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4. Herramientas macroprudenciales en América Latina: Conceptos básicos

Author(s):
International Monetary Fund. Western Hemisphere Dept.
Published Date:
October 2010
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La crisis mundial ha puesto de relieve la necesidad de asignar mayor importancia al riesgo sistémico en el análisis de política y de incorporar una perspectiva macroprudencial en su formulación. Esto resulta especialmente pertinente cuando las condiciones de financiamiento externo pueden llevar a excesos financieros y económicos (burbujas de precios de los activos, crecimiento de crédito excesivo y auge de la demanda agregada). Los países de América Latina ya han estado usando herramientas con fines macroprudenciales, y las autoridades están activamente dedicadas al análisis de los riesgos sistémicos y la definición de políticas que incorporen una perspectiva macroprudencial. A pesar del incipiente consenso sobre la necesidad de adoptar un enfoque macroprudencial para las políticas, su diseño está aún en desarrollo y su implementación representará un verdadero desafío. En este capítulo se reseña la experiencia de América Latina con políticas macroprudenciales y se exponen algunas consideraciones generales que orienten su uso e integración en los marcos de política existentes.

La crisis mundial ha puesto en evidencia la compleja interacción entre los sectores financieros y real. Esto pone de relieve la necesidad de asignar mayor importancia al riesgo sistémico en el análisis de política e incorporar una perspectiva macroprudencial en su formulación. Los actuales marcos macroeconómicos y microprudenciales tienen limitaciones cuando se trata de identificar y manejar el riesgo sistémico1. Es posible que no logren identificar o manejar correctamente los excesos financieros o los shocks adversos que plantean un riesgo para el sistema financiero y la economía en su conjunto (por ejemplo, la toma excesiva de riesgo, entradas excesivas de capital). Por tanto, abordar el riesgo sistémico representa una nueva prioridad para las autoridades, siendo el colapso de Lehman un claro recordatorio de que su naturaleza no siempre resulta obvia.

Aún más, el conjunto tradicional de herramientas de política puede ser demasiado inflexible o traer consigo disyuntivas difíciles en materia de política2. Por ejemplo, tasas de interés de política muy elevadas pueden desactivar una burbuja, pero al mismo tiempo crear una fuerte recesión o, en algunos casos, incluso exacerbar la causa del desequilibrio (por ejemplo, las entradas de capital). En este sentido, los instrumentos macroprudenciales pueden permitir una intervención focalizada, ofreciendo alternativas más focalizadas que el uso de las políticas macroeconómicas tradicionales que se asemejan más a los “antibióticos de amplio espectro”. Por ese motivo, las autoridades de América Latina han optado por complementar el conjunto habitual de herramientas de política con otros instrumentos3. De cara al futuro, el desafío será cómo establecer un marco más amplio que evalúe y gestione los riesgos sistémicos y los potenciales efectos amplificadores del sector financiero, para contribuir a suavizar el ciclo financiero y económico4.

Incorporar una perspectiva macroprudencial en el marco de política tiene especial importancia en medio de condiciones de financiamiento externo que pueden dar lugar a excesos financieros y económicos (burbujas de precios de los activos, crecimiento excesivo del crédito y auges de demanda). Los sistemas financieros de la región soportaron la reciente crisis financiera mundial mejor que en el pasado. Esto fue posible en parte gracias a la mejora de las políticas prudenciales, correctamente adaptadas a las circunstancias propias de cada país, como su etapa de desarrollo financiero, y enriquecidas con las lecciones aprendidas de crisis financieras anteriores. Pero las mejores políticas macroeconómicas de la región y la resistencia de los términos del intercambio también fueron factores determinantes que mitigaron la severidad del shock sobre los sistemas financieros5. De ahí que visto hacia adelante y a la luz de la experiencia reciente la capacidad de resistencia del sistema financiero no pueda darse por descontada.

El actual ciclo económico en América Latina, especialmente América del Sur, puede plantear desafíos debido al fuerte repunte económico, que puede estar de forma creciente acompañado por grandes entradas de capital (véase el capítulo 2). Más específicamente, podrían surgir excesos no sólo a través del sector bancario (el núcleo del sistema financiero de la región), sino también a través de otros mercados en proceso de desarrollo (por ejemplo, los mercados de bonos o de derivados) que quizá no estén sujetos a una plena supervisión (véase el capítulo 3). Por lo tanto, sería importante incorporar, en la medida de lo posible, el análisis del riesgo sistémico en la formulación de las políticas para garantizar la estabilidad financiera y macroeconómica. El diseño de un eventual marco macroprudencial, y de su perímetro, está aún en debate a nivel internacional.

En este capítulo se reseña brevemente el debate internacional actualmente en curso sobre las políticas macroprudenciales, incluido el concepto de riesgo sistémico y los objetivos de esas políticas. Presenta algunos ejemplos de la experiencia internacional con estas medidas, particularmente en América Latina, y concluye con una discusión de los desafíos que deberán enfrentar éstas políticas desde la perspectiva de América Latina.

Riesgo sistémico y políticas macroprudenciales—un debate internacional en marcha

¿Qué es el riesgo sistémico? El riesgo sistémico puede definirse como “el riesgo de interrupción de los servicios financieros causado por un trastorno de la totalidad o de parte del sistema financiero que puede tener importantes repercusiones negativas sobre la economía real”6. Tiene dos dimensiones: una dimensión intersectorial y otra temporal7. La primera toma en cuenta la distribución del riesgo en todo el sistema financiero y económico y, por lo tanto, refleja externalidades dentro del sistema (por ejemplo, exposiciones comunes, interconexión). A este respecto, las asimetrías de información acerca de la exposición de contrapartes son un elemento central del contagio durante períodos de tensión financiera, como lo demostró claramente la reciente crisis financiera8. La segunda dimensión toma en cuenta cómo evoluciona el riesgo del sistema en su conjunto y cómo se acumula en el tiempo, así como las vinculaciones en ambos sentidos entre el sistema financiero y el ciclo económico real. Esta explica la prociclicidad típica del sistema financiero9,10.

