début des années 2000) qui se sont traduites par un accroissement régulier de leurs exportations (leurs recettes d’exportation ont augmenté en moyenne de 30 % à 45 % du PIB). Ce boom des produits de base leur a permis d’améliorer leur taux de croissance et de réduire l’inflation. Comme on l’a déjà dit, quatre seulement de ces pays riches en ressources naturelles ont amélioré leurs institutions budgétaires (ce que reflètent les résultats de l’EPIN). L’investissement privé ne s’est en outre pas redressé dans ce groupe de pays. Par ailleurs, les pays non riches en ressources naturelles (dont beaucoup sont importateurs de pétrole), qui sont restés fragiles ou ont régressé, ont subi une détérioration moyenne des termes de l’échange de 2 % par an qui a limité leurs recettes d’exportation et a sans doute contribué à leur fragilité.

C’est dans le groupe des pays fragiles, riches en ressources, que la croissance a été le plus instable dans les années 90 comme dans la première décennie des années 2000 (graphique 2.3) tandis qu’elle s’est nettement stabilisée dans les pays résilients au cours de la dernière décennie et qu’elle n’a guère fluctué dans les pays fragiles, non riches en ressources naturelles pendant ces deux sous-périodes.

Graphique 2.3.Volatilité moyenne de la croissance du PIB réel par habitant: années 90 par rapport à la première décennie des années 2000

(Pourcentage)

Sources: FMI, base de données des Perspectives de l’économie mondiale; estimations des services du FMI.

En considérant de plus près l’évolution de la croissance, on constate que les pays résilients ont connu des périodes de croissance soutenue du PIB et qu’ils ont réussi à éviter des pannes de croissance (c’est-àdire, plus formellement, des périodes d’accélération et de décélération11. Le groupe des pays qui sont restés fragiles ou ont régressé a, dans l’ensemble, connu moins d’années d’accélération de la croissance que les autres groupes de pays entre 1990 et 2011 (graphique 2.4). Si les pays fragiles ont souvent traversé des périodes de décélération de la croissance, les données font apparaître que les pays résilients n’en ont pratiquement jamais subies12. En outre, les pays fragiles, notamment ceux riches en ressources, ont enregistré dans l’ensemble de plus fortes contractions de la croissance pendant chaque épisode. Autrement dit, les pays qui ont réussi à renforcer leur résilience en améliorant leurs institutions et leurs politiques ont non seulement connu des périodes plus nombreuses et plus longues d’accélération de la croissance, mais ils sont aussi parvenus à éviter la survenue brutale de périodes prolongées de croissance faible ou négative.

Graphique 2.4.Afrique subsaharienne: accélération et décélération de la croissance du PIB réel par habitant, 1990–2011

Sources: World Penn Tables; estimations des services du FMI.

Institutions et espace budgétaires

La politique budgétaire joue un rôle crucial dans la fourniture des biens et services publics et la mobilisation de l’investissement privé. De ce fait, l’aptitude des pays à renforcer leurs institutions budgétaires, mobiliser des recettes publiques et effectuer des dépenses publiques stimulant la croissance constitue un aspect important de la sortie de la fragilité. Les pays devenus résilients disposent effectivement d’institutions budgétaires relativement plus fortes d’après les indices qui mesurent la qualité de ces institutions (Gollwitzer, 2011, Dabla-Norris et al., 2010). Celle-ci reste toutefois assez médiocre dans certains pays fragiles riches en ressources naturelles qui ont pourtant élargi leur marge de manœuvre budgétaire au cours des dernières années (graphique 2.5).

Graphique 2.5.Afrique subsaharienne: institutions budgétaires et espace budgétaire

Source: Gollwitzer 2010.

Note: Les niveaux de l’indice de la qualité des institutions budgétaires sont tirés de Gollwitzer (2011). Le niveau global utilisé ici porte sur les trois stades du processus budgétaire: négociation, approbation par le législateur et exécution. À chaque stade, la qualité du processus budgétaire est mesurée selon cinq critères: centralisation, règles et contrôles, viabilité et crédibilité, exhaustivité et transparence.

Source: FMI (2014); estimations des services du FMI.

Note: L’évaluation globale de l’espace budgétaire (élevé, moyen, faible) s’appuie sur quatre critères: dynamique de la dette, situation financière de l’État, capacité de mobiliser des recettes et souplesse des dépenses (FMI, 2013a, chapitre 2).

Des indicateurs détaillés de l’espace budgétaire donnent à penser que des progrès sensibles ont été réalisés dans ce domaine tant par les pays résilients que par les pays fragiles, riches en ressources (graphique 2.6). Ces deux groupes de pays ont réussi à mieux maîtriser leurs déficits budgétaires que les autres pays fragiles bien que les trois groupes de pays aient largement bénéficié des allégements de dette accordés pendant cette période. De plus, les pays résilients ont aussi dégagé un espace budgétaire plus important que les autres groupes de pays grâce à une dette publique plus faible, une situation financière de l’État plus solide, une plus grande capacité de prélèvement fiscal et des dépenses plus flexibles. Pendant et peu après les périodes de conflit ou de forte instabilité, la plupart de ces pays ont accru leurs dépenses courantes pour financer une armée pléthorique, mais ils sont néanmoins parvenus à maîtriser progressivement leurs dépenses courantes en lançant des réformes de la fonction publique ou des programmes de démobilisation tout en consacrant davantage de ressources à l’investissement public. Les pays fragiles qui ne sont pas riches en ressources naturelles, ont cependant vu leur dette allégée un peu plus tard que les autres pays du fait, en partie, qu’il leur a fallu plus de temps pour atteindre le point d’achèvement de l’initiative PPTE. Les pays fragiles ont, en outre, moins bien réussi que les autres pays à accroître leurs recettes fiscales et à maîtriser leurs dépenses courantes et ils ont, de ce fait, disposé d’une marge de manœuvre budgétaire plus réduite pour mettre en œuvre leurs programmes d’investissement.

Graphique 2.6.États fragiles d’Afrique subsaharienne: indicateurs de l’espace budgétaire

Source: base de données des Perspectives de l’économie mondiale.

