Chapter

2. Élargir la marge de manœuvre de la politique budgétaire

Author(s):
International Monetary Fund. African Dept.
Published Date:
May 2013
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Introduction et résumé

Les soldes budgétaires se sont dégradés dans la plupart des pays de l’Afrique subsaharienne à partir du début de la crise économique mondiale, mais l’aggravation des déficits aux premiers stades de la crise a été en partie compensée par les efforts de redressement entrepris lors de la reprise de la croissance en 2010–12. La crainte a souvent été exprimée que les gouvernements de la région soient maintenant moins en mesure d’apporter un soutien budgétaire à l’activité dans l’hypothèse de chocs défavorables1.

Dans ce chapitre, nous examinons plusieurs aspects de la situation des finances publiques dans le but d’apprécier si les pays de la région voient actuellement leurs possibilités de laisser augmenter les déficits pendant les phases de ralentissement conjoncturel sérieusement restreintes ou si, au contraire, ils ont une latitude — que nous qualifierons de «marge de manœuvre budgétaire» — pour pratiquer une politique budgétaire anticyclique (ou au minimum neutre) en cas de récession. Dans l’acception utilisée ici, l’expression «marge de manœuvre budgétaire» renvoie au concept d’«amortisseur budgétaire», auquel elle est étroitement liée; c’est une notion plus restreinte que celle, plus largement usitée, d’«espace budgétaire», qui correspond aux possibilités dont disposent les pouvoirs publics, à moyen terme, pour prendre des initiatives souhaitables de politique économique, comme une hausse des dépenses sociales ou des investissements publics, tout en préservant la viabilité budgétaire.

Pour essayer de chiffrer la marge de manœuvre d’un pays en matière de politique budgétaire, nous considérons trois éléments distincts de la situation des finances publiques:i) l’endettement du secteur public qui, à partir d’un certain niveau, limite la possibilité pour l’État de s’endetter davantage2; ii) l’aptitude à financer des déficits plus élevés à un coût raisonnable et sans créer des tensions injustifiées sur les marchés de crédit internes; et iii) la capacité de l’État à financer un accroissement du déficit en puisant dans ses propres actifs financiers, détenus dans le pays ou à l’étranger. Nous analysons aussi les possibilités d’amélioration de la situation à moyen terme des comptes publics et les arbitrages que doivent opérer les autorités pour retrouver des marges de manœuvre budgétaires.

L’analyse aboutit à une conclusion d’ordre général:bien que la majorité des pays de la région ne soient pas empêchés d’emprunter par le niveau élevé de leur dette, beaucoup pourraient éprouver des difficultés à lever des fonds suffisants pour financer un gonflement des déficits en période de récession. De façon plus précise:

  • Pendant la période qui a précédé la crise économique mondiale, la conjonction d’une croissance forte, d’une bonne gestion macroéconomique et d’allégements de la dette a permis de réduire sensiblement le poids de cette dernière dans la plupart des pays d’Afrique subsaharienne.
  • Dans la région, la situation des finances publiques a été mise à mal par la crise, bien qu’à des degrés divers selon les pays. Les exportateurs de pétrole ont subi des chocs budgétaires sérieux, mais brefs, qui ont pris fin avec le redressement des cours en 2010. Les pays à revenu intermédiaire ont connu un ralentissement significatif et durable de la croissance, un gonflement des déficits et une hausse substantielle de la dette. Dans les pays à faible revenu, la croissance a légèrement fléchi, les déficits budgétaires ont quelque peu augmenté et l’accumulation de dette a été en moyenne limitée — encore qu’il y ait de nettes différences d’un pays à l’autre.
  • L’analyse de l’évolution de l’endettement des pays à faible revenu montre que:i) dans plusieurs d’entre eux, la dette du secteur public progresse sensiblement depuis 2007 et ii) au regard des évaluations prospectives de la viabilité de la dette, les perspectives sur ce plan sont préoccupantes dans un certain nombre de pays et contribuent à restreindre la marge de manœuvre budgétaire. La situation en matière de dette s’est dégradée, en particulier dans certains pays à revenu intermédiaire, et constitue désormais une contrainte qui pèse sur les décisions de politique économique.
  • Il ressort d’un examen des capacités d’emprunt des pays (non producteurs de pétrole) que beaucoup de ceux dont le marché financier intérieur est peu profond ont une capacité fondamentalement limitée à financer localement une hausse du déficit budgétaire; en période de crise, un soutien de la politique budgétaire à l’activité économique exigerait donc un financement supplémentaire des bailleurs de fonds. En revanche, plusieurs pays disposant de marchés financiers relativement profonds ont emprunté davantage localement pendant la crise pour financer des déficits accrus; ils pourraient probablement faire de même en cas de récession, mais peut-être avec une certaine incidence sur le coût de leurs emprunts.
  • Plusieurs pays de la région — en général, mais pas exclusivement, des exportateurs de pétrole — ont accumulé des actifs financiers d’un montant significatif, détenus à la banque centrale ou à l’étranger. S’ils peuvent servir à financer une hausse des déficits engendrée par une récession, leur capacité à constituer un amortisseur budgétaire doit être évaluée au regard de la volatilité des recettes publiques.
  • La plupart des pays de la région ont une certaine latitude pour renforcer leur situation budgétaire en augmentant les recettes ou en rationalisant les dépenses. La bonne manière de l’utiliser dépend à la fois de la conjoncture mondiale et des spécificités nationales. Quand la marge de manœuvre de la politique économique est sérieusement entamée, la prudence commande d’utiliser maintenant l’essentiel de cette épargne pour réduire les déficits et freiner l’accumulation de dette; lorsque la reprise mondiale sera bien consolidée, l’argument en faveur de l’affectation de l’épargne à une augmentation des dépenses de développement sera plus convaincant.

