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4. La réforme des subventions énergétiques

Author(s):
International Monetary Fund. African Dept.
Published Date:
May 2013
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Introduction

Depuis de longues années, les pouvoirs publics des pays avancés comme des pays en développement se heurtent à la difficile question de la réforme des subventions énergétiques1. En Afrique subsaharienne, on estime que le coût budgétaire des subventions énergétiques atteint environ 3 % du PIB, c’est-à-dire autant que le total des dépenses publiques consacrées à la santé. Dans de nombreux pays, les subventions explicites et implicites continuent d’empêcher la réalisation de dépenses plus efficientes dans des projets sociaux et d’infrastructure dont ils ont pourtant bien besoin. En outre, comme elles sont souvent mal ciblées, les subventions énergétiques bénéficient surtout aux ménages les plus aisés. Enfin, les subventions énergétiques généralisées découragent l’investissement et l’entretien des installations dans le secteur de l’énergie de nombreux pays d’Afrique subsaharienne, de sorte que l’approvisionnement en énergie est coûteux et inadapté, ce qui freine de plus en plus la croissance économique. Dans ce chapitre, nous examinons les obstacles qui ont jusqu’ici rendu la réforme des subventions énergétiques si difficile pour les pouvoirs publics, et nous tirons des enseignements de l’expérience de différents pays pour définir les éléments d’une stratégie de réforme réussie.

Les subventions énergétiques en Afrique subsaharienne:coûteuses, mal ciblées et inefficientes

Les subventions énergétiques pèsent lourd sur le budget et empêchent que soient réalisées d’autres dépenses, en particulier dans les infrastructures et les services sociaux dont les pays ont pourtant bien besoin.

Une analyse des chiffres disponibles pour l’Afrique subsaharienne met en évidence les éléments suivants:

  • Le coût budgétaire des subventions aux produits pétroliers, si l’on prend en compte à la fois les subventions directes et le manque à gagner fiscal, a atteint 1,4 % du PIB régional en 20122. Pour les pays exportateurs de pétrole, ce coût a représenté 3,2 % de leur PIB.
  • Dans le secteur de l’électricité, les coûts budgétaires sont considérables en Afrique subsaharienne du fait que les tarifs sont fixés en dessous des coûts de production. Les coûts budgétaires et quasi budgétaires de la fourniture d’électricité ont atteint 1,4 % du PIB régional en 2009, ce qui s’explique à la fois par les défauts des politiques tarifaires et la mauvaise maîtrise des coûts par les compagnies de services publics.

En Afrique subsaharienne, les subventions énergétiques sont mal ciblées. Dans cette région, ce sont en général les ménages les plus aisés qui consomment le plus de produits pétroliers et d’électricité; c’est donc à eux que bénéficient le plus les subventions énergétiques. Il ressort d’enquêtes auprès des ménages effectués dans neuf pays africains que les 20 % des ménages les plus riches dépensent en moyenne près de vingt fois plus en produits pétroliers et en électricité que les 20 % des ménages les plus pauvres (Arze del Granado et al., 2010). En Afrique subsaharienne, les 20 % de ménages qui consomment le plus reçoivent en moyenne environ 45 % des subventions aux produits pétroliers, tandis que les 40 % des ménages les moins riches en reçoivent environ 20 %. Qui plus est, pour les 40 % de ménages les plus pauvres, l’accès au réseau électrique est inférieur à 10 % alors qu’il atteint près de 80 % pour les 20 % de ménages les plus riches (Eberhard et al., 2011).

Les subventions énergétiques découragent l’investissement dans le secteur de l’énergie, ce qui conduit à des pénuries persistantes et à une dégradation de la qualité du service. Fait révélateur, la production d’électricité par habitant en Afrique subsaharienne n’a pas progressé depuis les années 80, et la région n’a cessé de se faire distancer par le reste du monde (graphique 4.1). Les goulets d’étranglement qui caractérise l’approvisionnement en électricité ont de graves conséquences:en utilisant des simulations fondées sur des données de panel, Calderón (2009) montre que, si les infrastructures électriques de tous les pays d’Afrique subsaharienne étaient, en quantité et en qualité, comparables à celles d’un pays performant dans ce domaine (par exemple Maurice), les taux de croissance par habitant à long terme gagneraient 2 points de pourcentage.

