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2. Perspectivas y asuntos de política económica en América Latina y el Caribe

Author(s):
International Monetary Fund. Western Hemisphere Dept.
Published Date:
November 2011
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El crecimiento económico durante el primer semestre de 2011 fue vigoroso, impulsado por las buenas condiciones de financiamiento externo, unos términos de intercambio favorables para los países exportadores de materias primas y los efectos persistentes de políticas acomodaticias aplicadas algún tiempo atrás. Sin embargo, el cambio en el entorno económico mundial y los recientes episodios de volatilidad traen consigo importantes retos para las autoridades económicas. Aunque se proyecta que la desaceleración en las economías avanzadas va a tener un efecto moderado en la mayoría de los países, hay grandes riesgos de que se produzca un deterioro de las perspectivas económicas. En este contexto, las autoridades de política económica deben mantenerse atentas al sobrecalentamiento y reconstruir los márgenes de maniobra utilizados durante la crisis mundial, en particular porque un cambio repentino en la confianza a nivel mundial podría requerir el uso de políticas de estimulo. En caso de que se materialice un escenario adverso, la política monetaria debe ser la primera línea de defensa para aquellos países con marcos de política creíbles, mientras que solo debería recurrirse al estimulo fiscal en caso que se materialicen unas condiciones aún más adversas. Las perspectivas son menos favorables en aquellos países que mantienen vínculos más estrechos con las economías avanzadas y que disponen de márgenes limitados para implementar políticas contracíclicas.

2.1. Panorama general

América Latina creció a un ritmo de alrededor de 5 por ciento durante el primer semestre de 2011 (gráfico 2.1). El crecimiento continuó liderado por los países exportadores de materias primas de América del Sur e impulsado por unas condiciones de financiamiento externo y términos de intercambio favorables. La expansión de la actividad se moderó con respecto a los altos niveles alcanzados en 2010, pero se mantuvo por encima de su potencial en gran parte de la región. La demanda interna continuó creciendo a un ritmo vigoroso, superando ampliamente el crecimiento del PIB real (observado y potencial), aunque hay signos de que la aplicación de políticas más restrictivas ayudó a moderar la demanda. En América Central, la recuperación cobró fuerza, impulsada por la demanda interna y el aumento de las exportaciones agrícolas, mientras que en los países altamente endeudados de la región del Caribe y que dependen fuertemente del turismo el crecimiento se ha mantenido persistentemente bajo.

Gráfico 2.1.El crecimiento ha sido vigoroso. Bajo el escenario bas, se proyecta un efecto moderado por la desaceleración mundial, aunque los riesgos a la baja siguen dominando.

Aunque es pronto para realizar una evaluación completa, es evidente que los recientes episodios de volatilidad de los mercados financieros y el ajuste a la baja en el precio de las materias primas han comenzado a afectar a los mercados financieros de la región. Las repercusiones de los problemas en los países de la periferia de la zona del euro estuvieron relativamente aislados durante el primer semestre del año, pero de forma reciente se ha agudizado la aversión mundial al riesgo ante el temor creciente de que se produzca una crisis a gran escala en Europa y otra recesión en Estados Unidos. Todo ello, ha terminado incidiendo negativamente sobre los mercados accionarios y las monedas de la región. No obstante, las presiones sobre la balanza de pagos y sobre el fondeo en los mercados parecen haber sido hasta ahora moderadas, sin embargo, los flujos de capital se han mantenido altamente volátiles (gráfico 2.2). Los pronósticos de crecimiento del mercado para 2011 y 2012 se han revisado a la baja en meses recientes, y la confianza de las empresas y otros indicadores líderes sugieren que hacia adelante cabe esperar cierta moderación de la actividad económica.

Gráfico 2.2.Las acciones en las bolsas latinoamericanas, la tasa de cambio y el precio de las materias primas se han visto afectados por las recientes tensiones de los mercados financieros. Hasta el momento, las presiones sobre el fondeo han sido limitadas.

En el marco de nuestro nuevo escenario base, se proyecta un crecimiento de 4½ por ciento en 2011, que se moderará aproximadamente al 4 por ciento en 2012, con lo cual el producto se situará ligeramente por encima de su potencial el próximo año. A pesar de las revisiones a la baja del crecimiento en Estados Unidos y otras economías avanzadas, las perspectivas son menos favorables que las proyectadas en abril de 2011. Esto refleja en parte la relativa fortaleza y resistencia de las economías emergentes de Asia, lo que, a su vez, ayudaría a mantener los precios de las materias primas en niveles relativamente elevados. Así mismo, en algunos casos las proyecciones suponen que se van a aplicar políticas menos restrictivas de lo previsto inicialmente debido al debilitamiento de la demanda externa1.

Este escenario base tiene como premisa que el crecimiento de las economías avanzadas seguirá siendo débil, y que se hará una pausa en el proceso de contracción monetaria en los países avanzados, dando así lugar a un período bastante prolongado de condiciones monetarias laxas. También supone que las autoridades económicas europeas contendrán la crisis en la periferia de la zona del euro, que las autoridades económicas estadounidenses lograrán un equilibrio adecuado entre apoyar a la economía y avanzar en la consolidación fiscal a mediano plazo, y que no se intensificará la volatilidad en los mercados financieros mundiales. Por último, el escenario de referencia implica que las economías emergentes de Asia solo sufrirán una pequeña pérdida de dinamismo. En este escenario, el doble viento a favor resultante de las condiciones favorables de financiamiento externo y la firmeza de los precios de las materias primas seguirá respaldando el crecimiento económico, aunque con un impulso más moderado por parte de las materias primas y, en menor medida, por los flujos de capital, dada la incertidumbre que impera en los mercados sobre la posible solución de los problemas que aquejan a los balances públicos y privados en economías avanzadas.

No obstante, las perspectivas económicas están dominadas por los riesgos a la baja para la economía mundial, lo cual podría convertir los vientos a favor por vientos en contra.

  • Una crisis sostenida de confianza en Europa por la situación de la deuda soberana y los mercados financieros podría generar un corto circuito en el funcionamiento de los mercados mundiales de crédito y dar lugar a una frenada brusca del comercio exterior y del financiamiento bancario similar a la observada tras la quiebra de Lehman Brothers en septiembre de 2008 (recuadro 2.1).

  • Otra recesión en Estados Unidos, provocada por los problemas en Europa o por el progresivo debilitamiento de la demanda interna privada, combinado con un excesivo ajuste fiscal inicial, podría dar lugar a una desaceleración considerable en las economías emergentes de Asia y a precios mucho más bajos para el petróleo y los metales2. El posterior contagio podría cambiar la dirección de los vientos e incidir negativamente en los países exportadores de materias primas de la región. El capítulo 3 analiza el impacto de una caída en los precios de las materias primas.

En todo caso, se mantienen los riesgos al alza, en particular si las incertidumbres en relación a la fragilidad de los balances públicos y privados en Europa se despejan y las condiciones financieras se normalizan rápidamente. Bajo este escenario, se reavivaría el apetito por riesgo y, en el contexto de un período prolongado de condiciones monetarias expansivas en las economías avanzadas, esto podría traducirse en una mayor afluencia de capitales hacia las economías emergentes (en particular, aquellas con marcos de política más sólidos) intensificando así las presiones de sobrecalentamiento.

Dada la complejidad e incertidumbre sobre el entorno de la economía mundial, es necesario que las autoridades económicas estén preparadas para ajustar las políticas en caso que los riesgos a la baja se materialicen. En los países con margen para la aplicación de políticas y con marcos creíbles se podría, en caso que se materialice el escenario adverso, utilizar ese espacio con el fin de mitigar el impacto de una recesión mundial y la volatilidad de los mercados financieros. Por tanto, en nuestro escenario base, es fundamental reconstruir los márgenes de maniobra a fin de prepararse para un escenario adverso, especialmente en materia fiscal, dado que las posiciones fiscales son más débiles que aquellas predominantes antes de la crisis. Por supuesto la respuesta de política de cada país también dependerá de su posición cíclica, de la solidez de los balances de su sector público y de sus vínculos externos (tanto reales como financieros).

  • En los países exportadores de materias primas de América del Sur, donde las brechas del producto se han cerrado, es necesario mantenerse atentos al sobrecalentamiento, pero también preparase para un escenario adverso o a la baja. En aquellos países con marcos de política monetaria creíble, donde ya se hayan moderado las presiones inflacionarias, la política monetaria puede ser más flexible, pasando a ser la primera línea de defensa. Es más, se debe considerar detener, e incluso en algunos casos, revertir el ajuste de política monetaria, al menos hasta que se tenga un panorama más claro de las perspectivas mundiales. Igualmente, la consolidación fiscal debe proceder tal y como se había planeado, recuperando el margen de maniobra fiscal y evitando perder la credibilidad fiscal. Finalmente, las autoridades deben mantenerse atentas ante la posibilidad de que surjan problemas de liquidez que puedan afectar la estabilidad financiera.

  • En la mayoría de los países de América Central, donde la deuda se mantiene muy por encima de los niveles previos a la crisis, es necesario redoblar los esfuerzos para recomponer el margen de acción para la política fiscal. Por otra parte, la región del Caribe debe continuar con la consolidación fiscal a pesar de que pueda haber signos de fatiga, evitando al mismo tiempo los efectos nocivos asociados a instituciones financieras debilitadas.

Este capítulo está organizado de la siguiente manera: En la sección 2.2 se resumen los desafíos de política económica de las diferentes subregiones de América Latina y el Caribe. Dados los riesgos de sobrecalentamiento, en la sección 2.3 se examina la posibilidad de sobrecalentamiento en los mercados de trabajo, y en la sección 2.4 se analiza la eficacia de las políticas macroprudenciales para reducir la expansión del crédito. Por último, en la sección 2.5 se examinan las experiencias recientes de consolidación fiscal en la región del Caribe, la cual podría arrojar luz sobre los desafíos que enfrentan otras regiones.

2.2. Los retos de política económica

América del Sur: Países exportadores de materias primas integrados a los mercados financieros—Atentos al sobrecalentamiento

Dado que las brechas del producto ya se han cerrado en la mayoría de los países exportadores de materias primas de América del Sur, una prioridad de política económica es mantenerse atentos a un posible sobrecalentamiento. Sin embargo, dado el deterioro de las perspectivas mundiales, se debería hacer una pausa en el proceso de contracción monetaria en aquellos países donde las autoridades cuenten con marcos de política creíbles y donde las expectativas de inflación están bien ancladas. Por su parte, la consolidación fiscal debe continuar recuperando el margen de maniobra siguiendo los planes trazados para el mediano plazo, de modo que la política fiscal pueda jugar un rol activo en caso de que se materialice un escenario adverso extremo.

El crecimiento del producto en los países exportadores de materias primas más integrados a los mercados financieros (Brasil, Chile, Colombia, Perú y Uruguay) se mantuvo vigoroso durante el primer semestre de 2011, alcanzando un promedio anual de cerca de 5 por ciento. La expansión estuvo liderada por la fuerte demanda interna privada y respaldada por precios favorables de las materias primas, condiciones de financiamiento externo muy favorables y los efectos de las políticas macroeconómicas acomodaticias que aplicaron en el pasado. Se proyecta que la actividad económica se moderará a un promedio de 4½ hacia el final del año, lo que refleja unas condiciones externas menos benignas y unas políticas macroeconómicas ligeramente más restrictivas.

La inflación alcanzó su nivel máximo a mediados del año, tras un período de presiones sostenidas al alza, aunque se mantiene por encima del límite superior del rango fijado como meta en Brasil y Uruguay (gráfico 2.3). La aplicación de una política monetaria más restrictiva, unida al descenso de los precios mundiales de las materias primas y (hasta hace poco) a una mayor tendencia a la apreciación de las monedas, ha ayudado a disipar algunas de estas presiones. No obstante, las expectativas de inflación se mantienen rígidas, especialmente en Brasil y Uruguay.

Gráfico 2.3.La inflación subyacente y las expectativas de inflación se están moderando, coincidiendo con una ligera desaceleración de la demanda interna.