Desde la perspectiva de América Latina, el manejo de la prociclicidad constituye una prioridad de política económica en particular por los prospectos de abundantes entradas de capitales11. Pero también debe prestarse atención a las lecciones que dejó la crisis en las economías avanzadas, especialmente en cuanto a la forma de evaluar y abordar las exposiciones comunes y la interconexión en el sistema financiero. Por otra parte, la supervisión de los descalces cambiarios y de liquidez, incluidos los del sector empresarial, sigue siendo un aspecto crucial para la gestión del riesgo sistémico.

¿Qué es la política macroprudencial? La política macroprudencial contribuye a promover la estabilidad financiera y macroeconómica reduciendo los riesgos sistémicos. Con respecto a su dimensión cíclica, se podría pensar como la combinación de un conjunto de herramientas basadas en reglas y de un grado limitado de discrecionalidad que permite gestionar el papel del sistema financiero como fuente de shocks y amplificador de los ciclos económicos. Su objetivo es reducir la prociclicalidad de los servicios financieros disminuyendo la acumulación de riesgos en la fase expansiva del ciclo y reduciendo el desapalancamiento durante la fase contractiva para respaldar la actividad económica. Estos “amortiguadores” actuarían como estabilizadores económicos y financieros. En el caso de la dimensión intersectorial, la política macroprudencial procura reducir la propagación de efectos indirectos dentro de una red financiera estrechamente interconectada. Esto exige abordar no solo el problema de las entidades demasiado grandes para quebrar, sino también identificar las instituciones sistémicas (desde el punto de vista de no poder ser fácil su reemplazo financiero). En este caso, la calibración de las herramientas prudenciales es específica a cada institución y requiere evaluar la importancia sistémica de esa institución (es decir, su contribución al riesgo del sistema como un todo).

¿Cómo medir el riesgo sistémico? Un enfoque macroprudencial exige medir e identificar la fuente y el alcance del riesgo sistémico. La tarea es mucho más compleja que en otros ámbitos de política, donde un indicador determinado puede servir como meta. En particular, es improbable que un indicador pueda revelar si el riesgo sistémico es demasiado alto o demasiado bajo, o si surgirán o no desequilibrios más adelante12. Por lo tanto, las autoridades tienen que basarse en un conjunto amplio de indicadores que examinen las diferentes dimensiones del problema y combinarlos con dosis de criterio propio para evaluar la vulnerabilidad del sistema13. Para identificar el riesgo sistémico también se requerirá un mayor grado de transparencia y divulgación de información, a fin de limitar el contagio en situaciones de tensión14. No obstante, es preciso tener en cuenta que este enfoque basado en el monitoreo de distintos indicadores es imperfecto y puede no dar cuenta de vulnerabilidades fundamentales. Un problema potencial es que ese conjunto de indicadores quizás arroje una evaluación positiva de la solidez del sistema financiero precisamente cuando el sistema es más vulnerable.

¿Cuál es la relación entre las políticas macroprudenciales y las microprudenciales? Lo mejor es trazar la distinción entre la dimensión micro y macroprudencial de la estabilidad financiera en función de los objetivos (Borio (2009), Persaud (2009) y Crocket (2000)). El objetivo de la política microprudenciales es reducir la probabilidad de insolvencia de una institución en particular, tomando el riesgo sistémico como dado. Por el contrario, las políticas macroprudenciales procuran contener los riesgos sobre el sistema financiero en su conjunto, a fin de prevenir los costos económicos y sociales de una situación de tensión financiera sistémica, teniendo en cuenta los efectos de retroalimentación que el comportamiento de cada institución tiene en las demás instituciones del sistema, y en el conjunto de la economía. Lo que podría ser suficiente para salvaguardar una institución determinada (por ejemplo, limitando su crédito para mejorar el coeficiente de capital), podría no ser suficiente (o bien excesivo, según las circunstancias) al considerar los efectos secundarios en la economía y en otros actores. La distinción entre el enfoque macroprudencial y el microprudencial poco tiene que ver con el tipo de instrumentos propuestos. No obstante, cabe aclarar que la granularidad de la política macroprudencial no requiere ser tan detallada como la que es propia de la regulación microprudencial (véase más adelante).

Instrumentos propuestos. En el debate internacional en curso se ha identificado un conjunto de herramientas posibles que podrían utilizarse para encarar el riesgo sistémico. En julio de 2010, el Grupo de Gobernadores y Jefes de Supervisión alcanzó un acuerdo amplio sobre el paquete de reformas de los requisitos de capital y de liquidez del Comité de Basilea15,16. Si bien Basilea III se concentra en gran medida en problemas microprudenciales, algunas propuestas están dirigidas a temas macroprudenciales. Por ejemplo, para abordar la prociclicidad, la herramienta propuesta es el requerimiento de un excedente de capital contracíclico que entraría a operar cuando el crecimiento excesivo del crédito agregado esté vinculado a una acumulación de riesgo en todo el sistema. Con respecto a las provisiones bancarias contra perdidas futuras, la Junta de Normas Contables Internacionales (2009) publicó sus propuestas para reemplazar la actual metodología del deterioro por pérdidas incurridas por un enfoque basado en la pérdida esperada (o el flujo de fondos). Para abordar los riesgos intersectoriales, el debate se ha centrado en reforzar los requisitos de capital para las exposiciones al riesgo de crédito de contraparte (por ejemplo, derivados, contratos de recompra, financiación de valores). El Comité de Basilea de Supervisión Bancaria (CBSB) también sigue analizando propuestas específicas para abordar los riesgos de las instituciones bancarias sistémicas, incluido un enfoque de “discrecionalidad guiada” para aplicar un requerimiento adicional de capital sistémico en combinación con otras medidas de regulación y supervisión.17. Con relación a la liquidez; las principales propuestas son i) un coeficiente de financiamiento estable a largo plazo, para cubrir los desfases de liquidez y dar a los bancos incentivos para buscar fuentes estables de financiamiento en un horizonte de más de un año; y ii) un coeficiente de cobertura de liquidez a corto plazo, que promueve la capacidad de resistencia ante potenciales perturbaciones que afecten la liquidez.