Graphique 4.1.Principales régions:production d’électricité, 1975-2009

Sources:Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde; estimations des services du FMI.

Les difficultés de la réforme des subventions énergétiques

Les subventions énergétiques apparaissent souvent lorsque les éléments suivants sont présents:

  • Le souhait d’éviter que les flambées de prix ne se transmettent à l’économie intérieure. C’est là une réaction qui peut être compréhensible en cas de hausse prononcée des cours mondiaux du pétrole qui est jugée temporaire. Or, les données empiriques donnent à penser qu’une évolution défavorable des cours du pétrole et des produits pétroliers peut durer assez longtemps et qu’il peut donc être difficile de savoir si une envolée des prix sera «temporaire» ou non. Trop souvent, les subventions à l’origine temporaires deviennent permanentes.
  • L’intention d’élargir l’accès de la population aux produits énergétiques. On estime que, plus l’énergie sera meilleur marché, plus elle sera accessible, en particulier aux pauvres. Cependant, lorsque les prix bas conduisent au sous-investissement, par exemple dans l’électrification rurale, ils peuvent avoir pour effet de restreindre, et non d’élargir, l’accès à l’énergie.
  • La possibilité attrayante d’utiliser un outil budgétaire à haute visibilité et immédiatement disponible, qui exige peu de capacités administratives. Les pays à faible revenu, en particulier, estiment souvent qu’ils n’ont pas d’autres mécanismes à leur disposition pour fournir des prestations à leur population. Mais, de plus en plus, les pays d’Afrique subsaharienne mettent en place des dispositifs mieux ciblés destinés aux pauvres, ce qui réduit la nécessité de subventionner indistinctement les prix, notamment ceux de l’énergie.
  • La difficulté de contrôler les résultats financiers des compagnies énergétiques, en particulier des compagnies d’État. Il faut du temps pour résoudre les problèmes structurels et de gouvernance des compagnies d’électricité et des raffineries de pétrole, ce qui permet de justifier le recours temporaire à des transferts publics, mais bien souvent cette solution de facilité devient permanente.

En outre, la mise en œuvre d’une réforme des subventions se heurte à plusieurs problèmes inévitables:

  • Effets sur les pauvres. Bien que les subventions bénéficient essentiellement aux riches, les pauvres en tirent aussi quelques avantages non négligeables. En effet, en pourcentage de leurs dépenses totales, les pauvres consacrent autant à l’énergie que les ménages riches (Arze del Granado et al., 2010). Ainsi, la suppression des subventions énergétiques doit être accompagnée d’autres programmes de protection sociale pour en atténuer les effets négatifs sur les pauvres.
  • Risque de perte de compétitivité. En général, la crainte d’une perte de compétitivité à court terme est particulièrement justifiée pour les utilisateurs d’électricité. En effet, les prix de l’électricité sont déjà très élevés en Afrique subsaharienne, ce qui accroît le coût de la production intérieure par rapport aux produits importés. Mais bien souvent, si les prix sont élevés, c’est parce que les coûts le sont. Par conséquent, la réforme des subventions doit avoir pour premier objectif, non pas de relever les tarifs, mais de faire en sorte que l’offre et la qualité du service s’améliorent afin que les entreprises puissent effectivement réduire leurs coûts énergétiques, notamment en ayant moins recours à des groupes électrogènes coûteux.
  • Effets sur l’inflation. La mesure dans laquelle une hausse des coûts énergétiques se traduira par une hausse durable du niveau des prix dépendra de la vigueur des effets secondaires sur les salaires et les prix des autres intrants. Ces effets secondaires peuvent être contenus au moyen de politiques monétaires et budgétaires adaptées qui contribuent à ancrer les anticipations inflationnistes.

