Chapter

3. Pays d’Afrique subsaharienne exportateurs de ressources naturelles: résultats récents et enjeux pour les pouvoirs publics

Author(s):
International Monetary Fund. African Dept.
Published Date:
May 2012
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Introduction et RÉsumÉ

Les ressources naturelles non renouvelables représentent une part importante de la production et des recettes d’exportation de nombreux pays d’Afrique subsaharienne (AfSS). La hausse des cours des produits de base et la découverte de nouveaux gisements ont stimulé la croissance de ces économies durant la dernière décennie. Prochainement, plusieurs autres pays de la région devraient également devenir des exportateurs importants de ressources naturelles. Le présent chapitre s’intéresse aux pays de la région qui exportent des ressources naturelles et aux politiques qui peuvent les aider à utiliser ces ressources de manière efficace pour soutenir leur développement économique1.

Pour les pouvoirs publics, faire en sorte que ces ressources naturelles contribuent au développement à long terme impose de relever de nombreux défis. Certains de ces défis concernent la fiscalité et le régime de concessions s’appliquant au secteur des ressources naturelles ainsi que le rôle de l’État dans ce secteur. Les gouvernants devront également composer avec le fait que l’épuisement des ressources naturelles va faire décroître les recettes publiques et qu’il faudra prendre des décisions au sujet de i) la part des recettes à consacrer à la consommation immédiate et ii) la manière dont les ressources non consommées aujourd’hui seront transmises aux générations futures. Enfin, il leur faudra affronter la forte volatilité des cours des ressources naturelles en instaurant des cadres de gestion macroéconomique appropriés pour faire face aux variations importantes des recettes d’exportation, des recettes budgétaires, voire de l’investissement direct étranger.

S’appuyant sur le travail récemment accompli avec ses pays membres, le Fonds monétaire international (FMI) réfléchit aux meilleures méthodes pour traiter ces questions dans les pays en développement2. Des études consacrées aux trois domaines d’action précités sont en cours et seront bientôt terminées; parmi les travaux déjà achevés figurent ceux de Daniel, Keen et McPherson (2010), de Baunsgaard et al. (2012) et d’Akitoby et Coorey (2012). Le présent chapitre examine divers aspects des problématiques évoquées plus haut, mais n’a pas pour objet de formuler des recommandations détaillées.

Les principales conclusions du chapitre sont les suivantes:

  • Les exportations de ressources naturelles représentent une part importante des exportations de marchandises dans près de la moitié des 45 pays d’Afrique subsaharienne. Au vu des découvertes récentes et des résultats d’exploration, plusieurs pays devraient prochainement rejoindre les rangs des grands exportateurs de ressources naturelles.

  • Les recettes générées par l’exploitation des ressources naturelles contribuent de manière significative au budget national de dix pays d’Afrique subsaharienne et ce nombre augmentera sans doute dans les prochaines années. Le pourcentage des recettes d’exportation de ressources naturelles qui est affecté au budget national varie énormément d’un pays à l’autre, les pays producteurs de pétrole étant ceux qui parviennent le mieux à dégager le plus de recettes des ressources naturelles.

  • La valeur actualisée des recettes budgétaires susceptibles d’être générées par les richesses naturelles, en particulier dans les principaux pays producteurs de pétrole, est importante par rapport au PIB hors ressources naturelles de bon nombre de pays.

  • Sur la période 2000–12, les exportateurs de ressources naturelles ont connu une croissance économique plus rapide que les autres pays d’Afrique subsaharienne, mais leurs indicateurs sociaux n’ont pas progressé beaucoup plus vite qu’ailleurs. Pour que leur croissance économique se traduise par une élévation du niveau de vie, peut-être faudrait-il, entre autres, qu’ils améliorent leurs capacités en matière de prestation de services.

  • Dans les pays où la part des recettes budgétaires liées à l’exploitation des ressources naturelles est considérable, les exportations, les recettes et la croissance du PIB hors ressources naturelles ont été nettement plus volatiles que dans d’autres pays d’Afrique subsaharienne. Certains des pays concernés y ont remédié en adoptant un cadre de politique macroéconomique efficace, mais des cadres mieux structurés doivent être envisagés dans plusieurs autres pays. Depuis une dizaine d’années, ces économies conduisent des politiques budgétaires moins procycliques, mais l’alternance expansion–contraction n’a pas disparu.

  • L’analyse des niveaux de réserves internationales des exportateurs de ressources naturelles semble indiquer que la plupart d’entre eux devraient continuer d’augmenter leurs réserves étant donné leur vulnérabilité vis-à-vis des chocs sur les cours des produits de base. Avant de tirer des conclusions définitives, une analyse approfondie pays par pays serait cependant nécessaire.

  • Dans de nombreux pays budgétairement tributaires des ressources naturelles, le déficit budgétaire hors ressources est trop important pour que le produit des richesses existantes puisse être réparti uniformément dans le temps. Avant de pouvoir prescrire des mesures adaptées, il faudrait étudier de plus près la situation budgétaire de chaque pays, y compris le niveau et la qualité de ses investissements publics, mais aussi évaluer ses chances de découvrir de nouveaux gisements.

Faits Saillants et ExpÉriences RÉcentes

Cette section présente les pays d’Afrique subsaharienne exportateurs de ressources naturelles et examine de quelle manière leur dépendance à l’égard des ressources naturelles a influé sur leur modèle de développement économique. Un pays est considéré comme un exportateur important de ressources naturelles si ces exportations ont représenté plus d’un quart de ses exportations totales de marchandises au cours de la période 2005–10. Dans ce groupe, les pays considérés comme budgétairement tributaires de leurs ressources naturelles sont ceux dont les recettes liées à l’exploitation de ces ressources représentaient en moyenne plus d’un cinquième des recettes budgétaires3.

CaractÉRistiques Principales des Exportateurs de Ressources Naturelles

Vingt des 45 pays d’Afrique subsaharienne peuvent être considérés comme des exportateurs importants de ressources naturelles, la plupart des autres étant tributaires de leurs exportations de produits agricoles (encadré 3.1). Ce groupe comprend sept exportateurs de pétrole; neuf exportateurs d’or, de diamants et autres pierres précieuses; deux exportateurs de métaux de base; et deux pays exportant différents produits minéraux (graphique 3.1). C’est dans les pays exportateurs de pétrole que la proportion des exportations de ressources naturelles, à la fois par rapport aux exportations totales de marchandises et au PIB hors ressources naturelles, est la plus élevée: dans plusieurs pays, la valeur de ces exportations dépasse le PIB hors ressources naturelles (tableau 3.1).

Graphique 3.1.Afrique subsaharienne: principales exportations de ressources non renouvelables

Source: FMI, base de données du Département Afrique.

Tableau 3.1.Pays riches en ressources naturelles: principaux indicateurs relatifs aux ressources naturelles, 2010(Pourcentage du PIB hors ressources naturelles, sauf indication contraire)
Exportations de ress. naturellesRecettes provenant des ress. naturellesRecettes provenant des ress. nat. (% du total des recettes)PIB par habitant (dollars)RNB par habitant (dollars)Richesses souterraines1Participation de l’État à l’extraction des ressources (% du total)Statut au regard de l’Initiative pour la transparence des industries extractives2
Pays exportateurs de pétrole
Angola110,659,875,94.4233.9401.121,467,0
Cameroun10,54,826,61.1431.180167,045,0Candidat
Tchad60,226,167,6676620357,50,0Candidat
Congo, République du224,192,079,02.9432.1501.548,10,0Candidat
Guinée équatoriale171,666,488,119.99814.540141,4Partielle
Gabon116,331,653,98.6437.740919,725,0 – 35,0Candidat
Nigéria54,327,272,21.2221.180772,3PartielleConforme
Autres pays budgétairement tributaires des ressources naturelles
Botswana38,213,431,37.4036.790199,350,0
Congo, République démocratique du68,65,526,5199180135,930,0Candidat
Guinée33,65,024,845240044,030,0Candidat
Autres pays
République centrafricaine2,80,98,0457470s.o.0,0Conforme
Ghana12,00,53,71.2831.23049,10,0Conforme
Mali16,83,317,160260075,60,0Conforme
Namibie17,41,85,85.3304.50014,450,0
Niger11,01,711,835837026,215,0 – 40,0Conforme
Sierra Leone11,10,32,4325340s.o.0,0Candidat
Afrique du Sud8,60,62,07.2756.090s.o.Faible
Tanzanie7,2s.o.s.o.527530s.o.0,0Candidat
Zambie51,72,710,91.2531.07031,415,0 – 20,0Candidat
Zimbabwe24,40,82,5595460s.o.Partielle
Sources: U.S. Geological Surveys; Mbendi.com; Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde; FMI, base de données du Département Afrique; estimations et calculs des services du FMI.