La balanza en cuenta corriente se deterioró ligeramente durante el primer semestre del año, a pesar de los altos precios de las materias primas. Las importaciones aumentaron más del 35 por ciento interanual hasta el final de junio, muy por encima del crecimiento de las exportaciones.3 Se proyecta que el déficit en cuenta corriente de las economías de América del Sur más integradas a los mercados financieros alcanzará un 1¾ por ciento del PIB al final de 2011, un ¾ por ciento más que en 2010, aunque una nueva disminución de los precios de las materias primas (principalmente del petróleo y los metales) dará lugar a mayores déficits.

Por otra parte, la cuenta de capital ha mantenido su dinamismo, financiando cómodamente los déficits en cuenta corriente, y dando lugar a una mayor acumulación de reservas internacionales, a pesar de la apreciación de las monedas que se dio hasta hace poco (gráfico 2.4). En la composición de las entradas de capital predomina ahora la inversión extranjera directa (IED), aunque sigue sin estar claro si la adopción de medidas de gestión de los flujos de capitales desaceleró las inversiones de cartera o modificó la composición de los flujos.

Gráfico 2.4.Hasta hace poco en algunos países, las fuertes entradas de capital estimularon el crecimiento del crédito y la apreciación del tipo de cambio.

En un contexto de condiciones de financiamiento favorables, el crédito ha seguido creciendo a un ritmo acelerado, y ha dado pocas muestras de desaceleración:

  • El crédito bancario real al sector privado sigue creciendo a un ritmo vigoroso (a un promedio interanual de alrededor del 12 por ciento hasta junio), aunque hay indicios de que los estándares de crédito son ahora más estrictos para los préstamos inmobiliarios y de consumo, en respuesta a un aumento de los préstamos en mora en estos sectores, y a medidas prudenciales focalizadas. En la mayoría de los países, los bancos se están basando cada vez más en el financiamiento mayorista para cubrir sus operaciones de préstamo, aunque partiendo de una base relativamente baja4. Si bien estas tendencias no representan una amenaza inmediata para la estabilidad, es necesario monitorearlas de cerca para evitar problemas en el futuro.

  • Del mismo modo, el endeudamiento no bancario de las empresas ha aumentado considerablemente, aunque la vulnerabilidad es baja. Si bien se ha incrementado el endeudamiento en moneda extranjera, los vencimientos se han extendido y los coeficientes de apalancamiento se mantienen bajos en la mayoría de los países.

  • Por el contrario, los precios de las acciones han mostrado una tendencia a la baja desde principios de este año en la mayoría de los países, reflejando probablemente inquietudes en relación a sus valoraciones (las relaciones precio/utilidades han vuelto a sus promedios históricos), y más recientemente, a una mayor aversión mundial al riesgo y las mayores salidas de capital en este segmento.

En el contexto de una fuerte demanda interna y mercados de trabajo sobrecalentados, la política monetaria se tornó más austera (gráfico 2.5 y Sección 2.3). La tasa de política monetaria subió, en promedio, 280 puntos básicos desde el comienzo del ciclo de contracción en 2010, registrándose las mayores variaciones en Brasil y Chile. En la mayoría de los países con regímenes de metas de inflación las tasas de política monetaria se encuentran ahora en niveles casi neutrales. Más recientemente, y en respuesta a la desaceleración mundial y a las incertidumbres que conlleva, los bancos centrales han comenzado a postergar el aumento de las tasas, y Brasil las ha reducido (en 50 puntos básicos). En términos generales, la decisión de hacer una pausa en la aplicación de políticas más restrictivas en algunos países es apropiada, especialmente en aquellos países en que las expectativas de inflación se mantienen bien ancladas. Se puede justificar nuevos aumentos cuando se hayan resuelto las incertidumbres y se hayan disipado los riesgos extremos a la baja. Si la situación se deteriora, los países con más credibilidad posiblemente puedan implementar una política más laxa, siempre y cuando las expectativas de inflación estén bien ancladas.

Gráfico 2.5.Las políticas se han vuelto más restrictivas. No obstante, las posiciones fiscales están algo más débiles que antes de la crisis.

La política fiscal debe seguir enfocada en reducir gradualmente la deuda pública y en lograr que los saldos estructurales vuelvan a los niveles registrados antes de la crisis5. Esta estrategia daría mayor credibilidad a la política fiscal, al tiempo que se gana espacio para utilizar este instrumento en caso que se materialice un escenario adverso. En todo caso, y dados los altos niveles de incertidumbre, sería prematuro apoyarse en la política fiscal. De otra parte, los esfuerzos de consolidación fiscal deben evitar imponer una carga excesiva sobre los gastos en infraestructura (que son necesarios para respaldar el crecimiento a mediano plazo), y se debe resistir las presiones para aumentar los gastos corrientes (especialmente los salarios) (recuadro 2.2)6. Para atender las crecientes necesidades sociales y de infraestructura de manera compatible con la consolidación fiscal, sería conveniente considerar la aplicación de medidas para movilizar ingresos públicos, especialmente en aquellos países en que la presión tributaria se mantiene relativamente baja (Chile, Colombia y Perú).

Por otra parte, deben reforzarse los marcos fiscales—los países deben considerar la introducción de metas fiscales estructurales (que tengan en cuenta las variaciones cíclicas) así como planes a mediano plazo de cumplimiento obligatorio (recuadro 2.3)—y redoblar los esfuerzos para mejorar la estructura de la deuda pública En este sentido, cabe señalar que el vencimiento promedio de la deuda interna soberana se ha duplicado, pasando de casi 4 años en 2003 a más de 8 años en 2010, y las nuevas emisiones tienen, en promedio, un vencimiento de casi 14 años.

Las políticas macroprudenciales deberán seguir formando parte del conjunto de herramientas que está a disposición de las autoridades para proteger la estabilidad del sistema bancario (véase también la Sección 2.4). Dado que han aumentado los riesgos de una interrupción brusca del financiamiento, es necesario asegurar que los sectores financieros y empresariales no continúen acumulando vulnerabilidades. El mayor uso de financiamiento mayorista por parte de los bancos y empresas es una tendencia preocupante, y deberían adoptarse firmes medidas prudenciales para desalentar una expansión del crédito con recursos externos así como la toma excesiva de riesgos (gráfico 2.6)7. Aún más, las autoridades deben mantenerse atentas ante la posibilidad que surjan presiones de liquidez, que (en caso de que se materializaran) deberían tratarse parcialmente con instrumentos macroprudenciales (reducción de los requerimientos de encaje bancario), así como a través de la intervención en el mercado cambiario o a través de intervención directa en los mercados financieros locales, con el fin de preservar la estabilidad financiera. Por último, es necesario redoblar los esfuerzos para cubrir los vacíos en la regulación y adaptar la supervisión financiera a las mejores prácticas internacionales (recuadro 2.4).

Gráfico 2.6.El endeudamiento de las empresas está aumentando, pero los indicadores de apalancamiento se mantienen bajos.

La flexibilidad cambiaria debe mantenerse. Los tipos de cambio flexibles no solo ayudan a manejar riesgos extremos a la baja, sino que también reducen las vulnerabilidades al limitar la exposición al riesgo cambiario y el impacto adverso de frenadas bruscas de los flujos de capitales. En Septiembre, algunos países (Brasil, Perú) intervinieron con el fin de contener la volatilidad en los mercados cambiario que se produjo a raíz del fuerte aumento de la aversión al riesgo y la caída del precio de las materias primas. Hacia adelante, los flujos de capital muestran tendencias tanto al baja como al alza, y si bien es cierto que se podría considerar el uso de intervenciones esterilizadas u otras medidas de gestión de los flujos de capitales, estas no deberían utilizarse como sustitutos de las políticas macroeconómicas tradicionales (véase Adler y Tovar, 2001; Eyzaguirre et al., 2011, y Ostry et al., 2001).8

América del Sur: Países exportadores de materias primas menos integrados a los mercados financieros—Evitar la prociclicidad

Las políticas macroeconómicas deben adoptar rápidamente una orientación contracíclica ya que el producto está por encima de su nivel potencial y la inflación en la mayoría de los países se encuentra en niveles de dos dígitos. La posibilidad de que se produzcan descensos más pronunciados en los precios de las materias primas amenaza con acentuar los riesgos a la baja en los países que, dado el acceso limitado al financiamiento de mercado, no crearon márgenes de maniobra durante los años de auge.

El crecimiento económico fue muy vigoroso durante el primer semestre de 2011 en la mayoría de las economías exportadoras de materias primas menos integradas a los mercados financieros (Argentina, Bolivia, Ecuador, Paraguay, Venezuela), gracias en gran medida a los altos precios de las materias primas y las políticas expansivas. En algunos casos (Argentina, Bolivia, Paraguay) el fuerte dinamismo de la demanda de Brasil también desempeñó un papel clave. Los elevados precios mundiales de los alimentos, la fuerte demanda interna y las restricciones por el lado de la oferta contribuyeron al aumento de la inflación (que alcanzó niveles de dos dígitos en la mayoría de los países, con la excepción de Ecuador), aunque la inflación parece haber tocado techo ya en algunos países (Bolivia, Paraguay).

Las políticas macroeconómicas actuales son fundamentalmente de corte procíclico. Los agregados monetarios y el crédito privado crecen a una tasa interanual real cercana al 20 por ciento (gráfico 2.7). Si bien las tasas de interés han aumentado en algunos países (especialmente en Paraguay), estas aún siguen siendo negativas en términos reales. La política fiscal también está contribuyendo a las presiones de demanda, y el gasto público primario real está aumentando más rápidamente que el crecimiento potencial en la mayoría de los países9. Así mismo, gran parte del aumento del gasto primario corresponde a gastos corrientes, lo que agudiza las rigideces presupuestarias y suscita inquietudes respecto de la composición del gasto público (recuadro 2.2).

Gráfico 2.7:En los países exportadores de materias primas menos integrados la política económica sigue siendo muy procíclica, mientras tanto se mantienen las salidas de capital.

Las perspectivas económicas siguen dominadas por los riesgos a la baja, particularmente en un escenario en que los precios de las materias primas se reducen sustancialmente. Las políticas procíclicas aplicadas durante los años de auge y el acceso limitado al financiamiento externo pueden dejar a estas economías con muy pocas herramientas para evitar una fuerte contracción económica en caso de que se produzca un descenso de los precios de las materias primas. De cara al futuro, se debe dar prioridad al fortalecimiento de los marcos fiscales, con el objetivo de reducir la prociclicidad y mejorar la transparencia y previsibilidad de las operaciones del sector público. Las políticas monetarias deben ser más restrictivas, y en algunos casos, fuertemente restrictivas.

México y Centro América: Aumentan los vientos en contra para el crecimiento económico

El crecimiento en México y Centroamérica se mantuvo relativamente vigoroso durante el primer semestre del año, a pesar de la debilidad del crecimiento en Estados Unidos. No obstante, hay cada vez más indicios de desaceleración y predominan los riesgos a la baja asociados al deterioro de las condiciones externas. En esta coyuntura, es necesario recuperar el espacio de política fiscal para reducir gradualmente la deuda pública a los niveles previos a la crisis, mientras que la política monetaria puede mantenerse en un compás de espera (especialmente en México) para ser ajustada según corresponda de acuerdo a la evolución de las condiciones económicas.

México creció a un ritmo de alrededor de 3½ por ciento durante el primer semestre de 2011, impulsado por el dinamismo de las exportaciones de manufacturas y la demanda interna. Esta relativa fortaleza refleja en parte el estrecho vinculo con el sector manufacturero de Estados Unidos, el cual ha tenido un mejor desempeño que el de la economía estadounidense en general. Un crecimiento más débil de lo previsto en Estados Unidos y un aumento de la incertidumbre a nivel mundial deterioraría el desempeño económico de México, donde los indicadores de confianza ya muestran una tendencia a la baja. Según las estimaciones, el crecimiento alcanzará alrededor de 3¾ por ciento en 2011–12, aproximadamente un ½ por ciento menos de lo proyectado en la edición de abril de 2011 de Perspectivas económicas: Las Américas, debido en gran parte a la revisión de las perspectivas para Estados Unidos. Los riesgos se inclinan claramente a la baja, y están vinculados a los riesgos en Estados Unidos (gráfico 2.8).