Éléments d’une stratégie de réforme réussie

En dépit des difficultés qu’ils ont rencontrées, l’expérience de divers pays d’Afrique subsaharienne permet d’identifier les principaux éléments d’une stratégie de réforme réussie (encadré 4.1). Lors de la phase d’élaboration des stratégies de réforme réussies, un travail de préparation rigoureux, des consultations avec les parties prenantes dès les tout premiers stades de la réflexion et une campagne d’information du public bien planifiée sont autant d’éléments qui se sont révélés essentiels. Au stade de la mise en œuvre, un calendrier adapté, des mesures d’atténuation bien ciblées (encadré 4.2) et une réforme des entreprises d’État concernées ont facilité l’acceptation des réformes par le public. Enfin, un certain nombre de mesures et de réformes ont été appliquées pour aider à assurer la longévité des réformes dans le secteur de l’énergie, notamment la dépolitisation du processus de fixation des prix.

Travail de préparation rigoureux

La possession d’informations sur l’ampleur, la répartition et l’effet économique des subventions énergétiques a une influence sur la stratégie de réforme. Au Ghana, la réforme de 2005 s’est appuyée sur une étude d’impact sur les conditions de vie et la pauvreté, réalisée de façon indépendante, qui a permis d’évaluer qui avait à gagner ou à perdre au maintien des subventions et à leur suppression. Cette étude a constitué une base importante pour expliquer de façon persuasive le besoin de réformes et pour élaborer des mesures visant à atténuer l’effet sur les pauvres de la hausse des prix du pétrole. En revanche, au Nigéria, l’Assemblée nationale n’a pas donné son aval à la suppression de la subvention à l’essence en décembre 2011, en faisant valoir l’absence de données solides sur l’ampleur et l’incidence des subventions.

Consultations avec les parties prenantes dès les tout premiers stades de la réflexion

Lors de la planification d’une réforme, il est important d’identifier les principaux groupes d’intérêt et parties prenantes, et d’élaborer des stratégies pour répondre à leurs préoccupations. Au Kenya, la consultation des syndicats a permis de procéder à la réforme du secteur de l’électricité en évitant la suppression d’emplois dans les compagnies de service public. En outre, dès le début de la réforme, les autorités ont obtenu que les grands consommateurs acceptent des hausses de tarifs uniquement parce qu’elles se sont engagées à utiliser les recettes supplémentaires pour développer l’offre d’électricité. En Namibie, le Groupe spécial sur la déréglementation nationale a lancé, en 1996, une vaste consultation pour réfléchir à la déréglementation des prix des produits pétroliers, initiative qui a abouti en 1998 à la publication d’un Livre blanc sur la politique énergétique.

Encadré 4.1.Les bienfaits des réformes du secteur énergétique au Kenya et en Ouganda

Au début de la décennie 2000, le Kenya et l’Ouganda ont mis en œuvre un grand nombre de réformes visant à améliorer les résultats du secteur de l’électricité:

  • Au Kenya, ces initiatives ont abouti à la définition d’une nouvelle politique énergétique en 2004, avec des hausses prononcées des tarifs de l’électricité de manière à prendre en compte les coûts marginaux à long terme, la mise en place d’un mécanisme de répercussion automatique qui permet d’ajuster les tarifs en fonction de l’évolution des coûts des produits pétroliers, et la réinstitution de la Commission de la réglementation de l’électricité.
  • En Ouganda, la réforme du secteur de l’électricité a comporté des éléments suivants:l’adoption d’une nouvelle loi sur l’électricité (1999), la création d’une agence réglementaire (2000), ainsi que l’éclatement de la compagnie publique d’électricité (2001) en ses différentes composantes qui ont été confiées à des concessionnaires (2003–05). En 2006, les tarifs de l’électricité ont presque doublé pour tenir compte des coûts marginaux à long terme de l’électricité.

