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5. ¿Se ha tornado más contracíclica la política fiscal en América Latina?

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
April 2014
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Durante muchas décadas, la política fiscal de América Latina ha sido, en promedio, procíclica. Sin embargo, las estimaciones específicas de la ciclicidad de la política fiscal de cada país son mayormente no significativas, con solo algunas excepciones de política claramente procíclica. Algunos países (Brasil, Chile, Colombia, El Salvador y México), mientras tanto, parecen haberse movido hacia una política menos procíclica o más contracíclica en los últimos años. De todos modos, otros atributos importantes de una sólida política fiscal, como la sostenibilidad, la transparencia y la eficiencia fiscal, requieren ser fortalecidos aún más en muchos países.

Introducción

Durante muchas décadas, la política fiscal de América Latina ha sido procíclica. La fácil disponibilidad de fondos durante períodos de expansión económica, en un marco de grandes necesidades sociales y de infraestructura, repetidamente condujo a rápidos aumentos del gasto público. Pero, con frecuencia, el gasto debió luego ser recortado drásticamente cuando las economías entraron en recesión o experimentaron una frenada brusca en los ingresos de capitales.

Esta prociclicidad ha sido documentada empíricamente por un creciente número de estudios que surgió a fines de la década de 1990 (con Gavin y Perotti, 1997; véase el breve resumen en el apéndice 5.1). Con contadísimas excepciones, los estudios han encontrado evidencia de política fiscal procíclica en economías de mercados emergentes y en desarrollo, especialmente en América Latina.

La mejora global del desempeño macroeconómico y los marcos de política de muchas economías de América Latina durante, más o menos, la última década, hacen que este sea un buen momento para analizar el avance logrado en reducir la prociclicidad de la política fiscal.

Claramente, la posición cíclica es apenas una de las muchas dimensiones al momento de evaluar la mejora de la política fiscal. Por ejemplo, es perfectamente posible que una política fiscal contracíclica incremente el gasto improductivo o ponga en peligro la sostenibilidad fiscal.

El resto de este capítulo está organizado de la siguiente manera. Primero se aclaran algunas cuestiones metodológicas, especialmente las vinculadas al tratamiento de los estabilizadores automáticos. A continuación se presentan resultados empíricos, tanto de América Latina en su conjunto como de los países a nivel individual, seguidos de una discusión más general acerca de la calidad de las políticas fiscales en la región y una breve conclusión.

Metodología

La idea detrás de una política fiscal anticíclica es simple: la política fiscal debería ser más restrictiva en épocas de auge y más relajada en épocas de recesión. Para analizarlo empíricamente, en estudios previos se han observado las correlaciones entre variables fiscales y macroeconómicas o se ha utilizado un método de regresión, que permite incluir más controles. La regresión típica vincula la variación de (una métrica) del balance fiscal con la brecha del producto, y algunas variables adicionales:

donde B es el balance fiscal, Y es el PIB nominal, Y* es el PIB potencial, x es un vector de otras variables de control, fi es un efecto fijo por país, que puede añadirse en el caso de una estimación con datos de panel, y ε es un término de error. Variantes a este método incluyen utilizar el crecimiento del PIB real en lugar de la brecha del producto como regresor, y enfocarse en el ingreso o el gasto público en lugar de enfocarse en el balance fiscal.

En estos estudios, el coeficiente estimado sobre la brecha del producto (β1) es el principal indicador de la ciclicidad de la política. Un coeficiente negativo es evidencia de una política procíclica, ya que sugiere que se relaja la posición fiscal en épocas de auge. Por el contrario, un coeficiente positivo implica una política contracíclica. Con un coeficiente no significativo, no se puede descartar una política fiscal acíclica frente a las otras hipótesis de políticas fiscales procíclicas o contracíclicas.

Al estimar este tipo de regresión, es necesario abordar tres temas principales:

  • La definición de la posición cíclica.
  • La endogeneidad de la brecha del producto.
  • Otras influencias importantes en el balance fiscal, como por ejemplo los ingresos fiscales provenientes de las materias primas.