Gráfico 2.8.En México, la producción industrial se ha mantenido firme, aunque persisten los vientos en contra provenientes del débil crecimiento en Estados Unidos y las incertidumbres mundiales.

La orientación de las políticas económicas de México ha mantenido un equilibrio adecuado, con una política monetaria que está apoyando la recuperación, mientras avanza la consolidación fiscal (que comenzó en 2010). Ante la desaceleración de la economía de Estados Unidos y la mayor incertidumbre mundial, y en un contexto en que las expectativas de inflación están firmemente ancladas, la política monetaria puede ponerse en un compás de espera para evaluar las condiciones económicas, lo cual deja un margen de maniobra para aplicar una política más expansiva si los riesgos a la baja sobre las perspectivas mundiales se materializan. Así mismo, la consolidación fiscal debe continuar para recomponer los márgenes de maniobra. Las autoridades también deben abordar las presiones fiscales a más largo plazo, en particular aquellas que tienen su origen en la disminución de los ingresos derivados del petróleo (como porcentaje del PIB) o el aumento de los gastos relacionados con el envejecimiento de la población.

En América Central, Panamá y la República Dominicana, la región de CAPDR por sus siglas en inglés, la recuperación cobró fuerza durante el primer semestre del año. El producto creció aproximadamente un 4½ por ciento, impulsado por la demanda interna. El crecimiento también estuvo respaldado por el dinamismo de las exportaciones agrícolas y por un cierto repunte de las remesas, aunque estas se mantienen aún por debajo de los niveles previos a la crisis (gráfico 2.9). El crecimiento ha sido particularmente vigoroso en Panamá, impulsado por las obras de construcción relacionadas con la expansión del canal, mientras que el crecimiento en la República Dominicana se ha reducido, lo que ha disipado la preocupación ante un posible sobrecalentamiento. Entre tanto, la inflación en la mayoría de los países sigue aumentando (hasta un promedio de 7¼ por ciento en julio), a pesar de que ha habido cierta moderación en los precios de la energía y los alimentos.

Gráfico 2.9.En América Central la recuperación ha cobrado fuerza. Pero es preciso orientar las políticas para ganar márgenes de maniobra, en un contexto de crecientes riesgos mundiales a la baja.

En la región de CAPDR, se proyecta que el crecimiento se mantendrá a un nivel de cerca de 4 por ciento en 2011–12, aproximadamente un ¼ por ciento menos que el proyectado en abril de 2011. Sin embargo, predominan los riesgos a la baja. Otra recesión en Estados Unidos reduciría considerablemente las exportaciones y las remesas, frenando la recuperación, especialmente en aquellas economías que han agotado el espacio para implementar políticas contracíclicas.

En un contexto en que las brechas del producto en la mayoría de los países son pequeñas o se han cerrado, y dados los considerables riesgos a la baja, es preciso ajustar rápidamente las políticas para recomponer los márgenes de maniobra. En el ámbito fiscal, los esfuerzos tienen que concentrarse en reducir la deuda pública, que ha aumentado más del 5 por ciento del PIB en promedio desde la crisis mundial de 2008. Dado que la presión fiscal es relativamente baja en la región, es necesario movilizar ingresos públicos para cubrir las necesidades de consolidación fiscal, así como las grandes carencias sociales y de infraestructura (véase también el recuadro 2.2). Así mismo, también se debe redoblar esfuerzos para contener los costos salariales del sector público, que ya son relativamente cuantiosos en comparación a los de otras regiones con niveles de ingreso per cápita similares.

En los países con una política monetaria independiente (Costa Rica, la República Dominicana y Guatemala), se puede justificar nuevos aumentos de las tasas de política monetaria, en particular, dado que estas tasas se mantienen muy por debajo de los niveles neutrales y la inflación ha mostrado una tendencia por encima o cercana al límite superior del rango fijado como meta. De otra parte, sería conveniente considerar la posibilidad de introducir mayor flexibilidad al tipo de cambio en el marco de la estrategia para reducir la inflación, y mitigar el impacto de una desaceleración más pronunciada de la demanda mundial10. En las economías dolarizadas o con tipos de cambio fijo, es necesario seguir resistiendo las presiones salariales, y en algunos casos (por ejemplo Panamá) posiblemente será preciso aplicar políticas fiscales más restrictivas para abordar los riesgos por sobrecalentamiento.

La región del Caribe: Reparar los balances soberanos y financieros

La recuperación en gran parte de la región del Caribe sigue siendo débil, al tiempo que hay riesgos a la baja para el crecimiento. Se necesita una mayor determinación para reducir los altos niveles de deuda pública y abordar de manera definitiva las persistentes debilidades del sector financiero.

La región del Caribe sigue luchando para recuperarse de una recesión prolongada y persistente. La consolidación fiscal y los altos precios de la energía siguen frenando la demanda privada, mientras que la recuperación de los flujos de turismo continúa siendo débil en un contexto de elevado desempleo en las economías avanzadas (gráfico 2.10). Se proyecta que las economías que dependen en gran medida del turismo crecerán, en promedio, al 1¼ por ciento en 2011–12, casi 1 por ciento menos de lo previsto hace seis meses. Las perspectivas son mejores en los países ricos en recursos minerales. Por ejemplo, Guyana y Suriname se benefician de los precios récord del oro. En Haití, se estima que el crecimiento alcanzará alrededor del 6 por ciento este año, nivel muy inferior al 8½ por ciento proyectado en abril de este año, dado que las tareas de reconstrucción después del terremoto se encuentran retrasadas.

Gráfico 2.10.La consolidación fiscal debe seguir avanzando en un contexto de débil recuperación del turismo y crecientes tensiones en el sector financiero.

Los riesgos para las perspectivas se inclinan a la baja. Una desaceleración aún mayor en las economías avanzadas frenaría la recuperación y aumentaría las presiones, ya elevadas, generadas por la carga de la deuda pública. Por otra parte, si se retrasa nuevamente la reparación de los balances soberanos y del sector financiero, podría producirse una pérdida generalizada de confianza. La reciente moderación de los precios mundiales de las materias primas proporciona cierto alivio en un entorno de por sí difícil a nivel interno y mundial.

En este contexto, es necesario actuar con mayor determinación para reducir la deuda pública (que supera el 9 por ciento del PIB desde la crisis) y resistir la fatiga del ajuste en algunos países, donde se han intensificado las presiones para aumentar los salarios y subsidios. La consolidación fiscal debería, en la medida de lo posible, preservar el crecimiento y la competitividad evitando fuertes recortes del gasto en infraestructura. En la sección 2.5 se analizan con detalle los desafíos de la consolidación fiscal en las economías muy endeudadas y con un fuerte componente de turismo.

Las fragilidades del sector financiero en la región son ahora más problemáticas. En la Unión Monetaria del Caribe Oriental (ECCU), los indicadores de solidez bancaria han seguido deteriorándose, resaltando la importancia de dar paso a un mayor fortalecimiento del sector11. En este contexto, las autoridades deberán diagnosticar rápidamente los problemas del sistema financiero y plantear opciones para reforzar los balances, sin comprometer aún más las finanzas públicas. Además, los marcos de regulación y supervisión financiera deberán reforzarse considerablemente, entre otras formas garantizando que la resolución de las instituciones insolventes se lleve a cabo de manera transparente.

2.3. ¿Qué tan sobrecalentados están los mercados de trabajo de los países con regímenes de metas de inflación?

Como una posible medida de sobrecalentamiento, estimamos para algunos países la tasa de desempleo que no acelera la inflación (NAIRU). Nuestros resultados sugieren que los mercados de trabajo muestran signos de sobrecalentamiento en algunas economías.

Las tasas de desempleo en los países exportadores de materias primas de América Latina de crecimiento rápido están en niveles históricamente bajos. A diferencia de crisis anteriores, la crisis de 2008–09 tuvo un impacto negativo relativamente pequeño y pasajero en el desempleo de la región (gráfico 2.11). De hecho, la vigorosa expansión económica que experimentó América Latina en la última década ha sido más intensiva en mano de obra que aquella de los años noventa. No obstante, han surgido inquietudes con respecto a la sostenibilidad y la naturaleza de las recientes tendencias del desempleo. Por una parte, la generación de empleo se ha dado en algunos sectores (construcción y servicios) considerados tradicionalmente más vulnerables a los cambios del ciclo económico. Por otra, no está claro si una nueva reducción del desempleo aumentará las presiones salariales y reavivará la inflación.

Gráfico 2.11.Las tasas de desempleo de los principales países de América Latina están en niveles históricamente abajos y cerca de sus tasas naturales, lo que indica que los mercados de trabajo están sobrecalentados.

Cómo estimar la tasa de desempleo que no acelera la inflación (NAIRU)

¿Cuál es el grado de sobrecalentamiento en los mercados de trabajo? La política monetaria suele guiarse por algún indicador de la capacidad ociosa de la economía—por ejemplo, el producto frente a su nivel potencial, o el desempleo frente a su tasa natural o la tasa que “no acelera” la inflación12. A pesar de su importancia, muy pocos estudios han examinado la relación entre la inflación y el desempleo en la región (Texeira da Silva Filho, 2010; Restrepo, 2008). Esto no es sorprendente dadas las limitaciones de los datos de la región, así como los profundos cambios estructurales experimentados en los últimos años (Ball, De Roux, y Hoffstetter, 2011). Así mismo, algunas características idiosincráticas del mercado de trabajo de la región (por ejemplo, la informalidad y el subempleo) pueden afectar a la relación inflación-desempleo13.

Para analizar esta relación estimamos una curva de Phillips la cual nos permite obtener una tasa de desempleo variable en el tiempo compatible con una inflación estable14. Las estimaciones de esta NAIRU también la comparamos con otras medidas más simples como 1) la tasa histórica promedio de desempleo, 2) la tasa de desempleo ajustada con el filtro Hodrick-Prescott, y 3) la tasa de desempleo consistente con episodios anteriores en que las brechas del producto estimadas cerca de estar cerradas.

Nuestros resultados sugieren que en algunos países con regímenes de metas de inflación el desempleo está actualmente por debajo de su tendencia o cerca de los niveles de la NAIRU (gráficos 2.11 y panel 2.12)15. La evidencia es bastante robusta para Chile, Colombia y Perú, aunque no es concluyente en el caso de México. En el caso de Brasil y Uruguay, fue más difícil identificar la NAIRU, en gran medida dada la prominencia de factores de oferta y factores estructurales (la fuerte reducción de la inflación a principios de la década de 2000 en ambos países estuvo acompañada por importantes descensos del desempleo).

Implicaciones de política económica

Desde la perspectiva de la política económica, nuestras estimaciones de la NAIRU sugieren que los mercados de trabajo muestran señales de sobrecalentamiento y, por tanto, en algunos países podría justificarse la aplicación de una política monetaria más restrictiva. No obstante, esto debe complementarse con otros análisis prospectivos de los indicadores de inflación, teniendo en cuenta así mismo el impacto de la reciente desaceleración mundial y las incertidumbres conexas.

Aunque existe una relación negativa y estadísticamente significativa entre la inflación y el desempleo cíclico (y, por tanto, el desempleo puede ser una elemento útil para proyectar la inflación), las características estructurales de los mercados de trabajo sugieren que es preciso seguir analizando estos temas. Por ejemplo, la informalidad, el subempleo o la indexación de los salarios pueden ocultar en qué medida la dinámica del desempleo está relacionada con la inflación. En México las recesiones se caracterizan por descensos de la contratación de personal en el sector formal, y el aumento de la informalidad, o el subempleo desempeña un papel de absorción (Lederman, Maloney y Messina, 2011). En estas situaciones, y con el fin de obtener un indicador más preciso de la capacidad ociosa posiblemente sea necesario ajustar el desempleo a fin de incluir la informalidad.