¿Cuáles son los beneficios y los costos de las políticas macroprudenciales? Los beneficios se refieren a la reducción de la probabilidad de que se produzcan crisis financieras y perturbaciones económicas de alcance más general, y la reducción de la amplitud del ciclo financiero y económico durante episodios que no tengan proporciones de crisis (CBSB, 2010). Los costos surgen por las distorsiones que pueden afectar el crédito agregado (por ejemplo, menor volumen de crédito y diferenciales de tasa de interés más altos) y la actividad económica durante la transición, cuando los bancos ajustan su capital y liquidez a las nuevas normas, así como en el largo plazo. Así lo ilustra la evidencia reunida para elaborar las propuestas microprudenciales actualmente en estudio. La evaluación general comunicada recientemente por el Consejo de Estabilidad Financiera (CEF) y el CBSB (2010) es que los beneficios netos de adoptar coeficientes de capital y de liquidez más exigentes siguen siendo positivos para un amplio rango de valores18. En última instancia, y desde un punto de vista macroprudencial, el resultado preciso es incierto, en parte debido a la falta de un marco analítico adecuado para evaluar los beneficios de reducir la volatilidad macroeconómica.

Experiencias recientes con el uso de herramientas macroprudenciales

De la experiencia de los países con medidas macroprudenciales se desprende que las autoridades han utilizado una amplia gama de instrumentos y los han aplicado a las instituciones de depósito de manera discrecional. Han usado instrumentos macroprudenciales principalmente para limitar los excesos financieros y las secuelas negativas de la crisis financiera mundial. Los países han asumido un enfoque pragmático, focalizando hasta ahora las medidas en mercados o canales financieros específicos que generaban preocupación por su impacto sobre la estabilidad financiera del sistema. En una encuesta sobre instrumentos macroprudenciales preparada por el Comité sobre el Sistema Financiero Global (CGFS, 2010), los bancos centrales consideraron que las medidas macroprudenciales incluían aquellas orientadas a reducir los riesgos financieros generales del sistema, incluidos los instrumentos microprudenciales tradicionales aplicados al sistema en su conjunto; medidas fiscales como los impuestos a las operaciones financieras, y las herramientas utilizadas por los bancos centrales para la gestión de la liquidez del sistema (por ejemplo, los encajes)19. Estas medidas se consideran generalmente un complemento a la política monetaria20. En el cuadro 1 se enumeran los instrumentos que últimamente se han utilizado con fines macroprudenciales así como sus canales principales de funcionamiento (por ejemplo, si funcionan por el lado de los activos o de los pasivos de los intermediarios financieros).

Cuadro 4.1.Algunos ejemplos de herramientas macroprudenciales
NombreDefiniciónPaísProciclicidadLiquidezInterconexión
Riesgo de crédito (activos)Costo de financiamiento (pasivos)
Límites al crecimiento del crédito en cada bancoLímites regulatorios a la cantidad de crédito teniendo en cuenta el perfil del balance de la institución financiera.Brasil; Kuwait; Reino Unido✓?
Límites de créditoLímites regulatorios al monto de crédito otorgado.Bulgaria, Croacia
Límites sobre la relación préstamo/depósitoSe fija una meta de préstamos, estipulando que los bancos deben usar cierto porcentaje de los depósitos para otorgar préstamos.Hong Kong, Indonesia, Kuwait
Restricción/relajación, a lo largo del ciclo, de:
Límites en la relación préstamo/valor del activoLímites al porcentaje del valor tasado total de un activo en relación con el préstamo otorgado por una institución financiera. La relación préstamo/valor que varía con el tiempo se ajusta a lo largo del ciclo para contrarrestar la tendencia.Corea; China; Hong Kong; Hungría
Límites en la relación deuda/ingresosLímites al crédito mediante el porcentaje del ingreso bruto mensual del consumidor destinado al pago de deudas.Corea
Requerimientos de capitalEl nivel requerimiento de capital cambia según el crédito y/o el ciclo económico.Arabia Saudita; Brasil; Bulgaria;
Límites al crédito denominado en moneda extranjeraSe imponen límites a los préstamos denominados en moneda extranjera teniendo en cuenta los descalces de divisas de la institución financiera.Hungría
Límites a la relación de apalancamientoLímites al apalancamiento de las instituciones financierasCanadá
Límites sobre la inversión extranjera que pueden efectuar los fondos nacionales de pensionesColombia, México, Perú✓?
Límites sobre la posición cambiaria de los bancosLímite al monto de valores en moneda extranjera (p.e. derivados) en posicion de los agentes financieros.Brazil, Colombia, México, Perú
Provisiones dinámicasLas provisiones de los bancos para pérdidas por préstamos están basadas en las pérdidas previstas, no en las pérdidas ya realizadas.España, Bolivia, Colombia, Perú, Uruguay
Límites a la relación de dependencia neta del financiamiento no básico (noncore)Restricciones al grado en que el banco está financiando activos a más largo plazo (préstamos, valores que maduran en más de un año, etc.) con financiamiento no central.
Relaciones mínimas en la dependencia de financiamiento básico (core)Medidas que imponen restricciones a la estructura de financiamiento de las instituciones financieras para que mantengan suficiente financiamiento minorista y mayorista a largo plazo.Nueva Zelandia
Relación mínima para descalces de liquidezReglas que aseguran una liquidez adecuada para las instituciones financieras a corto plazo en caso de que se materialicen riesgos de financiamiento.Nueva Zelandia
Requerimientos de encajes legalesLos encajes legales (o relación de reservas en efectivo) son una regulación bancaria que fija las reservas mínimas que debe mantener cada banco en relación con los depósitos y los pagarés de los clientes. Normalmente son en forma de una moneda fiduciaria depositada en una bóveda bancaria (reservas en efectivo) o en un banco central.Bulgaria, Colombia, Perú, Rumania, Indonesia
Límites a las exposiciones interbancariasLímites regulatorios basados en las vinculaciones entre instituciones financieras.Unión Europea
Fuente: Nota del personal técnico del FMI (junio de 2010) y otras fuentes.
Fuente: Nota del personal técnico del FMI (junio de 2010) y otras fuentes.