Résultats obtenus sur le plan social

Malgré l’insuffisance des données disponibles sur les indicateurs sociaux, il est permis de penser que la plupart des pays ont progressé sur la voie de la réalisation des principaux objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), même si les progrès accomplis dans les États fragiles ont été plus modestes. Ceux réalisés au niveau des taux de mortalité des enfants de moins de cinq ans et des taux de scolarisation dans le primaire (probablement les OMD les mieux mesurés en dehors du PIB par habitant) ont été plus faibles dans le groupe des pays fragiles que dans celui des pays résilients (graphique 2.7). Les pays devenus résilients, qui accusaient les taux les plus élevés de mortalité infantile au début des années 90, ont réussi à les réduire considérablement à la fin de la première décennie des années 200013. D’autres pays ont aussi accompli des progrès, mais plus lents. De même, les pays qui sont devenus résilients ont réussi à améliorer la scolarisation dans le primaire plus rapidement que les pays qui sont restés fragiles ou qui ont régressé.

Graphique 2.7.États fragiles d’Afrique subsaharienne: indicateurs sociaux

Source: Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde.

Les progrès réalisés dans l’élargissement de l’accès à une source d’eau améliorée ont été comparables dans tous les groupes de pays.

L’état de la situation en ce qui concerne la réduction de la pauvreté est assez difficile à établir du fait sans doute de l’insuffisance des données disponibles et des problèmes d’évaluation rencontrés bien que, comme on l’a dit plus haut, des progrès considérables aient été réalisés au niveau du PIB par habitant dans les pays résilients et les pays riches en ressources naturelles. Les taux de pauvreté sont certes systématiquement plus élevés dans le groupe des pays fragiles que dans celui des pays devenus résilients, mais ils sont néanmoins restés relativement élevés dans tous les groupes de pays depuis les années 90. Les pays résilients et certains pays fragiles riches en ressources ont cependant progressé au regard des critères de l’EPIN pour l’inclusion sociale et l’équité sans toutefois que les taux de pauvreté aient diminué dans les mêmes proportions dans certains de ces pays14. En tout cas, il est difficile de tirer des conclusions du fait du manque de données et d’erreurs dans les évaluations.

Perspective économétrique sur les facteurs liés à la résilience

Les analyses consacrées aux facteurs de fragilité ont mis l’accent sur les aspects suivants: l’insuffisance des contraintes imposées au pouvoir exécutif (David et al., 2011; Collier et Hoeffler, 2004), la médiocrité des indicateurs économiques et sociaux avec notamment une faible croissance économique, une inflation marquée et une forte mortalité infantile (Fearon et Laitin, 2003; Jakobsen et al., 2013), les conflits endémiques (Collier et Hoeffler, 2004) et la faiblesse de la gouvernance et des institutions (David et al., 2011).

Sur la base des données considérées, la précédente analyse concluait que, parmi les pays d’Afrique subsaharienne qui étaient jugés fragiles dans les années 90, ceux qui sont devenus résilients depuis ont progressé pratiquement sur tous les fronts (résultats macroéconomiques et croissance, stabilité politique et conflits, institutions et résultats sur le plan social). Cette analyse soulignait aussi le rôle important joué par les institutions budgétaires et l’espace budgétaire.

La solidité relative de ces conclusions peut aussi être évaluée à l’aide d’un modèle économétrique simple. Le modèle ne vise pas à établir des liens de causalité du fait que les facteurs en jeu sont étroitement imbriqués et qu’ils agissent les uns sur les autres. C’est donc une régression probabiliste qui est utilisée pour déterminer quels sont les facteurs qui sont associés de manière significative avec les chances qu’un de ces pays soit jugé résilient quelle que soit la période considérée (encadré 2.2).

Les résultats obtenus concordent avec ceux de l’analyse antérieure. Une comparaison du rôle joué par les divers facteurs dans les trois groupes de pays permet de tirer plusieurs conclusions. Premièrement, si la fragilité est très persistante, la résilience semble l’être aussi: un pays résilient à un moment donné a de grandes chances de le rester pendant la période suivante, toutes choses égales par ailleurs. Deuxièmement, des indicateurs macroéconomiques comme l’investissement privé et les termes de l’échange renforcent aussi la probabilité de l’accès à la résilience. Troisièmement, l’espace budgétaire, mesuré notamment par l’aptitude à mobiliser l’investissement public, est associé à une plus grande chance de devenir résilient. Quatrièmement, un appui international est associé à une plus forte probabilité d’être résilient. Il convient de noter que le modèle probabiliste rend compte aussi de la «malédiction des ressources naturelles» en vertu de laquelle, toutes choses égales par ailleurs, le pays fragile médian, riche en ressources, a moins de chances de devenir résilient que le pays fragile médian pauvre en ressources.

Études de Cas

Cette section s’intéresse à l’expérience de quatre pays (Rwanda, Mozambique, République démocratique du Congo et République centrafricaine) qui étaient ou sont encore jugés fragiles. Le Rwanda (pays sans littoral, pauvre en ressources naturelles) et le Mozambique (pays côtier, pauvre en ressources pendant la période sous revue) sont sortis d’un conflit entre le début et le milieu des années 90, ont reconstruit leurs capacités et leurs institutions pendant les dix années suivantes et ont réussi à renforcer leur résilience comme l’attestent les notes EPIN supérieures à 3,2 qu’ils obtiennent régulièrement depuis le milieu de la première décennie des années 2000 (graphique 2.8).

Graphique 2.8.Note EPIN globale

Source: Banque mondiale, Évaluation de la politique et des institutions nationales (EPIN).

La République démocratique du Congo et la République centrafricaine ont eu beaucoup plus de mal à renforcer leur résilience. En République démocratique du Congo, pays côtier riche en ressources naturelles, il a été mis fin, en 2001, au conflit qui sévissait par un accord de paix et des élections générales ont été organisées en 2003. Malgré une amélioration encourageante de la note EPIN dans les premiers temps, le pays n’a pas encore réussi à sortir de la fragilité. Enfin, la République centrafricaine, pays sans littoral, riche en ressources naturelles, s’est enlisée dans les conflits politiques et la guerre civile depuis l’indépendance en 1960, avec une longue série de crises politiques, de coups d’État et de guerres intestines. L’accord de paix conclu en 2007 a ouvert la dernière période de stabilisation, mais le pays a de nouveau sombré dans la guerre en 2012, effaçant ainsi la plupart des progrès accomplis au cours des années précédentes.