2.4. Efectividad de las políticas macroprudenciales

El crédito sigue creciendo rápidamente en toda la región, lo que plantea inquietudes sobre la acumulación de riesgos y vulnerabilidades. Un número creciente de países de la región han abordado estas inquietudes adoptando políticas macroprudenciales; sin embargo, se sabe poco sobre la efectividad de estas políticas y cómo interactúan con la política monetaria. La evidencia comparativa entre varios países de la región sugiere que las políticas macroprudenciales han tenido un impacto moderado y temporal en la desaceleración del ritmo de crecimiento del crédito, posiblemente porque algunas de estas medidas pueden evadirse. También observamos que las políticas monetarias y macroprudenciales tienden a complementarse entre sí.

En un contexto de condiciones favorables de financiamiento externo, muchos países de la región han adoptado activamente medidas prudenciales para reducir el crecimiento del crédito y anclar la estabilidad de sus sistemas financieros (véase la sección 2.2). Estas políticas, ahora denominadas comúnmente “macroprudenciales” incluyen medidas a nivel de todo el mercado, como las provisiones dinámicas para préstamos incobrables (por ejemplo, Bolivia, Colombia, Chile, Perú y Uruguay), y el aumento del encaje legal sobre los depósitos bancarios u otros pasivos (Brasil, Perú y Uruguay)16. En algunos casos, se han utilizado medidas sectoriales focalizadas, como el aumento de los requisitos de capital para algunos segmentos específicos del mercado (por ejemplo, el mercado de préstamos de consumo a largo plazo en Brasil) o, más recientemente, el requerimiento de encaje legal sobre las posiciones cortas de contado en dólares de EE.UU. (Brasil)17. Estas medidas se resumen en el cuadro 2.1.

Cuadro 2.1Resumen de medidas macroprudenciales recientes
Instrumento de políticaPolítica ymedida Motivación / objetivo
Requisitos de capital y relación préstamo/valorBrasil (mercado de crédito de largo plazo al consumo-2010)Desacelerar el crecimiento del crédito al consumo y reducir el plazo del crédito.
Provisiones dinámicasBolivia (2008), Colombia (2007), Perú (2008), Uruguay (2001)Instrumento anticíclico de acumulación, en épocas de bonanza, de un colchón de reservas frente a pérdidas previstas, para liberarlas en tiempos difíciles.
Requisitos de liquidezColombia (2008)Instrumentos para identificar, medir, monitorear y/o controlar el riesgo de liquidez en situaciones difíciles.
Requisitos de encaje sobre los depositos bancariosPerú (2011), Brasil (2010), Uruguay (2009, 2010, 2011)Limitar el crecimiento del crédito, gestionar la liquidez y complementar la política monetaria para lograr metas macroprudenciales.
Requisitos de encaje sobre las líneas de crédito de corto plazo de las instituciones bancariasPerú (2011)Instrumento prudencial no cuantitativo para aumentar el costo de financiación de los bancos y disminuir el interés en oportunidades de inversión nacionales.
Instrumentos para gestionar el riesgo del crédito en divisasPerú (2010), Uruguay (2010)Asimilar los riesgos de los créditos en divisas vinculados a los préstamos a deudores sin cobertura.
Límites a las posiciones en monedas extranjerasBrasil (reservas obligatorias respecto de posiciones cortas de contado en dólares estadounidenses, 2011), Perú (2010)Medidas cuantitativas para gestionar el riesgo cambiario de los activos y pasivos en monedas extranjeras incluidos o no en el balance.
OtrosPerú (límites a la inversión extranjera de los fondos de pensiones, 2010)Medidas para facilitar las salidas de capital y disminuir las presiones sobre la moneda, la demanda interna y los precios al consumo.
Fuente: FMI basado en fuentes nacionales.

A pesar de que su uso es cada vez más frecuente, la eficacia de las políticas macroprudenciales para reducir el crecimiento del crédito y proteger la estabilidad financiera sigue siendo un tema de debate abierto, en gran medida debido a que hasta ahora el análisis empírico ha sido limitado18. Esto no es sorprendente dada la complejidad del tema en cuestión, incluidas las múltiples dimensiones en las que operan estas políticas, su naturaleza sectorial y focalizada en mercados específicos, así como su historial relativamente corto. Además, dado que el riesgo sistémico no es directamente observable, si se evalúa la efectividad de estas medidas en relación con el crecimiento del crédito posiblemente solo se obtenga una respuesta parcial al problema. Por ejemplo, aún cuando las medidas macroprudenciales tuvieran un efecto moderado sobre el crecimiento del crédito, los riesgos sistémicos podrían caer, entre otras razones, por su efectos sobre la composición del crédito y/o mejoras en la calidad del financiamiento bancario. No obstante, estos efectos secundarios no se examinan en nuestra sección

Análisis de corte transversal

Para evaluar el impacto de las políticas macroprudenciales sobre el crédito bancario al sector privado, utilizamos dos metodologías complementarias: el análisis de evento, por medio del cual examinamos el efecto de las medidas a lo largo del tiempo, y vectores autoregresivos de panel, por medio de los cuales consideramos los efectos interactivos entre el crédito y las diferentes políticas19. El análisis captura los efectos de las medidas macroprudenciales utilizando una variable dicotómica (dummy) acumulativa. También prestamos especial atención al impacto asociado a los requerimientos de encaje legal promedio y marginales sobre los depósitos bancarios, debido al uso generalizado de estos instrumentos en la región y el creciente interés por su evaluar su efectividad.

Análisis de evento: Los shocks de política macroprudencial dieron lugar a una desaceleración moderada y temporal del crecimiento del crédito bancario al sector privado (gráfico 2.12). En particular, observamos que aquellos países que adoptan políticas macroprudenciales experimentan, en promedio, una reducción inmediata de la expansión del crédito bancario de alrededor de un punto porcentual en el mes siguiente al shock. Sin embargo, este efecto es moderado dadas las altas tasas de expansión del crédito observadas antes de adoptar la política así como el hecho de que dicha expansión recupera el nivel que registraba antes del evento cuatro meses después.

Gráfico 2.12.El desempleo en América Latina se acerca a su tasa natural según se muestra, por ejemplo, por la tasa de desempleo ajustada con el filtro de Hodrick-Prescott, la tasa histórica promedio de desempleo para el período, o la NAIRU variable en el tiempo.

Países seleccionados de América Latina: Desempleo frente a tasa natural estimada1

(Porcentaje)

Fuentes: Haver Analytics y cálculos del personal técnico del FMI.

1 La NAIRU (Véase Ball y Mankiw, 2002) se obtiene a partir de una regresión de la curva de Phillips que incluye la inflación subyacente, el desempleo y los shocks de oferta. En el caso de Perú y México, la inflación subyacente del Índice de precios del consumidor (IPC) se muestra en niveles. Los shocks de oferta de la tasa de cambio se definen en variaciones porcentuales anuales: en el caso de Brasil, Colombia, Chile y México, se utiliza la tasa de cambio real efectiva despojada de la media; en el caso de Perú y Uruguay se utiliza la tasa de cambio nominal. Las estimaciones de Chile y Perú también incluyen un shock de oferta de la inflación definido como la diferencia despojada de la media entre la tasa de inflación general y la tasa de inflación anual subyacente del IPC. La estimación de Brasil incluye un rezago de la inflación despojada de su tendencia. En el caso de Chile, las estimaciones pueden verse afectadas por variaciones de la metodología utilizada para calcular el desempleo que se adoptaron en 2010.

También encontramos evidencia de que 1) las políticas macroprudenciales tienen un considerable efecto de debilitamiento sobre el tipo de cambio nominal, lo que sugiere que estas políticas forman parte de una estrategia más amplia para gestionar las presiones cambiarias y 2) los efectos del encaje legal marginal no pueden desligarse de los shocks de política monetaria, lo que sugiere que estas políticas suelen ser complementarias entre sí, un tema que examinamos más adelante en esta sección.

Vector autoregresivos con datos de panel dinámico. Esta metodología nos ayuda a aislar los efectos de las políticas macroprudenciales de otros shocks y aprovechar las variaciones entre los países20. Coincidiendo con el análisis de eventos, nuestros resultados confirman que las medidas macroprudenciales dan lugar a una reducción moderada y temporal de la expansión del crédito bancario privado (gráfico 2.13). Los resultados son más concluyentes en el caso del encaje legal promedio y de otras políticas macroprudenciales (por ejemplo, el provisionamiento dinámico, los requerimientos de capital anticíclicos). En cambio, observamos que el encaje legal marginal tiene efectos a corto plazo poco significativos, lo que confirma que los resultados sobre el encaje legal marginal en el análisis de eventos están asociados a los aumentos de las tasas de política monetaria21.

Gráfico 2.13.Brasil, Colombia y Perú han intensificado el uso de medidas macroprudenciales para proteger la estabilidad del sector financiero.

América Latina: Encaje legal promedio y marginal1

(Porcentaje)

Fuentes: Datos de los bancos centrales y cálculos del personal técnico del FMI.

1 Promedio simple. Brasil: encaje legal sobre los depósitos a plazo y a la vista; Colombia: cuentas corrientes, cuentas de ahorro, depósitos a plazo y certificados de depósito; Perú: depósitos en moneda nacional y extranjera.

Por último, nuestros resultados sugieren que los aumentos de la tasa de política monetaria y los shocks de política macroprudencial se complementan mutuamente. Es decir, las tasas de política monetaria tienden a aumentar después de un endurecimiento de las políticas macroprudenciales, y viceversa (gráfico 2.14).

Gráfico 2.14.La evidencia sugiere que los shocks macroprudenciales pueden tener un impacto en el crédito bancario y las tasas de cambio nominales a corto plazo.

Evidencia sectorial

Las políticas macroprudenciales suelen estar focalizadas en mercados o sectores específicos de la economía, de modo que su efectividad no tiene por qué tener efectos significativos sobre los indicadores del crédito agregado, como los utilizados hasta el momento. Esto ayudaría a explicar por qué estas políticas tan solo tienen efectos moderados y temporales. Para ilustrar este punto examinamos el impacto de un aumento de los requisitos de capital sobre los préstamos de consumo a largo plazo en Brasil22. Desde su adopción en diciembre de 2010, el costo de los préstamos para automóviles aumentó considerablemente (cerca de 4½ puntos porcentuales entre noviembre de 2010 y enero de 2011) y el crédito se redujo de manera inmediata (gráfico 2.14). Esto sugiere que las medidas focalizadas podrían tener los efectos esperados. Sin embargo, al utilizar medidas focalizadas las autoridades deben tener en cuenta las dificultades para calibrar las políticas asociadas con esas medidas, así como la posibilidad de que los agentes puedan eludir la regulación (por ejemplo, porque existen mercados alternativos).

Implicaciones de política económica

Las políticas macroeconómicas tradicionales suelen tener limitaciones para contener la acumulación de vulnerabilidades del sector financiero. Los resultados presentados en esta sección muestran que las políticas macroprudenciales pueden contribuir a contener la expansión del crédito. Aunque el impacto directo sobre el crédito es moderado y temporal, no deben subestimarse los efectos secundarios de estas medidas sobre el riesgo sistémico (por ejemplo, sobre la calidad del crédito o del fondeo). Estos aspectos constituyen áreas de investigación futura.

Por último cabe mencionar que si bien las medidas macroprudenciales tienden a ser más eficaces si se complementan con políticas macroeconómicas tradicionales, no siempre tienen porque ser así. Por ejemplo, en algunas circunstancias es posible que deban adoptarse políticas macroprudenciales más estrictas (por ejemplo, para abordar inquietudes relacionadas con el riesgo sistémico) y que a su vez sea necesario adoptar una política monetaria menos restrictiva o hacer una pausa en el proceso de contracción monetaria (por ejemplo, debido a una desaceleración mundial).

2.5. Los retos de la consolidación fiscal en economías altamente dependientes del turismo

A partir de la crisis, la dinámica de la deuda pública en las economías del Caribe altamente dependientes del turismo se ha deteriorado, lo que obedece principalmente a la drástica caída de los ingresos públicos. La presente sección analiza las recientes tendencias fiscales, incluyendo los acuerdos de reestructuración de la deuda23. A pesar de los avances realizados, se requiere un aumento del ahorro para estabilizar y reducir la deuda en el mediano plazo. Por tanto, es necesario hacer frente a las rigideces presupuestarias, contener los salarios públicos y el gasto en jubilaciones, cerrar las brechas que permiten evadir impuestos y reducir los incentivos tributarios.