En el período inmediatamente anterior a la crisis mundial, los países de la región usaron herramientas prudenciales con fines macroprudenciales, y recientemente han comenzado a implementarlas nuevamente. Las autoridades de América Latina han recurrido no solo a las herramientas prudenciales tradicionales (por ejemplo, coeficientes de apalancamiento, límites a los descalces de monedas y de plazos, límites al crecimiento del crédito otorgado a un sector determinado), sino que también han establecido sistemas de provisiones dinámicas para las pérdidas por préstamos (véase el recuadro 4.1), han gestionado en forma activa los encajes legales sobre depósitos (véase el recuadro 4.2) y han impuesto controles de capital o límites a la posición neta en moneda extranjera de los bancos21.

Muchos países de la región están estudiando de manera proactiva formas de analizar la interconexión, evaluar la importancia sistémica de las instituciones financieras, ajustar los requisitos de capital e implementar reservas anticíclicas de capital en concordancia con el debate internacional22. Asimismo, las autoridades de la región ya reconocen la complejidad del enfoque macroprudencial, incluyendo la responsabilidad compartida entre las diferentes autoridades. Varios países ya han tomado medidas en el plano institucional para congregar a las diferentes autoridades mediante la creación de entes responsables de la política macroprudencial (por ejemplo, en México, el Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero), o acuerdos para mejorar el intercambio de información entre los distintos organismos regulatorios23.

Para hacer frente a preocupaciones similares, los países de Asia y las economías emergentes de Europa también han implementado medidas con objetivos macroprudenciales24. Para manejar la prociclicidad, los bancos centrales de la región han utilizado requisitos de provisionamiento contracíclico, coeficientes de relación préstamo-valor del activo, requisitos de relación préstamos-depósitos y controles directos sobre el crédito otorgado a sectores específicos. Las autoridades encaran los riesgos intersectoriales mediante mayores requisitos de capital para las instituciones financieras de importancia sistémica; requisitos de liquidez o coeficientes de financiamiento y límites a los descalces de monedas. Más recientemente, se han utilizado medidas relativas a los mercados de crédito inmobiliario (por ejemplo, límites a los préstamos hipotecarios, relaciones préstamo-valor más exigentes o requisitos de pago al contado) para atenuar el alza de los precios de los activos o las ventas en varios países y aliviaron los riesgos de que se formen burbujas de los activos o fuertes correcciones del mercado en caso de producirse salidas de capital. Estos instrumentos se calibraron a partir de los parámetros microprudenciales existentes teniendo en cuenta las condiciones macroeconómicas25. Las autoridades también han utilizado medidas macroprudenciales para reducir las entradas de capital y la consiguiente volatilidad generada por la especulación en mercados de activos muy específicos (por ejemplo, límites a las posiciones de los bancos en derivados de monedas y a los préstamos externos a corto plazo en moneda extranjera).

Recuadro 4.1.Provisiones dinámicas de pérdida por préstamo en América Latina

Las provisiones dinámicas para las pérdidas por préstamos son una herramienta contracíclica que requiere acumular reservas contra pérdidas previstas en tiempos de prosperidad, y luego emplearlas en tiempos de crisis1. Este sistema emplea un método estadístico para tener en cuenta las pérdidas que son inherentes dentro de la cartera pero que aún no se han materializado (FSA, 2009). Durante una contracción económica, permite absorber ciertas pérdidas gracias a las reservas acumuladas.

En la región, Bolivia (2008), Colombia (2007), Perú (2008) y Uruguay (2001) han instituido sistemas de provisiones dinámicas (ver Cuadro)2. En Uruguay, como en España, la fórmula compensa los créditos impagos; en Perú, entre tanto, el sistema consiste en una regla de provisiones dinámicas para las pérdidas por préstamos basada en el PIB que se aplica a todos los bancos. En Bolivia, el sistema establece una provisión general para los préstamos de primera calidad, que puede emplearse integralmente durante una contracción.