Le niveau de la dette publique en tant qu’obstacle au financement des déficits

Le FMI et la Banque mondiale effectuent régulièrement des analyses communes de viabilité de la dette des pays à faible revenu, fondées sur le cadre de viabilité de la dette (CVD)3. Ils examinent les trajectoires prévues du montant de la dette et d’autres variables macroéconomiques à un horizon d’une vingtaine d’années. Les analyses de viabilité de la dette (AVD), qui portaient initialement sur la viabilité de la dette extérieure, accordent maintenant une importance similaire à l’évaluation de viabilité de la dette du secteur public (FMI–Banque mondiale, 2012). Le FMI procède aussi à des AVD concernant les pays «ayant accès aux marchés»c’est-à-dire ceux qui n’ont pas droit à des prêts concessionnels. L’analyse faite dans cette section s’inspire des AVD des pays de la région4.

Évolution récente

Selon les dernières AVD, la dette publique de l’Afrique subsaharienne diminue fortement depuis 2000. En moyenne, l’endettement du secteur public est passé de plus de 100 % du PIB en 2000–01 à moins de 40 % en 2008 (graphique 2.1) grâce à l’amélioration des soldes budgétaires, à une expansion vigoureuse et à une certaine appréciation des taux de change réels (graphique 2.2, panneau de gauche). L’allégement général de la dette extérieure consenti par les créanciers, dans le cadre de l’Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et de l’Initiative d’allégement de la dette multilatérale (IADM), a aussi grandement contribué à la réduction de la dette des pays à faible revenu pendant cette période:l’allégement accordé au titre de ces initiatives a représenté en moyenne quelque 47 % du PIB des bénéficiaires en 2012.

Graphique 2.1.Afrique subsaharienne:densité de la dette du secteur public, 2000–12

(Pourcentage du PIB)

Sources:FMI, base de données de l’AVD; calculs des services du FMI.

Note:Pour une année donnée, le diagramme en «boîtes à moustaches» résume la répartition, pendant l’année considérée, de la dette par rapport au PIB pour 44 pays d’Afrique subsaharienne (les valeurs extrêmes ne sont pas indiquées). Les ratios dette/PIB se rapportent à la dette du secteur public, telle que définie dans le cadre de viabilité de la dette mis au point par le FMI et la Banque mondiale.

Graphique 2.2.Afrique subsaharienne:décomposition de l’accumulation de dette dans le secteur public, 2000–12

Sources:FMI, base de données de l’AVD; calculs des services du FMI.

Note:La catégorie «autres» comprend l’allégement de dette (notamment au titre de l’initiative PPTE) comme cela est indiqué, le produit des privatisations, la prise en compte d’engagements implicites ou conditionnels, d’autres facteurs propres à chaque pays (tels que la recapitalisation des banques), la variation de l’évaluation des actifs et d’autres flux créateurs de dette non identifiés au sens du cadre de viabilité de la dette mis au point par le FMI et la Banque mondiale. Les ratios dette/PIB se rapportent à la dette du secteur public, telle que définie dans le cadre de viabilité de la dette.

La baisse régulière des niveaux d’endettement a été interrompue par le déclenchement de la récession mondiale, bien que leur dispersion ait continué à se réduire sensiblement, car certains pays lourdement endettés ont bénéficié d’allégements substantiels. Certes, le ratio médian dette/PIB n’a que peu évolué par rapport aux niveaux atteints en 2008, mais cela s’explique par des tendances de sens opposé (graphique 2.2, panneau de droite). Dans les pays à revenu intermédiaire, le montant moyen de la dette a connu une hausse significative, imputable à la faiblesse de la croissance et à l’accentuation des déficits primaires. Dans les pays à faible revenu, en revanche, le niveau moyen d’endettement a peu varié, l’incidence de la progression des déficits primaires étant compensée par la fermeté de la croissance et par des taux d’intérêt réels négatifs — encore que, en l’occurrence, les moyennes soient quelque peu trompeuses. Enfin, le montant moyen de l’endettement a fortement diminué dans les États fragiles, dont beaucoup sont arrivés ces dernières années au terme de la procédure d’allégement prévue par l’initiative PPTE (on peut citer par exemple la Côte d’Ivoire, le Libéria et la République démocratique du Congo).

Parmi les pays qui n’ont pas bénéficié récemment d’un allégement ou d’une restructuration de dette, on observe le plus souvent certaines dérives dans le sens d’une hausse de l’endettement (graphique 2.3). Le ratio dette du secteur public/PIB a augmenté de plus de 10 points dans neuf cas, dont l’Afrique du Sud (13 points), le Ghana (12 points), le Mozambique (19 points) et le Sénégal (21 points)5. Parmi les pays dont la dette publique baisse depuis la fin de 2007 figurent l’Éthiopie et le Lesotho; dans beaucoup d’autres, l’endettement n’a que peu augmenté.

Graphique 2.3.Afrique subsaharienne:variation de la dette du secteur public, 2007–12

(Points de pourcentage)

Sources:FMI, base de données de l’AVD; calculs des services du FMI.

Note:Ne comprend pas les pays ayant bénéficié d’un allégement de la dette à partir de 2007, ni l’Érythrée, le Gabon, les Seychelles et le Zimbabwe (le Gabon et les Seychelles ont restructuré leur dette en 2007–08 et 2009, respectivement). Les ratios dette/PIB se rapportent à la dette du secteur public, telle que définie dans le cadre de viabilité de la dette mis au point par le FMI et la Banque mondiale. Pour la Guinée équatoriale, les chiffres correspondent à la dette extérieure (2012 est une année de projection).

Faut-il s’inquiéter du niveau d’endettement actuel?

De nombreuses études ont été effectuées pour déterminer les seuils d’endettement public interne et externe au-delà desquels le risque de surendettement est jugé élevé. Nous essayons de déterminer ici (graphique 2.4) dans quelle mesure l’endettement public de l’Afrique subsaharienne dépasse actuellement ces seuils. Nous appliquons deux méthodes d’analyse:

Graphique 2.4.Afrique subsaharienne:dette du secteur public en 2012 et seuils de viabilité

(Pourcentage du PIB)

Sources:FMI, base de données de l’AVD; calculs des services du FMI.

Note:Ne comprend pas l’Érythrée et le Zimbabwe. Les ratios dette/PIB se rapportent à la dette du secteur public, telle que définie dans le cadre de viabilité de la dette mis au point par le FMI et la Banque mondiale. Pour la Guinée équatoriale, les chiffres correspondent aux projections de la dette extérieure de 2010.