A partir de la crisis, la deuda pública de la mayoría de los países del Caribe ha aumentado notoriamente24. El aumento obedece en gran medida a la profunda y prolongada recesión, la cual ha terminado afectado la dinámica de la deuda (gráfico 2.15). De hecho, a pesar de las reducciones del gasto público real en la mayoría de los países, los saldos primarios se deterioraron casi sin excepciones, ya que las pérdidas de ingresos excedieron con creces las medidas para reducir el gasto. En la mayoría de los casos, el menor crecimiento real agravó la carga de la deuda25.

Gráfico 2.15.Las políticas macroprudenciales y las tasas de interés de política han sido complementarias. En Brasil, las medidas focalizadas en los préstamos de consumo a largo plazo contribuyeron a reducir el crecimiento del crédito en ese sector.

Hasta el momento, la consolidación fiscal en la región ha sido dispar. Los países han adoptado diversas estrategias para reducir los desequilibrios fiscales (cuadro 2.2), al recurrir a una combinación de medidas dirigidas a reforzar los ingresos (por ejemplo, en algunos países se implantó el IVA y en otros se aumentó su tasa) y esfuerzos para contener el crecimiento del gasto, entre otras formas limitando las pérdidas de las empresas públicas (Jamaica). Sin embargo, entre 2008 y 2010, el gasto primario tan solo se redujo en un promedio un 0,3% del PIB, y la mayor parte del ajuste recayó sobre el gasto de capital, ya que los gobiernos procuraron proteger el empleo y el salario público, así como los programas sociales.

Cuadro 2.2.Países seleccionados del Caribe: Resumen de medidas sobre impuestos y gastos, 2009/11
PaísPolíticas de ingresosPolíticas de gasto
Antigua y Barbuda1) Canceló todas las exenciones de IVA otorgadas desde 2007 y elevó la tasa del IVA para el sector del turismo de 10,5% a 12,5%; 2) aumentó el impuesto de sello de 5% a 10%; 3) aumentó los derechos de importación; 4) aumentó la Tasa Aeroportuaria de Embarque de US$25 a US$50; 5) aumentó los impuestos sobre los combustibles.1) Control estricto de sueldos y salarios; 2) se redujo el gasto de capital un 35% (2010); 3) la reestructuración de la deuda redujo los pagos de intereses un 3% del PIB desde 2010.
Bahamas, Las1) Elevó las tasas impositivas sobre los vehículos, las tasas de salida y los impuestos sobre las plazas hoteleras; 2) reformuló el impuesto de licencia de operación empresarial; 3) fortaleció la aduana, concentrando la recaudación en un solo organismo, e introdujo nuevos procedimientos para reducir el contrabando de tabaco.1) Estricto control del gasto en salarios y transferencias a las empresas públicas; 2) inició la reforma de los incentivos fiscales. Sin embargo, se suspendió el congelamiento salarial.
Barbados1) Aumentó el IVA de 15% a 17,5%; 2) eliminó las deducciones por concepto de gastos de viaje y de representación; 3) aumentó 50% el impuesto interno sobre la gasolina; 4) elevó los derechos de inmigración; 5) aumentó las tarifas de ómnibus un 50%.1) Adoptó reformas para reducir el costo de la educación terciaria; 2) redujo el gasto de capital en un punto porcentual del PIB en 2011/12.
Dominica1) Redujo las tasas del impuesto sobre las ganancias de las personas a niveles comparables con los de sus pares de la región; 2) introdujo reformas de la administración de ingresos públicos para mejorar la eficiencia y reducir la carga de cumplimiento; 3) adoptó una nueva Ley de Aduanas y mejoró la infraestructura informática aduanera.1) En 2009 mantuvo el gasto de capital en el alto nivel registrado en 2008 tras el huracán; 2) amplió el gasto social en respuesta a la crisis; 3) adoptó un marco de gasto a mediano plazo para mejorar la previsibilidad del gasto de capital y su coherencia con los objetivos fiscales a mediano plazo.
Granada1) Introdujo un IVA de 15% en febrero de 2010. En octubre de 2010, eliminó el IVA sobre los libros de texto, el pan y los medicamentos para enfermedades crónicas, así como los cargos por servicios hoteleros y las exenciones temporales del IVA otorgadas para determinados materiales de construcción; 2) redujo los impuestos internos sobre rubros de manufactura y eliminó los que gravaban los automotores nuevos.1) Adoptó un marco de planificación presupuestaria a mediano plazo; 2) introdujo un subsidio temporal para el gas domiciliario y la gasolina (abril de 2011).
Jamaica1) Estableció un tope para la concesión de dispensas discrecionales (noviembre de 2010); 2) modificó el impuesto a las bebidas alcohólicas; 3) redujo el impuesto ad valorem sobre la gasolina de 15% a 10%; 4) introdujo una estrategia para mejorar el cumplimiento de los mayores contribuyentes, y reforzó la auditoría de los atrasos tributarios.1) Redujo el gasto corriente no salarial; 2) pagó el total de los atrasos salariales a trabajadores del sector público (2% del PIB), pero sin vincularlo a negociaciones salariales futuras; 3) fijó nuevas prioridades para el gasto de capital del gobierno central y las empresas públicas.
Saint Kitts y Nevis1) Introdujo una reforma del IVA y de los impuestos indirectos al consumo; 2) adoptó un impuesto para las empresas no constituidas como sociedades; 3) racionalizó las exenciones a los derechos de importación; 4) reforzó la auditoría y el monitoreo de las tiendas libres de impuestos (duty-free shops) ; 5) introdujo un gravamen ambiental sobre los vehículos nuevos; 6) aumentó las tarifas eléctricas alrededor del 80%; 7) modificó la estructura del tributo para la vivienda y el desarrollo social.1)Congeló la masa salarial, y 2) fijó prioridades para el gasto de capital en el presupuesto de 2011.
Santa Lucia1) Adoptó tasas de matriculación de vehículos nuevos e impuestos sobre la propiedad; 2) adoptará el IVA en abril de 2012.Aumentó el gasto de capital (4% del PIB en 2011) para tareas de reconstrucción.
San Vicente y las Granadinas1) Estableció una Unidad de Grandes Contribuyentes para mejorar la recaudación de impuestos; 2) amplió la base de los impuestos sobre la propiedad y planea implementar un régimen de valoración de las propiedades basado en el mercado; 3) elevó los impuestos de sello y los derechos de licencia.Congeló los salarios de la administración pública.
Fuentes: Autoridades nacionales y cálculos del personal técnico del FMI.

Algunos países han combinado el ajuste fiscal con la reestructuración de la deuda, a fin de aligerar la carga del servicio de la misma. Al reconocer que el servicio de su deuda (cuadro 2.5). En septiembre de 2010, Antigua y Barbuda alcanzó un acuerdo con el Club de París para reprogramar la deuda oficial privada del país, lo que a partir de 2010 redujo el gasto anual por concepto de intereses de aproximadamente un 7% del PIB a alrededor del 4½%. ajuste fiscal inicial necesario sería demasiado fuerte para cumplir las obligaciones de servicio de la deuda y preservar la sostenibilidad de la misma, Antigua y Barbuda y Jamaica procuraron reducir la carga del Jamaica celebró un acuerdo con los acreedores privados nacionales para reducir la carga del servicio de la deuda (intereses y amortización) en aproximadamente un 14% del PIB un año después del canje de la deuda. Saint Kitts y Nevis está preparando un acuerdo integral de reestructuración de la deuda que comprende a todos los acreedores.

Gráfico 2.16.La creciente y gran deuda del sector público del Caribe va a exigir la adopción de una estrategia integral.

No obstante, es necesario realizar mayores esfuerzos para generar un ahorro fiscal que estabilice y reduzca la deuda pública en el mediano plazo. El análisis de sostenibilidad de la deuda realizado por el personal técnico del FMI sugiere que el país caribeño típico deberá aumentar su saldo primario en un mínimo de 4 puntos porcentuales del PIB, mediante una combinación de medidas de aumento del ingreso y recorte del gasto. Este ajuste es algo inferior al requerido en las economías avanzadas, que deben realizar un ajuste del 8% del PIB del saldo primario desestacionalizado en los próximos 10 años para estabilizar y reducir el nivel de deuda (véase, FMI, 2011 septiembre de 2011).

Para lograr un ahorro fiscal significativo, será necesario hacer frente a rigideces presupuestarias de larga data. En muchos países, el gasto fiscal se destina casi íntegramente al pago de salarios, intereses y pensiones, lo que limita la flexibilidad del ajuste fiscal. De hecho, la proporción del gasto no discrecional (definido como la proporción del gasto en sueldos y salarios y pago de intereses) está entre los más elevados de América Latina y el Caribe. Por tanto, será necesario instrumentar una estrategia dirigida a reducir gradualmente los salarios públicos y el gasto en pensiones, no solo por parte del gobierno central sino también por parte de los organismos autónomos, a fin de garantizar la sostenibilidad de la deuda pública. Esto trae como beneficio adicional una mejora de la competitividad de la región26.

En materia tributaria, cerrar las brechas que permiten evadir impuestos y reducir los incentivos tributarios debería también formar parte de la estrategia de consolidación. Con el débil crecimiento de las economías avanzadas, es poco probable que los ingresos retornen a los niveles vistos antes de la crisis a menos que haya un cambio fundamental en el sistema tributario. Por tanto, deben adoptarse medidas que reevalúen los generosos programas de incentivos fiscales, cuyos efectos sobre la inversión y el crecimiento son difícil de determinar. En su lugar, debería hacerse hincapié en adoptar reformas estructurales que potencien el crecimiento y propicien el desarrollo del sector privado.

Los países caribeños pueden extraer enseñanzas de las estrategias de consolidación fiscal que tuvieron éxito en otras regiones. En particular, se sabe que las consolidaciones fiscales basadas en reducciones del gasto fueron, en general, más eficaces que aquellas realizadas fundamentadas en los impuestos, y los recortes del gasto corriente son más eficaces que los recortes del gasto de capital (Alesina y Perotti, 1997). Es más, estas acciones funcionan mejor si se formulan como parte de un marco fiscal a mediano plazo que se extienda más allá del mandato de gobierno de turno (Kumar, Baldacci y Schaechter, 2009).

Recuadro 2.1.América Latina: Repercusiones de la crisis europea en el sector bancario

Mediante el uso de las estadísticas bancarias consolidadas del Banco de Pagos Internacionales (BPI) disponibles hasta marzo de 2011 inclusive y el módulo de contagio bancario elaborado por el Departamento de Estudios del FMI1, se definen dos escenarios posibles para tratar de evaluar las repercusiones de una crisis en Europa en el sistema bancario de América Latina y su impacto en el desapalancamiento de los bancos extranjeros2:

Escenario A. Si las pérdidas promedio que espera el mercado sobre la exposición a Grecia, Irlanda, Italia, Portugal y España (agrupados bajo la denominación GIIPS) se materializaran, las consiguientes pérdidas para los bancos internacionales provocarían un leve proceso de desapalancamiento que afectaría principalmente a los países europeos. En la región, se estima que solo Panamá y Belice experimentarían una reducción significativa del crédito de bancos extranjeros.

Escenario B. Si las pérdidas esperadas por el mercado sobre las exposiciones a los GIIPS fueran mayores causarían grandes pérdidas para los bancos internacionales, lo cual, suponiendo que no hubiera recapitalización, obligaría a algunos bancos europeos a desapalancarse para restablecer sus coeficientes de capital. En este contexto, América Latina sería una de las regiones más afectadas, y se producirían reducciones significativas del crédito de bancos extranjeros en Chile (2½ por ciento del PIB), Brasil (1½ por ciento) y México (1¼ por ciento). Cabe señalar que el impacto del desapalancamiento depende no solo de la presencia de bancos europeos en el país, sino también de la estructura de financiamiento de las filiales extranjera, el volumen del crédito transfronterizo directo de bancos internacionales y el tamaño del sistema financiero. En Brasil, a pesar de que la presencia de bancos extranjeros en el país es ligeramente menor que en algunos países vecinos, la proporción del crédito transfronterizo directo de bancos europeos es mayor y algunas filiales de bancos europeos dependen en mayor medida del financiamiento mayorista.