Provisionamiento dinámico: Comparación multinacional
PaísAño de establecimientoFormas de provisionamientoFactor activador de la reglaAplicabilidadForma de provisionamiento
Perú2008i) La provisión genérica depende del crédito; y ii) tasa procíclica que depende del crecimiento del PIB.Basado en el PIBSistémicaEl provisionamiento procíclico es discreto, y se implementa solo cuando se llega al factor activador.
España 12005i) La provisión específica cubre las pérdidas sufridas identificadas individualmente en préstamos específicos; y ii) la provisión general, que cubre pérdidas sufridas, aún no identificadas individualmente, en carteras de préstamos homogéneas clasificadas como normales y calculadas con procedimientos estadísticos.Depende de cada préstamo en mora.Depende de la cartera de cada banco.Fondos acumulativos que van creciendo con el tiempo.
Colombia20072i) El provisionamiento individual depende de la característica del prestatario; ii) el provisionamiento anticíclico refleja cambios en el riesgo crediticio del prestatario debido al ciclo económico; y iii) el provisionamiento genérico de 1% de la cartera total de préstamos como mínimo.El regulador decide, según las probabilidades de impago, pero también tiene cierta discreción. Gracias a las revisiones recientes, la decisión estará más basada en la regla.Sistémica, pero se la está traspasando a los bancos individualmente.Fondos acumulativos que van creciendo con el tiempo.
Uruguay2001i) Provisionamiento individual; y ii) provisionamiento dinámico, que refleja la diferencia entre las pérdidas estadísticas mensuales por préstamos menos las pérdidas por préstamos realizadas ese mes.Depende de cada préstamo en mora.Depende de la cartera de cada banco.Fondos acumulativos que van creciendo con el tiempo.
Fuente: Diversos reguladores.

En 2000-04, el sistema de provisionamiento era ligeramente diferente (había tres tipos de provisiones, a diferencia de las dos actuales, y había también algunas diferencias en el valor de los parámetros del modelo del banco central).

A partir de abril de 2010, las provisiones dinámicas son específicas de cada banco.

Fuente: Diversos reguladores.

En 2000-04, el sistema de provisionamiento era ligeramente diferente (había tres tipos de provisiones, a diferencia de las dos actuales, y había también algunas diferencias en el valor de los parámetros del modelo del banco central).

A partir de abril de 2010, las provisiones dinámicas son específicas de cada banco.

Las provisiones dinámicas para las pérdidas por préstamos sirven para “ir contra la corriente”. Un estudio reciente del FMI compara los sistemas de provisionamiento de Bolivia, España, Perú y Uruguay utilizando el ciclo uruguayo efectivo (Wezel, 2010). Cada sistema induce diferentes trayectorias para el provisionamiento (ver gráfico). Por ejemplo, la fórmula empleada en Bolivia y Perú genera una trayectoria más suave que la de los sistemas de España y Uruguay. Esta comparación, sin embargo, deja abierta la pregunta de si el nivel de las provisiones es adecuado y óptimo.

Saldo de las provisiones dinámicas uruguayas con diferentes fórmulas

(Millones de dólares de EE.UU.)

Fuente: Wezel, 2010.

1 Por el contrario, los requerimientos de capital protegen a una institución financiera de pérdidas imprevistas. Aunque los requerimientos de capital se pueden utilizar para hacer frente a pérdidas tanto previstas como imprevistas, las provisiones por pérdida suavizan las fluctuaciones de la rentabilidad contabilizada de los bancos según las frecuencias de los ciclos comerciales, independientemente de la solvencia del banco (Borio et al. (2000).2 El Banco de España instituyó en 2000 un sistema de provisiones dinámicas basado en la pérdida esperada para hacer frente al riesgo crediticio (Fernández de Lis et al (2001)). El sistema estaba pensado para los riesgos “latentes” de categorías homogéneas de activos que podrían conducir a niveles previstos de pérdidas a lo largo del ciclo comercial. Las provisiones estaban vinculadas al crecimiento de los activos y se acumulaban en un fondo que podía utilizarse para cubrir pérdidas por préstamos.

Desafíos para las políticas macroprudenciales en el contexto actual de América Latina

En medio de las actuales condiciones favorables de financiamiento mundial (amplia liquidez alimentada por las bajas tasas de interés internacionales y alta tolerancia al riesgo) que tenderán a ser prolongadas, los países de América Latina enfrentan presiones de ingreso de capitales que pueden desembocar en excesos financieros, como un auge del crédito, burbujas de precios de los activos y exuberancia de la demanda agregada, todo ello aumenta el riesgo sistémico. Las economías de mercados emergentes pueden ser especialmente proclives a experimentar auges de crédito o burbujas de precios de los activos. La falta de flexibilidad cambiaria y las limitaciones de crédito pueden hacer que la demanda interna sea particularmente sensible a las condiciones financieras externas26. Las políticas macroprudenciales añadirían otro conjunto de instrumentos a las herramientas existentes, especialmente cuando las políticas macroeconómicas carezcan de eficacia, y permitirían encarar los excesos financieros en sectores determinados27.

A pesar del incipiente consenso en cuanto a la necesidad de adoptar un enfoque macroprudencial, su implementación puede ser difícil. Ese enfoque no puede considerarse en forma aislada ni como una “bala de plata” para impedir la acumulación de riesgo sistémico y lograr la estabilidad financiera y macroeconómica. De hecho, las políticas macroprudenciales deben estar cuidadosamente coordinadas con las políticas macroeconómicas. Todavía hay muchos temas en discusión, como la manera de evaluar el riesgo sistémico; el nivel de granularidad del enfoque (es decir, si se aplican herramientas generales o específicas para cada sector); el equilibrio entre las reglas y la discrecionalidad; el perímetro de regulación; los mecanismos y mandatos institucionales; la coordinación y cooperación en la supervisión a nivel nacional e internacional, y los requerimientos de información28.