  • Pour les pays pouvant bénéficier d’interventions du Fonds fiduciaire pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (Fonds fiduciaire RPC)6, nous employons deux séries d’estimations des seuils. La première provient du CVD FMI–Banque mondiale; la seconde s’en inspire aussi, mais elle est calibrée de façon à intégrer une hypothèse plus prudente à propos de la probabilité de surendettement (encadré 2.1).
  • Pour les pays à revenu intermédiaire, nous retenons à titre d’illustration un niveau d’endettement de 43 % du PIB, tiré du Moniteur des finances publiques (Fiscal Monitor) du FMI, comme signal d’alerte7.

Parmi les 33 pays admissibles au bénéfice du Fonds fiduciaire RPC, trois présentaient en 2012 des ratios dette/PIB supérieurs aux seuils CVD, alors que dix dépassaient les limites plus prudentes présentées à l’encadré 2.1. Au sein de ce deuxième groupe, les pays outrepassant le seuil comprennent le Cap-Vert, la Gambie, la Guinée Bissau ainsi que São Tomé-et-Príncipe.

Parmi les neuf pays non admissibles au bénéfice du Fonds fiduciaire RPC, l’endettement dépasse le seuil indicatif à Maurice et aux Seychelles, alors que le ratio d’endettement de l’Afrique du Sud se rapproche progressivement du seuil depuis quatre ans. Aux Seychelles, toutefois, le ratio dette/PIB baisse depuis quelques années grâce à la restructuration de la dette et à l’application résolue d’un programme de réforme et de stabilisation économiques. À Maurice, ce ratio évolue peu depuis plusieurs années et les emprunts publics sont en grande majorité émis sur place. En Afrique du Sud, la dette est aussi en grande partie intérieure, ce qui atténue les risques associés à la dette publique, par exemple le risque de change.

Encadré 2.1.Seuil de viabilité de la dette publique

Pour les pays à faible revenu, les seuils spécifiques de viabilité de la dette publique utilisés dans ce chapitre s’appuient sur un document du FMI et de la Banque mondiale (2012a), qui fait un examen exhaustif du cadre de viabilité de la dette (CVD) établi conjointement par le FMI et la Banque mondiale pour ces pays. Dans la présente étude, des seuils spécifiquement nationaux de viabilité de la dette publique (à long terme) sont calculés pour un groupe de 155 pays de 1971 à 2007, et cela en trois étapes:

Première étape:les périodes de surendettement sont distinguées sur la base de divers indicateurs des difficultés à assurer le service de la dette ou de différents signes de surendettement.

Deuxième étape:on utilise un modèle probit pour estimer l’incidence du surendettement, dans lequel la probabilité de surendettement est une fonction du ratio dette/PIB et d’un ensemble de caractéristiques spécifiquement nationales, dont la notation EPIN (évaluation de la politique et des institutions nationales) de la Banque mondiale.

Troisième étape:pour chaque notation EPIN, les seuils de viabilité de la dette sont choisis en utilisant les résultats de l’estimation probit et un critère spécifique d’optimalité. Sur la base du critère d’optimalité, le cadre assigne une probabilité de surendettement de 13 % à un pays dont l’endettement atteint le seuil de viabilité au regard de sa notation EPIN et dont les caractéristiques correspondent à la moyenne de ce groupe. Les seuils de dette publique ainsi calculés sont respectivement de 49 %, 62 % et 75 % du PIB pour les pays qui ont des notations EPIN faibles, modérées et élevées (graphique 2.4).

Nous avons construit une seconde série de seuils d’endettement des pays à faible revenu, calibrée de façon à ce que le pays moyen qui se trouve au seuil pertinent ait une moindre probabilité de surendettement (10 %). Les seuils correspondants représentent respectivement 34 %, 47 % et 60 % du PIB pour les pays qui ont des notations EPIN faibles, modérées et élevées (graphique 2.4). Nous introduisons ici une plus grande dose de prudence étant donné que nous mettons l’accent sur la résistance à des chocs.

Le CVD n’indique pas de seuils de viabilité pour les pays non admissibles au bénéfice du Fonds fiduciaire RPC. Dans notre analyse, nous employons un seuil à titre d’illustration (43 % du PIB), tiré du Moniteur des finances publiques du FMI, qui signale des préoccupations potentielles à propos de la dette des pays émergents. Cette estimation doit être considérée comme une illustration et non comme le résultat d’une analyse statistique rigoureuse de la viabilité de la dette.

Cet encadré a été préparé par Tamon Asonuma et Juan Treviño.

Les trajectoires d’endettement prévues sont-elles viables?

Selon les projections des AVD, les perspectives d’endettement à moyen terme de l’Afrique subsaharienne s’avèrent généralement favorables étant donné nos prévisions économiques pour la région. Ces dernières font seulement état d’une légère hausse des ratios moyens dette/PIB pendant les cinq prochaines années par rapport aux niveaux atteints à la fin de 2012, la dispersion de ces ratios ne changeant guère au cours de cette période (graphique 2.5). Cela découle, pour l’essentiel, de la poursuite d’une forte croissance et de conditions de financement favorables:dans la plupart des pays d’Afrique subsaharienne, le différentiel entre le taux d’intérêt et la croissance — facteur fondamental de la dynamique de la dette — est négatif.

Graphique 2.5.Afrique subsaharienne:densité de la dette du secteur public, 2013–17

(Pourcentage du PIB)

Sources:FMI, base de données de l’AVD; calculs des services du FMI.

Note:Les valeurs extrêmes mentionnées au graphique 2.1 se rapportent à l’Érythrée et au Zimbabwe (non indiquées, mais incluses dans la répartition représentée). Les ratios dette/PIB se rapportent à la dette du secteur public, telle que définie dans le cadre de viabilité de la dette mis au point par le FMI et la Banque mondiale.

Néanmoins, il existe certaines différences importantes selon les pays dans la dynamique d’endettement prévue. Si l’on va au-delà des agrégats pour évaluer les perspectives de chacun, il convient d’établir de nouveau une distinction entre les pays admissibles au bénéfice du Fonds fiduciaire RPC (pour lesquels les AVD donnent des évaluations explicites à propos de la dette extérieure) et les «autres» pays (à revenu intermédiaire).