Si l’on observe des similitudes dans les politiques suivies et les priorités retenues par les quatre pays considérés, leurs expériences diffèrent à plusieurs égards, comme le montre le graphique 2.9 (le classement adopté dans le graphique est subjectif et fondé sur l’évaluation des divers facteurs exposés ci-dessous).

Graphique 2.9.Facteurs de résilience

Source: estimations des services du FMI.

Il ressort des observations que l’inclusion politique qui conduit à la paix et permet d’éviter des troubles politiques majeurs est une condition préalable indispensable au renforcement de la résilience alors que la création d’un espace budgétaire est important pour que les pouvoirs publics soient en mesure d’offrir des résultats tangibles à la population. La mobilisation des recettes publiques, notamment, ne se limite pas à son aspect budgétaire: elle établit un contrat implicite entre les citoyens et leurs gouvernants. L’aide des donateurs est, semble-t-il, bénéfique, si elle est suffisamment importante et apportée pendant une période assez longue pour soutenir l’amélioration de la résilience. En outre, l’allégement de la dette a été crucial pour assurer sa viabilité et dégager un espace budgétaire, mais tout dépend de la façon dont les ressources libérées ont été utilisées. Dans les exemples réussis, les dépenses et les investissements prioritaires ont constamment augmenté et l’appui de la communauté internationale, notamment du FMI, a joué un rôle important.

Stabilisation

Inclusion politique et contre-pouvoirs. Un règlement politique servant l’intérêt général est une condition indispensable à l’établissement de la paix et au renforcement de la résilience. Dans ce contexte, «sans exclusive» signifie avant tout que le règlement inclut des groupes rivaux ou des groupes qui n’étaient pas représentés jusqu’alors; cela ne veut pas dire nécessairement que le système est ouvert à tous au sens d’une démocratie mature fonctionnant bien. Au Mozambique et au Rwanda, des gouvernements reposant sur une large assise ont défini rapidement leurs objectifs politiques, économiques et sociaux, et adopté les dispositions institutionnelles nécessaires pour que leur responsabilité soit engagée à l’égard de leur réalisation (accord général de paix du Mozambique en 1992 et, au Rwanda, formation, en juillet 1994, d’un gouvernement d’unité nationale réunissant cinq partis politiques et reprenant les principales dispositions de l’accord d’Arusha de 1993). Si l’on en juge par la stabilité politique observée dans ces deux pays depuis les années 90, ces efforts ont été couronnés de succès jusqu’à présent (graphique 2.10), bien que ni l’un ni l’autre n’ait opéré une transition politique. En République démocratique du Congo, l’accord politique a tenu jusqu’à présent, mais il doit résister à l’épreuve du temps (accord intercongolais de 2003). En République centrafricaine, la reprise des hostilités en 2012–13 montre clairement que les accords de partage du pouvoir conclus en 2007–08 et en 2012 n’ont été appliqués que dans une très faible mesure.

Graphique 2.10.Stabilité politique, 1996–2011

Sources: Banque mondiale, Évaluation de la politique et des institutions nationales (EPIN); estimations des services du FMI.

Capacités et institutions. Bien qu’ils n’aient pas produit partout les mêmes résultats, les efforts entrepris pour renforcer les capacités économiques et les institutions se sont concentrés sur trois aspects: la gestion des finances publiques, en particulier le processus budgétaire, la mobilisation des recettes publiques, et le renforcement de la banque centrale et du secteur bancaire. Il était important de reconstruire les systèmes de gestion des finances publiques non seulement pour en assurer la transparence, le contrôle et le caractère fédérateur, mais aussi pour faire transiter progressivement l’aide des donateurs par les budgets nationaux. Aux côtés d’autres institutions financières internationales et de donateurs bilatéraux, le FMI a soutenu ces efforts par le biais de l’assistance technique et de formations dans ses principaux domaines d’expertise. Le Mozambique et le Rwanda sont ceux des quatre pays qui ont le mieux réussi (graphique 2.11) même s’il leur reste du chemin à faire pour mettre intégralement en œuvre leurs programmes de réforme. Le Rwanda a rétabli en 1998 le processus budgétaire suivant lequel la loi de finances est adoptée chaque année par le Parlement, et au milieu de la première décennie des années 2000, il avait dans l’ensemble reconstruit son système de gestion des finances publiques. L’administration fiscale a été renforcée et elle est restée une considération prioritaire pour les autorités. L’efficacité de la banque centrale dans la gestion de la politique monétaire a été rapidement améliorée, mais la réforme du secteur bancaire s’est avérée difficile et a nécessité plus de temps que prévu. Au Mozambique, la réforme de l’administration fiscale a permis d’assurer un accroissement régulier des recettes publiques à partir de 1999 et la loi de 2002 sur la gestion des finances publiques a favorisé une plus grande transparence dans l’exécution du budget. Si les activités de la banque centrale ont été rationalisées au début des années 2000, son indépendance a pris plus de temps à être assurée de même que la restructuration du secteur bancaire. La République démocratique du Congo a accompli des progrès pendant les deux années qui ont suivi l’accord de paix, mais elle a régressé depuis. Les bons résultats économiques enregistrés au départ se sont avérés difficiles à maintenir en raison de l’instabilité politique, de la récurrence des conflits et de l’absence de réformes, y compris en ce qui concerne le soutien aux combattants démobilisés. Le manque d’espace budgétaire et les chocs affectant les recettes publiques se sont traduits par une insuffisance des investissements et des dépenses en faveur des pauvres. En 2005, un nouveau cycle électoral et un assouplissement de la politique budgétaire ont conduit à une forte inflation et à une perte de réserves en devises ainsi qu’à des retards dans la mise en œuvre des réformes ce qui, joint à une pauvreté généralisée et à d’autres facteurs de vulnérabilité, a laissé le pays exposé aux crises et aux régressions. La République centrafricaine a aussi fait quelques progrès dans ces domaines, dans un premier temps, avant de reculer avec la reprise des hostilités.

Graphique 2.11.Gestion du secteur public et ensemble institutionnel selon l’EPIN, 2005–13

(Moyenne mobile sur trois ans)

Source: Banque mondiale, Évaluation de la politique et des institutions nationales (EPIN).