La posición cíclica

Estudios anteriores han empleado dos métodos para medir la posición cíclica. Algunos han considerado solo medidas de política discrecionales—como recortes de impuestos o revisiones al presupuesto—para delimitar la posición cíclica. En la práctica, eso significa usar variaciones del balance primario ajustado por el ciclo (o un balance estructural) como la variable dependiente de la regresión. Otros estudios han tomado todas las variaciones efectivas del balance fiscal, ya fuera que hubieran ocurrido como resultado de una medida discrecional o en forma automática—por ejemplo, debido a un aumento de los ingresos fiscales—cuando la economía logra un desempeño mejor que el esperado.

Proponemos una tercera alternativa novedosa. Espe-cíficamente, incluimos como parte de la respuesta cíclica de la política fiscal los estabilizadores automáticos que son una parte inherente del sistema tributario y de bienestar social de la economía (tales como los ingresos fiscales adicionales percibidos durante épocas de auge debido al nivel creciente de la tasa impositiva promedio en un sistema tributario progresivo, o la reducción del gasto en bienestar social a medida que baja la tasa de desempleo). Sin embargo, no consideramos como respuesta de política i) el ingreso adicional generado por la tributación de desviaciones del PIB nominal respecto del potencial a una tasa impositiva promedio que se mantiene invariable ni ii) la caída de las razones de gasto que se deben únicamente a un PIB nominal que excede el potencial.

La razón para adoptar este método es que ignorar la contribución de los estabilizadores automáticos sistemáticos podría distorsionar el análisis de la política. Por ejemplo, al comparar la respuesta de la política económica de dos países, una respuesta discrecional más activa en uno, sin considerar los mayores estabilizadores automáticos en el otro, sesgaría el análisis. Una menor dependencia sobre medidas discrecionales podría de hecho ser motivada por la presencia de estabilizadores automáticos más potentes, los cuales reducen la necesidad de medidas de política.

La definición utilizada aquí representa un equilibrio entre ignorar los estabilizadores automáticos y contabilizar todos los aumentos temporales de ingreso como una respuesta de política. Empíricamente, se implementa usando como variable dependiente las variaciones de un balance primario ajustado1.

Una serie de estudios emplean como variable dependiente indicadores del gasto, en lugar del balance fiscal. Eso tiene la ventaja de evitar en gran medida la cuestión de los ajustes cíclicos, especialmente si el gasto en cuestión no incluye el pago de transferencias. Sin embargo, las conclusiones sobre la ciclicidad extraídas de un análisis del gasto son válidas únicamente si no ha cambiado la política de ingresos fiscales. De lo contrario, un aumento del gasto finan-ciado completamente con impuestos se interpretaría erróneamente como una respuesta cíclica.

La endogeneidad de la brecha del producto

La brecha del producto es en parte resultado de la política fiscal, que afecta a la economía. Por lo tanto, la estimación de la ecuación (5.1) utilizando mínimos cuadrados ordinarios (MCO) sesgaría los resultados. Para evitarlo, se requiere utilizar el método de variables instrumentales. Los resultados presentados más adelante se obtuvieron usando un estimador de sistemas del método generalizado de momentos (MGM) en regresiones con datos de panel y un enfoque sencillo con variables instrumentales en regresiones específicas de cada país.

Ingresos fiscales provenientes de las materias primas

Además del ciclo económico, otros factores pueden afectar a los ingresos tributarios; entre ellos, los precios de las materias primas, que revisten particular importancia en América Latina. Los precios de las materias primas pueden hacer subir los ingresos fiscales más allá de los niveles atribuibles al crecimiento del PIB real, y el efecto tiende a ser más marcado en los exportadores más grandes de recursos naturales, que pueden estar sujetos a una tributación elevada o contar al gobierno entre sus principales inversores.

Para controlar por el efecto de los precios de las materias primas en el balance fiscal, incluimos como regresor el índice de precios de las materias primas, siguiendo a Céspedes y Velasco (2011). El índice está construido como la variación de los precios de las materias primas, ponderada por la participación de cada materia prima exportada en el PIB. Por ende, es específico de cada país, reflejando la dependencia relevante de las materias primas.