Si l’on considère d’abord les pays admissibles au Fonds fiduciaire RPC, il est possible de résumer comme suit les conclusions des AVD les plus récentes portant sur 33 pays à faible revenu8:

  • Pour 14 d’entre eux, le risque de surendettement est jugé faible.
  • Pour 14 autres, le risque de surendettement est jugé modéré, ce qui signifie qu’il serait élevé avec certains scénarios défavorables.
  • Dans 5 pays (Burundi, Comores, Gambie, République démocratique du Congo, São Tomé-et-Príncipe), le risque de surendettement est jugé actuellement élevé9.

Pour mettre quelque peu en perspective les niveaux d’endettement, nous examinons l’évolution prévue des ratios dette publique/PIB dans les 14 pays étudiés où le risque de surendettement est modéré pour les cinq prochaines années (2012–17)10. Pour presque tous ces pays, les projections des AVD laissent entrevoir une diminution (ou une stabilité) du montant de la dette publique au cours des cinq années considérées, de sorte qu’en 2017, il serait même, dans chacun d’entre eux, inférieur aux seuils les plus prudents mentionnés ci-dessus (graphique 2.6).

Graphique 2.6.Afrique subsaharienne:dette du secteur public en 2012 et 2017 et seuils de viabilité

Sources:FMI, base de données de l’AVD; calculs des services du FMI.

Note:Compte tenu des données disponibles, les prévisions pour la Guinée équatoriale et la Namibie correspondent respectivement à 2015 et 2016. Les ratios dette/PIB se rapportent à la dette du secteur public, telle que définie dans le cadre de viabilité de la dette mis au point par le FMI et la Banque mondiale. Pour la Guinée équatoriale, les chiffres correspondent aux projections de la dette extérieure de 2010. Compte tenu de la nette amélioration de sa note EPIN, la Gambie devrait voir son «risque de surendettement» descendre de élevé à modéré.

Pour obtenir une troisième perspective, nous examinons l’accumulation de la dette au cours des cinq dernières années dans les pays dont on estime maintenant qu’ils présentent un risque modéré de surendettement extérieur. Parmi les 14 pays concernés11, seuls le Ghana, le Malawi et le Mali connaissent une augmentation de 10 points ou plus du ratio dette/ PIB depuis la fin de 2007 (graphique 2.3); pour ces trois pays, les projections des AVD pour les cinq prochaines années envisagent donc des politiques et des résultats très différents de ce que l’on a observé pendant les cinq dernières.

De cette diversité de situations, on peut conclure que, dans la plupart des pays à faible revenu, les niveaux d’endettement actuels (ou prévus) ne s’opposent pas au financement temporaire d’une augmentation du déficit budgétaire. Les exceptions sont probablement les cinq pays considérés actuellement comme présentant un risque élevé de surendettement extérieur et, dans une certaine mesure, ceux pour lesquels le risque de surendettement est jugé modéré et dont l’endettement a vivement progressé ces dernières années. Le fait que, dans la plupart des pays à faible revenu, le niveau de la dette ne constitue pas un obstacle majeur à de nouveaux emprunts résulte à la fois des allégements intervenus et de la solidité de la croissance.

Pour les pays à revenu intermédiaire, les projections des AVD jusqu’en 2017 donnent des résultats contrastés:l’encours de la dette devrait s’accroître fortement (jusqu’à plus de 60 %) au Swaziland, baisser substantiellement (tout en restant élevé) aux Seychelles et évoluer marginalement à Maurice (à la baisse) ainsi qu’en Afrique du Sud (à la hausse). S’agissant de l’aptitude à financer un gonflement du déficit budgétaire pendant le cycle conjoncturel, il semble que la capacité du Swaziland à lever des fonds va se réduire encore, que le niveau d’endettement de l’Afrique du Sud continuera à préoccuper quelque peu les marchés et que la situation devrait s’améliorer aux Seychelles.

À cet égard, il convient de formuler une réserve importante:les AVD font une évaluation prospective de la viabilité de la dette, mais n’indiquent pas si l’endettement accumulé dans les années antérieures a été ou non bénéfique. Pour répondre à cette (importante) question, il faudrait procéder à une analyse rétrospective de l’évolution intervenue dans un pays donné, ce qui dépasse le cadre de cette étude12,13.

Pour éviter la procyclicité, il faut pouvoir obtenir des financements

Le financement des déficits pendant la crise

La région dans son ensemble a été en mesure de financer une progression marquée des déficits budgétaires pendant la crise. Comme le montre le graphique 2.7, lorsque la crise s’est produite, la principale source de financement a été intérieureles variations les plus importantes ayant lieu dans les pays exportateurs de pétrole et dans les pays à revenu intermédiaire. La principale composante du financement intérieur a été le crédit du secteur bancaire, y compris sous la forme de tirages sur les dépôts auprès des banques centrales. Le recours à des financements extérieurs a été particulièrement substantiel dans les États fragiles (par exemple la Côte d’Ivoire, São Tomé-et-Príncipe et le Togo) et a pris en général la forme de prêts concessionnels accordés par des institutions financières internationales. Le montant des financements extérieurs est resté élevé bien que, dans la plupart des pays, la croissance ait presque retrouvé le rythme d’avant la crise. À quelques exceptions près (Angola, Cameroun, Érythrée, Swaziland par exemple), il y a eu peu d’accumulation d’arriérés de paiement.

Graphique 2.7.Afrique subsaharienne:composition du financement du déficit, 2007–12

(Pourcentage du PIB)

Sources:FMI, Perspectives de l’économie mondiale et base de données du Département Afrique.

Note:Les chiffres du financement extérieur et des niveaux de déficit ne tiennent pas compte des opérations d’allégement de la dette.