Recuadro 4.2.Los requerimientos de encajes legal como herramienta macroprudencial en América Latina

El uso de los requerimientos de encaje legal ha adquirido importancia como herramienta macroprudencial, en particular en las economías emergentes. Los motivos son tres. Primero, el aumento del encaje durante las expansiones puede ayudar a contener el ritmo de crecimiento del crédito; en otras palabras, funciona como un límite de velocidad. Segundo, el aumento del encaje durante las expansiones permite acumular reservas a las que se puede recurrir durante una contracción para contener los riesgos de liquidez. Por último, los encajes pueden complementar la política monetaria cuando el ciclo crediticio genera conflictos con sus propios objetivos. Por ejemplo, subir las tasas de interés para contener las presiones de la demanda puede resultar contraproducente si la flexibilidad cambiaria es excesivamente limitada y la principal fuente de esas presiones son grandes flujos de capital. En esas circunstancias, se puede optar por aumentar los encajes legales en lugar de subir las tasas de interés. No obstante, estos beneficios tienen que ser evaluados en relación a sus propios costos. Los requerimientos de encaje son difíciles de calibrar y constituyen un impuesto a la intermediación. Por tanto, utilizarlos puede ser más apropiado cuando otros instrumentos tradicionales y menos costosos son insuficientes para alcanzar la estabilidad financiera o de precios (véase Vargas et al., 2010).

En América Latina, los bancos centrales de Colombia y Perú han utilizado recientemente los encajes legales marginales como herramienta macroprudencial1. Funcionaron como límite de velocidad del crecimiento del crédito, como herramienta anticíclica para controlar los flujos de capital y el ciclo crediticio, y como reserva de liquidez establecida en los tiempos de prosperidad para ser utilizada en los tiempos de crisis. El Banco Central de Brasil también empleó los encajes legales para inyectar liquidez en el sistema financiero durante la crisis.

En Colombia, para el año 2006 la rápida demanda agregada amenazaba con recalentar la economía. En algunos segmentos (por ejemplo, el consumo), el crédito se estaba expandiendo a una tasa anual de 50% en un contexto en el cual el sector privado estaba sumamente endeudado. Para contener la expansión del crédito en un contexto de crecientes presiones generadas por los flujos de capital, el banco central impuso encajes legales marginales sobre los depósitos en cuentas de ahorro, cuentas corrientes y certificados de depósito a comienzos de 2007 (ver gráfico). Estas medidas estuvieron complementadas con el uso de controles de capital basados en los precios (encajes legales no remunerados sobre las entradas de capital) y límites a las exposiciones de derivados del sector bancario. En Septiembre de 2008, el banco central eliminó el encaje legal marginal para contrarrestar las condiciones externas adversas y respaldar las necesidades de liquidez del sistema financiero nacional. Colombia no sufrió problemas de liquidez graves y el uso contracíclico del encaje legal le dio al banco central más libertad para hacer frente al shock externo3.

Colombia: Encaje legal promedio y marginal

(Porcentajes de depósitos)

Fuente: Banco Central de Colombia.

En Perú, el banco central utilizó los encajes legales activamente, tanto durante la expansión (antes de la crisis) como durante la crisis, y también recientemente, al iniciarse el nuevo ciclo (ver gráficos abajo). Sin embargo, sus objetivos pueden haber variado según el momento. En la expansión y antes de la crisis, el uso de los encajes legales estaba motivado por grandes entradas de capitales especulativos, lo cual llevó al banco central a intervenir en el mercado para limitar la volatilidad del tipo de cambio.4 Sin embargo, esas intervenciones se esterilizaron emitiendo certificados de depósito, parte de los cuales terminaron siendo comprados por inversionistas extranjeros. Esto obligó al banco central a cambiar de instrumento, depósitos a largo plazo que no podían venderse a inversionistas extranjeros, e imponer encajes legales sobre los depósitos en moneda local y extranjera. La finalidad era reducir la liquidez del mercado. En ese entonces, el banco central estimó que estas medidas lograron reducir el monto de las entradas especulativas y que fueron equivalentes a un aumento de 50 puntos básicos de la tasa de referencia.

Perú: Encaje legal promedio y marginal sobre depósitos en moneda nacional

(Porcentajes de depósitos)

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.

Perú: Encaje legal promedio y marginal sobre depósitos en moneda extranjera

(Porcentaje de depósitos)

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.

Brasil: Encaje legal promedio

(Porcentaje de depósitos)

Fuente: Banco Central de Brasil.

La economía brasileña se ha caracterizado por tener encajes legales elevados, lo cual le permitió al banco central reducirlos para efectos macroprudenciales tras el episodio de Lehman. En particular, para hacer frente a problemas de liquidez en el mercado interbancario, el banco central redujo el encaje legal para estimular la extensión del crédito de grandes bancos con liquidez a pequeños bancos sin liquidez (gráfico 4). Al introducir este mecanismo de suministro de liquidez durante la crisis, el banco central pudo evitar problemas de estabilidad financiera en el sistema.

1 “Marginal” significa que existe una obligación de constituir reservas por cada depósito adicional efectuado en un banco a partir de la fecha en que se implementó la regulación.2 Otras economías de mercados emergentes han utilizado encajes legales con fines contracíclicos (China e India). Mohanty y Turner (2008) examinan el uso de los encajes legales en economías de mercados emergentes y presentan algunos datos históricos.3Uribe (2009) describe en detalle la evolución y las justificaciones de las medidas de política adoptadas en Colombia antes del episodio de Lehman. Vargas et al, (2010) analizan los efectos de los requerimientos de encaje sobre la tasa de interés y el mecanismo de transmisión de la política monetaria.4 Para una descripción más detallada de este episodio de flujos de capital en Perú véase Jara y Tovar (2008).