Resultados de la regresión

Se realizó una estimación con datos de panel de la ecuación (5.1), que permite diferentes términos de intersección para cada país pero impone la misma pendiente dentro de una región, tomando un grupo de 19 economías latinoamericanas (véase la lista en el cuadro 5.2) y un grupo de 32 economías avanzadas. El cuadro 5.1 sintetiza los resultados2.

Cuadro 5.1.Resultados a nivel de la región
Variable dependiente: Δ Balance fiscal primario ajustado
PaísesAmérica LatinaEconomías avanzadas
Método de estimaciónIGMGMIGMGM
(1)(2)(3)(4)
Brecha del producto–0,343**–0,337**0,138**0,302***
(0,142)(0,150)(0,057)(0,106)
Aumento de los precios de las materias primas0,386***0,4140,565***1,405**
(0,075)(0,261)(0,069)(0,644)
Déficit ajustadot-1–0.441***–0,479***–0,228***0,042
(0,082)(0,125)(0,025)(0,103)
Observaciones333333760760
R20,3430,184
Número de países19193232
Prueba AB ARM)0,0790
Prueba AB AR(2)0,4940,406
Valor p de Hansen0,3470,764
Fuentes: FMI, informe WEO (octubre de 2013); ONU, Comtrade, y cálculos del personal técnico del FMI.Notas: Errores robustos entre paréntesis *** p < 0,01, ** p<0,05, * p < 0,1. AB = Prueba Arellano-Bond; IG = regresión intra-grupo. MGM = regresiones MGM que tratan la brecha del producto y el balance fiscal primario ajustado rezagado como endógenos, usando el primer y segundo rezago como instrumentos colapsados. Muestra: 1980–2012.
Fuentes: FMI, informe WEO (octubre de 2013); ONU, Comtrade, y cálculos del personal técnico del FMI.Notas: Errores robustos entre paréntesis *** p < 0,01, ** p<0,05, * p < 0,1. AB = Prueba Arellano-Bond; IG = regresión intra-grupo. MGM = regresiones MGM que tratan la brecha del producto y el balance fiscal primario ajustado rezagado como endógenos, usando el primer y segundo rezago como instrumentos colapsados. Muestra: 1980–2012.
Cuadro 5.2.Resultados por país; coeficiente sobre la brecha del producto
Variable dependiente: Δ Balance primario ajustado
MCO
MCOVIAntes de 2005Δ desde 2005
Argentina–0,32***–0,381**–0,26**–0,36
(0,08)(0,15)(0,11)(0,67)
Belice0,222,400,54–0,53
(0,30)(1,76)(0,35)(0,48)
Bolivia–0,45–0,21–0,420,01
(0,38)(1,00)(0,43)(1,12)
Brasil0,325,55–0,160,74*
(0,19)(21,96)(0,21)(0,33)
Chile0,27–1,100,000,90**
(0,26)(1,21)(0,17)(0,34)
Colombia–0,14–0,50–0,310,69*
(0,16)(0,45)(0,25)(0,38)
Costa Rica0,25–0,77–0,350,75
(0,20)(1,45)(0,33)(0,51)
Ecuador–0,48**0,60–0,280,13
(0,22)(2,45)(0,23)(0,50)
El Salvador0,30–1,03–0,080,61*
(0,19)(2,90)(0,24)(0,32)
Guatemala0,14–0,75–0,420,62
(0,16)(1,69)(1,24)(1,28)
Guyana1,12***–0,891,120,07
(0,23)(6,46)(0,83)(0,83)
Honduras0,210,181,51*–1,42*
(0,14)(0,37)(0,65)(0,69)
México–0,210,43–0,32**0,46**
(0,14)(0,66)(0,15)(0,19)
Nicaragua–0,33–0,71–0,81**0,84
(0,21)(0,61)(0,29)(0,45)
Paraguay–0,074,98–0,130,19
(0,13)(35,75)(0,25)(0,29)
Perú0,360,58*0,200,15
(0,30)(0,28)(0,58)(0,53)
Suriname–1,10–9,85–1,260,79
(0,68)(10,88)(0,77)(2,16)
Uruguay–0,45***–0,71***–0,46***0,14
(0,07)(0,18)(0,08)(0,22)
Venezuela–0,60***0,28–0,54***0,26
(0,16)(0,83)(0,15)(0,37)
Fuentes: FMI, informe WEO; ONU, Comtrade, y cálculos del personal técnico del FMI.Notas: VI = Variables instrumentales; MCO = Mínimos cuadrados ordinarios. Errores estándar robustos entre paréntesis. La brecha del producto es el instrumento utilizado en las regresiones con variables instrumentales. Todas las regresiones incluyen una constante, el balance primario ajustado rezagado y el índice de precios de las materias primas. Muestra: 1990–2012. Para más detalles sobre el PIB de Argentina, véase el apéndice 2.1.
Fuentes: FMI, informe WEO; ONU, Comtrade, y cálculos del personal técnico del FMI.Notas: VI = Variables instrumentales; MCO = Mínimos cuadrados ordinarios. Errores estándar robustos entre paréntesis. La brecha del producto es el instrumento utilizado en las regresiones con variables instrumentales. Todas las regresiones incluyen una constante, el balance primario ajustado rezagado y el índice de precios de las materias primas. Muestra: 1990–2012. Para más detalles sobre el PIB de Argentina, véase el apéndice 2.1.