Stabilité macroéconomique. La stabilité macroéconomique a disparu pendant les périodes de conflit dans tous les pays et elle a été rétablie, dans la plupart des cas, dans un délai de deux à quatre ans après la fin des combats. Le Mozambique, le Rwanda et la République démocratique du Congo ont rapidement pris des mesures pour libérer les prix, contrôler l’expansion monétaire et supprimer les autres contrôles exercés par l’État sur l’activité économique et le secteur financier, ce qui a facilité une consolidation rapide de ces économies et leur a permis de se ressaisir. Les processus de décision et les capacités dans le domaine économique ont en même temps été progressivement renforcés. Le Mozambique et le Rwanda ont ensuite bénéficié d’un fort effet de rebond au sortir de leurs conflits avec une période prolongée de croissance élevée avant que celle-ci se stabilise au cours des dernières années. À l’inverse, l’affaiblissement durable de l’économie et de l’État en République démocratique du Congo a empêché un redressement rapide du pays. Bien que la stabilité macroéconomique ait été rétablie et que la croissance ait retrouvé un taux de 5 % à 6 %, le pays n’a pas bénéficié d’un effet de rebond comparable à celui observé au Mozambique et au Rwanda, et l’inflation est restée élevée pendant plusieurs années. De même, des progrès limités ont été réalisés en République centrafricaine vers la stabilité macroéconomique, et la croissance y est restée faible avant l’éclatement d’un nouveau conflit.

Satisfaction des besoins de la population

Marge de manœuvre des pouvoirs publics. Le retour au libéralisme économique en République démocratique du Congo, au Mozambique et au Rwanda a non seulement permis à ces pays de renouer avec la stabilité macroéconomique et la croissance, mais aussi d’assurer une marge de manœuvre à leurs dirigeants. La libération des prix a fait temporairement monter l’inflation, mais celle-ci a faibli et les revenus réels ont augmenté dès que les incitations du marché et les mesures de stabilisation ont commencé à produire leurs effets. En outre, la libéralisation du régime commercial a permis d’importer à moindre coût les biens qui faisaient cruellement défaut. La libéralisation du régime de change a aussi accru la marge de manœuvre des pouvoirs publics et permis de renforcer les réserves en devises. En revanche, malgré le point d’ancrage fort nécessaire que lui a assuré l’arrimage de son taux de change, la République centrafricaine a eu du mal à disposer d’une marge de manœuvre suffisante du fait qu’elle n’a pas pu ajuster assez sa politique budgétaire notamment en mobilisant les recettes publiques et en mettant en œuvre des réformes, la récurrence des conflits rendant tout progrès encore plus difficile.

Espace budgétaire

Mobilisation des recettes. Si les quatre pays ont mis l’accent sur la mobilisation des recettes publiques, ils n’ont pas tous obtenu le même résultat. Le Mozambique, le Rwanda et la République démocratique du Congo ont accompli des progrès remarquables (bien que cette dernière soit partie d’un niveau très bas et qu’elle ait tiré des recettes des hydrocarbures). À l’inverse, la République centrafricaine n’a pour ainsi dire pas progressé (graphique 2.12).

Graphique 2.12.Recettes publiques, 1990–2013

Source: FMI, base de données des Perspectives de l’économie mondiale.

Appui des donateurs. Les quatre pays ont bénéficié de niveaux d’aide importants, surtout à la sortie des conflits. Les flux d’aide vers la République démocratique du Congo, le Mozambique et le Rwanda ont atteint, en moyenne, environ 50 % du PIB par an immédiatement après le conflit avant de se stabiliser depuis aux alentours de 20 %. À environ 10 % du PIB, les niveaux d’aide accordés à la République centrafricaine ont été beaucoup plus faibles, avec des fluctuations reflétant l’instabilité et les conflits récurrents subis par le pays. Bien que l’on s’interroge sur l’aptitude des pays à absorber des afflux d’aide massifs, il semble qu’ils aient besoin d’être fortement aidés tant qu’ils n’ont pas réussi à renforcer quelque peu leur résilience.

Allégement de la dette. L’allégement de la dette dans le cadre des initiatives PPTE renforcée et IADM a permis de rétablir sa viabilité dans les quatre pays, mais ce qui a joué un rôle déterminant dans le renforcement de la résilience, c’est la façon dont l’élargissement de l’espace budgétaire qui en est résulté a été exploité en fin de compte. Les réductions du service de la dette ont libéré des ressources représentant environ 1,5 % à 2 % du PIB par an, destinées à financer un accroissement des dépenses sociales et prioritaires, mais comme indiqué plus haut, l’ampleur de leur effet sur les budgets effectifs a varié.

Dépenses prioritaires. Les quatre pays ont élaboré des documents de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP) dans le cadre d’un processus consultatif et participatif qui leur a permis d’exposer leurs priorités dans le domaine du développement. Le niveau des dépenses consacrées à ces priorités du développement économique, institutionnel et humain donne une bonne indication de l’engagement des autorités à leur égard et, plus généralement, de leur attachement à la réalisation d’une meilleure cohésion sociale. C’est au Mozambique que les dépenses prioritaires ont le plus fortement et le plus durablement augmenté, passant de 6 % du PIB en 1999 à environ 15 % au début des années 2000 et à environ 20 % plus récemment. De même, le Rwanda a porté progressivement et régulièrement ses dépenses prioritaires de 4 % du PIB en 1999 à environ 12 % à 14 % entre 2008 et 2012. En revanche, les dépenses prioritaires ont tourné autour de 6 % du PIB en République démocratique du Congo et elles se sont maintenues aux alentours de 2 % à 3 % en République centrafricaine.

Investissement public. L’investissement public joue un rôle important dans la reconstruction des infrastructures en attirant l’investissement privé et stimulant la croissance. Pendant la période sous revue, le Mozambique a surpassé les autres pays dans ce domaine, mais le Rwanda a comblé l’écart depuis le début des années 2000, les taux d’investissement de ces deux pays atteignant actuellement 12 % à 15 % du PIB. L’investissement public est resté bien en deçà des ces niveaux en République démocratique du Congo et en République centrafricaine. En République démocratique du Congo, il est passé récemment d’environ 0 % à plus de 5 % du PIB, alors qu’il a accusé une baisse tendancielle durable en République centrafricaine où il se situait, il y a peu, aux alentours de 3 % du PIB. La qualité des investissements effectués est aussi importante que leur volume, tant en ce qui concerne le choix et l’exécution des projets que leurs résultats. Sur ce dernier plan, le Mozambique, et surtout le Rwanda, présentent des infrastructures de meilleure qualité que les autres pays d’Afrique subsaharienne (chapitre 3, graphique 3.4).