Por ahora, algunas consideraciones generales podrían servir de guía para el uso de herramientas prudenciales con fines macroprudenciales y permitir que en América Latina finalmente esas herramientas se integren en las decisiones de política.

Interacción con las políticas monetaria y fiscal. Las políticas macroprudenciales no deben ser un sustituto de las políticas fiscales y monetarias que desempeñan un papel anticíclico primordial. No obstante, en un contexto de distorsiones del financiamiento externo que contribuyen a crear condiciones de exuberancia excesiva, depender demasiado de las políticas monetaria y fiscal puede ser una estrategia subóptima o inapropiada para contener el impacto macroeconómico. Por ejemplo, la política de tasas de interés podría exacerbar las entradas de capital en condiciones que limitan la flexibilidad del tipo de cambio, o el esfuerzo fiscal requerido para contrarrestar la exuberancia del sector privado puede introducir otras distorsiones significativas o bien no ser viable. Bajo estos escenarios, el uso de instrumentos prudenciales para fines de política macroprudencial podría entonces servir como un aporte al conjunto de herramientas de política macroeconómica. Sin embargo, estas políticas no deben sustituir el tener un grado adecuado de flexibilidad cambiaria, que es la primera y fundamental línea de defensa en un contexto de abundantes entradas de capital.

Supervisión de amplio alcance. Las condiciones para un apalancamiento excesivo pueden producirse en cualquier segmento del sistema financiero (regulado o en la sombra) con externalidades relevantes para el resto del sistema y la economía en general. Por tanto, la supervisión macroprudencial debe abarcar todo el espectro financiero y también puede requerir un seguimiento de los balances del sector corporativo.

Intervención focalizada. Para evitar que se distorsionen los mercados o segmentos no afectados por una exuberancia excesiva, las medidas prudenciales deben tratar de “ir contra corriente” en los sectores específicos afectados en un momento determinado. Dada la naturaleza novedosa del uso de instrumentos prudenciales para fines de política macroprudencial, quizá sea necesario llevar a cabo una tarea de experimentación restringida para estudiar su eficacia, tomando al mismo tiempo en cuenta los posibles efectos colaterales negativos en el sector financiero29.

Incorporación del enfoque macroprudencial en un esquema institucional. Dada la superposición de responsabilidades e instrumentos que supone el ejercicio de las medidas macroprudenciales, sería importante adoptar un mecanismo institucional dotado de mandatos claros y precisos, transparencia y principios para la coordinación y la rendición de cuentas. Como un marco macroprudencial no puede basarse sólo en reglas—sería imposible calibrar las herramientas adecuadas para todas las circunstancias—, su aplicación exigiría ejercer cierto grado de criterio propio, con frenos y contrapresos entre las distintas instituciones encargadas de garantizar la estabilidad financiera y económica.

Los marcos microprudenciales pueden definirse como aquellas políticas que limitan la posibilidad de quiebra de una institución en particular limitando los riesgos idiosincrásicos (Véase el análisis que sigue y el presentado en Crocket, 2000).

Véase en Blanchard, Dell’Ariccia y Mauro (2010) una reseña detallada del papel de las políticas macroeconómicas después de la crisis financiera mundial.

Algunas de estas medidas afectan las operaciones financieras entre residentes y no residentes. La distinción entre controles de capital y medidas prudenciales podría ser poco clara, porque, en algunos casos, las medidas prudenciales son impuestas solo a los no residentes, y por lo tanto se las considera como controles de capital. En este capítulo no se aborda tal distinción y se considera que las medidas orientadas a la estabilidad financiera son prudenciales o macroprudenciales

Véase en Kodres et al. (2010) un análisis más amplio acerca del rediseño del esquema general del futuro sistema financiero.

Una mayor flexibilidad del tipo de cambio contribuyó a atenuar los incentivos a las entradas de capital; las políticas fiscales menos procíclicas ayudaron a moderar la exuberancia cíclica; y el sistema financiero no estuvo expuesto a activos tóxicos (gracias en parte a las mejores oportunidades de ganancias entre los diversos sectores). Además, y a pesar de la profundidad de la crisis mundial, los precios de las materias primas no se derrumbaron como en el pasado.

Esta caracterización proviene del Banco de Pagos Internacionales (BPI). Véanse más detalles en BPI (2009), Borio (2010, 2009) y Persaud, (2009). Algunas referencias anteriores incluyen a Borio et al. (2001) y Crocket (2000). Análogamente, el Banco de Inglaterra (2009) usa los términos riesgos de red y agregado para las dimensiones intersectorial y temporal de los riesgos sistémicos.

Si bien la caída de Lehman no habría sido identificada ex ante como un shock macroeconómico potencial, este tuvo consecuencias financieras sistémicas debido a la incertidumbre acerca de las exposiciones (“de quién son las pérdidas”?) en un sistema financiero sumamente interconectado.

Véase en Andritzky et al. (2010) un análisis detallado del uso de las políticas para hacer frente a la prociclicidad.

Por ejemplo, un apalancamiento excesivo fue la causa central de los desequilibrios financieros previos a la crisis financiera mundial, cuando la ilusión del riesgo y una excesiva liquidez determinaron una subvaloración de los riesgos.

Véase FMI (2010c) para una discusión general sobre la expansión de la liquidez a nivel mundial y las opciones que los países receptores tienen en términos de política.