Dans les deux pays, les réformes ont conduit à des améliorations du secteur de l’électricité:

  • La production d’électricité a augmenté. Conjuguée à la hausse des tarifs, la participation du secteur privé à la production d’électricité a entraîné une augmentation considérable de l’offre. Après le relèvement des tarifs, l’accroissement annuel moyen de la production d’électricité a dépassé 5 % au Kenya et 9 % en Ouganda. Étant donné que ces pays sont fortement tributaires de l’hydroélectricité, qui a durement souffert de la sécheresse de 2008–09, cette progression de l’offre d’électricité est significative.
  • Les pertes de distribution ont diminué et le taux de recouvrement des factures s’est amélioré. Au Kenya, les pertes en ligne sont descendues de 18 % en 2005 à 16 % en 2011, et le taux de recouvrement a atteint 99 % du total des factures d’électricité en 2011, contre 85 % en 2005. Les gains d’efficience ont été encore plus prononcés en Ouganda:les pertes de distribution sont tombées à environ 27 % en 2011, contre 38 % en 2005, et le taux de recouvrement est passé de 80 % en 2005 à 95 % en 2011.
  • Le nombre d’usagers desservis par le réseau s’est accru. Après avoir légèrement progressé dans un premier temps, le nombre d’usagers desservis par le réseau d’électricité au Kenya s’est accru de près de 140 % entre 2005 et 2011 (et l’évolution a été comparable en Ouganda).

Les résultats ont été contrastés en ce qui concerne la réduction des coûts quasi budgétaires:

  • Au Kenya, les hausses de tarifs du milieu de la décennie 2000, conjuguées au mécanisme d’ajustement automatique des prix et aux gains d’efficience, ont aidé à ramener les coûts quasi budgétaires de 1,4 % du PIB en 2001 à presque zéro en 2009.
  • En Ouganda, malgré des gains d’efficience, les coûts quasi budgétaires n’ont cessé d’augmenter jusqu’en 2011 en raison de la hausse des coûts des produits pétroliers et de l’absence d’ajustement des tarifs d’électricité. Au début de 2012, toutefois, les tarifs ont été relevés jusqu’au niveau permettant de récupérer les coûts, et un mécanisme de répercussion des coûts est à l’étude pour ajuster les tarifs en fonction de l’évolution des coûts de production.
Cet encadré a été préparé par Mumtaz Hussain.

Campagne d’information du public bien planifiée

Avant de supprimer les subventions énergétiques, il est primordial de lancer une vaste campagne d’information du public pour expliquer les raisons et les objectifs de la réforme. Les autorités ne doivent pas se contenter d’expliquer en détail combien coûtent les subventions et qui en bénéficient ainsi que les implications purement budgétaires de la réforme, mais elles doivent aussi mettre en avant les effets positifs plus larges de la réforme en termes de croissance, de productivité et d’augmentation des ressources publiques pouvant être consacrées à la formation de capital physique et humain. Au Ghana, la campagne d’information de 2005 a comporté une intervention devant le Parlement, des émissions de radio, des publicités dans les journaux nationaux comparant les prix ghanéens à ceux des pays voisins d’Afrique occidentale, des interviews avec des responsables du gouvernement et des syndicats, et l’affichage sur Internet des résultats de l’étude d’impact. En Ouganda, le gouvernement a fait savoir qu’il ne pouvait plus se permettre de consacrer plus de 1 % du PIB à subventionner une électricité à laquelle 12 % seulement de la population avaient accès.

Calendrier adapté

Autant que possible, la réforme des subventions énergétiques doit être étalée dans le temps. Cela est vrai surtout dans les pays où les subventions sont élevées ou existent depuis longtemps. Une mise en œuvre progressive donnera aux consommateurs d’énergie le temps de s’adapter et permettra d’éviter de fortes hausses des prix qui pourraient rendre la réforme moins populaire. Il est particulièrement utile de procéder par étapes lorsque le pays n’a que des moyens limités pour appliquer des mesures d’atténuation en faveur des populations les plus nécessiteuses et lorsque le gouvernement a besoin de temps pour améliorer durablement la qualité des dépenses. Au Kenya, la suppression des subventions à l’électricité a été étalée sur sept à huit ans, pendant lesquels les autorités ont relevé les tarifs, amélioré le recouvrement des factures et réduit les pertes techniques. Au Nigéria, où les autorités souffraient d’un manque patent de crédibilité, la tentative de déréglementer en une seule fois les prix des produits pétroliers, en les relevant de 115 %, a dû être revue à la baisse après une vague de protestations dans tout le pays. Par la suite, pour réunir un consensus en faveur de la suppression future des subventions aux produits pétroliers, les autorités ont lancé un programme d’information visant à montrer que les économies résultant de la disparition des subventions allaient servir à la réalisation de projets hautement prioritaires.