Appui international

Coordination entre les donateurs. La coordination entre les donateurs s’est améliorée partout, sauf en République centrafricaine, à mesure que les pays considérés sont passés de l’aide d’urgence à l’aide au développement. Au Mozambique, les donateurs ont commencé à coordonner étroitement leurs actions au milieu des années 90 et, en 2000, ils ont officialisé cette coordination de l’aide apportée dans plusieurs domaines (réforme fiscale, secteur financier, échanges, réduction de la pauvreté, développement du secteur privé, et santé et éducation). Au Rwanda, la coordination entre les donateurs a commencé en 1998 et a été officialisée en 2003, les donateurs finançant une unité de coordination de l’aide au ministère des Finances et coordonnant des revues des dépenses publiques et de la situation macroéconomique ainsi qu’un suivi de la lutte contre la pauvreté. En République démocratique du Congo, la coordination entre les donateurs a été renforcée à partir de 2005 et un cadre couvrant 95 % de l’aide extérieure a été établi en 2008. La coordination entre les donateurs est, en revanche, restée informelle en République centrafricaine, malgré plusieurs tentatives de mise en place d’un groupe consultatif.

Programmes appuyés par le FMI. Le FMI a étroitement collaboré avec le Mozambique et le Rwanda et soutenu les stratégies économiques des autorités nationales à l’aide de programmes rapidement adoptés et encore mis en œuvre aujourd’hui. Non seulement ces programmes apportent le soutien financier et technique direct du FMI aux stratégies nationales, mais ils jouent un rôle catalyseur en incitant d’autres donateurs à apporter leur appui. Le FMI a soutenu le Mozambique avant même la fin du conflit qui l’a ravagé — le pays a mis en œuvre avec succès cinq programmes à moyen terme entre 1987 et le milieu de l’année 2007 avant de passer à un instrument de soutien à la politique économique (ISPE). Le Rwanda a bénéficié de dispositifs d’urgence (1995, 1997) après le génocide de 1994, tandis que ses capacités étaient reconstituées pour lui permettre de mettre en œuvre un programme couvert par la tranche supérieure de crédit. À partir de 1998, le FMI a soutenu une série de programmes économiques à moyen terme avec la facilité d’ajustement structurel et, plus récemment, un ISPE15. La République démocratique du Congo n’a, par contre, eu aucun programme appuyé par le FMI avant 2002 et elle accusait des arriérés de paiement vis-à-vis de lui. Après s’être acquittée de ces arriérés, elle a mis en œuvre, en 2002–06 et 2009–12, deux programmes d’ajustement structurel qui ont toutefois produit des résultats mitigés en raison de l’incertitude politique et des tensions sociales qui régnaient dans le pays ainsi que de la faiblesse des dépenses prioritaires. Enfin, du fait de la récurrence des crises, la collaboration entre la République centrafricaine et le FMI a été marquée par de longues interruptions pendant et entre les programmes.

Secteur privé

Le secteur privé ne semble pas avoir joué un rôle notable dans les premiers temps du redressement, si ce n’est sous la forme de l’investissement direct étranger dans les pays riches en ressources naturelles et au Mozambique (à la faveur de l’instauration de la paix et de la stabilité). L’investissement intérieur privé a sans doute été affecté, au début du redressement, par la persistance des incertitudes.

Investissement direct étranger (IDE). L’IDE a joué un rôle non négligeable dans les pays riches en ressources naturelles, notamment la République démocratique du Congo et le Mozambique. Au Mozambique, l’IDE dans la production d’aluminium a augmenté à la suite de l’accord de paix, et après avoir chuté entre le début et le milieu de la première décennie des années 2000, il s’est rapidement redressé pour atteindre plus de 10 % du PIB. Il est resté faible en République démocratique du Congo à partir des années 70, mais a décollé en 2002–03 sous l’effet de l’arrêt de la guerre civile et de la stabilisation politique qui s’en est ensuivie. Il a connu une évolution comparable en République centrafricaine où son accroissement, après l’instauration de la paix, a toutefois été beaucoup plus limité puisqu’il a culminé à 6 % en 2009. Le Rwanda n’a, par contre, pas attiré d’importants volumes d’IDE.

Investissement intérieur privé. L’investissement intérieur privé a été relativement faible au Mozambique avec un niveau moyen de 7 % du PIB pendant les années 90 et la première décennie des années 2000. Il a bondi à plus de 30 % depuis 2009 après la découverte des importants gisements de gaz et de charbon (cet accroissement est en partie lié à l’afflux d’IDE). L’investissement privé s’est progressivement redressé au Rwanda et il a récemment atteint 12 % environ du PIB. Il a fortement fluctué en République démocratique du Congo en écho à l’instabilité de la situation politique et des conditions de sécurité. Enfin, il a également pâti de l’instabilité politique en République centrafricaine et bien qu’il ait augmenté après l’accord de paix de 2007, il n’a pas dépassé 8 % du PIB au cours des vingt dernières années.

Résultats obtenus

Sécurité, stabilité politique et gouvernance. Le Mozambique et le Rwanda ont opté pour une stratégie qui les a conduits à la stabilité politique et a permis d’éviter les conflits. Ces deux pays se sont aussi efforcés d’améliorer leurs systèmes de gouvernance, comme l’atteste le bien meilleur classement qu’ils obtiennent en ce qui concerne l’efficacité de la gouvernance, la qualité de la réglementation, la lutte contre la corruption (graphique 2.13) et la primauté du droit (graphique 2.14). La République centrafricaine et la République démocratique du Congo ont, à l’inverse, peiné à réaliser des progrès dans ces domaines.

Graphique 2.13.Lutte contre la corruption 1998–2012

Source: Banque mondiale, Indicateurs de gouvernance.

Graphique 2.14.Primauté du droit, 1998–2012

Source: Banque mondiale, Indicateurs de gouvernance.