Sur ces 20 exportateurs de ressources naturelles, 10 sont budgétairement tributaires des recettes liées à la production de ressources naturelles. Ce groupe comprend les sept exportateurs de pétrole, le Botswana, la Guinée et la République démocratique du Congo (RDC). En revanche, les autres exportateurs de ressources naturelles—à l’exception du Mali—tirent moins de 15 % de leurs recettes budgétaires de la production de ressources naturelles. En outre, au cours de la période 2011–16, deux pays seulement (Niger et Zambie) devraient enregistrer une hausse notable de leurs recettes liées aux ressources naturelles.

Encadré 3.1.Distribution des ressources naturelles non renouvelables en Afrique subsaharienne

Près de 15 % de la production annuelle de l’Afrique subsaharienne et 50 % de ses exportations proviennent de ressources naturelles non renouvelables. Ces richesses naturelles sont une source importante d’exportations dans seulement 20 des 45 pays de la région. Sept d’entre eux sont exportateurs de pétrole et représentent plus de la moitié des exportations régionales de ressources naturelles. Dans les 13 autres pays riches en ressources, un quart au moins des recettes d’exportation proviennent des activités minières. L’or ainsi que les diamants et autres pierres précieuses sont les principaux produits d’exportation de la plupart des économies régionales riches en ressources naturelles hors pétrole. Un petit nombre d’économies dépendent massivement des métaux de base et de l’uranium (Niger, Zambie) ou ont la chance de pouvoir exporter un large éventail de produits (Guinée, Namibie, République démocratique du Congo, Sierra Leone).

En raison des variations importantes des coûts liés à l’exploitation des différentes ressources naturelles non renouvelables et du fait que les régimes fiscaux n’ont pas tous la même capacité de capter les rentes associées à ces ressources naturelles, les recettes publiques tirées de l’exploitation des ressources naturelles varient considérablement selon les pays. Si la présente analyse se concentre pour l’essentiel sur les 20 pays subsahariens exportateurs de ressources naturelles, elle s’intéresse aussi particulièrement aux 10 économies jugées tributaires de leurs ressources naturelles sur le plan budgétaire.

Certains pays actuellement considérés comme pauvres en ressources naturelles ont néanmoins un potentiel d’exportation non négligeable. Plusieurs pays, parmi lesquels le Mozambique, l’Ouganda et São Tomé-et-Príncipe, cherchent à exploiter leurs réserves de pétrole et de gaz; au Libéria, les perspectives d’exploitation de gisements pétroliers offshore sont prometteuses; le Malawi, enfin, possède des gisements d’uranium relativement importants. De plus, certains exportateurs de ressources naturelles comme le Ghana (pétrole) et la Sierra Leone (minerai de fer) diversifient leurs exportations de marchandises. Comme l’a souligné Collier (2011), il est probable que la majeure partie des immenses réserves subsahariennes de ressources naturelles exploitables reste encore à découvrir, car les stocks identifiés à ce jour demeurent très inférieurs aux stocks identifiés dans le reste du monde.

Graphique 1.Afrique subsaharienne: exportations de ressources naturelles, moyenne 2005–101

Source: FMI, base de données du Département Afrique.

1Les données relatives à la Côte d’Ivoire et au Sénégal ne comprennent pas les réexportations de produits pétroliers raffinés.

Graphique 2.Pays d’AfSS riches en ressources naturelles: recettes provenant des ressources naturelles, moyenne 2005–10

Source: FMI, base de données du Département Afrique.

Cet encadré a été préparé par Jon Shields.

Pour plusieurs pays, les recettes publiques que les richesses naturelles connues devraient permettre de générer représentent un pourcentage très appréciable du PIB hors ressources naturelles actuel, même s’il existe des disparités importantes entre les pays. Ces calculs, qui sont fournis à titre d’illustration et ne prétendent pas à la précision, se fondent sur i) des estimations des ressources exploitables identifiées à ce jour; ii) des estimations de la part des recettes générées par les ressources naturelles qui, d’après les données d’expériences récentes, devraient entrer dans les caisses de l’État4; et iii) des hypothèses plausibles concernant l’évolution des cours des ressources naturelles, les taux d’extraction et les taux d’actualisation (permettant de calculer la valeur actualisée des flux à venir)5. Les pays qui peuvent espérer des flux de recettes substantiels au vu des ressources identifiées comprennent les principaux exportateurs de pétrole, le Botswana (même si un recul est probable en pourcentage de la production hors secteur des minéraux) et la République démocratique du Congo. En outre, plusieurs pays (dont le Ghana, le Libéria, le Mozambique et l’Ouganda) peuvent, compte tenu des ressources découvertes récemment, escompter des rentrées non négligeables s’ils s’appuient sur un régime fiscal bien structuré.

L’accent est mis sur les recettes publiques escomptées plutôt que sur les contributions attendues au PIB, car l’extraction des ressources naturelles est généralement un processus à forte intensité capitalistique et, dans la plupart des pays subsahariens, l’essentiel des capitaux et des compétences est fourni par des sociétés internationales6. De ce fait, la majeure partie des revenus générés par l’extraction des ressources naturelles va à des entités étrangères; pour les économies nationales, les principales sources de gains résident donc dans les impôts et autres recettes collectées par l’État. Toutefois, les emplois liés au secteur des ressources naturelles peuvent être des sources de revenus importantes pour les nationaux dans certains secteurs d’activité; en outre, les achats d’intrants locaux par les sociétés exploitant les ressources naturelles génèrent des recettes pour le pays (tableau 3.1).

Il est donc essentiel que les pays se dotent de structures appropriées en matière de fiscalité et d’octroi de concessions pour tirer profit au maximum des avantages découlant de leurs richesses naturelles. À ce sujet, on peut se référer aux travaux approfondis de Daniel, Keen et McPherson (2010). Le cadre fiscal dans lequel opèrent les sociétés minières devrait être transparent, garantir un traitement équitable des investisseurs et donner aux sociétés des incitations suffisantes à assumer les risques inhérents à l’exploration et à l’extraction des ressources minières.

Les pays subsahariens exportateurs de ressources naturelles ont tenu à participer à l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE) lancée en 2002. Les participants doivent respecter des normes de gouvernance particulières dans le secteur des ressources naturelles, concernant notamment la transparence des flux de revenus et s’appuyant sur la surveillance, la concordance et la publication des sommes versées à l’État par les entreprises et des recettes publiques constatées pour le secteur. À l’heure actuelle, 14 exportateurs subsahariens de ressources naturelles participent à cette initiative. Tous sauf un ont rendu au moins un rapport de rapprochement et cinq ont été déclarés comme satisfaisant pleinement aux exigences de l’ITIE.

Évolutions MacroÉConomiques Entre 2000 et 2011

Croissance

Alors que les années 80 et 90 ont été marquées par la «malédiction des ressources», depuis 2000, la croissance du PIB par habitant a été plus forte en moyenne dans les pays exportateurs de ressources naturelles que dans les autres pays subsahariens, et plus forte encore dans les pays budgétairement tributaires de leurs exportations de ressources naturelles (graphique 3.2, panneau de gauche)7. Cette croissance plus rapide reflète non seulement l’évolution favorable des cours des produits de base (encadré 3.2), mais aussi la découverte de nouvelles ressources naturelles (en Angola, en Guinée équatoriale, en Tanzanie, par exemple). Si les très bons résultats obtenus jusque-là se maintenaient, cela voudrait dire que les effets pervers évoqués par les travaux sur la malédiction des ressources (coûts des cycles expansion–contraction, érosion des capacités institutionnelles, par exemple) ont été partiellement neutralisés (voir ci-dessous) ou jouent un rôle moins important.

Graphique 3.2.Pays d’AfSS riches en ressources naturelles: contribution des ressources naturelles et autres à la croissance du PIB réel

Sources: FMI, base de données des Perspectives de l’économie mondiale; FMI, base de données du Département Afrique.

La contribution directe de la production de ressources naturelles à l’essor de la production économique varie beaucoup d’un pays à l’autre: prépondérante en Guinée équatoriale et en République démocratique du Congo, elle est plus modeste en Afrique du Sud et en Zambie (graphique 3.2, panneau de droite). Toutefois, dans de nombreux pays, la part de la croissance générée par le secteur des ressources naturelles est largement sous-estimée du fait que seules les mesures se rapportant à la production sont prises en compte. Le cas de l’Angola illustre bien ce biais: avec des recettes pétrolières représentant la quasi-totalité des exportations de marchandises et le secteur hors ressources naturelles produisant pour l’essentiel des produits non échangeables, c’est la forte augmentation de la production et des recettes pétrolières qui tirent la croissance économique, en fournissant les devises nécessaires pour financer les importations et en facilitant l’essor de la production de marchandises non échangeables.