Encadré 4.2.Mesures d’atténuation pour protéger les populations pauvres

Au Niger, après des négociations avec les organisations de la société civile et des représentants du secteur des transports, les autorités ont mis en place une subvention directe au secteur des transports en 2010 pour atténuer les effets des hausses des prix des produits pétroliers sur les populations pauvres, et ce pour une fraction minime (0,1 % du PIB) du coût des subventions aux produits pétroliers (0,7 % du PIB).

Au Ghana, les hausses des prix des produits pétroliers de 2005 ont provoqué bien moins de tensions sociales que les hausses précédentes grâce, entre autres, aux mesures d’atténuation suivantes:des subventions croisées en faveur du pétrole lampant et du GPL, qui sont les carburants les plus consommés par les ménages les plus pauvres; un relèvement du salaire minimum journalier; le plafonnement des tarifs des transports publics; la suppression des frais scolaires dans l’enseignement primaire et secondaire.

Au Nigéria, le gouvernement a maintenu le prix du pétrole lampant au même niveau lorsqu’il a relevé les prix des autres carburants en janvier 2012. Il s’est aussi engagé à utiliser les économies réalisées sur les subventions pour développer plusieurs dispositifs de protection sociale, tels que les services de santé maternelle et infantile, des programmes pour l’emploi des femmes et des jeunes, la formation professionnelle et des aides aux transports en commun urbains.

Le Kenya et l’Ouganda ont maintenu les tarifs sociaux lorsqu’ils ont relevé les autres tarifs. Le Kenya a aussi pris des mesures pour développer l’accès au réseau électrique, notamment par un programme d’électrification rurale et l’institution d’un fonds renouvelable (financé par des dons) pour permettre le paiement différé des frais de raccordement au réseau.

Mesures d’atténuation bien ciblées

Pour faire accepter la réforme des subventions, il est indispensable de prévoir des mesures visant à atténuer l’effet des hausses des prix de l’énergie sur les populations pauvres. Des transferts conditionnels en espèces au profit des groupes les plus nécessiteux peuvent être efficaces, et ont été mis en place au Gabon (2007) et au Mozambique (2008) au moment de la réduction des subventions aux produits pétroliers dans ces pays. Dans le cas de l’électricité, les autorités peuvent envisager de mieux cibler les tarifs différenciés en fonction du volume et ceux de l’approvisionnement de base, et de recourir à des mécanismes d’aide au financement des frais de raccordement pour les clients à faible revenu (c’est ce qu’ont fait, par exemple, le Kenya et l’Ouganda).

Réforme des entreprises d’État

Ce sont surtout les modifications de prix qui retiennent l’attention des médias, mais, pour que la réforme porte durablement ses fruits, il est aussi nécessaire d’améliorer l’efficience des entreprises. Dans le cas des entreprises d’État, cela exige de renforcer la gouvernance, d’améliorer le recouvrement des recettes et de mieux tirer profit des économies d’échelle. Des objectifs et des incitations (par exemple amélioration du recouvrement des recettes, réduction des pannes d’électricité) devraient être mis en place pour responsabiliser davantage les dirigeants des entreprises d’État. Au Cap-Vert, en cas de résultats meilleurs que prévu, la compagnie d’électricité est autorisée à garder les ressources supplémentaires pour ensuite les investir. Pour améliorer les résultats du secteur, il peut être bon d’introduire une dose de concurrence en permettant à des entités privées indépendantes de produire de l’électricité.