Croissance économique. Le Mozambique et le Rwanda ont bénéficié, à partir du milieu des années 90, d’un accroissement soutenu du revenu réel par habitant qui s’est accéléré au cours des dix dernières années (graphique 2.15). Depuis le début des années 2000, les deux pays ont entrepris une deuxième série de réformes économiques qui ont permis de maintenir la croissance au-delà du rebond enregistré au sortir de leurs conflits. Le Mozambique a poursuivi les réformes visant à améliorer la mobilisation des recettes publiques et la gestion des finances publiques ainsi que ses efforts pour renforcer la gouvernance et le cadre de la lutte contre la corruption. Il a en outre entrepris des réformes en vue de renforcer les secteurs monétaire et financier, le cadre de la gestion des ressources naturelles et le climat des affaires et de l’investissement. Le Rwanda a aussi axé ses efforts sur ce dernier point avec des réformes des secteurs financier et juridique, un coup de fouet aux échanges et à leur diversification et des mesures visant à améliorer la productivité agricole. La République centrafricaine et la République démocratique du Congo n’ont malheureusement pas été en mesure d’accomplir grand-chose dans ces domaines.

Graphique 2.15.PIB réel par habitant

Source: Penn World Tables.

Progrès sur le plan social. La stabilité politique et macroéconomique, la croissance, l’accroissement des dépenses sociales et l’investissement se sont traduits par une amélioration notable des indicateurs sociaux tant au Mozambique qu’au Rwanda (tableau 2.2). Les taux de pauvreté ont été considérablement réduits (même s’ils restent élevés), les taux de scolarisation améliorés et le taux de mortalité des moins de cinq ans abaissé dans ces deux pays. La République centrafricaine a, semble-t-il, réalisé des progrès dans la réduction de la pauvreté et l’amélioration des taux nets de scolarisation, mais la mortalité des moins de cinq ans n’a guère diminué. Par contre, les taux de pauvreté et les taux de mortalité des moins de cinq ans sont restés élevés en République démocratique du Congo.

Tableau 2.2.Afrique subsaharienne: Indicateurs sociaux
PremierDernierAnnée deréférence
A. Taux de pauvreté à 1,25 dollar par jour (PPA, pourcentage de la population)
Congo, République démocratique dus.o.882006
Mozambique81601996, 2008
République centrafricaine83631992, 2008
Rwanda75632000, 2011
B. Taux net de scolarisation primaire et secondaire
Congo, République démocratique du70791992, 2011
Mozambique73911990, 2012
République centrafricaine59691990, 2011
Rwanda951031990, 2011
C. Taux de mortalité des moins de 5 ans (pour 1.000 naissances vivantes)
Congo, République démocratique du1811681990, 2012
Mozambique2281031990, 2012
République centrafricaine1681641990, 2012
Rwanda180901990, 2012
Source: Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde.

La Voie À Suivre

Il ressort de l’analyse qui précède que, bien que beaucoup d’États fragiles d’Afrique subsaharienne aient accompli des progrès depuis les années 90, beaucoup trop de pays n’ont pas encore réussi à sortir de la fragilité malgré un contexte extérieur favorable. En même temps, certains pays ont régressé, ce qui souligne la nécessité de veiller à ce que les efforts entrepris pour renforcer la résilience et mettre en œuvre les réformes que cela implique, soient soutenables. De nouveaux problèmes ont en outre surgi, comme, par exemple, la récente entrée en scène de groupes violents faisant fi des frontières, qui fait peser de nouvelles menaces sur la cohésion des États et leur impose de coopérer.

Toutefois, l’analyse montre qu’un certain nombre de pays ont réussi à renforcer leur résilience en établissant des systèmes politiques plus fédérateurs, améliorant la qualité de leurs politiques et de leurs principales institutions dans le domaine économique (avec notamment de meilleures politiques de finances publiques et des capacités budgétaires renforcées) et rendant le contexte national plus favorable à l’investissement. L’appui financier et technique apporté par la communauté internationale, y compris le FMI, a joué un rôle complémentaire. L’allégement de la dette a permis de rétablir sa viabilité et avec l’augmentation de l’aide et les efforts entrepris au niveau national, il a aussi favorisé un accroissement des dépenses prioritaires et des investissements consacrés au développement. Les résultats obtenus sur le plan social ne sont pas totalement convaincants, mais des progrès sont indéniables, surtout dans le domaine de la santé et de l’éducation.

Toutefois, la fragilité a persisté dans plusieurs pays où tous les facteurs de la faiblesse étatique conduisant à des crises et/ou des conflits récurrents étaient à l’œuvre, à savoir: dirigeants hésitants et manque de cohésion politique, faiblesse des capacités et de la détermination à établir des institutions économiques et à mettre en œuvre des mesures et des réformes favorables à la croissance et enfin, inaptitude à dégager une marge de manœuvre suffisante et à l’exploiter judicieusement. Les pays pris dans ce piège incluent plusieurs pays qui sont riches en ressources naturelles et qui, malgré les recettes d’exportation exceptionnelles dont ils ont bénéficié ces dernières années, n’ont pas encore réussi à traduire cette manne en des résultats concrets pour leur développement.

Il ressort de l’analyse que plusieurs conditions complémentaires doivent très probablement être réunies pour que les pays surmontent leur fragilité. Ils ne peuvent tout d’abord pas renforcer leur résilience sans l’inclusion politique qui est un gage de paix durable et d’absence de troubles politiques majeurs. Ils doivent aussi, semble-t-il, être sous la houlette de dirigeants efficaces, capables de faire adopter des mesures et des réformes favorisant une bonne gouvernance, la transparence et la responsabilisation. Ces mesures et ces réformes appuieraient la stabilité économique, renforceraient les institutions budgétaires et permettraient de dégager la marge de manœuvre budgétaire nécessaire pour assurer une amélioration des niveaux de vie. À cet égard, la mobilisation des recettes publiques peut jouer un double rôle en augmentant les moyens financiers de l’État et en établissant entre ce dernier et ses administrés un contrat implicite promouvant la bonne gouvernance et la responsabilisation. Dans les pays riches en ressources naturelles, il est aussi important de mettre en place des cadres efficaces pour assurer une gestion transparente du patrimoine naturel. Pour obtenir une croissance durable, il semble aussi nécessaire de créer, à moyen terme, un environnement favorable à l’expansion du secteur privé. En troisième lieu, les acteurs internationaux devraient être prêts à collaborer durablement avec les pays fragiles en leur apportant une assistance financière susceptible d’améliorer l’efficacité de l’État, coordonnant étroitement leurs efforts et veillant plus spécialement à développer les capacités des institutions économiques et surtout des institutions budgétaires.