La croissance vigoureuse de la production qui a suivi la découverte de ressources naturelles a sensiblement modifié la composition de la production dans les pays exportateurs de ressources naturelles; en revanche, l’effet sur la structure de l’emploi a été modéré (encadré 3.3). Cela est dû, entre autres facteurs, à l’intensité en capital habituellement très importante de la production de ressources naturelles et indique également qu’une forte dichotomie est en train de se dessiner dans la structure économique, avec des secteurs à faible productivité (l’agriculture et bon nombre de services, par exemple) qui n’évoluent quasiment pas. L’expansion du secteur des ressources naturelles aura peu d’effets sur la pauvreté tant que des mesures visant le principal secteur fournisseur d’emplois (l’agriculture) n’auront pas été mises en place, notamment grâce aux revenus générés par l’exploitation des ressources naturelles.

Résultats à l’exportation et taux de change réel

Les expériences respectives des pays subsahariens invalident parfois l’hypothèse voulant qu’une forte croissance des exportations de ressources naturelles soit associée à une appréciation du taux de change réel. L’étude de l’évolution du taux de change réel des pays subsahariens exportateurs de ressources naturelles depuis 2000 met en lumière certains profils intéressants (graphique 3.3). Pour les exportateurs de pétrole et de cuivre/cobalt (Zambie), cette évolution a été plus ou moins comparable à celle des prix réels à l’exportation8. Pour les deux autres groupes («exportateurs d’or» et «autres»), en revanche, la hausse régulière de l’indice des prix des ressources ne s’est pas accompagnée d’une appréciation notable du taux de change réel9. Les facteurs clés qui semblent l’expliquer sont la part des revenus liés aux ressources naturelles qui bénéficie aux acteurs nationaux (élevée chez les «exportateurs de pétrole», faible chez les «autres») et le poids des exportations de ressources naturelles par rapport aux exportations totales. Le taux de change réel des pays subsahariens non exportateurs de ressources naturelles a affiché une légère tendance à la hausse pendant la décennie qui a débuté en 2000 (graphique 3.3, panneau inférieur droit).

Graphique 3.3.Afrique subsaharienne: indice des prix des ressources naturelles et taux de change effectif réel, 2000–11

Sources: Banque mondiale, Commodity Markets; FMI, base de données du Département Afrique; FMI, Système des avis d’information.

1Sauf République démocratique du Congo.

Encadré 3.2.Fluctuations mondiales des cours des produits de base

Ces dix dernières années, les exportateurs de ressources naturelles ont bénéficié d’une forte poussée des cours des produits de base (graphique 1), qui s’est toutefois doublée d’une volatilité accrue. Les cours ont commencé à grimper avec la reprise mondiale, en 2003, et le mouvement s’est accéléré au premier semestre 2008, avant l’éclatement de la crise financière mondiale, au dernier trimestre 2008, qui a précipité les cours à la baisse. Ils sont remontés entre le premier trimestre 2009 et avril 2011, puis ont fléchi de nouveau, essentiellement en raison des perspectives plus sombres de la demande mondiale.

Graphique 1.Cours internationaux réels des produits de base1

Sources: FMI, Commodity Price System; FMI, Système des avis d’information.

1Indices des prix nominaux déflatés par l’indice des prix à la consommation des États-Unis.

Un certain nombre de facteurs ont été avancés pour expliquer la hausse et la volatilité accrues des cours des produits de base observées pendant la dernière décennie. Les cycles économiques des principaux pays industrialisés et la progression rapide de la demande dans les pays émergents (les BRIC notamment) ont été les principaux facteurs d’influence (Banque mondiale, 2009; FMI, 2010 et 2012). Les travaux publiés sur le sujet estiment que les chocs sur l’offre mondiale n’ont généralement pas d’effets à long terme notables sur la majorité des cours des produits de base, mais peuvent tout de même accroître la volatilité. En revanche, les chocs qui perturbent la demande mondiale influent durablement sur les cours (FMI, 2012). Les fluctuations des taux de change des principales monnaies, en particulier du dollar et de l’euro, modifient la volatilité des cours. Enfin, certains considèrent que la fréquence et l’amplitude des fluctuations des cours sont plus découplées, à court terme, des mécanismes fondamentaux du marché en raison du développement rapide des produits de base en tant que catégorie d’actif, mais le débat n’est pas tranché1.

Que ce soit dans une perspective cyclique ou à long terme, les prix réels des produits de base ont atteint des niveaux records depuis le début des années 90 et demeurent proches ou au-dessus des pics de 2008. On note en particulier que, depuis les années 90, les prix réels des principales exportations de ressources non renouvelables des pays subsahariens (énergie et métaux) ont, respectivement, plus que triplé et doublé. Depuis quelques années, cette flambée se double toutefois d’un regain de volatilité à court terme.

Cet encadré a été préparé par Jean-Claude Nachega.1Voir par exemple FMI (2010), où il est soutenu que l’évolution tendancielle des cours des produits de base n’est pas sensiblement influencée par les activités spéculatives.

Encadré 3.3.Transformations structurelles dans les pays d’Afrique subsaharienne

Avec la prospérité, le poids du secteur agricole dans l’activité économique totale diminue de façon spectaculaire. La transformation structurelle qui accompagne le développement économique se caractérise par un fort recul de la part de l’agriculture dans la production totale; un fort recul de la part de l’agriculture dans l’emploi total; un poids croissant de l’activité économique urbaine et une augmentation des mouvements migratoires des travailleurs ruraux vers les villes; et une transition démographique provoquant un accroissement accéléré de la population (Timmer, 2009).

Graphique 1.Afrique subsaharienne: production agricole et PIB par habitant, 2009

Graphique 2.Afrique subsaharienne: proportion de l’emploi agricole et PIB par habitant, 2009

Sources: Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde; Organisation internationale du travail.

Confirmant ces tendances internationales, les pays d’Afrique subsaharienne (y compris les exportateurs de ressources naturelles) se caractérisent par une relation hyperbolique entre la part de l’agriculture dans le PIB et le PIB réel par habitant. Ce qui frappe chez plusieurs exportateurs de ressources naturelles, c’est que la part du secteur agricole dans l’emploi total est notablement supérieure à ce que l’on attendrait au vu du PIB par habitant ou de la part de l’agriculture dans le PIB, ce qui reflète une très faible productivité du secteur. Il semblerait que la découverte de ressources non renouvelables ait catapulté ces économies vers le sommet de l’échelle du PIB par habitant, mais sans avoir (encore) entraîné le type de transformation structurelle qui va généralement de pair avec la croissance économique.

Cet encadré a été préparé par Alun Thomas.

En outre, malgré des disparités importantes entre les pays, on observe que l’essor des exportations hors ressources naturelles a été relativement faible dans bon nombre de pays exportateurs de ressources naturelles (graphique 3.4), notamment de pétrole. Les résultats d’exportation hors ressources naturelles ont été particulièrement médiocres dans les pays exportateurs de pétrole, exception faite de la République du Congo, où les exportations de sucre et autres produits de base ont sensiblement progressé. En règle générale, les exportateurs de ressources naturelles qui enregistrent de solides résultats à l’exportation pour d’autres produits ne sont pas dépendants des ressources naturelles sur le plan budgétaire; c’est le cas, par exemple, de l’Afrique du Sud, du Ghana et de la Tanzanie. Certains pays exportateurs de ressources naturelles ont tenté de se spécialiser en aval, dans la transformation de matières premières, notamment la taille et l’affinage des diamants (Botswana).

Graphique 3.4.Afrique subsaharienne: exportations totales hors ressources naturelles, 2001–11

(Écart annuel moyen en pourcentage du PIB hors ressources naturelles)

Sources: FMI, base de données du Département Afrique; FMI, données d’enquêtes du Département de la stratégie, des politiques et de l’évaluation.

La flambée des cours des produits de base et la découverte de nouvelles ressources peuvent être des leviers de la croissance économique, mais peuvent aussi entraîner une brusque appréciation du taux de change réel et donc nuire gravement à la compétitivité d’autres secteurs produisant des biens exportables, en particulier des produits autres que les ressources naturelles. Faut-il y voir la manifestation d’un effet pervers, d’un authentique «syndrome hollandais», ou simplement l’évolution naturelle d’une économie se spécialisant dans les produits pour lesquels elle possède un avantage comparatif? La réponse dépend de plusieurs facteurs, mais surtout de l’échelle et de la durée prévue de la production de ressources naturelles et de la capacité des secteurs qui souffrent (l’industrie manufacturière, par exemple) à tirer parti de leurs spécificités et de leur dynamisme pour contribuer à accélérer la croissance à moyen terme. Quand la production de ressources naturelles menace de diminuer progressivement, faisant de la diversification dans d’autres biens et services exportables un préalable à tout développement à long terme, il peut être judicieux de soutenir les secteurs dynamiques. Un premier pas dans cette direction consisterait à prendre des mesures énergiques pour améliorer le climat des affaires, construire des infrastructures et investir dans le capital humain.