Le mode de financement des déficits a différé sensiblement selon les pays (graphique 2.8)14. Ceux qui sont dotés de marchés bien développés pour les obligations d’État, comme l’Afrique du Sud, le Ghana et le Kenya, ont surtout recouru à des émissions intérieures — une partie du financement étant assurée par des investisseurs non résidents. Maurice, le Sierra Leone et la Zambie, pays accusant des déficits moins prononcés, ont aussi fait largement appel au financement intérieur. En revanche, les pays plus pauvres et/ou plus petits ont en général sollicité largement les financements extérieurs sous diverses formes:concours des institutions financières internationales, prêts bilatéraux concessionnels, financements bancaires ou de grands projets. Les données disponibles ne permettent pas de décomposer ces diverses sources de financement, bien que les États pauvres et fragiles, en particulier, aient bénéficié d’une importante aide bilatérale et multilatérale.

Graphique 2.8.Afrique subsaharienne:composition du financement du déficit public, 2008–12

(Moyenne en pourcentage du PIB)

Sources:FMI, Perspectives de l’économie mondiale et base de données du Département Afrique.

Note:Les chiffres du financement extérieur et du déficit ne tiennent pas compte des opérations d’allégement de dette; l’Érythrée, le Malawi, le Togo, le Zimbabwe et les pays exportateurs de pétrole ne sont pas compris.

L’examen des tendances de l’appui budgétaire extérieur reçu par les pays d’Afrique subsaharienne ces dernières années confirme que l’effort accru des donateurs a été fondamental pour les États fragiles pendant la période de crise (graphique 2.9). Dans les pays à faible revenu non considérés comme fragiles, l’augmentation de l’appui budgétaire par rapport aux niveaux de 2008 a été modeste et de nature temporaire — la tendance à une baisse progressive constatée depuis 2009 étant conforme à l’évolution des transferts officiels présentée au chapitre 1. Dans les États fragiles, l’appui budgétaire extérieure a connu une vive poussée en 2009 (de l’ordre de 2½ points de PIB), puis a retrouvé en 2011 son niveau d’avant la crise.

Graphique 2.9.Afrique subsaharienne:appui budgétaire extérieur, 2007–12

(Moyenne pondérée par groupes de pays)

Source:FMI, base de données du Département Afrique.

Note:L’appui budgétaire extérieur comprend les concours sous forme de prêts et de dons.

Les pays pourraient-ils emprunter en cas de nouvelle récession?

Les fonds supplémentaires permettant de financer les déficits peuvent provenir du marché national des capitaux ou de sources extérieures. La possibilité d’attirer de nouveaux fonds d’origine bancaire pour couvrir une augmentation des déficits est probablement limitée dans la plupart des pays d’Afrique subsaharienne, sauf pour le financement de grands projets spécifiques. Même dans les pays pionniers — ceux qui sont actuellement en mesure de recourir aux marchés des obligations souveraines —, la situation changerait sans doute dans l’hypothèse d’une récession mondiale et des chocs consécutifs sur les économies nationales. Sachant que le calendrier de financement des grands projets est sans doute étroitement lié aux exigences de leur réalisation plutôt qu’aux besoins de financement du budget, la seule source fiable de financement extérieur supplémentaire dans un scénario de récession serait les donateurs multilatéraux et bilatéraux. Compte tenu des difficultés budgétaires que connaissent de nombreux bailleurs de fonds traditionnels, les organisations multilatérales devraient probablement jouer un rôle plus important qu’en 2009 pour satisfaire les besoins de financement à court terme15.

La capacité des pays à solliciter davantage les sources de financement internes dépend à la fois de la profondeur du système financier national et de la proportion du crédit interne absorbée par le secteur public. Dans les pays caractérisés par une profondeur financière significative et par l’absence de domination budgétaire dans l’allocation du crédit, les États sont bien placés pour obtenir un surcroît de fonds sur les marchés de crédit en cas de récession, surtout si la demande de crédit du secteur privé subit l’effet du choc.

Les données disponibles incitent à croire que, dans plusieurs pays, il ne devrait pas être difficile de lever plus de capitaux auprès de sources nationales pour financer des déficits temporaires (graphique 2.10)16:on peut citer comme exemples l’Afrique du Sud, le Kenya et Maurice. En revanche, les pays dont les systèmes financiers sont peu développés, comme le Niger, le Rwanda et le Tchad, et/ou ceux dans lesquels l’allocation du crédit est dominée par l’État, comme la Gambie et le Sierra Leone, déclencheraient probablement des perturbations significatives (par exemple sous la forme d’une envolée des taux d’intérêt) s’ils tentaient de mobiliser des montants sensiblement supérieurs sur le marché intérieur.

Graphique 2.10.Afrique subsaharienne:composition du crédit, fin 2012 ou année la plus récente pour laquelle les chiffres sont disponibles

(Pourcentage du PIB)

Source:FMI, base de données du Département Afrique.

Note:La somme des deux barres représente le ratio crédit total/PIB. Ne comprend pas le Libéria. Les chiffres portent sur 2012 ou l’année la plus récente pour laquelle des chiffres sont disponibles.

Pour évaluer à quel point un financement interne accru du déficit évincerait le secteur privé du marché du crédit, il faudrait examiner avec soin les facteurs spécifiquement nationaux et l’incidence des récessions sur la demande de crédit du secteur privé. À partir d’une évaluation empirique de la situation des économies de l’Afrique subsaharienne, Berg et al. (2009) soutiennent que l’éviction de l’activité du secteur privé par l’augmentation des emprunts d’État n’a sans doute pas été significative pendant la crise du fait de la contraction des investissements et de la demande de crédit du secteur privé. Selon des évaluations récentes des équipes d’économistes du FMI spécialistes des pays, il y a peu de signes tangibles que le financement interne des déficits ait évincé le crédit aux agents privés ces dernières années, à quelques exceptions près toutefois, notamment le Burundi et le Sierra Leone. Si la portée de l’«éviction» peut être relativement modérée lors d’une récession, il n’en va sans doute pas de même lorsque les économies connaissent une reprise et retrouvent leur taux de croissance tendanciel.

Dans la plupart des pays d’Afrique subsaharienne, le faible développement des marchés d’obligations d’État fait obstacle au financement des déficits budgétaires. Ces marchés représentaient en moyenne 15 % du PIB en 2010 dans la région — chiffre sensiblement inférieur à celui que l’on observe dans les pays en développement des autres régions (Mu et al., 2013). En continuant de se développer, les marchés d’obligations d’État renforceraient la capacité des autorités de financer les politiques budgétaires anticycliques.