Este análisis presenta algunas limitaciones de datos y se basa en algunos supuestos simplificados. Las pérdidas bancarias y las necesidades de desapalancamiento se calculan para el sistema bancario nacional de los países que declaran datos al BPI, dado que no se dispone de datos sobre la exposición a los GIIPS de cada banco. Además, se supone que las pérdidas sobre exposiciones fuera del balance corresponden a un promedio de todos los sectores, que no se producen recapitalizaciones bancarias y que el proceso de desapalancamiento se distribuye de manera uniforme entre todos los activos bancarios internacionales (internos y externos) a fin de excluir del análisis criterios subjetivos adicionales.

Nota: Este recuadro fue preparado por Eugenio Cerutti.1 El análisis del escenario incluye varias rondas de shocks de precios de los activos y de financiamiento. La primera ronda considera pérdidas bancarias asociadas a activos que agotan parcial o totalmente el capital. En la segunda ronda, si las pérdidas son suficientemente importantes, se supone que se restablece un coeficiente de capital de nivel 1 del 8 por ciento a través del desapalancamiento (los préstamos no se refinancian y se venden activos, y se supone que no se produce una recapitalización). En la tercera ronda, se supone que los bancos reducen los préstamos a otros bancos (shocks de financiamiento), provocando ventas forzosas y un mayor desapalancamiento. Las posibles quiebras bancarias causan pérdidas adicionales para otros bancos tanto del lado de los activos como de los pasivos. La convergencia final se logra cuando no es necesario continuar el proceso de desapalancamiento. Véanse más detalles sobre la metodología y un análisis de las limitaciones de los datos sobre los bancos de importancia sistémica en el sistema bancario mundial en Cerutti, Claessens y McGuire (2011).2 Suponiendo una pérdida estándar dados unos índices de incumplimiento de 75 por ciento y 60 por ciento para las entidades soberanas y el sector privado, respectivamente, las pérdidas esperadas por el mercado en el escenario A se calculan tomando la frecuencia de incumplimiento esperada (EFD, por sus siglas en inglés) implícita media de los swaps de riesgo de incumplimiento del deudor (CDS) de Moody’s KMV de cada país para el sector privado (al 15 de junio de 2011) y las probabilidades implícitas de incumplimiento de los CDS soberanos en cinco años (en el supuesto de neutralidad al riesgo y al 15 de julio de 2001). Las pérdidas extremas esperadas por el mercado en el escenario B se calculan utilizando el percentil 75 de las frecuencias de incumplimiento esperadas implícitas de los CDS de Moody’s KMV y dos veces las probabilidades implícitas de incumplimiento de los CDS soberanos.

Recuadro 2.2.América Latina: Ajuste fiscal con cohesión social

La mejora de los balances soberanos en los años que precedieron a la crisis mundial de 2008–09 permitió a la mayoría de las economías latinoamericanas implementar una respuesta fiscal contracicíclica durante la crisis. Los balances primarios se deterioraron, en promedio, un 2 por ciento del PIB entre 2008 y 2010, y los coeficientes de endeudamiento público aumentaron, en promedio, un 4½ por ciento del PIB durante el mismo período. No obstante, la magnitud de la respuesta contracíclica y la calidad de la expansión variaron considerablemente entre los distintos países. En las economías exportadoras de materias primas más integradas a los mercados financieros de la región, el estímulo fiscal tendió a ser más grande (como reflejo del fortalecimiento de los balances) y favoreció los gastos de capital por encima de los gastos corrientes, que se sabe que tienen un efecto multiplicador mayor y tienden a ser más fáciles de revertir. En el resto de América Latina, el estímulo fiscal fue ligeramente menor y se concentró en aumentos del gasto corriente, agravando así las ya notorias rigideces presupuestarias. La región del Caribe tuvo que reaccionar de manera procíclica, aunque centró sus esfuerzos en reducir los gastos de capital.

Es particularmente importante recomponer el margen fiscal utilizado durante la crisis dado que el entorno mundial es cada vez más incierto. Sin embargo, al mismo tiempo es necesario considerar el ritmo y la calidad del ajuste fiscal (véase la edición de septiembre de 2011 de Monitor Fiscal).

El ritmo del ajuste fiscal en un país depende de varios factores, entre ellos: 1) su posición cíclica; 2) su nivel de deuda pública; 3) la credibilidad de su marco fiscal y el acceso al financiamiento de mercado, y 4) la vulnerabilidad a shocks (de materias primas, tasas de interés internacionales, tasas de cambio). Por tanto, es necesario acelerar el ritmo de la consolidación en aquellos países con altos niveles de deuda pública, y marcos fiscales menos creíbles y más vulnerables.

América Latina y el Caribe: Composición del crecimiento del gasto primario, 2008-10

(Variación porcentual anual real)

Fuentes: Autoridades nacionales y cálculos del personal técnico del FMI.

1 Incluye a Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Uruguay.

2 Incluye a Argentina, Bolivia, Ecuador, Paraguay y Venezuela.

3 Incluye a Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Panamá, y República Dominicana.

Gasto fiscal, 2005-10

(Porcentaje del PIB)

Fuentes: Banco Mundial, FMI, Perspectivas de la economía mundial, y cálculos del personal técnico del FMI.

1 Incluye Brasil, Chile, Colombia, México, Perú, y Uruguay.

2 Incluye Bulgaria, Malasia, Polonia, Rumanía, Sudáfrica, Tailandia, y Turquía.

3 Incluye a Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Panamá, y República Dominicana.

4 Gasto por pupilo en porcentaje del PIB per cápita.

Simulación: Impacto sobre el producto y la demanda doméstica de un shock en la inversión de uno porciento del PIB1

1 La simulación supone una función de producción de Cobb-Douglas con una proporción de trabajo = 0,5; K/Y inicial = 3,1; Stock de inversión adicional = 1 por ciento del PIB por 3 años; Después del shock, la inversión es suficiente para mantener invariable el nuevo coeficiente K/Y.

La composición del ajuste fiscal se debe diseñar cuidadosamente de manera que no solo no debilite el crecimiento potencial de la economía, sino que a su vez proteja a los pobres y sea compatible con la cohesión y la inclusión social.

  • El ajuste fiscal debe evitar recortes drásticos del gasto público en infraestructura y educación, que es, en general, bajo en comparación con los de otros países y regiones con un ingreso per cápita similar. En el caso de CAPDR, es necesario redoblar los esfuerzos para limitar el aumento de los costos salariales del sector público. Sin embargo, conviene aclarar que si bien la inversión pública puede estimular el crecimiento económico a mediano plazo, está a su vez también impulsa la demanda a corto plazo en la misma manera a como lo hace el gasto corriente. Por tanto, el aumento del gasto público en infraestructura tiene que ser compensado con mayores impuestos y/o reducciones del gasto corriente a modo de evitar que se materialicen los riesgos de sobrecalentamiento en algunos países.

  • En los países con una presión tributaria relativamente baja (Chile, México, Perú y gran parte de Centroamérica), también es necesario llevar a cabo esfuerzos orientados a movilizar ingresos fiscales para atender las necesidades sociales y de infraestructura de la región, tales como los niveles aún elevados de desigualdad de ingresos y las necesidades insatisfechas de una clase media en rápida expansión. Para reducir la carga social de la consolidación fiscal, se debe considerar la posibilidad de aumentar los impuestos directos llevando las tasas que pagan las empresas a niveles internacionales y reduciendo los generosos incentivos y concesiones tributarias. De acuerdo a los cálculos del personal técnico realizados para la región CAPDR, los ingresos tributarios podrían aumentar, en promedio, más de 4 puntos porcentuales del PIB si se elevaran las tasas impositivas a niveles internacionales, si se mejorara la administración tributaria y si se redujera a la mitad los incentivos tributarios. Estos resultados sugieren, por tanto, que dados los altos costos asociados a los incentivos tributarios, la manera óptima de atraer inversiones es mejorando el clima de negocios y de inversión (por ejemplo, simplificando los trámites burocráticos, reforzando los derechos de propiedad y reduciendo las barreras de entrada a los mercados).

Ingresos no relacionados con materias primas, promedio 2005-101

(Porcentaje del PIB)

Fuentes: FMI, Perspectivas de la economía mundial, y cálculos del personal técnico del FMI.

1 Excluye ingresos directamente provenientes de las materias primas, al igual que contribuciones sociales y donaciones.

2 Incluye a Bulgaria, Malasia, Polonia, Rumanía, Sudáfrica, Tailandia, y Turquía.

3 Países recientemente industrializados. Incluye a Australia, República Checa, Israel, Corea, y Nueva Zelandia.

Nota: Este recuadro fue preparado por Luis Cubeddu.

Recuadro 2.3.Marcos fiscales basados en reglas en América Latina

Los países de América Latina adoptaron en el transcurso de la última década marcos fiscales basados en reglas con el fin de acabar con la larga historia de laxitud fiscal. Con el objetivo de solucionar abordar cuestiones relacionadas con la sostenibilidad de la deuda pública y aislar el presupuesto de los ciclos de precios de las materias primas, estás reglas prestaron poca atención al ciclo económico. Dichas reglas se enfocaron primordialmente en imponer presupuestos equilibrados o alternativamente límites al déficit público, y en algunas ocasiones se reforzaron con límites tanto al endeudamiento de los gobiernos subnacionales como a la tasa de crecimiento del gasto público corriente. Solo en Chile se adoptó una regla de balance estructural que, además de abordar la volatilidad de los precios del cobre, incluyó un ajuste en función del ciclo económico (véase el cuadro 2.3.).