Finances publiques

Les pays budgétairement tributaires de leurs exportations de ressources naturelles encaissent des recettes exceptionnelles au regard de leur PIB hors ressources naturelles (graphique 3.5, panneau supérieur). En revanche, les recettes moyennes des autres exportateurs de ressources naturelles sont assez comparables à celles des pays qui n’en exportent pas. Sans surprise, les recettes hors ressources naturelles sont moins importantes dans les pays budgétairement tributaires de leurs exportations de ressources naturelles que dans les pays qui n’en exportent pas, et encore moins importantes que dans les pays non subsahariens riches en ressources naturelles (graphique 3.5, panneau central)10. S’agissant des «autres exportateurs de ressources naturelles», leurs recettes hors ressources naturelles progressent depuis quelques années et sont équivalentes à celles des pays non exportateurs de ressources naturelles.

Graphique 3.5.Afrique subsaharienne: recettes et dépenses budgétaires, 2000–11

(Moyenne non pondérée)

Sources: FMI, base de données du Département Afrique; FMI, données d’enquêtes du Département de la stratégie, des politiques et de l’évaluation.

Quand les recettes sont abondantes, les dépenses budgétaires représentent un pourcentage important du PIB hors ressources naturelles dans la plupart des pays budgétairement tributaires de leurs ressources naturelles, mais pas dans tous. La majorité des exportateurs de pétrole, de même que le Botswana, affichent des niveaux de dépenses élevés par rapport à leur PIB hors ressources naturelles (graphique 3.5, panneau inférieur). Par comparaison, les dépenses du Cameroun, de la Guinée et de la République démocratique du Congo sont plus modérées, ce qui reflète le faible niveau des recettes minières et donc une marge de manœuvre budgétaire plus étroite. Les différences de niveaux de dépenses entre les «autres exportateurs de ressources naturelles» (dont les recettes minières sont relativement modestes) et les autres économies subsahariennes sont négligeables.

VolatilitÉ des AgrÉGats MacroÉConomiques

Dans les pays exportateurs de ressources naturelles, les prix à l’exportation sont plus instables que dans d’autres pays de la région, mais les effets de cette instabilité ne sont notables que dans les pays budgétairement tributaires de leurs ressources naturelles. Du fait que les cours mondiaux des ressources naturelles sont moins stables que ceux d’autres marchandises, il n’est pas étonnant que l’écart-type pour les prix à l’exportation dans les pays exportateurs de ressources naturelles soit supérieur à celui qu’on observe dans d’autres pays subsahariens (graphique 3.6, panneau supérieur gauche). Il n’y a que dans les économies budgétairement tributaires de leurs ressources naturelles (surtout dans les pays exportateurs de pétrole) que la volatilité accrue des prix à l’exportation se traduit par une volatilité accrue des recettes budgétaires, là encore sans surprise, puisque ces économies sont les seules où le secteur des ressources naturelles contribue de manière significative aux recettes de l’État.

Graphique 3.6.Afrique subsaharienne: indicateurs de volatilité, 2000–10

Sources: FMI, base de données du Département Afrique; FMI, données d’enquêtes du Département de la stratégie, des politiques et de l’évaluation.

La relation entre recettes et dépenses budgétaires est un facteur majeur de volatilité macroéconomique dans les économies budgétairement tributaires de leurs ressources naturelles. Les dépenses budgétaires sont beaucoup plus volatiles dans les pays budgétairement tributaires de leurs exportations de ressources naturelles qu’ailleurs dans la région (ou dans le monde). Cette tendance donne à penser que, dans les pays où le secteur des ressources naturelles contribue de manière significative aux recettes budgétaires, les pratiques budgétaires suivent dans une certaine mesure le principe de la «neutralité des dépenses nouvelles». Enfin, la croissance de la production hors ressources naturelles est largement plus volatile dans les pays budgétairement tributaires de leurs exportations de ressources naturelles que dans les autres économies de la région, mais, dans les autres pays exportateurs de ressources naturelles, la volatilité moyenne du PIB hors ressources naturelles n’est pas très différente de celle qu’on observe dans les pays non exportateurs de ressources naturelles.

Indicateurs Sociaux Dans les Pays Exportateurs de Ressources Naturelles

Les différentes expériences nationales montrent que, dans les pays en développement, le fait de disposer de ressources naturelles abondantes ne se traduit pas forcément par une pauvreté moindre et de meilleurs indicateurs sociaux par rapport aux pays qui se trouvent dans une situation comparable, mais sont pauvres en ressources naturelles. Toute une série de travaux se sont penchés sur le phénomène de la «malédiction des ressources», c’est-à-dire sur le fait que les découvertes de nouveaux gisements et les flambées des cours dans le secteur des ressources naturelles ont pour effet pervers à terme de ralentir la croissance économique11.

D’autres chercheurs ont constaté que, si l’exploitation des ressources naturelles peut effectivement stimuler la croissance du PIB, il arrive aussi que les bénéfices de la croissance qui en découlent ne profitent qu’à une petite élite et que l’immense majorité de la population en soit exclue12. Nous cherchons ici à établir si la croissance économique enregistrée ces dernières années par les pays exportateurs de ressources naturelles s’est traduite par une amélioration significative des niveaux de vie.

Premièrement, il convient de noter que le PIB par habitant peut ne pas être une bonne mesure des revenus bénéficiant à la population des économies riches en ressources naturelles et que les taux de croissance du PIB sont donc à interpréter avec prudence. Comme l’extraction des ressources naturelles passe généralement par des entreprises, des capitaux et du personnel qualifié étrangers, une part non négligeable de la valeur des ressources produites revient à des acteurs étrangers plutôt que nationaux. Le graphique 3.7 montre d’ailleurs que l’écart entre le PIB et le revenu national brut (RNB) est relativement important dans les pays producteurs de pétrole, mais beaucoup moins dans les pays exportateurs d’autres ressources naturelles ou dans les économies pauvres en ressources naturelles13. Comme on peut s’y attendre, l’écart est très marqué dans les économies où la part du secteur pétrolier dans le PIB est élevée (Guinée équatoriale et République du Congo, par exemple).

Graphique 3.7.Afrique subsaharienne: PIB moins RNB par habitant, pour les années indiquées1

Source: Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde.

1Angola, Burundi, Comores, Guinée équatoriale, Ghana, Guinée-Bissau, Libéria, Niger, Nigéria, République du Congo et Rwanda: 2000; Malawi: 2000–01; Togo: 2000–04; Bénin: 2000–05; Burkina Faso, Cap-Vert, Mali, République centrafricaine, Seychelles et Tchad: 2000–06; Érythrée, Gambie, Madagascar et Zambie: 2000–07; dans tous les cas, les années retenues sont fonction de la disponibilité des données. Les données sur le RNB n’étaient pas disponibles pour São Tomé-et-Príncipe. Le Libéria et le Lesotho ne sont pas inclus en raison d’incohérences dans les données.

Même dans ce cas, on constate que le RNB par habitant en Afrique subsaharienne est en moyenne plus élevé dans les pays exportateurs de ressources naturelles que dans les pays n’en exportant pas, même si, en moyenne, cet avantage ne se traduit pas par une progression sensible de l’indice de développement humain (IDH) (graphique 3.8)14. Il est risqué d’accorder trop d’attention aux comparaisons de moyennes concernant des groupes de pays très hétérogènes en termes de niveau de revenu. En revanche, les moyennes générales et les comparaisons entre pays (Angola et Ghana, par exemple) justifient les préoccupations qui s’expriment fréquemment quant à l’inégalité des revenus dans les pays riches en ressources naturelles15.

Graphique 3.8.Afrique subsaharienne: principaux indicateurs de développement, 2010

Source: Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde.

Les comparaisons internationales corroborent l’hypothèse qu’une accélération de la croissance, en tout cas dans les pays exportateurs de pétrole, ne se traduit pas forcément par des améliorations plus rapides du bien-être social (graphique 3.9). Toutefois, il est probable que l’IDH évolue avec un temps de retard par rapport aux niveaux de revenus; par conséquent, seule une analyse conduite sur une période beaucoup plus longue permettrait de formuler des conclusions valables. Il convient de noter que plusieurs exportateurs de pétrole dont le PIB a enregistré une croissance soutenue ont vu leur IDH progresser de façon significative (l’Angola, par exemple); en l’occurrence, il est indéniable que la croissance du PIB contribue au progrès social, mais pas autant que dans les pays non exportateurs de ressources naturelles.

Graphique 3.9.Afrique subsaharienne: principaux indicateurs de développement, 2005–10

Source: Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde.

L’évolution d’un certain nombre d’indicateurs sociaux au cours de la période 2000–09 dessine un tableau contrasté des résultats respectivement obtenus par les exportateurs de ressources naturelles et les autres pays (graphique 3.10). Chez les premiers, la croissance plus rapide s’est accompagnée de progrès plus importants en termes de vaccination contre la rougeole, mais d’améliorations moins sensibles en matière d’alphabétisation, de mortalité infantile et de scolarisation que dans les économies pauvres en ressources naturelles.

Graphique 3.10.Afrique subsaharienne: indicateurs sociaux et abondance des ressources naturelles, 2000–09

Source: Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde.