Il résulte de ce qui précède que de nombreuses économies d’Afrique subsaharienne, tout en n’étant pas grevées par un lourd endettement, voient leur capacité à financer des hausses temporaires des déficits budgétaires limitée par le manque de profondeur des marchés financiers intérieurs. Dans ces pays, la «marge de manœuvre budgétaire» dépend de la possibilité d’obtenir davantage de financements extérieurs auprès des bailleurs de fonds multilatéraux et bilatéraux — ou d’accumuler des arriérés de paiement internes (au risque d’effets négatifs substantiels sur les fournisseurs). En revanche, les pays qui disposent de marchés financiers plus profonds peuvent, lors d’une récession, financer l’accroissement des déficits par des emprunts internes — et, on l’a vu, c’est ce qu’ont fait un grand nombre de pays. Mais il est évident qu’une hausse persistante des emprunts, en l’absence d’une croissance rapide et/ou de taux d’intérêt réels négatifs, aura pour effet d’alourdir progressivement la dette — et finira par limiter la capacité à emprunter de nouveau.

Existence de dépôts de l’État

Les dépôts de l’État, détenus dans des institutions financières étrangères ou nationales, procurent aux gouvernements un amortisseur budgétaire supplémentaire pour réagir à des chocs17. Au point culminant de la crise, certains pays — notamment exportateurs de pétrole et pays à revenu intermédiaire — ont effectivement puisé dans les dépôts de l’État, puis les ont reconstitués au cours de ces deux dernières années (graphique 2.11). Jusqu’à présent, la reconstitution a été moindre que la diminution initiale.

Graphique 2.11.Afrique subsaharienne:variation des dépôts publics, 2007–12

Source:FMI, base de données du Département Afrique.

Note:Ce graphique indique la variation des dépôts publics dans le secteur monétaire intérieur ainsi que la variation des dépôts publics à l’étranger pour quelques pays riches en ressources naturelles.

Les dépôts de l’État détenus dans le pays revêtent une importance qui varie énormément d’un pays à l’autre en Afrique subsaharienne (graphique 2.12). Parmi ceux qui sont membres de la zone franc CFA (CEMAC et UEMOA), la République du Congo et la Guinée équatoriale, pays richement dotés en pétrole, semblent disposer d’amortisseurs budgétaires substantiels sous forme de dépôts de l’État qui peuvent être mobilisés pour financer une hausse du déficit budgétaire. Parmi les autres pays à taux de change fixe, le Lesotho se distingue par la possession de dépôts intérieurs substantiels, couverts à plus de 100 % par les réserves officielles en devises18. Parmi les pays sans parité fixe, l’Angola et le Botswana détiennent un gros volume de dépôts officiels auprès du secteur bancaire qui sont garantis par d’abondantes réserves en devises — cela représente un amortisseur important pour des pays dont les exportations et les recettes budgétaires sont très instables19. Il n’est pas facile d’établir des données comparables sur les actifs financiers détenus directement par les États à l’étranger (par opposition aux avoirs détenus dans les banques centrales):certains producteurs de pétrole ont déjà accumulé des actifs extérieurs de montant considérable qui peuvent constituer un amortisseur budgétaire important; d’autres (comme l’Angola et le Nigéria) se dotent progressivement d’un patrimoine financier extérieur placé dans des fonds souverains, mais il est encore limité dans certains cas.

Graphique 2.12.Afrique subsaharienne:dépôts publics auprès du système bancaire et réserves de change, fin 2012 ou année la plus récente pour laquelle les chiffres sont disponibles

Sources:FMI, International Financial Statistics, Perspectives de l’économie mondiale et base de données du Département Afrique.

Note:Les pays dits «sans parité fixe» sont tous les pays d’Afrique subsaharienne dont le régime de change n’est pas un régime classique de change fixe ou une caisse d’émission. Leur régime de change peut aller d’un régime de facto de parité mobile à un régime de change entièrement flottant, selon l’édition 2012 du Rapport annuel sur les régimes et les restrictions de change (Annual Report on Exchange Arrangements and Exchange Restrictions) du FMI.

Conclusions sur l’existence d’une marge de manœuvre budgétaire

On a examiné ci-dessus dans quelle mesure les économies de l’Afrique subsaharienne disposent d’une marge de manœuvre, ou d’amortisseurs, budgétaires suffisants — c’est-à-dire de la capacité à financer des augmentations temporaires du déficit budgétaire pour soutenir l’activité dans l’hypothèse de chocs économiques. Une première conclusion est que l’endettement public élevé représente dans plusieurs cas une contrainte pour la politique budgétaire; néanmoins, le niveau de la dette publique est actuellement modéré dans la plupart des pays, les évaluations de viabilité de la dette effectuées par le FMI et la Banque mondiale n’étant préoccupantes que dans une minorité de cas. On peut tirer une seconde conclusion:même si la dette est d’un montant modeste, la capacité à financer localement une augmentation du déficit s’avère très limitée quand le système financier est peu profond et/ou quand l’État absorbe une grande part du stock de crédit — il n’existerait alors une marge de manœuvre budgétaire qu’avec le soutien financier de bailleurs de fonds multilatéraux et bilatéraux, et parfois avec un risque de refinancement accru. En outre, plusieurs pays — dotés de marchés financiers plus profonds — ont pu pendant la crise emprunter localement pour couvrir un gonflement du déficit; il ressort d’un bref examen de l’offre actuelle de crédit qu’en faisant abstraction des préoccupations relatives au montant de la dette, ces pays ont une marge pour augmenter temporairement le financement local comparativement aux niveaux actuels. Enfin, plusieurs producteurs de ressources naturelles ont accumulé un volume substantiel d’actifs financiers publics qui (s’ils sont liquides) peuvent servir à amortir d’éventuels chocs. L’adéquation de ces amortisseurs, compte tenu de la volatilité des recettes extérieures ou budgétaires, doit être évaluée au cas par cas.