Sortir de la fragilité reste une entreprise difficile pour plusieurs pays et de nouvelles études s’imposent pour mieux comprendre les processus du renforcement de l’État et de ses capacités. Au cours des dernières années, la communauté internationale a cherché à relever ces défis en affinant les modalités de sa collaboration avec les États fragiles, notamment en se préoccupant davantage du renforcement des capacités. L’analyse progresse dans plusieurs domaines, notamment dans celui du rôle joué par les ressources naturelles locales et la mobilisation des recettes publiques (OCDE, 2013) et des problèmes particuliers liés à l’exploitation optimale du patrimoine naturel (BAfD, 2014; Africa Progress Panel, 2013; Collier, 2012). Un nouveau dialogue international a en outre été engagé dans le cadre duquel les partenaires du développement, les organismes multilatéraux et le G7+, regroupant les 18 États fragiles touchés par des conflits, coopèrent pour encourager l’appropriation et l’utilisation des meilleures pratiques aux termes du «New Deal»16. Il est entendu que pour atteindre la résilience, les pays doivent passer par plusieurs phases allant de la défaillance totale de l’État et d’une situation de conflit aux contextes moins extrêmes d’une déficience de la gouvernance et des institutions et relever toute une série de défis à mesure qu’ils franchissent ces différentes étapes17. La Banque mondiale et la Banque africaine de développement (BAfD) se sont jointes à ce dialogue en contribuant aux travaux analytiques, notamment avec le Rapport 2011 de la Banque mondiale sur le développement dans le monde portant sur la sortie de la fragilité. Parallèlement, le FMI a revu le cadre de sa coopération avec les États fragiles en privilégiant une plus grande souplesse dans l’appui apporté aux programmes économiques, la prise en compte des questions d’économie politique et une intensification des efforts visant à renforcer les capacités en vue de consolider les institutions économiques et les processus de décision (FMI, 2011a)18.

Encadré 2.2.Cadre du modèle logit

La modélisation probabiliste permet de déterminer si, et dans quelle mesure, l’ensemble de variables explicatives considéré affecte les chances d’un pays de devenir «résilient», une approximation de la résilience étant obtenue à l’aide d’une variable indicatrice variant dans le temps, qui prend la valeur 1 quand la note EPIN est supérieure à 3,2 et aucun conflit d’envergure ne sévit, et la valeur 0, dans tous les autres cas. Il convient de préciser que, par définition, le modèle logit n’implique pas de lien de causalité et que la plupart des variables indépendantes ne sont pas exogènes. Les résultats obtenus peuvent cependant permettre d’établir quels sont les facteurs qui sont associés de manière significative à la résilience.

Les variables explicatives incluent le retard du premier ordre pour l’indicateur de la résilience (en raison du degré élevé de persistance1), les indicateurs macroéconomiques (taux de croissance du PIB par habitant, inflation à deux chiffres, termes de l’échange et investissement privé), la stabilité politique (présence de graves conflits et contraintes imposées à l’exécutif), les indicateurs du développement (mortalité infantile), les facteurs budgétaires (recettes fiscales et investissement public), le soutien de la communauté internationale (aide au développement et existence d’un programme de développement à moyen terme soutenu par le FMI pour représenter la collaboration avec les institutions financières internationales) et les interactions avec une variable indicatrice des pays riches en ressources.

Les résultats de la régression2 (graphique 2.2.1) mettent en évidence les difficultés que les pays fragiles doivent surmonter pour devenir résilients, et montrent que, une fois qu’ils y sont parvenus, cette condition est persistante. En même temps, l’amélioration des termes de l’échange et l’accroissement de l’investissement privé et de l’investissement public vont de pair avec la résilience. L’existence d’un programme à moyen terme, soutenu par le FMI, est également associée à la résilience. Si l’on rapproche la probabilité de parvenir à la résilience de chaque facteur important pour les divers groupes de pays, il apparaît clairement que la probabilité de l’accès du pays médian à la résilience augmente avec l’accroissement de l’investissement, l’amélioration des termes de l’échange et une plus étroite collaboration avec les institutions internationales. L’estimation illustre en outre la «malédiction des ressources naturelles», puisqu’elle indique que les pays riches en ressources ont moins de chances de devenir résilients que ceux qui en sont pauvrement dotés, toutes choses égales par ailleurs.

Graphique 2.2.1.Principaux facteurs de résilience: modèle logit simple

Sources: FMI, base de données des Perspectives de l’économie mondiale; estimations des services du FMI.

Notes: Les régressions se font sur la base d’un modèle logit avec moyenne de population en utilisant un panel de 26 États fragiles d’Afrique subsaharienne entre 1992 et 2013. La contribution de chaque facteur est calculée sur la base des coefficients estimés avec chaque facteur spécifié à sa valeur médiane pour trois groupes de pays différents.

1 Les modèles logit sont estimés à l’aide d’un estimateur de la moyenne d’une population qui n’indique que la distribution marginale de cette population.2 Les colonnes du graphique représentent les rapports des cotes qui découlent de la régression logistique. Ces rapports sont interprétés normalement, c’est-à-dire que si, par exemple, le rapport des cotes d’une variable est égal à 2, cela veut dire qu’en augmentant cette variable d’une unité, on multiplie par deux les chances d’atteindre la résilience.

Dans le reste du chapitre, le concept d’institutions est entendu dans son acception étroite de structures et de règles régissant des domaines bien précis de l’action publique comme les activités budgétaires.

Si ce type d’approche est nécessaire, c’est parce que la fragilité est un état général dans lequel interviennent divers facteurs se renforçant mutuellement comme l’instabilité politique et la violence, un faible respect des contrats, une mauvaise gouvernance (corruption) et des limites de capacités, qui peuvent maintenir les pays affectés dans le piège d’une faiblesse de l’investissement et de la croissance avec un risque élevé de crises récurrentes ou de violence (Andriamihaja et al., 2011).