Cuadro 2.3.Reglas fiscales en algunos países de América Latina
PaísTipo de reglasMetas númericas actualesBase reglamentariaHorizonte temporal y coberturaCláusulas de escapeCuestiones de implementación
ArgentinaReglas de crecimiento del gasto corriente (constante o acorde con el PIB nominal), el equilibrio presupuestario y la deuda.Crecimiento del gasto corriente acorde con el PIBLey de Responsabilidad Fiscal (1999 y revisada en 2001 y 2004)Anual; aplicable a cada entidad del gobierno general y central.NoEl Congreso ha tenido que conceder “superpoderes de emergencia” al Presidente en varias ocasiones, lo que ha dado lugar a la suspensión de las reglas fiscales.
BrasilReglas de gastos, (empleo público en relación con los ingresos fiscales), saldo primario y deuda.El objetivo del gobierno es un superávit primario del 3 por ciento del PIB. Los costos salariales se limitan al 50 por ciento de los ingresos corrientes netos del gobierno federal, y 60 por ciento para los estados y municipios. Existen límites específicos a los costos salariales para los órganos ejecutivos, legislativos, judiciales y otras entidades.Adopción de la Ley de Responsabilidad Fiscal (2000)Límites anuales fijos de deuda y gasto, y metas móviles de tres años para el saldo primario; gobierno generalSí, existen cláusulas de escape para el crecimiento del PIB real inferior al 1 por ciento a lo largo de cuatro trimestres, y en caso de catástrofes naturales pero su aplicación exige la aprobación del Congreso.Amplio margen del Congreso para modificar las metas propuestas por el gobierno. La implementación se ve afectada por la excesiva afectación de recursos a fines específicos. En caso de incumplimiento, es necesario adoptar medidas correctivas y estas pueden resultar en sanciones.
ChileRegla de saldo estructural, que se deriva del ajuste en función del ciclo económico y los precios del cobre y dos fondos (de estabilización y de ahorro).El gobierno se ha comprometido a lograr un déficit estructural del 1 por ciento del PIB en 2014 (menor que el nivel actual de 2 por ciento del PIB).Compromiso Político (2000) y Ley de Responsabilidad Fiscal (2006)Anual; trabajos en curso para la adopción de un marco fiscal a mediano plazo; gobierno centralNo; la implementación de la regla tiene por objeto lograr una meta específica para el saldo estructural. El gobierno actual se ha comprometido a reducir el déficit estructural del 3 por ciento del PIB en 2009 (debido a los shocks y al estímulo fiscal derivado de la crisis) al 1 por ciento del PIB en 2014.Diversos órganos externos proporcionan estimaciones independientes de la brecha del producto y del precio del cobre a largo plazo. Las revisiones al alza del precio del cobre a largo plazo han dado lugar a una prociclicidad no esperada al gasto público. La Comisión para la Reforma de la Regla Fiscal ha propuesto reforzar la flexibilidad y transparencia de la regla.
ColombiaReglas de endeudamiento subnacional, crecimiento del gasto corriente y saldo estructural del gobierno centralLa nueva regla establece una trayectoria de consolidación fiscal que reduce el déficit estructural del gobierno central al 2,3 por ciento del PIB en 2014 y establece un límite de déficit del 1 por ciento a partir de 2022.Leyes promulgadas en 1997, 2000 y 2011Metas anuales dentro de un marco fiscal a mediano plazo; la regla de saldo estructural solo abarca el gobierno central.Sí, un aumento del saldo estructural para absorber la brecha del producto de 25 por ciento, que deberá revertirse en dos años.No se ha implementado la nueva ley sobre el saldo estructural; deja bastante detalle para las regulaciones futuras (por ejemplo, el ajuste en función del ciclo de las materias primas); crea un fondo de estabilización y de ahorro; y requiere establecer un panel independiente de expertos que aporte elementos clave.
Costa RicaRegla de gastoRegla de oroLeyAnual, pero se está avanzando en el establecimiento de procesos presupuestarios multianuales; gobierno central.AnualEl gobierno ha solicitado al Congreso la suspensión de la regla fiscal en varias ocasiones.
Países de la ECCURegla de la relación deuda/PIBRelación deuda/PIB del 60 por ciento para 2020Tratado internacionalAnual; gobierno generalNoTodos los países de la ECCU se encuentran entre los 15 mercados emergentes y países en desarrollo más endeudados. La relación deuda/PIB de tres de estos países es superior al 100 por ciento. Todos los países superan actualmente la meta del PIB del 60 por ciento.
MéxicoReglas de presupuesto equilibrado y deudaEl gobierno se ha comprometido a lograr un presupuesto equilibrado para 2012, y reducir el déficit con respecto al nivel actual de 0,5 por ciento del PIB.Ley de Responsabilidad Fiscal (2006)gobierno central, pero excluye operaciones extrapresupuestarias importantes.Sí, se permiten desviaciones de la regla en circunstancias excepcionales, pero no están definidas.La regla del precio del petróleo atribuye mucha importancia a los precios de los futuros sobre el petróleo a corto plazo, lo que resulta en prociclicidad. Los gastos de capital de la compañía petrolera estatal (Pemex) se retiraron de la regla, y desde 2009 se han permitido déficits en el marco de la premisa de circunstancias excepcionales. En 2010-11 se eliminó temporalmente el límite a los ingresos acumulados del fondo del petróleo.
PanamáReglas de límite de endeudamiento y déficitLímite de endeudamiento del 1 por ciento del PIB; cuando la relación deuda/PIB es inferior al 40 por ciento, debe mantenerse hacia el futuro.Ley de Responsabilidad Fiscal (2008)Anual; gobierno generalSí; en el caso de una recesión o desaceleración de la economía mundial y la de Panamá y de catástrofes naturales; se prevé una trayectoria de ajuste gradual a lo largo de 4 años.El uso frecuente de las cláusulas de escape, lo que ha ocurrido cada año desde el establecimiento de la regla, podrían afectar negativamente a la credibilidad de la regla y al compromiso del gobierno con la consolidación fiscal.
PerúReglas basadas en límites al crecimiento del gasto y al déficitEl límite de endeudamiento del 1 por ciento del PIB se incrementó al 2 por ciento del PIB en mayo de 2009.Ley de Responsabilidad Fiscal (2000)Anual, pero dentro de un marco fiscal a mediano plazo; sector público no financieroSí; flexibilización temporal de las metas de las reglas con la aprobación del Congreso.El límite del déficit deja de ser obligatorio cuando las cuentas fiscales alcanzan un superávit; y la regla no garantiza que se ahorren totalmente los ingresos extraordinarios. Los límites al crecimiento del gasto se han flexibilizado en algunos años, y se han excluido algunos gastos.
VenezuelaReglas de saldo corriente, crecimiento del gasto y deudaSe ha aplazado la implementación de la ley.Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (1999)Anual, pero dentro de un marco fiscal a mediano plazo; sector público no financieroNoLos gastos han continuado estando muy correlacionados con los precios del petróleo. Las instituciones presupuestarias se han deteriorado, en parte debido a la proliferación de operaciones extrapresupuestarias.
Fuentes: Base de datos del FMI sobre reglas fiscales; informes del personal técnico del FMI, e informes de las autoridades.

Si bien estás reglas ayudaron a reforzar la sostenibilidad fiscal, está se vio beneficiada por los ingresos cíclicos así como por los elevedas cotizaciones de las materias primas. Sin embargo, la mejora de las finanzas públicas quedó empañada por el hecho de que la política fiscal fue, en general, procíclica, dado que los gastos públicos reales aumentaron muy por encima de la tasa de crecimiento económico potencial. La prociclicidad se derivó del énfasis que las reglas hacían en imponer presupuestos equilibrados y límites al déficit, pero también del gran volumen de ingresos públicos que los países de América Latina tienen afectados a gastos específicos y de las frecuentes revisiones de las metas numéricas. Incluso en Chile la política fiscal fue ligeramente procíclica, principalmente debido a las revisiones de los precios a largo plazo del cobre y a las metas numéricas.

Esta “primera generación” de reglas carecía de los elementos necesarios para responder a los desafíos planteados por la crisis mundial y la fase actual de recuperación. Las reglas no incluían indicaciones sobre los aspectos siguientes:

  • Cómo implementar una respuesta discrecional ante la crisis mundial y, a falta de cláusulas de escape, la mayoría de las reglas se modificaron o suspendieron, en algunas ocasiones con procedimientos improvisados y adhoc.

  • Cómo diseñar una estrategia de salida a mediano plazo para deshacer las medidas de estímulo implementadas durante la crisis, que junto con la falta de mecanismos específicos para ahorrar parte de los ingresos cíclicos derivados de las alzas de precios de materias primas, está dificultando el retiro de los estímulos fiscales en el contexto actual en que se están cerrando las brechas del producto.

Para lograr un equilibrio entre la sostenibilidad fiscal y la gestión cíclica, sería conveniente que los países de América Latina adopten una “segunda generación” de reglas fiscales.

  • Para garantizar la sostenibilidad, las reglas deberían incluirse en un marco fiscal a mediano plazo, que, según la disponibilidad de datos de los países, podría incluir: 1) proyecciones de gastos e ingresos (por ejemplo, niveles mínimos de gastos sociales y recaudación tributaria); 2) proyecciones a largo plazo sobre los ingresos derivados de las materias primas y los activos financieros netos del gobierno; y 3) pruebas de resistencia, análisis de sensibilidad y evaluaciones de la sostenibilidad de la deuda y los pasivos contingentes.

  • Para reducir la prociclicidad, las reglas deberían centrarse en el balance estructural primario, ajustado en función del ciclo económico y los precios de las materias primas. Dadas las dificultades para obtener estimaciones robustas de la brecha del producto y los precios a largo plazo de las materias primas, las reglas podrían complementarse con límites tanto al balance primario que excluye los ingresos derivados de materias primas, como a la tasa de crecimiento del gasto real.

  • Para desalentar la posibilidad de eludir las reglas, estas deberán contemplar una cobertura institucional lo más amplia posible, e incluir mecanismos estrictos de transparencia y rendición de cuentas. Podría establecerse un órgano independiente de fiscalización que se encargue de definir los parámetros clave de las reglas y evaluar su cumplimiento.

  • Para proporcionar flexibilidad, las reglas deberían incluir cláusulas de escape transparentes y una estrategia para volver al objetivo a mediano plazo.

El éxito de las reglas fiscales de segunda generación dependerá en gran medida de la solidez de los marcos institucionales. En algunos países donde se aplican estas reglas, los marcos institucionales son más importantes que las reglas numéricas individuales, y en algunos países (por ejemplo, Nueva Zelanda y Australia) incluso no especifican las metas numéricas de sus reglas. Los marcos institucionales deberían tratar de 1) promover un consenso firme y un compromiso político en torno a los objetivos de las reglas; 2) maximizar los costos reputacionales de incumplimiento con los compromisos, sin restringir excesivamente la discreción; y 3) orientar el debate público sobre la política fiscal, en lugar de ponerla en piloto automático.

Nota: Este recuadro fue preparado por Teresa Dabán-Sánchez.

Recuadro 2.4.Desafíos para la regulación y supervisión financiera en América Latina

Aunque el sistema bancario de América Latina resistió la crisis financiera mundial relativamente bien, es claro que resta mucho por hacer para mejorar su marco financiero y regulatorio. Las autoridades deben cumplir en efecto con las mejores prácticas internacionales y adoptar las nuevas reformas de la regulación y supervisión de Basilea III tales como 1) mejorar las estructuras de capitalización y financiamiento de los bancos; 2) reducir la prociclicidad del sistema financiero; 3) ampliar el perímetro de la regulación; 4) reforzar las evaluaciones de la exposición y el grado de interdependencia entre las instituciones financieras; y 5) mejorar la eficacia de la supervisión consolidada. Sin embargo, las prioridades difieren dentro de la región (véanse el gráfico y FMI et al. 2011).

En las economías de América Latina integradas a los mercados financieros (Brasil, Chile, Colombia, México, Perú, Uruguay) la regulación se aproxima a las mejores prácticas internacionales. No obstante, deben reforzarse los aspectos cualitativos de la supervisión. Los sistemas bancarios muestran estructuras de capitalización y financiamiento relativamente buenas: los grandes bancos cumplen ampliamente las nuevas normas de capital de Basilea III, los nuevos coeficientes mínimos de apalancamiento no son un limitante (Terrier et al. 2011), y el posible cumplimiento de los nuevos requisitos de liquidez se limita, si a caso, a algunos bancos pequeños. En este contexto, la prioridad debe ser 1) evaluar y mejorar la calidad del capital; 2) permitir que los supervisores realicen una evaluación más exhaustiva de las prácticas de gestión de riesgos de los bancos (en algunos casos esto requiere otorgar más protección jurídica a los supervisores); 3) resolver las carencias de información, especialmente en temas tales como los índices de precios de las propiedades, que son fundamentales para evaluar desalineamientos (véanse la edición de abril de 2011 de Perspectivas económicas: Las Américas y Cubeddu y Tovar, 2011), y 4) establecer registros crediticios consolidados para el intercambio de información entre proveedores de crédito (por ejemplo, bancos y grandes almacenes) y una correcta evaluación del riesgo crediticio. Además, es preciso crear una arquitectura regulatoria para el monitoreo y gestión del riesgo sistémico. A este respecto, se están haciendo avances: en Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Uruguay ya se han creado o se está trabajando en crear un comité de estabilidad financiera y definiendo su estructura. No obstante, resta por ver cómo funcionarán estas nuevas instituciones.

Hemisferio Occidental: Cumplimiento de los principios de Basilea para una supervisión bancaria eficaz

(Porcentaje, 100 denota pleno cumplimiento)

Fuentes: Cálculos del personal técnico del FMI basados en la base de datos de normas y códigos para el sector financiero.

1 LA-5 incluye Brazil, Chile, Colombia, Mexico, y Perú. Para más información de los principios básicos de Basilea ver BCBS (2006). No incluye al Programa de Evaluación del Sector Financiero para 2011:T2 ni 2011:T3.

En la región de América Central, Panamá y la República Dominicana existe un rezago regulatorio con respecto a las economías latinoamericanas integradas a los mercados financieros (Delgado y Meza, de próxima publicación). A pesar de los avances recientes, las deficiencias en materia de supervisión ponen en duda la calidad de los indicadores de solidez financiera y los coeficientes de cumplimiento. En este caso la prioridad es fortalecer el marco legal y reglamentario y acercar las normas de supervisión a las mejores prácticas internacionales. No cabe duda, que es necesario dedicar un esfuerzo especial a ampliar el perímetro de la regulación, activar plenamente la supervisión consolidada transfronteriza e implementar de manera efectiva la supervisión basada en el riesgo. Estas iniciativas deben complementarse con una supervisión más proactiva y profunda y una mayor protección jurídica para las autoridades de supervisión. Por último, también es muy importante calibrar y ampliar las herramientas prudenciales para gestionar la prociclicidad (Terrier et al., 2011).