Il est intéressant de rechercher s’il existe une coïncidence entre les pays jugés très vulnérables à des chocs sur la croissance et ceux qui sont réputés disposer d’une marge de manœuvre budgétaire pour gérer les chocs. Un exercice simple (encadré 2.2) incite à conclure que les pays les plus sensibles aux chocs sur la croissance ont probablement une marge de manœuvre limitée — et sont donc les plus susceptibles d’avoir besoin d’une aide des bailleurs de fonds (multilatéraux et bilatéraux) dans l’hypothèse d’une récession.

Pourquoi renforcer la situation budgétaire à moyen terme?

Pour déterminer s’il serait viable d’élargir la marge de manœuvre budgétaire dans la région, nous examinons les possibilités d’augmentation des recettes et/ou de maîtrise des dépenses publiques jusque fin 2015. Dans un souci de simplification, nous utilisons les évaluations effectuées par les équipes-pays du FMI sur la base de leurs connaissances des spécificités nationales.

La conclusion est qu’à peu près les deux tiers des pays de la région sont en mesure de lever davantage de recettes d’ici 2015. Même en l’absence d’actions de politique économique, nombre de pays à revenu intermédiaire devraient bénéficier d’une remontée sensible des recettes au fur et à mesure que l’activité reprendra à partir des niveaux actuels, inférieurs aux capacités de production. Abstraction faite des facteurs conjoncturels, on estime que les pays riches en ressources naturelles (pas seulement les producteurs de pétrole) sont parmi les mieux placés pour augmenter les ratios recettes/PIB — mais, dans beaucoup de pays pauvres en ressources naturelles, l’amélioration de la politique fiscale conjuguée à celle de l’administration des impôts pourrait aussi se traduire par un fort accroissement des recettes pendant cette période. Les États fragiles se heurtent à de graves obstacles pour mettre en place des administrations efficaces chargées du recouvrement dans un laps de temps relativement court — cet état de fait milite en faveur de mesures comme le relèvement des droits d’accise et des taxes sur l’énergie, si cela est politiquement faisable.

Encadré 2.2.Les pays à faible revenu vulnérables ont-ils une marge de manœuvre budgétaire?

Nous mesurons la vulnérabilité à une évolution défavorable de la croissance au moyen de l’«Indice de vulnérabilité à l’affaiblissement de la croissance» établi semestriellement par le FMI dans le cadre de son étude de la vulnérabilité des pays à faible revenu (voir FMI 2012b); puis nous construisons un indice composite simple de la marge de manœuvre budgétaire à partir des facteurs examinés dans les sections précédentes1.

Les résultats, résumés au tableau 1, montrent que les pays les plus vulnérables aux chocs défavorables sur la croissance ont habituellement une marge de manœuvre limitée en matière de politique budgétaire, alors que les moins vulnérables à ces chocs disposent habituellement d’une marge significative — ce résultat, bien qu’il ne soit peut-être pas étonnant, n’est pas optimal.

Tableau 1.Vulnérabilité de la croissance et marge de manœuvre budgétaire:pays à faible revenu(Nombre de pays à faible revenu)
Vulnérabilité
FaibleModéréeElevéeTotal
Marge de manœuvre

budgétaire
Insuffisante/faible16613
Limitée/modérée85316
Suffisante/élevée5016
Total14111035
Sources:FMI (2012); estimations des services du FMI.
Sources:FMI (2012); estimations des services du FMI.
1 Une mesure synthétique de cette marge de manœuvre est créée par agrégation des évaluations des différentes composantes étudiées ci-dessus, en donnant une pondération supérieure aux évaluations actuelles des AVD.

Sur le plan des dépenses, la conclusion est qu’il existe là aussi une marge pour procéder à un assainissement notable dans la majorité des pays de la région d’ici 2015, tout particulièrement là où le secteur public est déjà étendu. Dans de nombreux cas, des économies sont réalisables sur la masse salariale du secteur public et les subventions à caractère général (et non sélectives et bien ciblées) — deux domaines où elles peuvent être substantielles, mais risquent de se heurter à une opposition politique particulièrement vigoureuse. Il pourrait s’avérer plus difficile de contenir les dépenses dans les États fragiles, en raison du besoin urgent de reconstituer les institutions et les capacités administratives ainsi que les infrastructures et les services publics, et cela tout en cherchant un équilibre entre les intérêts et les revenus des différentes catégories dans les pays socialement divisés. Comme cela a été souvent souligné, c’est dans les États fragiles — dont les gouvernements font face à de multiples contraintes — que l’aide étrangère peut donner des résultats économiques particulièrement positifs. Sachant que la plupart des pays d’Afrique subsaharienne sont en mesure de dégager à terme un espace budgétaire, cette marge d’action durement gagnée devra-t-elle servir à renforcer les amortisseurs budgétaires (la «marge de manœuvre budgétaire») ou à répondre aux besoins de développement? L’arbitrage approprié entre ces deux priorités concurrentes dépend manifestement des situations et des spécificités nationales20. Là où la dynamique de la dette est un sérieux motif d’inquiétude, les arguments en faveur d’un emploi de l’épargne budgétaire pour contenir l’accumulation de dette et reconstituer les amortisseurs budgétaires sont à l’évidence forts; là où l’insuffisance d’infrastructures gêne la croissance et où la gestion des investissements publics est de qualité, il serait tout à fait indiqué d’utiliser l’espace budgétaire créé aux fins du développement. Le contexte international, notamment l’importance des risques extérieurs, influe aussi sur la nature de l’arbitrage.