QualitÉ des Institutions et Abondance des Ressources

De nombreuses données empiriques confirment le postulat que de bonnes institutions contribuent à de meilleurs résultats économiques dans les pays en développement16. On peut conclure intuitivement que le renforcement des capacités institutionnelles (se traduisant par la primauté du droit, le faible niveau de corruption, etc.) contribue à doper la croissance en rendant les perspectives des investisseurs privés moins incertaines, en dissuadant davantage le gaspillage lié à la recherche de rentes et, sans doute, en assurant un meilleur rendement des investissements publics. Cette section présente brièvement quelques faits stylisés concernant la qualité des institutions dans les pays subsahariens exportateurs de ressources naturelles, tout en rappelant que ce groupe englobe des pays aussi divers que l’Afrique du Sud et la République démocratique du Congo. Nous nous appuyons en particulier sur trois mesures discrètes de la qualité institutionnelle (maîtrise de la corruption, primauté du droit et efficacité de l’État)17.

Il existe une corrélation négative entre la dépendance à l’égard des ressources naturelles et la qualité des institutions chez les exportateurs de ressources naturelles de la région (graphique 3.11), mais le lien de cause à effet est loin d’être clair. Les mauvais résultats que la République démocratique du Congo et l’Angola—deux pays riches en ressources naturelles—obtiennent en matière de qualité des institutions s’expliquent-ils par leur dotation en ressources naturelles ou par les ravages de la guerre civile? Et si les conflits angolais et congolais ont duré aussi longtemps, est-ce en raison de la concurrence qui s’exerçait, à l’intérieur et à l’extérieur du pays, pour le contrôle des ressources naturelles? Identifier la manière dont l’abondance des ressources naturelles influe sur le développement des institutions n’est pas aussi facile qu’il pourrait paraître.

Graphique 3.11.Afrique subsaharienne: dépendance à l’égard des ressources naturelles et qualité des institutions

Sources: Banque mondiale, Indicateurs de la gouvernance dans le monde; FMI, base de données du Département Afrique.

Plus encourageantes, les données recueillies pour les trois indicateurs semblent montrer que les exportateurs de ressources naturelles améliorent leurs institutions plus vite que les autres économies d’Afrique subsaharienne. Plus précisément, un pourcentage plus important de pays riches en ressources naturelles ont vu progresser chacune des trois mesures de la qualité institutionnelle entre 2000 et 2009 (graphique 3.12, panneau de gauche) et le pourcentage de pays ayant enregistré des progrès dans les trois catégories est plus important chez les exportateurs de ressources naturelles que dans les autres groupes (graphique 3.12, panneau de droite).

Graphique 3.12.Afrique subsaharienne: évolution récente de la qualité des institutions

Source: calculs des services du FMI d’après les Indicateurs de gouvernance dans le monde de la Banque mondiale. Voir Kaufmann, Kraay et Mastruzzi (2010).

Gestion des Politiques MacroÉConomiques

Comme nous l’avons indiqué au début, les pays richement dotés en ressources naturelles non renouvelables doivent relever plusieurs défis de politique économique. La présente section n’abordera que certains aspects, laissant aux services du FMI le soin d’effectuer une analyse plus approfondie dans le cadre d’autres travaux. Les thèmes examinés ici sont i) les cadres de politique macroéconomique dont se servent actuellement les pays subsahariens particulièrement vulnérables à la volatilité des cours des ressources naturelles; ii) les expériences récentes qui ont tenté de découpler les modèles de dépenses budgétaires des flux de revenus volatils et de mettre ainsi un terme aux politiques budgétaires procycliques qui entretenaient le cycle expansion–contraction; iii) les niveaux de réserves de change que devraient détenir les exportateurs de ressources naturelles et; iv) la viabilité à moyen terme des choix de politique budgétaire actuels, compte tenu des ressources naturelles disponibles.

Cadres de Politique ÉConomique D’un ÉChantillon de Pays Exportateurs de Ressources Naturelles

Les pays budgétairement tributaires de leurs exportations de ressources naturelles s’appuient sur divers dispositifs institutionnels pour gérer les recettes générées par ces ressources. Certains pays adoptent sciemment une stratégie de «recettes exceptionnelles», en se fondant sur des hypothèses prudentes de prix à l’exportation lorsqu’ils établissent leur budget annuel18. D’autres ont créé des fonds d’épargne ou de stabilisation, même si, dans la pratique, le lien entre ces fonds et les opérations budgétaires n’est pas nécessairement défini de manière très stricte. Les discussions relatives aux cadres budgétaires à instaurer sont une composante importante du dialogue économique entre le FMI et les pays d’Afrique subsaharienne qui financent leur budget national en misant sur les recettes substantielles mais volatiles générées par les ressources naturelles19.

Certains pays ont explicitement opté pour un cadre budgétaire visant à épargner pour l’avenir ou à créer une marge de manœuvre budgétaire afin de mettre les dépenses budgétaires à l’abri de la volatilité des recettes:

  • Depuis 1994, le Botswana conduit une politique budgétaire guidée par le principe d’indice de viabilité budgétaire, selon lequel les dépenses hors investissement sont financées uniquement par les recettes hors ressources naturelles, tandis que les recettes tirées de l’exploitation des ressources naturelles sont soit utilisées pour financer les dépenses d’investissement, soit épargnées pour des besoins futurs. Un objectif budgétaire à moyen terme est également fixé (solde budgétaire cumulé sur la période de cinq ans de chaque plan de développement) ainsi qu’un ratio dépenses/PIB maximal, même si ces objectifs ne sont pas contraignants. Au fil du temps, le Botswana s’est constitué un stock d’épargne publique important, placé dans un fonds en pula que gère la Banque du Botswana. Bien qu’aucune règle stricte n’encadre les entrées et les sorties de capitaux se rapportant à ce fonds, il est destiné aux générations futures et sert aussi de mécanisme de stabilisation quand les recettes d’exploitation des ressources naturelles chutent brutalement, comme ce fut le cas lors de la dernière crise mondiale.

  • En 2004, pour ses prévisions de recettes budgétaires, le Nigéria a adopté une règle s’appliquant aux prix du pétrole. Fondée sur une moyenne mobile historique des cours, cette règle est également affinée dans le cadre des négociations budgétaires. Les recettes pétrolières excédentaires (par rapport à l’objectif budgétaire) alimentent l’Excess Crude Account (ECA), qui peut à l’inverse être ponctionné quand les recettes sont inférieures à l’objectif prévu. Avec la flambée des cours de 2008, le solde du fonds a atteint un montant élevé, puis des retraits ont été effectués quand les cours ont chuté, en 2009. Malgré la forte remontée des cours du pétrole, les ponctions ont continué en 2010 et 2011, ce qui a compromis la fonction de stabilisation jouée par l’ECA. Une loi a été votée en 2011 pour lui substituer un fonds souverain, régi par des règles plus claires concernant les versements et les retraits. Le fonds souverain nigérian se décompose en un fonds de stabilisation, un fonds de financement des investissements nationaux prioritaires et un fonds d’épargne à plus long terme20.

  • Nouveau pays producteur de pétrole, le Ghana s’est doté d’un cadre juridique régissant l’encaissement, l’affectation et la gestion des recettes pétrolières: 70 % vont au budget, le reste étant réparti entre un fonds de stabilisation et un fonds patrimonial. Les recettes sont calculées à partir d’une moyenne mobile sur cinq ans des cours du pétrole et les recettes excédentaires par rapport au montant budgétisé sont versées aux fonds de stabilisation et de patrimoine.

Plutôt que d’édicter des règles budgétaires, d’autres pays ont choisi de traiter les problèmes de stabilisation et d’épargne/investissement à long terme de diverses manières:

  • Dans le cadre de l’accord de confirmation avec le FMI en vigueur depuis 2009, les budgets annuels de l’Angola sont établis à partir d’hypothèses délibérément prudentes concernant l’évolution des cours mondiaux, l’objectif étant de constituer un important volant de réserves de change pour contribuer à préserver la stabilité macroéconomique quelle que soit la volatilité des revenus pétroliers.

  • Grâce aux recettes pétrolières encaissées quand les cours (et le niveau de production nationale) étaient élevés, le Tchad a amassé une épargne appréciable, qui lui a permis de maintenir ses niveaux de dépenses quand les recettes ont dégringolé en 2009 (malgré le rebond des cours observé depuis, l’épargne initiale n’a pas été reconstituée). La Guinée équatoriale a adopté une démarche comparable en matière d’épargne et de dépenses, mais conserve toujours un volume considérable d’avoirs à l’étranger.

  • Dans plusieurs cas, les recettes générées par les ressources naturelles servent spécifiquement à financer les dépenses en capital. C’est ainsi que la Guinée a créé un compte budgétaire ad hoc (le «fonds spécial d’investissement»). De son côté, l’Angola affecte un pourcentage donné de ses recettes pétrolières à un fonds spécial pour éviter que certains projets d’investissement ne s’arrêtent en cas de chute brutale des prix du pétrole.