Los resultados sugieren que la política fiscal en América Latina ha sido procíclica, dado que el coeficiente de la brecha del producto es negativo y estadísticamente significativo, tanto en una regresión intra-grupo (IG) estándar como en una regresión MGM que permite endogeneidad3. En cambio, los resultados de las economías avanzadas, que se presentan a título comparativo, muestran un coeficiente positivo y estadísticamente significativo, lo cual implica una política fiscal contracíclica. Estos resultados están en línea con la mayoría de los estudios previos, que también han encontrado una política fiscal procíclica en América Latina, en tanto es acíclica o contracíclica en economías avanzadas.

El coeficiente del precio de las materias primas es positivo y estadísticamente significativo en tres de las cuatro regresiones. Esto confirma la conjetura de que el balance fiscal primario ajustado mejora cuando el aumento de los precios de las materias primas es vigoroso.

También estimamos regresiones específicas de cada país utilizando las mismas variables explicativas que en el cuadro 5.1. Para resolver la endogeneidad, utilizamos el método de variables instrumentales, con la brecha del producto rezagada como instrumento. El cuadro 5.2 presenta las estimaciones del coeficiente sobre la brecha del producto obtenidas en estas regresiones.

Lo que llama la atención de las dos primeras columnas del cuadro 5.2 es el pequeño número de coeficientes estadísticamente significativos. Esa es una característica común—aunque raramente mencionada—de los estudios sobre la ciclicidad de la política fiscal, muchos de los cuales no reportan pruebas de significancia. Aun así, los coeficientes de algunos países muestran evidencia de políticas procíclicas en regresiones tanto con MCO como con variables instrumentales. En otros países, como por ejemplo Ecuador y Venezuela, las estimaciones con variables instrumentales no dan evidencia de una política fiscal procíclica. En ninguno de los 19 países el coeficiente es positivo y consistentemente estadísticamente significativo. En otras palabras, no hay evidencia significativa de políticas contracíclicas en ningún país latinoamericano. En resumen, para la mayoría de los países no se puede descartar una política acíclica, aunque la evidencia también es consistente con la presencia de una política fiscal ligeramente cíclica (con un coeficiente próximo a cero) o muy errática (con errores estándar grandes).

Por supuesto, no hay razón para que la ciclicidad de la política fiscal se haya mantenido invariable durante los 23 años que abarcan las regresiones. Para investigar si ha habido variaciones recientes en la política fiscal, el cuadro 5.2 presenta también regresiones que permiten cambios en el grado de ciclicidad a lo largo del tiempo, mostrando los coeficientes del período 1990–2004 y la subsecuente variación del coeficiente4.

Los resultados sugieren que la política fiscal podría haberse vuelto menos contracíclica solo en Honduras, mientras que se ha girado hacia más contracíclica o menos procíclica en Brasil, Chile, Colombia, El Salvador y México. Como el último período incluye la crisis financiera internacional y todo estímulo conexo, el próximo período de auge proveerá una prueba de si se mantendrán las políticas más contracíclicas.