Possibilités d’échanges entre pays

Les coûts de l’énergie peuvent aussi être réduits par le développement du commerce régional de l’énergie. Cela permettrait aux pays producteurs d’exploiter leur avantage comparatif et les économies d’échelle potentielles. Les possibilités de développement du commerce de l’énergie en Afrique subsaharienne sont énormes, car les ressources servant à produire de l’énergie sont réparties de façon inégale. Par exemple, les réserves de gaz et de pétrole sont situées dans le golfe de Guinée, au Mozambique et au Soudan; l’énergie hydroélectrique est située essentiellement en République démocratique du Congo, en Éthiopie et au Mozambique; enfin, l’énergie géothermique est en Éthiopie et au Kenya. S’il existe bien une mise en commun régionale de l’énergie en Afrique subsaharienne, les échanges d’énergie sont assez limités, sauf dans le cadre de la réserve commune d’énergie de l’Afrique australe (Southern Africa Power Pool). Si le commerce d’énergie se développait, les pays importateurs pourraient voir baisser le coût marginal de leur énergie de 0,02 à 0,07 dollar par kWh (Foster et Briceño-Garmendia, 2010). Les pays de petite taille (par exemple le Burundi et la Guinée-Bissau) ainsi que les pays fortement tributaires de l’énergie thermique (par exemple l’Angola, le Niger et le Tchad) auraient tout à gagner de ces échanges transfrontaliers d’énergie.

Mise en place d’institutions solides et pérennisation des bonnes pratiques

Si une volonté politique indéfectible est indispensable pour que les réformes soient appliquées durablement, la pérennisation des bonnes pratiques ci-après peut en améliorer sensiblement la longévité:

  • Veiller à ce que le coût des subventions soit comptabilisé de façon transparente. Au Mali, au Mozambique et au Niger, les autorités ont mis en place une comptabilisation explicite des subventions aux produits pétroliers dans le budget.
  • Mettre en place un mécanisme automatique et transparent d’ajustement des prix. Si la déréglementation intégrale des prix n’est pas praticable, les prix de l’énergie doivent être fixés au moyen de formules transparentes et d’un mécanisme d’ajustement (prévoyant un certain lissage) à l’évolution des cours internationaux de produits pétroliers. À titre d’exemple, le Ghana a publié la formule utilisée pour déterminer les prix des produits pétroliers, en indiquant les pondérations des différentes composantes (coût du brut, marge du raffineur, droit d’accise, etc.).
  • Dépolitiser la fixation des prix par la création d’une autorité indépendante chargée de gérer la fixation des prix de l’énergie. En Tanzanie, la création d’une entité réglementaire spécialisée chargée non seulement de délivrer les licences et de définir les règles techniques, mais aussi de tenir le public informé en permanence des prix et de leur structure, ainsi que de veiller au bon fonctionnement du marché (par exemple en diligentant des enquêtes en cas de suspicion de collusion sur les prix), semble avoir joué une rôle important dans la pérennisation de la réforme des subventions.
1Pour un examen plus détaillé des questions de politique publique et de méthodologie touchant à la réforme des subventions énergétiques, voir FMI (2013a et 2013b).
2Ce paramètre est bien sûr sensible à la méthodologie utilisée et aux points de référence choisis. Ici, le coût budgétaire des subventions et le manque à gagner fiscal sont calculés sur la base du prix ajusté pour récupération des coûts, qui tient compte du taux d’imposition effectif moyen des produits pétroliers en Afrique subsaharienne. Dans FMI (2012f), le coût budgétaire des subventions et le manque à gagner fiscal sont estimés fin 2011 avec les taux d’imposition effectifs en vigueur en Afrique subsaharienne fin 2008 comme base de comparaison. Dans FMI (2013a), le coût budgétaire des subventions et le manque à gagner fiscal en 2011 sont calculés sur la base du prix ajusté pour récupération des coûts, qui tient compte du taux de TVA national et d’une estimation du coût des externalités telles que les émissions de CO2.

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