Bien que les régimes de taux de change nominal respectivement adoptés par les pays budgétairement tributaires de leurs ressources naturelles varient, tous se caractérisent par une flexibilité limitée. Cinq des 10 pays du groupe étudié (Cameroun, Guinée équatoriale, Gabon, République du Congo et Tchad) font partie d’une union monétaire, la Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale (CEMAC), dont la monnaie est arrimée à l’euro. En matière de taux de change, le Botswana a opté pour une parité mobile avec rattachement du taux à un panier de monnaies; l’Angola, la Guinée, le Nigéria et la République démocratique du Congo gèrent leurs taux de manière plus ou moins stricte. La Banque des États de l’Afrique Centrale (BEAC), qui est la banque centrale régionale de la CEMAC, définit la politique de la région en matière de réserves internationales; le Botswana conserve au minimum six mois de réserves de change liquides (hors fonds en pula); et les autres pays du groupe tentent actuellement de profiter des cours favorables des produits de base pour augmenter leurs réserves.

GÉrer la VolatilitÉ des Recettes: Vers la fin des Cycles Expansion–Contraction?

La volatilité des recettes générées par les ressources naturelles a souvent contribué à une forte instabilité macroéconomique chez les exportateurs subsahariens: face à la montée en flèche des recettes, les gouvernements réagissaient en augmentant considérablement le niveau des dépenses; l’activité économique était fortement relancée, mais devait ensuite ralentir quand le cycle des cours des produits de base s’inversait, entraînant un effondrement des recettes budgétaires et, du même coup, d’importantes perturbations de l’activité économique. La tendance des États à dépenser rapidement les recettes générées en période faste, mais aussi à emprunter des capitaux en misant sur les flux de recettes anticipés est à l’origine de cette alternance de phases d’expansion et de contraction, qui est une des caractéristiques majeures de la «malédiction des ressources».

L’analyse de la façon dont les exportateurs de ressources naturelles de la région gèrent leurs budgets depuis 2000 incite à plus d’optimisme: dans nombre de pays budgétairement tributaires de leurs exportations de ressources naturelles, le lien entre l’augmentation des recettes générées par ces ressources et les niveaux de dépenses est beaucoup plus ténu, ce qui favorise une plus grande stabilité macroéconomique. L’expérience du Nigéria est très instructive à cet égard: l’épargne accumulée dans le cadre de l’ECA (et l’accumulation correspondante de réserves de change) pendant la flambée des cours du pétrole et jusqu’à la mi-2008 a permis de constituer une marge de sécurité suffisante pour que la dégringolade des cours du pétrole observée en 2009 n’affecte pratiquement pas le secteur non pétrolier de l’économie21.

Les expériences nationales pertinentes sont résumées dans le graphique 3.13, qui fait ressortir deux modèles distincts22:

  • Pour le Botswana, le Cameroun et le Nigéria (panneau de droite), les données montrent l’absence de lien systématique entre les variations des recettes issues de l’exploitation des ressources naturelles et les déficits budgétaires hors ressources naturelles (et hors dons). Jusqu’en 2006, l’augmentation de ces recettes s’est accompagnée d’un assainissement des finances publiques plutôt que d’une relance; quand les recettes ont fléchi par rapport à leurs niveaux de 2008, les déficits budgétaires hors ressources naturelles se sont fortement creusés, une situation rendue possible par la constitution préalable de volants budgétaires.

  • En Angola, au Gabon et en République du Congo (panneau de gauche), les fluctuations des recettes liées aux ressources naturelles ont souvent fait varier les niveaux de dépenses (et les déficits hors secteur pétrolier), mais la relation était généralement imparfaite, les fluctuations du solde hors ressources naturelles étant moins amples que celles des recettes générées par ces ressources (panneau de gauche).

Graphique 3.13.Pays d’AfSS budgétairement tributaires des ressources naturelles: recettes provenant des ressources naturelles et déficit budgétaire hors ressources naturelles

(Pourcentage du PIB hors ressources naturelles)

Sources: FMI, base de données des Perspectives de l’économie mondiale; FMI, base de données du Département Afrique.

Dans bon nombre de pays, l’adoption d’un cadre budgétaire plus rigoureux permettrait de mieux gérer la volatilité des recettes tirées de l’exploitation des ressources naturelles. L’application de principes et de règles budgétaires clairs peut contribuer à isoler le processus de formulation de la politique budgétaire des pressions populistes poussant à dépenser les ressources disponibles. Au Nigéria, le mécanisme de l’Excess Crude Account, bien que perfectible et politiquement fragile, a contribué sans aucun doute à une meilleure efficacité de la politique économique entre 2004 et 2008, quand les recettes pétrolières ont augmenté; d’autres pays auraient intérêt à adopter des règles ou des principes budgétaires qui, tout en tenant compte de la spécificité de leur situation nationale, guideraient leur action tout au long du cycle des cours des produits de base23.

Objectifs de RÉserves de Change Pour les Pays Subsahariens Exportateurs de Ressources Naturelles

Comme les recettes d’exportation issues de la production de ressources naturelles peuvent être très volatiles, les pays exportateurs devraient sans doute constituer des réserves internationales supérieures à la moyenne. En augmentant les réserves, les gouvernants se ménagent la possibilité d’amortir les chocs extérieurs perturbant l’économie nationale; mais il leur faut alors renoncer aux taux de rentabilité plus élevés qui auraient pu être obtenus par une augmentation des investissements en capital fixe (ou par le remboursement de la dette non concessionnelle).

Dans cette section, nous utilisons une méthodologie mise au point récemment pour calculer le niveau de réserves de change que devraient détenir certains pays à faible revenu exportateurs de ressources naturelles d’Afrique subsaharienne (encadré 3.4). Cette méthodologie fait la part entre la réduction des risques que permettent les réserves et les coûts d’immobilisation de ces capitaux, en laissant de côté les autres raisons incitant à accumuler des réserves.

L’analyse statistique semble montrer que les effets négatifs des chocs extérieurs sont comparativement plus importants chez les exportateurs de ressources naturelles, ce qui confirme l’efficacité des réserves comme instrument de prévention et d’atténuation de ces effets. L’analyse confirme également que le niveau de réserves le plus approprié pour un pays dépend de son régime de change: les pays privilégiant un taux fixe ou très encadré devraient viser des niveaux bien plus élevés que les pays souhaitant se servir du taux de change pour amortir les chocs (Zambie, par exemple).

D’après les estimations effectuées pour l’échantillon de pays étudié, le niveau actuel des réserves est généralement trop bas dans la région, même si les résultats pour chaque pays dépendent d’hypothèses relatives au coût de détention de ces réserves (tableau 3.2).

Tableau 3.2.Afrique subsaharienne: niveau optimal des réserves dans un échantillon de pays riches en ressources naturelles(Mois d’importations, sauf indication contraire)
Réserves effectives (mois d’importations)Probabilité de baisse de la demande intérieure1Baisse réelle de la demande intérieure2 (% du PIB)Niveau optimal des réserves d’après coût de la détention de réservesUn mois d’importations en pourcentage du PIB
2 %4 %
Angola7,60,15,86,43,33,6
Congo, Rép. dém. du1,50,38,74,72,26,2
Ghana3,40,18,64,32,04,4
Guinée4,40,38,210,06,33,3
Nigéria4,80,28,59,85,82,9
Sierra Leone2,40,29,43,81,76,7
Tanzanie4,70,16,95,72,93,6
Zambie3,90,29,09,65,63,3
Zimbabwe0,30,410,86,12,86,4
CEMAC5,00,117,610,09,03,4
Source: calculs des services du FMI.

Encadré 3.4.Estimation du niveau de réserves optimal pour les pays à faible revenu exportateurs de ressources naturelles

Le FMI (2011a) et Dabla-Norris, Kim et Shirono (2011) mettent au point une méthodologie pour évaluer le niveau de réserves que doivent détenir les pays à faible revenu, en tentant de quantifier les avantages associés à la détention de réserves de précaution. Leurs analyses estiment à la fois la probabilité et l’ampleur d’une baisse brutale de la demande intérieure d’un pays; comparent l’intérêt d’accumuler de nouvelles réserves pour contenir la baisse de la demande et les coûts inhérents à cette accumulation (différence entre les gains qu’auraient pu générer les investissements abandonnés moins les gains générés par les avoirs étrangers liquides); et cherchent enfin à déterminer le niveau de réserves permettant d’équilibrer les gains et les coûts marginaux. L’analyse statistique est effectuée à partir d’un échantillon de 49 pays à faible revenu, dont 13 exportateurs de ressources naturelles.