La calidad de la política fiscal

Como ya se señaló, la posición cíclica de la política fiscal es apenas una de las dimensiones de la calidad de la política fiscal. Una posición fiscal determinada se podría lograr con muchas políticas de tributación y de gasto subyacentes diferentes. Por ende, la adopción de una política más contracíclica podría resultar problemática si no se atacan ciertos riesgos.

Sostenibilidad fiscal

Una respuesta de política contracíclica—y en particular una que incremente el déficit durante las recesiones—no debe llegar al punto de hacer peligrar las finanzas a mediano plazo. En América Latina, la deuda pública sigue siendo en promedio muy elevada, habiendo dejado de disminuir en 2007 (gráfico 5.1). El elevado nivel de deuda y su evolución en los últimos años actúan como una restricción a la política contracíclica durante las desaceleraciones. Sin embargo, la situación es bastante diferente según el país, ya que algunos tienen un nivel de deuda muy bajo.

Gráfico 5.1.Deuda pública en América Latina

(Porcentaje del PIB)

Fuente: FMI, informe WEO.

1 Para más detalles sobre el PIB de Argentina, véase el apéndice 2.1.

Las expansiones fiscales durante las fases descendentes tienen por objeto solucionar la escasez de la demanda y, por lo tanto, deben ser de carácter reversible o ser de duración limitada. Si el aumento del gasto es de naturaleza estructural, será más difícil reajustar la posición fiscal cuando la economía mejore. Chile es un ejemplo de un país que ha intentado reducir ese riesgo vinculando los aumentos del gasto estructural a los ingresos permanentes (por ejemplo, con una reciente reforma tributaria para financiar el gasto en educación). La mayoría de los demás países en América Latina, sin embargo, no hacen esa distinción.

Instituciones fiscales

Muchos países en América Latina han adoptado reformas para fortalecer las instituciones fiscales, incluidas reglas fiscales5. Siempre que tales reglas estén bien diseñadas, pueden respaldar una política fiscal sostenible al tiempo que evitan la prociclicidad. Por cierto, países como Chile, Colombia y México han logrado moverse hacia una política más contracíclica al tiempo que siguen una regla fiscal.

La transparencia fiscal también es importante, tanto para las autoridades como para el público. Algunos ejemplos recientes de políticas no transparentes son el uso de operaciones extraordinarias por única vez para reducir déficits declarados o el empleo más frecuente de operaciones neutrales en términos de déficit, como los préstamos con fines de política económica, que pueden incrementar los pasivos fiscales.

Conclusión

La evidencia presentada en este capítulo sugiere que la política fiscal de América Latina ha sido procíclica, en promedio, y no acíclica o contracíclica como en la mayoría de las economías avanzadas. Las estimaciones específicas de cada país, sin embargo, arrojan resultados mayormente no significativos, como es común en estudios parecidos, aunque a menudo no se lo reconozca. En años más recientes, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador y México parecen haberse orientado hacia una política fiscal menos procíclica o más contracíclica. Queda por ver si estas mejoras persistirán durante períodos de brechas de producto cerradas o negativas, cuando los estímulos fiscales previos debieran ser desarmados. En general, los países deben reconstruir su espacio fiscal, en particular para estar preparados para cualquier choque negativo futuro.

Más allá de las consideraciones cíclicas, la política fiscal debe ser sostenible y transparente. Las instituciones fiscales, tales como las reglas fiscales bien diseñadas, pueden respaldar la sostenibilidad sin conducir a una política fiscal procíclica. La transparencia fiscal ha mejorado en muchos países durante la última década, pero hay ejemplos recientes que indican la reaparición de comportamientos problemáticos, como el uso de operaciones extraordinarias por única vez y operaciones que se eligen para evitar incrementar los déficits declarados.