Il n’y a pas de réponse toute faite permettant de choisir l’arbitrage optimal, mais on peut faire quelques remarques d’ordre général:

  • Se trouver en situation de surendettement est en général une expérience extrêmement dommageable qui peut interrompre le développement de façon durable; il est indispensable de surveiller de près l’évolution de la dette et de prendre les mesures budgétaires nécessaires pour en contenir la hausse.
  • Mettre en place de solides marchés obligataires nationaux offre aux États un nouvel instrument important de politique économique pour faire face aux chocs; le développement de ces marchés doit figurer au premier plan des priorités, y compris au niveau infranational lorsqu’un pays est petit ou pauvre.
  • Pour les pays pouvant recevoir de l’aide, un soutien exceptionnel de la part des donateurs multilatéraux et bilatéraux accroît de façon importante la liberté d’action des autorités, mais ils pourraient avoir plus de mal à obtenir une aide bilatérale d’urgence en raison des contraintes budgétaires que connaissent les pays avancés. Les agences multilatérales, notamment le FMI, sont en mesure de réagir rapidement pour aider les pays concernés à affronter les chocs extérieurs.
  • Lorsque les perspectives mondiales sont médiocres et que les risques d’évolution négative sont élevés, il faut accorder plus d’importance à la création d’une marge de manœuvre, ou d’«amortisseurs», budgétaires afin d’être prêt à affronter une récession éventuelle — de même que l’on peut donner moins de poids à ce problème quand la conjoncture internationale est plus calme et que les aléas négatifs se sont estompés.
1Le soutien budgétaire peut prendre deux formes:i) une orientation neutre, consistant à laisser augmenter le déficit lorsque les recettes publiques (en particulier) diminuent, et ii) une orientation anticyclique, consistant à prendre des mesures pour stimuler la demande intérieure.
2Il arrive qu’un gouvernement ne puisse pas augmenter la dette publique ou soit réticent à le faire parce que lui-même a le souci de la maintenir à un niveau gérable ou parce que les prêteurs, craignant un problème de solvabilité, exigent des taux d’intérêt élevés ou insupportables sur les nouveaux emprunts, ou encore refusent tout simplement d’augmenter leurs engagements dans le pays en question.
3Le cadre de viabilité de la dette (CVD) établi conjointement par la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI) date d’avril 2005; il a vocation à aider les autorités et les bailleurs de fonds à financer les besoins de développement des pays à faible revenu, tout en réduisant le risque de surendettement à l’avenir. Les conclusions les plus récentes du CVD ont été examinées en février 2012 par les conseils d’administration de l’Association internationale de développement et du FMI (voir http://www.imf.org/external/np/exr/facts/jdsf.htm).
4Les données sur les ratios dette publique/PIB utilisées dans l’ensemble du chapitre correspondent aux dernières données AVD disponibles, lesquelles ne rendent pas forcément compte de la situation la plus récente d’un pays donné en matière de dette.
5Il y a lieu de faire preuve de prudence dans l’appréciation de ces chiffres, car l’augmentation de la valeur actualisée nette (VAN) de la dette peut être nettement plus basse que le niveau d’endettement affiché dans les pays qui reçoivent des montants substantiels de prêts extérieurs concessionnels.
6Les pays pouvant bénéficier du Fonds fiduciaire RPC sont ceux qui peuvent obtenir des prêts concessionnels (actuellement sans intérêts) du FMI dans le cadre des diverses facilités conçues pour les pays à faible revenu.
7Le seuil d’endettement des pays émergents est souvent inférieur à celui des pays à faible revenu parce que la charge réelle de la dette est habituellement bien moindre que sa valeur faciale dans ces derniers pays, dont les emprunts sont souvent subventionnés (c’est-à-dire «concessionnels»).
8L’Érythrée et le Zimbabwe sont exclus de cette analyse.
9Pour la Gambie, on s’attend à ce que le risque de surendettement cesse d’être élevé pour devenir modéré en raison d’une amélioration significative de la note EPIN (évaluation de la politique et des institutions nationales par la Banque mondiale). Les Comores sont passées d’une situation «de surendettement» à un «risque élevé de surendettement» après l’achèvement du processus PPTE.
10Nous retenons une perspective à moyen terme (sur cinq ans) pour laquelle les projections reposent sur les informations les plus fiables; s’agissant des projections à plus long terme, les intervalles de confiance sont importants.
11Certains des 14 pays ayant bénéficié entre 2008 et 2012 d’un allégement de la dette au titre des initiatives PPTE et IADM, leurs ratios dette/PIB ont diminué sensiblement.
12Pour une analyse de cette question, dans le contexte des émissions d’obligations souveraines, voir le chapitre 3.
13Un problème du même ordre se pose à propos de l’éventualité d’un risque de refinancement en cas de resserrement de la liquidité au niveau mondial.
14Ce graphique ne comprend pas les pays producteurs de pétrole, dont les finances se sont notablement redressées à la faveur de la remontée du prix mondial du brut en 2010. Le Nigéria avait financé son important déficit budgétaire de 2009 en puisant dans son fonds de stabilisation; l’Angola avait en grande partie financé le choc budgétaire en retardant les paiements aux fournisseurs.
15Toutefois, on ne peut considérer comme acquis un surcroît de financement des donateurs, surtout dans l’hypothèse d’une récession mondiale.
16Le manque de données comparables empêche d’ajuster l’encours des crédits pour intégrer ceux qui sont accordés par des institutions financières non bancaires (ce phénomène n’est significatif que dans les quelques pays d’Afrique subsaharienne où les retraites, l’assurance et les autres services financiers sont bien développés).
17Tirer sur les dépôts auprès des banques centrales a un effet monétaire expansionniste (analogue aux emprunts directs de l’État auprès de la banque centrale), à moins que les réserves de change soient suffisantes pour permettre de stériliser la création monétaire au moyen de cessions de devises sans porter atteinte à la confiance à l’égard de la monnaie nationale. Dans ce chapitre, nous n’évoquons les réserves de change que sous cet angle. Le chapitre 1 traite la question de leur adéquation en tant qu’amortisseur.
18Dans les deux cas, les dépôts sont de montant élevé, mais la volatilité des recettes extérieures (revenus pétroliers pour la République du Congo, versements de l’Union douanière d’Afrique australe (SACU) pour le Lesotho) est également forte.
19Au Botswana, le Fonds Pula exerce une double fonction:transférer la richesse nationale entre les générations et stabiliser les recettes publiques.
20De façon intuitive, les arbitrages sont une variante de ceux qui sont liés à la détermination d’un objectif approprié pour les réserves de change — il s’agit de chiffrer les avantages en terme de confiance et d’absorption des chocs de la détention de réserves supplémentaires par opposition aux coûts de portage défavorables qu’entraîne un investissement dans des actifs à faible rendement plutôt que dans des actifs nationaux à rendement potentiellement élevé.

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