D’après cette analyse, des facteurs déterminants essentiels comme une communauté d’intérêts au sein de la société ou la cohésion des institutions politiques favorisent l’investissement dans la mise en place d’institutions étatiques et l’amélioration de la gestion budgétaire et des capacités juridiques. Inversement, en l’absence d’intérêts communs et/ou d’institutions politiques cohésives, les recettes publiques tirées des ressources naturelles ou les flux d’aide peuvent être des facteurs d’instabilité politique et de violence. Les États placés sous le contrôle des élites et qui pâtissent d’une mauvaise gouvernance ont tendance à être prédateurs et peu enclins à investir dans le renforcement de leurs capacités, ce qui a pour effet de laisser insatisfaits d’importants besoins de la population. C’est ainsi que les conditions qui conduisent à de faibles investissements dans les capacités des États sont aussi une source d’instabilité politique — répression de l’opposition par les responsables en place et, au pire, guerre civile.

Cette tâche est particulièrement importante du fait qu’en l’absence d’occupations satisfaisantes, les soldats démobilisés risquent de se lancer dans des activités contre-productives ou même de reprendre les armes.

Il est très important d’établir soigneusement l’ordre de priorité des mesures et des réformes du fait que l’absence de résultats pourrait aussi compromettre la dynamique des réformes. Comme Pritchett, Woolcock et Andrews (2013) l’ont noté, essayer, dans ces conditions, de forcer le rythme du développement des institutions peut favoriser les phénomènes d’isomorphisme mimétique, c’est-à-dire l’adoption de lois et de structures d’organisation qui ressemblent en apparence à celles des pays développés, mais qui, en pratique, ne remplissent pas les fonctions qu’elles sont censées remplir.

L’insuffisance qualitative et quantitative des données disponibles, qui est probablement liée de façon non aléatoire aux capacités institutionnelles des pays, représente une autre difficulté.

Bertocchi et Guerzoni (2010) ainsi que Chauvet et Collier (2008), entre autres, définissent la fragilité (le contraire de la résilience) à l’aide de la note EPIN. Comme le souligne l’encadré 2.1, l’utilisation d’autres classifications ne modifierait guère la composition des groupes de pays.

L’EPIN a évolué au fil du temps. Après 1997, elle a aussi couvert la gouvernance et les mesures sociales et la note maximale a été portée de 5 à 6. En 2004, les critères d’évaluation ont été simplifiés. Pour les besoins de la présente analyse et pour faciliter les comparaisons temporelles, toutes les notes ont été converties sur l’échelle de 6 points pour l’ensemble de la période considérée.

Les revenus par habitant ont aussi sensiblement progressé dans les pays qui sont devenus résilients et les pays riches en ressources naturelles. Ces deux groupes de pays ont vu leur PIB réel par habitant passer de moins de 1 % par an dans les années 90 à 4 % et 3,5 %, respectivement, pendant la dernière décennie. La croissance a cependant été presque inexistante dans le groupe des pays fragiles moins riches en ressources naturelles au cours des 20 dernières années.

Notre définition des accélérations et décélérations de la croissance s’inspire de celle adoptée dans Arbache et Page (2007). Nous disons qu’il y a accélération (décélération) de la croissance au cours d’une année quand: a) la moyenne mobile prospective sur trois ans du taux de croissance du PIB par habitant est supérieure (inférieure) à la moyenne mobile rétrospective sur trois ans du taux de croissance; b) la moyenne mobile prospective sur trois ans du taux de croissance du PIB par habitant est supérieure (inférieure) au taux de croissance global moyen du pays, et c) la moyenne mobile prospective sur trois ans du niveau du PIB par habitant est supérieure (inférieure) à la moyenne mobile rétrospective sur trois ans du niveau du PIB par habitant. Ce n’est que lorsque cette accélération (décélération) se répète pendant au moins trois années de suite que l’on est en présence d’un épisode d’accélération (décélération) de la croissance. Le PIB réel par habitant, mesuré en dollars constants et parité de pouvoir d’achat (PPA), est disponible jusqu’en 2011 (Penn World Tables version n°8). Parmi les autres études qui ont analysé l’aptitude des pays à maintenir des accélérations de la croissance et à gérer de plus courtes récessions, on peut citer celles de Abiad et al., 2012, Pattillo et al., 2005 et Berg et al., 2008.

Un rapport antérieur (FMI, 2011a) est parvenu à des conclusions voisines pour un plus grand ensemble de pays fragiles et non fragiles. De plus, un rapport à paraître (FMI, 2014b) conclut également que les pays africains qui enregistrent une croissance nulle ou négative depuis 2000 sont tous des pays fragiles.

Cela concorde avec les études de cas exposées dans la prochaine section qui constatent que des pays résilients comme le Mozambique et le Rwanda ont été en mesure d’accroître sensiblement leurs dépenses visant à réduire la pauvreté.

Depuis le début des années 2000, des dispositifs de prestations sociales ont été mis en place dans plusieurs pays (Cameroun, Mozambique et Rwanda notamment) avec l’aide de donateurs. Bien que d’envergure limitée, ces programmes constituent un outil prometteur dans la lutte contre la pauvreté.

L’ISPE permet aux pays à faible revenu qui n’empruntent pas au FMI de bénéficier de ses conseils et de son soutien pour leur politique économique.

Le «New Deal» pour l’engagement dans les États fragiles, adopté en 2011, a été approuvé par 45 pays et organisations (BAfD, BAsD, Banque mondiale, Nations Unies, OCDE et UE). Il vise à promouvoir cinq objectifs de consolidation de la paix et de renforcement de l’État, à savoir: légitimité politique, sécurité, justice, fondements économiques (créer des emplois et améliorer les moyens de subsistance) et revenus et services (gérer les revenus et renforcer les capacités de prestation de services responsables et équitables). Le New Deal implique la réalisation d’évaluations par pays de la fragilité et la conclusion d’accords de développement avec des donateurs dédiés ainsi qu’un dialogue inclusif sur les mesures à prendre. Le FMI axe ses travaux sur les fondements économiques, les recettes publiques et les services et il collabore étroitement avec les acteurs du New Deal pour coordonner le soutien apporté.

Cinq stades peuvent être discernés: crise, reconstruction, transition, transformation et résilience. Voir The Fragility Spectrum (2013).

Pour ce dernier point, le FMI a récemment élaboré des programmes thématiques ou par pays pour le renforcement des capacités à moyen terme et élargi ses activités par l’intermédiaire de centres régionaux de formation et d’assistance technique, surtout en Afrique subsaharienne.

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