Por ejemplo, durante la crisis financiera mundial, los indicadores de capital daban una sensación de seguridad, pero no pudieron captar el riesgo de liquidez, que no fue bien reflejado debido a las prácticas contables (valoración de mercado) que alimentaron el auto-reforzamiento del ciclo durante la crisis (Financial Services Authority, 2009).

Se están desarrollando nuevas metodologías. Por ejemplo, para identificar las instituciones sistémicas, se están adoptando nuevos enfoques, como el análisis de red, el análisis de coriesgo, la matriz de tensión de dependencia multivariada, o el método “ascendente” univariado de créditos contingentes, para abordar el riesgo sistémico (CEF, FMI y BPI, 2009 y FMI, 2009).

La Iniciativa para llenar la brecha de Información (Data Gaps Initiative, se realiza a través de un grupo interinstitucional integrado por el BPI, el Banco Central Europeo, Eurostat, el Fondo Monetario Internacional, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo, el Banco Mundial y la Organización de las Naciones Unidas) tiene por objeto mejorar las estadísticas oficiales para la supervisión financiera a la luz de la crisis, principalmente en temas tales como las vinculaciones cruzadas dentro del sector financiero, la exposición del sector financiero no bancario a los factores de vulnerabilidad y las exposiciones transfronterizas de las empresas no financieras.

El acuerdo fue ratificado en septiembre de 2010. Véanse más detalles en CBSB (2009, 2010a) y en el comunicado de prensa del CBSB y su Anexo (2010c).

Obtener los beneficios de una mejor regulación también va a requerir una mejor regulación. Esto involucra no solo la capacidad de supervisar, sino también el deseo de actuar de una manera más intrusiva, escéptica, comprensiva, adaptativa y conclusiva (Viñals y Fletcher, 2010).

El FMI, el CEF y el BPI elaboraron un conjunto de principios para identificar instituciones, mercados e instrumentos de importancia sistémica. Véase el informe presentado FSB, IMF and BIS (2009).

Según las estimaciones, el volumen de préstamos de los bancos disminuiría entre 1% y 1,4% por cada punto porcentual de aumento de los coeficientes de capital fijados como meta en un horizonte de cuatro años, mientras que los diferenciales de crédito aumentarían alrededor de 16 puntos básicos en el mismo horizonte. Los costos de las normas de liquidez más elevadas son aproximadamente 50% más altos en el caso de los volúmenes de crédito, pero similares en el caso de los diferenciales. En los informes del Grupo de Evaluación Macroeconómica (MAG, por sus siglas en inglés) de la CEF-CBSB y de Impacto Económico a Largo Plazo (LEI, por sus siglas en inglés) se estiman caídas sustanciales de la probabilidad de crisis y que cada punto porcentual de aumento del requisito de capital restaría alrededor de 0,05 puntos porcentuales al crecimiento anual durante el período de cuatro años supuesto para la implementación. No obstante, esas evaluaciones contrastan con estudios publicados por los bancos, cuyas estimaciones son hasta diez veces más elevadas (Institute for International Finance, 2010). Véase también CBSB (2010b), CSF y CBSB (2010) y Banco de Canadá (2010).

Es importante tener en cuenta que los encajes son también una herramienta de política monetaria. No obstante, su uso había sido abandonado gradualmente en los países avanzados al reemplazarse los instrumentos directos de política monetaria por instrumentos indirectos (es decir, basados en el mercado) como las tasas de interés.

Véase en BPI (2010) un análisis de la forma en que interactúan la política monetaria y la estabilidad financiera desde una perspectiva latinoamericana.

En el pasado, los países también recurrieron a los encajes para el endeudamiento de los bancos a corto plazo (por ejemplo, Argentina en la década de 1990 y Perú en épocas más recientes).

Véase en Rennhack (2009) un análisis de las consecuencias que conlleva para la región de América Latina la reforma regulatoria del sistema financiero mundial.

Estos acuerdos se orientan a reforzar la red de seguridad del sistema financiero y mejorar la confianza del público en el sistema (por ejemplo, los acuerdos formales celebrados en Colombia para el intercambio de información entre el Banco Central y la Autoridad de Supervisión).

Véanse más detalles en FMI (2010b, 2010c).

Véase CGFS (2010) una descripción detallada de la experiencia con medidas relativas a los mercados de crédito inmobiliario. Por ejemplo, un máximo de 80% en la relación préstamo-valor es ampliamente interpretado como norma para los préstamos para la compra de inmuebles residenciales desde un punto de vista microprudencial; este instrumento se hizo más estricto mediante reducciones de entre 10 y 20 puntos porcentuales a la relación exigida, algunas de las cuales fueron luego anuladas cuando se juzgó que las condiciones de los mercados considerados se habían normalizado.

Más allá de la preocupación acerca de la enfermedad holandesa, en algunos países la flexibilidad cambiaria puede estar limitada por otras razones, como la dolarización y los riesgos de posibles efectos en los balances. En este caso, las medidas macroprudenciales podrían desempeñar un papel mayor en la consecución de la estabilidad macroeconómica.

Como las grandes y persistentes entradas de capital son la fuente potencial de desestabilización, los controles de capital también podrían ser de utilidad. Véanse más detalles en Ostry et al. (2010).

Véase un análisis de estos temas en Banco de Inglaterra (2009), Borio (2009), Brunnermeier y otros (2009), Caruana (2008, 2010a), FMI (2009b) y FMI (2010).

Para evaluar la conveniencia de las diferentes herramientas macroprudenciales, un problema importante es definir cómo se incorpora el sector financiero en el modelo macroeconómico. Véase en Tovar (2009) un análisis general del tema y en Benes y otros (2009) y N’Diaye (2009) aplicaciones más concretas a las economías de mercados emergentes.

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