Cette méthodologie est reprise ici, avec la même série de données, mais en distinguant exportateurs de ressources naturelles et autres pays à faible revenu. Les résultats semblent indiquer que le risque de chute de la demande n’est pas différent dans les pays exportateurs de ressources naturelles par rapport au reste de l’échantillon, mais que les chutes de la demande intérieure ont tendance à être plus prononcées dans les pays exportateurs de ressources naturelles (voir le tableau ci-dessous).

Graphique 1.Pays à faible revenu: estimations de la probabilité et de l’ampleur de la baisse de la demande intérieure

Source: calculs des services du FMI.

Note: Coefficient t de Student indiqué entre parenthèses.

Les coefficients de régression servent à estimer à partir de différentes hypothèses le niveau «optimal» de réserves pour certains pays subsahariens à faible revenu. Les principaux résultats sont indiqués dans le tableau 3.2. Les calculs sont effectués au niveau de l’Union pour les pays membres de la CEMAC.

Cet encadré a été préparé par Javier Arze del Granado et Darlena Tartari.

Ces résultats ont plus vocation à servir d’illustration qu’à déboucher sur des prescriptions à l’intention des décideurs. Comme la méthodologie ne considère que le motif de précaution, les pays qui incluent l’épargne pour les générations futures dans les réserves de change devraient viser un niveau de réserves plus élevé que ce qui est indiqué ici24. En outre, aucune distinction n’est faite entre les différents exportateurs de ressources naturelles: les pays très dépendants à l’égard d’un produit de base en particulier (le pétrole, par exemple) devraient tenir compte de ses caractéristiques (volatilité des cours et de l’offre intérieure, par exemple) pour estimer le niveau de réserves à avoir pour amortir efficacement les chocs.

ViabilitÉ des Budgets et Recettes LiÉes aux Ressources Naturelles

Le rythme auquel les pays à faible revenu devraient dépenser les recettes générées par les ressources naturelles non renouvelables fait l’objet d’un vaste débat. Certains plaident pour qu’une partie des recettes soit mise de côté pour les générations futures qui n’auront pas accès aux ressources naturelles en raison de leur épuisement. Mais d’autres considèrent que les générations futures seront presque à coup sûr plus riches que la génération actuelle et auront donc moins besoin des recettes tirées des ressources naturelles. En plus de déterminer le niveau d’épargne approprié, il faut réfléchir à son placement. Faut-il l’investir dans des avoirs financiers à l’étranger ou renforcer le capital (physique ou humain) national? Bon nombre d’observateurs estiment que le manque criant d’infrastructures constaté dans la plupart des économies de la région, ainsi que les faibles niveaux de capital physique et humain, plaident largement en faveur des investissements intérieurs (Collier et al., 2010). D’autres ont insisté sur le fait que la décision d’investir davantage dans le pays devrait tenir compte de la capacité d’absorption intérieure et que toute augmentation de l’investissement nécessiterait de renforcer la capacité de gestion des investissements publics pour en garantir la rentabilité (Gupta et al., 2011).

Nous examinons deux conceptions différentes de la viabilité budgétaire: i) le déficit hors ressources naturelles est intégralement financé par un flux annuel constant de revenus réels générés par les richesses naturelles sur une longue période (30 ans précisément); ii) le déficit hors ressources naturelles est intégralement financé par un flux annuel de revenus générés par les richesses naturelles, qui représente une part constante du PIB hors ressources naturelles. Ici, la viabilité désigne le fait que la totalité des revenus tirés des ressources naturelles est, d’une manière ou d’une autre, étalée «uniformément» sur une période de 30 ans.

De portée modeste, l’analyse vise en priorité à déterminer si la situation budgétaire actuelle, en particulier le montant actuel du déficit hors ressources naturelles, est soutenable à moyen et long terme. Elle ne cherche pas à savoir si le niveau et la composition actuels des dépenses sont appropriés, mais plutôt s’ils sont techniquement soutenables sur une longue période. Notre analyse tente de préciser à partir de quel moment le déficit hors ressources naturelles cesse d’être viable puis de le comparer aux niveaux actuels.

La principale mesure sur laquelle nous nous fondons est la valeur estimée des richesses naturelles, c’est-à-dire la valeur actualisée des revenus que l’État peut espérer encaisser au cours de la période considérée à partir du stock de ressources naturelles identifié à ce jour. Dans la mesure où l’on peut raisonnablement penser que de nouvelles ressources seront découvertes dans les années à venir, cette mesure sous-estime donc le montant des richesses naturelles et, par extension, les niveaux de déficit hors ressources naturelles qui garantissent la viabilité des budgets.

À partir d’estimations des stocks connus de ressources naturelles, le graphique 3.14 montre les trajectoires soutenables pour les déficits hors ressources naturelles de certaines économies subsahariennes riches en ressources naturelles, ainsi que les niveaux estimés/projetés de ces déficits pour la période 2009–1225. Le niveau de déficit soutenable avec un flux annuel constant de revenus réels générés par les ressources naturelles décline régulièrement en pourcentage du PIB hors ressources naturelles, compte tenu de l’augmentation régulière de ce dernier. La trajectoire soutenable associée à un déficit hors ressources naturelles constant exprimé en pourcentage du PIB hors ressources naturelles est, par définition, plate.

Graphique 3.14.Échantillon de pays: repères budgétaires d’après l’évolution des cours du pétrole prévue dans l’édition du printemps 2012 des Perspectives de l’économie mondiale

(Pourcentage du PIB hors ressources naturelles)

Sources: FMI, base de données des Perspectives de l’économie mondiale; calculs des services du FMI.

  • Sauf pour l’Angola, les niveaux actuels du déficit budgétaire hors ressources naturelles sont supérieurs au niveau garantissant que le flux annuel de recettes générées par les ressources naturelles représente une part constante du PIB hors ressources naturelles. Selon ce critère, l’utilisation des recettes liées aux ressources naturelles est actuellement très concentrée en début d’exercice; les déficits hors ressources naturelles sont trop élevés et doivent être réduits par des mesures d’ajustement budgétaire. C’est en Guinée équatoriale que ce «dérapage» des dépenses financées par les richesses naturelles est le plus marqué et en République démocratique du Congo qu’il l’est le moins.

  • La situation est toute autre si l’objectif est de garantir qu’un niveau constant de recettes liées aux ressources naturelles sera affecté chaque année au budget (en termes réels). En Angola, en République du Congo et au Tchad, les niveaux de déficit hors ressources naturelles se situent au niveau ou au-dessous de la trajectoire qui permet d’atteindre cet objectif, même si un ajustement budgétaire progressif sera nécessaire à terme pour ne pas s’en écarter. Dans les cinq autre pays, les niveaux de déficit hors ressources naturelles sont au-dessus de la trajectoire visée; l’utilisation des recettes tirées des ressources naturelles reste concentrée en début d’exercice par rapport à l’objectif et des mesures d’ajustement budgétaire s’imposent pour se placer sur la trajectoire soutenable et y rester.

Ces calculs amènent à la conclusion que, compte tenu du stock existant de richesses naturelles, les déficits hors ressources naturelles qui sont observés actuellement sont presque toujours supérieurs à ce qui pourra être tenu durant les trente prochaines années. Les déficits budgétaires existants pourraient bien sûr être justifiés par des niveaux d’investissement temporairement élevés, destinés à accélérer la croissance à moyen terme. En outre, il pourrait y avoir d’excellentes probabilités de découvrir de nouveaux gisements qui feraient très sensiblement augmenter la valeur totale des ressources naturelles et permettraient des niveaux de déficit plus élevés que prévu ici, mais néanmoins soutenables—même si, par prudence, il est préférable que les autorités fondent leur action sur les stocks de ressources identifiés plutôt que sur l’espoir d’hypothétiques découvertes futures. Le fait que les déficits hors ressources naturelles observés actuellement ne sont pas soutenables à moyen terme indique que la politique budgétaire doit faire l’objet d’un examen attentif. Si rien ne permet d’assurer avec certitude que de nouveaux projets commercialement viables seront mis en exploitation et que les investissements budgétaires sont très rentables, des ajustements budgétaires seront indispensables à moyen terme pour éviter un gonflement des dettes. Cela implique qu’il convient de se soucier dès maintenant de stimuler les recettes hors ressources naturelles et de réformer les politiques de dépenses, autant de mesures qui ne donneront pas de résultats immédiats26.

Conclusions

Ce chapitre a donné un aperçu de l’expérience des pays subsahariens exportateurs de ressources naturelles non renouvelables depuis 2000. Il en ressort principalement les conclusions suivantes:

  • Aidés par une évolution favorable des cours des produits de base et la découverte de nouveaux gisements, les exportateurs de ressources naturelles ont vu leur PIB par habitant augmenter plus vite que les autres pays de la région au cours de la période considérée, même si la progression des indicateurs sociaux peut sembler plus lente qu’on ne l’attendrait avec de tels taux de croissance.