Nota: Este recuadro fue preparado por Camilo E. Tovar.1 Se califica el cumplimiento de acuerdo con los Principios Básicos para una supervisión bancaria eficaz, los Objetivos y Principios para la regulación de los mercados de valores de la Organización Internacional de Comisiones de Valores, y los Principios Básicos de la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros.

Recuadro 2.5.Operaciones recientes de reestructuración de la deuda soberana en América Latina y el Caribe

Desde el año 2000, nueve economías de América Latina y el Caribe han recurrido a operaciones de reestructuración de la deuda soberana para atender ya sea una posición fiscal insostenible o presiones de liquidez agudas que comprometían la solvencia. En este recuadro se analizan tres casos recientes (Jamaica, la República Dominicana y Uruguay), que difieren en su alcance y enfoque. En el caso de Uruguay, el canje de la deuda comprendió bonos denominados en moneda extranjera en poder de no residentes y de instituciones financieras nacionales, contando estas últimas con el respaldo de un fondo financiado por el Estado (Fondo de Estabilidad del Sistema Bancario). En la República Dominicana, la reestructuración estuvo orientada a los acreedores externos tanto privados y oficiales, e involucró acuerdos con el Club de París y el Club de Londres. En Jamaica se canjearon solo títulos domésticos y, dada la alta exposición del sector financiero a la deuda soberana, la operación requirió (como en el caso de Uruguay) el establecimiento de un fondo de respaldo al sector financiero (FSSF, por sus siglas en inglés) para asistir a los bancos en el caso de que el canje de la deuda les generara necesidades de liquidez o de capital. Pese a las diferencias, en los tres casos la reestructuración fue de carácter preventivo y no involucró un recorte del principal.

TipoDeuda involucrada (miles de millones de dólares de EE.UU.)Como porcentaje del PIBCláusulas de acción colectiva / cláusulas de escapeReducción del valor presente netoParticipación
Uruguay2003Preventivo y extensión de plazosExterna5.546% (50% de la deuda total)Ambas13%93%
República Dominicana2005Preventivo y extensión de plazosExterna1.13.3% (14% de la deuda total)Si1.4%97%
Jamaica2010Preventivo y extensión de plazosDomestica7.865% (47% de la deuda total)No15-20%99.2%

Jamaica: Curva de rendimiento1

(Moneda local)

1 JDX corresponde al programa de canje de deuda del gobierno de Jamaica. El eje horizontal indica el vencimiento en meses y en años.

Jamaica: Pago de intereses

Impacto. Las tres reestructuraciones involucraron reducciones significativas del servicio de la deuda en el corto plazo, lo que permitió a los países recomponer sus reservas internacionales en el contexto de un fuerte programa de ajuste fiscal, cuyo compromiso en promedio aumentaba el saldo primario en más del 3% del PIB. Además, las calificaciones de la deuda soberana mejoraron inmediatamente después del canje, y los tres países recuperaron el acceso a los mercados menos de un año más tarde. En el caso de Jamaica, los pagos de intereses se redujeron en un 3½ por ciento del PIB, y se prorrogó el vencimiento promedio cerca de cuatro años. Asimismo, el alivio del servicio de la deuda estuvo acompañado de reducciones de la proporción de obligaciones a tasa variable y denominadas en dólares de EE.UU., lo que trajo consigo un menor riesgo de tasa de interés y de tasa de cambio. Las instituciones financieras no solicitaron acceso al FSSF debido a que las principales fuentes de riesgo para su posición de capital no llegaron a materializarse.

Lecciones. Un enfoque transparente, preventivo y en condiciones de mercado, unido a una amplia coordinación con las partes interesadas, emerge como el elemento fundamental en los casos mencionados. Las reestructuraciones se complementaron con un plan de consolidación fiscal creíble y reformas estructurales para promover el crecimiento. En los casos de Uruguay y Jamaica, las reestructuraciones también tuvieron por objeto proteger la estabilidad de sistemas financieros fuertemente expuestos a la deuda soberana, comprometiéndose un volumen significativo de recursos para el fondo de estabilidad respaldado por el Estado, para así elevar el grado de confianza1.

Nota: Este recuadro fue preparado por Mariusz Jarmuzek y César Serra.1 La combinación de recursos fiscales para fondos de estabilidad más el financiamiento otorgado en el marco de programas respaldados por el FMI representó, en promedio, más del 13% del PIB tanto en Jamaica como en Uruguay.

En 2011, las fuertes revisiones al alza para algunos países (por ejemplo, Argentina, Ecuador, Venezuela), que reflejan un crecimiento más vigoroso de lo previsto durante el primer semestre del año, compensan parcialmente las revisiones a la baja en otros países.

Roache (por publicar) encuentra que una disminución del 3 por ciento del crecimiento de la producción industrial de China (una desviación estándar) causa una caída de los precios del petróleo y del cobre de 6 por ciento.

Con el fin de reducir el crecimiento de las importaciones, Brasil introdujo en septiembre de 2011 un impuesto transitorio a los vehículos importados, que estará vigente hasta el fin de 2012. Las importaciones de Mercosur y Mexico están exentos.

Los bancos más pequeños tienden a tener mayores niveles de exposición al crédito al consumo y al financiamiento mayorista.

La reciente decisión de Brasil de aumentar el superávit primario del gobierno en ¼ por ciento del PIB en 2011 ahorrando la mayor parte de los ingresos extraordinarios es un paso en la dirección correcta, aunque podrían ser necesarias nuevas medidas en el frente fiscal para reforzar la combinación de políticas.

En Brasil, el aumento del 13,6 por ciento del salario mínimo legal en 2011 aumentará los salarios y las pensiones del sector público en un 0,5 por ciento del PIB en 2012.

A partir de enero de 2011, el Banco Central de Brasil exigió a los bancos depositar, en efectivo, el equivalente al 60 por ciento de sus posiciones cortas en dólares al contado en el banco central. Este requisito se aplicaba a las posiciones de más de US$3.000 millones o al capital de nivel 1. En julio, el banco central redujo este umbral a US$1.000 millones.

En general, las restricciones al comercio internacional deben evitarse.

En Bolivia, la expansión fiscal planeada en 2011 estuvo precedida por un período sostenido de superávits fiscales y de acumulación de reservas internacionales (que ahora superan el 40 por ciento del PIB).

El alto grado de dolarización de los pasivos en algunos países puede restringir la capacidad para flexibilizar el tipo de cambio.

En julio de 2011, el principal banco local de Antigua y Barbuda fue intervenido. Al mismo tiempo, los avances en el proceso de resolución de dos instituciones fallidas—British American Insurance (BAICO) y Colonial Life Insurance Company (CLIC)—del conglomerado de seguros CL Financial Group con sede en Trinidad y Tobago, sigue pendiente.

Una idea implícita en este concepto es que las variaciones de la demanda agregada derivadas de la política monetaria o de otras fuentes tienen un impacto a corto plazo en el desempleo. Sin embargo, a largo plazo, el desempleo tiende a volver a la NAIRU. Aunque es tentador concluir de que la NAIRU viene determinada por factores relacionados con la oferta, como las fricciones del mercado laboral, este no es necesariamente el caso, en particular si los shocks de demanda tienen efectos de histéresis (véase Ball y Mankiw, 2002; Ball, 2009).

En algunos casos, no pueden utilizarse las series a largo plazo porque los episodios de hiperinflación rompen la relación entre la inflación y el desempleo.

Con este fin, utilizamos datos trimestrales correspondientes a seis países de la región que aplican regímenes de metas de inflación (por lo menos a partir de 2001) y seguimos la metodología desarrollada por Ball y Mankiw (2002). La ecuación es la siguiente: Δπt=β(UtUt*)+Xt+εt, donde se efectúa una regresión de las variaciones de la inflación (Δπt=πtπte) sobre la brecha de desempleo (es decir, cuánto se aparta el desempleo, Ut, de la tasa de desempleo no aceleradora de la Ut*)), y los shocks de oferta (Xt). Para identificar la NAIRU variable en el tiempo se aplica un filtro Hodrick-Prescott a Ut+πtπteβ, basado en el supuesto de que εtβ es un proceso baja frecuencia y Ut* corresponde a las fluctuaciones de alta frecuencia asociadas a diferentes shocks. También se estima una NAIRU constante efectuando una regresión de la inflación sobre una inflación rezagada constante y el desempleo, donde la NAIRU es equivalente a la relación entre el término constante estimado y la suma de los coeficientes del desempleo rezagado. (Véase Staiger, Stock y Watson, 1997).

Al examinar la dinámica del desempleo se observa que los distintos institutos de estadística de la región utilizan definiciones diferentes (véase Ball et al. 2011). Esto puede ser una limitación para los de corte transversal, pero no afecta a las estimaciones presentadas en esta sección ya que no se utiliza la dimensión transversal.

Véase un panorama detallado de las políticas prudenciales adoptadas por los distintos países en la edición de abril de 2011 de Perspectivas económicas: Las Américas, FMI (2010, 2011b) y Terrier et al. (2011).

En comparación con Asia, las medidas focalizadas en los préstamos inmobiliarios han sido menos comunes en América Latina (véase FMI y Banco de Corea, 2011).

Véase un amplio análisis comparativo entre países sobre la eficacia de las políticas macroprudenciales en FMI (2011c).

La muestra, que abarca el período comprendido entre enero de 2003 y abril de 2011, incluye aquellas economías que han utilizado ampliamente las medidas macroprudenciales (Brasil, Colombia y Perú), así como otras que han sido menos activas en el uso de estas medidas (Chile y México).

Los vectores autoregresivos con datos de panel se estiman utilizando las estimaciones del método general de momentos (véase Holtz-Eakin, Newen y Rosen, 1988; Love, 2003). La identificación de los shocks se logra a través de la descomposición de Choleski en la cual se supone que los shocks de política macroprudencial son las variables más exógenas, seguidas de la actividad económica y, por último, el crédito bancario al sector privado. Cuando las medidas macroprudenciales se dividen, ordenamos primero otras medidas macroprudenciales (las más exógenas), seguidas del encaje legal promedio y marginal.

Un estudio más detallado del encaje legal marginal se deja para investigación futura. En particular, la necesidad de controlar por el tamaño de la política económica a través de una medida equivalente a un impuesto.

Concretamente, para cada vencimiento, la nueva regla sobre estos requisitos estipula una ponderación de riesgo mayor sobre los préstamos con una relación préstamo/valor elevada. Por ejemplo, se impone ahora una ponderación por riesgo de 150 por ciento (frente a 100 por ciento antes del cambio) sobre los préstamos para automóviles con una relación préstamo/valor superior al 80 por ciento con un vencimiento de dos a tres años, o sobre los préstamos con una relación préstamo/valor superior al 70% con un vencimiento de tres a cuatro años, o los préstamos con una relación préstamo/valor superior al 60% con un vencimiento de cuatro a cinco años (véase Terrier et al, 2011).

Esta sección fue elaborada por Charles Amo-Yartey y Therese Turner-Jones.

Esta sección se centra en las medidas de consolidación fiscal en economías altamente dependientes del turismo, incluidas las de Bahamas, Barbados, Jamaica y la Unión Monetaria del Caribe Oriental. Se excluyen las de Belice, República Dominicana, Guyana, Haití, Suriname y Trinidad y Tobago.

San Vicente y las Granadinas y Santa Lucía, que presentan coeficientes de endeudamiento algo menores, adoptaron un importante estímulo fiscal durante la crisis.

El gasto en remuneraciones del sector público en el Caribe supera el 9½% del PIB. Si bien las pequeñas economías de escala son parcialmente responsables por el tamaño relativamente grande del sector público, el gasto por nómina salarial es superior al de otras pequeñas islas (aproximadamente 5¼% del PIB).

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