Apéndice 5.1. Resumen de trabajos empíricos
Cuadro A5.1.Trabajos empíricos sobre la posición cíclica de la política fiscal de las economías emergentes
TrabajoMétodoResultados1
Alesina et al. (2008)Regresión de la variación del balance fiscal/gastos sobre la brecha del producto.Contracíclica solo en economías avanzadas (OCDE).
Catao y Sutton (2002)Regresión de la variación del balance fiscal sobre la brecha del producto.Procíclica en la mayoría de los mercados emergentes.
Céspedes y Velasco (2011)Regresión de la variación del saldo fiscal sobre la brecha del producto y el componente cíclico de los precios de las materias primas.Diversidad entre países; algunas economías en desarrollo son ahora más contracíclicas.
Daude et al. (2011)Correlación entre la variación del saldo primario ajustado por el ciclo y la brecha del producto.Procíclica en la mayoría de América Latina.
Di Bella (2009)Regresión de la variación del saldo primario ajustado por el ciclo sobre el saldo primario ajustado por el ciclo y la calificación de la deuda durante el período contractivo de 2009.Más contracíclica en países con posiciones fiscales y calificaciones crediticias más sólidas.
Frankel et al. (2013)Correlación entre los componentes cíclicos del gasto público real y el PIB.Los países en desarrollo son más procíclicos que los avanzados, pero menos que en el pasado.
Gavin y Perotti (1997)Regresión de la variación del saldo fiscal/ingreso/crecimiento del gasto sobre el crecimiento del PIB.Economías avanzadas, contracíclicas; América Latina, procíclica.
Ilzetzki y Vegh (2008)Regresión del gasto real sobre el PIB real.Economías en desarrollo a menudo procíclicas.
Jaimovich y Panizza (2007)Regresión del balance fiscal o el gasto sobre el crecimiento.Economías avanzadas, contracíclicas; economías en desarrollo, indeterminadas.
Kaminsky et al. (2005)Diferencia entre el aumento del gasto en épocas buenas y malas; correlación entre gasto y crecimiento.La mayoría de los países fuera de la OCDE y la mitad de los países de la OCDE son procíclicos.
Lane (2003)Regresión del gasto público sobre el PIB.Más probabilidad de políticas procíclicas en países con producto volátil y dispersión del poder político.
Lledo et al. (2011)Regresión del gasto público sobre el crecimiento del PIB.Países en desarrollo, sobre todo de África subsahariana, procíclicos.
Talvi y Vegh (2005)Correlación entre el producto real y el consumo del gobierno/ ingresos fiscales.Procíclica en los países en desarrollo.
Vegh y Vuletin (de 2012)Regresión de las tasas impositivas sobre el componente cíclico del PIB real.Política tributaria acíclica en las economías avanzadas; procíclica en las economías en desarrollo.
Fuente: Compilación del personal técnico del FMI.Nota: OCDE = Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.

Muchos trabajos se centran en una dimensión diferente; la determinación presentada aquí es la que tiene que ver con la ciclicidad de la política fiscal.

Fuente: Compilación del personal técnico del FMI.Nota: OCDE = Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.

Muchos trabajos se centran en una dimensión diferente; la determinación presentada aquí es la que tiene que ver con la ciclicidad de la política fiscal.

Nota: Preparado por Alexander Klemm, sobre la base del análisis de Klemm (2014). Anayo Osueke aportó una excelente asistencia en la investigación.

1

Específicamente, el balance ajustado se define como

siendo G el gasto público. La diferencia interanual de este balance ajustado aumenta si la tasa impositiva promedio sube y/o si el gasto crece menos que el PIB potencial.

2

Véase Klemm (2014) para más resultados y pruebas de robustez, incluido el uso de tasas de crecimiento en lugar de brechas de producto, diferentes instrumentos y diferentes variables dependientes (razones de gasto, medidas discrecionales y balances cíclicamente ajustados).

3

El cuadro 5.1 también presenta las pruebas de especificación estándar: se rechaza la prueba de Arrellano-Bond AR(1) como es de prever, en tanto que la prueba AR(2) y de restricciones sobreidentificadas (prueba de Sargan/Hansen) no se rechazan, como es necesario.

4

Se seleccionó el año 2005 porque las regresiones de panel sugieren que ese es el año con la variación más significativa en el coeficiente, y porque un solo año para todos los países facilita la comparación. Además, para asegurar que el tamaño de la muestra sea suficiente durante el segundo período, no sería aconsejable elegir un año posterior.

5

Véase un panorama general de las reglas fiscales en América Latina en la edición de octubre de 2011 de Perspectivas regionales: Las Américas.

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