  • La volatilité macroéconomique reste un facteur non négligeable dans les pays budgétairement tributaires de leurs exportations de ressources naturelles, c’est-à-dire les pays où les revenus générés par l’exploitation de ces ressources représentent une part substantielle des recettes budgétaires. Plusieurs pays ont toujours tendance à accroître rapidement leur niveau de dépenses dès que les revenus liés aux ressources naturelles augmentent, mais, dans la plupart des cas, le phénomène de répercussion semble relativement modeste et bien moindre qu’avec les politiques budgétaires très procycliques conduites par le passé, qui débouchaient sur un gaspillage des ressources et créaient de sérieuses perturbations.

  • En Afrique subsaharienne, les exportateurs de ressources naturelles sont généralement conscients qu’une gestion transparente des revenus générés par l’exploitation des ressources naturelles est nécessaire; une majorité d’entre eux a d’ailleurs décidé de participer à l’ITIE. C’est un domaine où il ne faut pas relâcher l’effort si l’on veut éviter que les ressources naturelles ne soient une «malédiction».

La politique macroéconomique n’a été abordée que brièvement, mais l’analyse fait ressortir certains aspects intéressant les pouvoirs publics:

  • Plusieurs pays devraient se doter d’un cadre de politique macroéconomique permettant réellement de gérer la volatilité des revenus tirés de l’exploitation des ressources naturelles. Avec des cadres et des règles plus stricts, bien intégrés dans le processus d’élaboration des budgets, il serait possible d’obtenir de meilleurs résultats—en termes de maintien de la stabilité macroéconomique—qu’en formulant des politiques discrétionnaires (voire un peu improvisées).

  • La constitution de marges de réserve suffisantes est un élément important de tout dispositif devant permettre de gérer la volatilité des marchés mondiaux de produits de base. Bien qu’il appartienne à chaque pays de déterminer le niveau de réserves approprié, on peut penser qu’un certain nombre d’exportateurs de ressources naturelles ont encore besoin de reconstituer leurs réserves après le choc de 2009.

  • Dans les pays producteurs/exportateurs de ressources naturelles non renouvelables, la question de la viabilité budgétaire a une résonance particulière, car les richesses existantes et les flux de revenus qu’elles génèrent sont voués à disparaître, à moins que de nouveaux gisements ne soient découverts. Même si bon nombre de pays de la région voient sans cesse s’accroître leur stock de ressources identifiées, les responsables de la formulation des politiques doivent être attentifs à la question de la viabilité.

Ce chapitre a été rédigé par Javier Arze del Granado, Montfort Mlachila, Jean-Claude Nachega, Jon Shields, Darlena Tartari, Alun Thomas et Juan Treviño, avec le concours de Shawn Ladd et Geoffrey Oestreicher. Ils ont bénéficié de l’assistance de Sandra Donnally, Cleary Haines et Luiz Oliveira en matière de recherche, et de Natasha Minges pour la coordination du projet.

Par souci de simplicité, le terme «ressources naturelles» désigne ici les ressources naturelles non renouvelables.

De nombreuses études et analyses portent sur ces questions; pour une liste complète de ces travaux, voir Collier et al. (2010).

Voir encadré 3.1. L’analyse ne couvre pas le Soudan du Sud.

Cette part pourrait sensiblement varier au fil du temps, en fonction de la maturité des projets d’exploitation des ressources naturelles.

Concernant les sources d’informations et les hypothèses formulées pour les calculs, voir les notes au bas du tableau 3.1.

La participation de l’État à la production de ressources naturelles varie considérablement d’un pays à l’autre, mais demeure généralement très inférieure à 50 % (tableau 3.1); exception notable, l’État botswanais est propriétaire de la moitié du capital de Debswana, le producteur de diamants national.

Les travaux de Sachs et Warner (1997, 1999, 2001), entre autres, avaient fait craindre l’existence d’une relation négative entre l’abondance de ressources naturelles et la croissance économique; selon des travaux plus récents, l’abondance de ressources doperait au contraire la croissance (voir par exemple van der Ploeg, 2011; Cavalcanti, Mohades et Raissi, 2009).

L’IPC des pays dont les monnaies composent le panier du DTS est utilisé pour déflater les prix des ressources naturelles. Ces prix, ainsi que les taux de change réels, sont pondérés par la somme des exportations et des importations pour constituer des groupes.

En ce qui concerne les exportateurs d’or, deux profils distincts ressortent: appréciation du taux de change réel d’environ 10 % au Mali et au Ghana, mais dépréciation en Tanzanie.

En dehors de l’Afrique subsaharienne, les pays dotés d’abondantes ressources naturelles sont les suivants: Arabie saoudite, Azerbaïdjan, Bahreïn, Bolivie, Brunéi Darussalam, Chili, Équateur, Fédération de Russie, Indonésie, Kazakhstan, Mongolie, Norvège, Oman, Qatar, République arabe syrienne, République du Yémen, Soudan, Surinam, Trinité-et-Tobago, Turkménistan et Venezuela.

Les pays de la région jugés victimes de la «malédiction des ressources» sont, par exemple, l’Angola, le Nigéria, la République démocratique du Congo et la Sierra Leone; le Botswana est souvent cité comme exemple de pays ayant tiré des avantages considérables de ses richesses minérales.

L’exemple du Nigéria l’illustre bien; le PIB par habitant y a progressé d’environ 40 % entre 1993 et 2004, mais le pourcentage de pauvres, c’est-à-dire de personnes vivant avec 1,25 dollar par jour (PPA), y est passé de 49,2 % à 64,4 %.

Des écarts notables entre le PIB et le RNB peuvent être observés pour diverses raisons sans rapport avec les ressources naturelles: importance de la dette publique extérieure ou des avoirs étrangers détenus par les nationaux, par exemple.

L’indice de développement humain est un indice composite qui mesure les résultats moyens pour trois aspects fondamentaux du développement humain, à savoir la perspective de vivre longtemps et en bonne santé, le savoir et un niveau de vie décent.

Même les comparaisons pays par pays réclament une analyse rigoureuse: le fait que l’Angola a un IDH moins bon que celui du Ghana, alors qu’il devance ce dernier en termes de revenus, pourrait être la conséquence de plusieurs décennies de guerre civile.

Voir, par exemple Alesina et al. (1992), Mauro (1996) et Barro (1997). Voir, entre autres, les études de Goldsmith (1998), Nkurunziza et Bates (2003), et Iimi (2006) pour l’Afrique.

Les données proviennent des indicateurs mondiaux de la gouvernance publiés par la Banque mondiale (Worldwide Governance Indicators); pour plus de détails, voir Kaufmann, Kraay et Mastruzzi (2010).

L’effet de «bouclier budgétaire» produit par ce mécanisme peut être assez limité; compte tenu de la forte volatilité des cours, des hypothèses considérées comme prudentes au début du processus de programmation budgétaire peuvent tout de même se révéler excessivement optimistes; il peut en résulter un manque à percevoir qui, faute de marges budgétaires bien fournies, peut entraîner de graves difficultés budgétaires et macroéconomiques.

Voir Baunsgaard et al. (2012) pour un examen des questions pertinentes.

À ce jour, le fonds souverain n’est pas encore opérationnel et le mécanisme de l’ECA reste en vigueur.

L’expérience angolaise au cours de cette période n’a pas été aussi heureuse: les dépenses publiques (y compris les opérations quasi-budgétaires) avaient atteint des niveaux très élevés en 2008, et mis ainsi le pays dans une situation budgétaire difficile en 2009, quand les recettes pétrolières ont fortement diminué, en l’obligeant à piocher largement dans ses réserves et en engendrant des arriérés budgétaires importants et des difficultés financières pour les entreprises et les banques.

La Guinée et la RDC encaissaient des revenus bien plus modestes que d’autres économies budgétairement tributaires de leurs exportations de ressources naturelles, de sorte que les fluctuations de ces revenus n’ont pas posé les mêmes problèmes. En raison de données incomplètes, la Guinée équatoriale et le Tchad ont été exclus de l’analyse.

La règle chilienne de l’excédent budgétaire structurel est souvent citée comme modèle pour les autres pays en développement.

L’épargne pour les générations futures peut être ajoutée aux réserves de change ou placée dans un fonds spécial (fonds souverain, par exemple).

Les principales hypothèses qui sous-tendent l’analyse sont les suivantes: i) la croissance tendancielle de l’économie hors secteur des ressources naturelles est de 4 % l’an; ii) le stock actuel de ressources naturelles sera complètement épuisé dans 30 ans; iii) les hypothèses concernant les cours des produits de base proviennent des Perspectives de l’économie mondiale du FMI (avril 2012) jusqu’en 2017 et il s’agit ensuite de prix constants (en valeur réelle); iv) une quasi-stagnation des recettes budgétaires tirées de l’exploitation des ressources naturelles; et v) un taux d’actualisation de 4 % en termes réels.

Indépendamment de toute considération de viabilité, la piètre qualité des investissements publics montrerait la nécessité d’entreprendre des réformes afin d’améliorer la sélection et l’exécution des projets.

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