Chapter

4. La respuesta de política fiscal ante la crisis: ¿Cuánto “espacio” existe para aplicar políticas anticíclicas?

Author(s):
International Monetary Fund. Western Hemisphere Dept.
Published Date:
October 2009
Share
  • ShareShare
Show Summary Details

La crisis mundial colocó a la formulación de la política fiscal en primer plano, poniendo en perspectiva diferencias en los marcos de política y de preparación dentro de la región. Las respuestas recientes en materia de política fiscal de los gobiernos de América Latina y el Caribe (ALC) no son más que el reflejo de las circunstancias específicas de estos países antes de la crisis, incluida la evolución de sus cuentas públicas. La experiencia de 2009 confirma que algunos gobiernos de ALC efectivamente cuentan con “espacio” para sostener el nivel de actividad durante una contracción económica importante. Pero también pone en evidencia los límites de dicho espacio en otros países, lo que en gran medida refleja su comportamiento fiscal pasado. Esto sugiere la necesidad de transformar el proceso de formulación de la política fiscal y sus respectivos marcos de aplicación, a fin de poder hacer frente a shocks futuros.

Cuando la crisis financiera de las economías avanzadas se convirtió en una recesión mundial, la actividad económica en los países de ALC comenzó a desacelerarse, y sus finanzas públicas a deteriorarse. Los gobiernos de la región pronto sufrieron una caída significativa de sus ingresos, entre ellos los vinculados a la exportación de materias primas. Asimismo, hubo un repentino endurecimiento de las condiciones financieras, aunque en varios casos este efecto no fue grave ni prolongado. En medio de esta situación, los países se enfrentaron a la siguiente decisión de política económica: ¿Debería la política fiscal responder de manera activa ante la crisis y, en ese caso, en qué dirección? Este interrogante permite considerar tres clases de respuestas, cada una de ellas justificada por diferentes argumentos en función de las circunstancias propias de cada país:

  • Un país podría aplicar una política fiscal más restrictiva con el objetivo de contener el incremento del déficit fiscal y las necesidades de financiamiento resultantes del shock a los ingresos públicos. Este tipo de respuesta, de carácter procíclico, implicaría recortar gastos (o aumentar impuestos), lo que reduciría la demanda interna en un momento de caída del producto. Aun así, podría ser la mejor alternativa disponible si las posibilidades de obtener financiamiento son limitadas, ya sea porque el nivel de deuda pública es muy elevado, porque el país no puede asegurar a los acreedores el servicio futuro de su deuda, o porque el gobierno no tiene un nivel considerable de activos líquidos propios.

  • El país podría mantener sin cambios sus políticas de gastos e impuestos, aceptando plenamente el debilitamiento del resultado fiscal como una consecuencia automática del shock de ingresos. Este enfoque puede calificarse como acíclico, en el sentido que no implica ninguna modificación discrecional de políticas en un momento de caída del producto. De todos modos, el sector público estaría contribuyendo a sostener la actividad económica al permitir el funcionamiento de los estabilizadores automáticos, al menos mediante una menor recaudación de impuestos1. En el caso de una baja temporal del producto y de los ingresos, esa estrategia sería la reacción natural para un gobierno que cuenta con acceso al financiamiento (o con sus propios activos líquidos), más aún si el tamaño de los estabilizadores automáticos preexistentes se considera adecuado, y si se permite que la política monetaria cumpla un papel activo y eficaz en la estabilización de la demanda interna.

  • El país podría optar por relajar de manera activa su política fiscal, adoptando medidas discrecionales para elevar el gasto (o rebajar impuestos) a fin de dar sustento a la demanda en un momento de caída de la actividad. Esta respuesta anticíclica supone un aumento aún mayor del déficit fiscal que el atribuible por sí solo al shock de ingresos, razón por la cual es necesario que las alternativas de financiamiento sean amplias. Esta opción podría justificarse cuando el tamaño de los estabilizadores fiscales automáticos es relativamente pequeño y existe confianza de que se puede implementar—y revertir en el momento oportuno—el relajamiento de la política fiscal. Otra consideración fundamental es la conveniencia de recurrir a esta estrategia en el caso de que la política monetaria por sí sola no tuviera suficiente poder para contrarrestar una caída excepcionalmente grande de la demanda interna, como puede haber sucedido recientemente en algunos países2.

De hecho, durante 2009 la política fiscal ha contribuido a absorber el impacto de la crisis en varios países de la región, aunque en muy diverso grado. Si bien es probable que este año el balance fiscal se debilite en casi todos los países de ALC, en algunos de ellos se tomaron medidas para fortalecer la posición fiscal, mientras que otros implementaron aumentos sustanciales del gasto público. Este capítulo procura medir la respuesta fiscal de la región ante la crisis, entender las razones que explican los patrones observados y extraer enseñanzas que en el futuro puedan servir para la formulación de la política fiscal.

En la primera parte del capítulo se describen brevemente las políticas fiscales de los países de ALC antes de la crisis mundial, y se señalan sus diferentes reacciones ante el fuerte crecimiento de los ingresos durante los años recientes de “bonanza”. Luego se analiza la evolución de la situación fiscal durante la crisis mediante la identificación de los factores detrás del shock de ingresos, y se observa que la mayor parte de su disminución fue una consecuencia automática de la crisis en sí. Con respecto al gasto, se describen las amplias diferencias en cuanto al tamaño—y la dirección—de las respuestas de política fiscal frente a la crisis de los distintos países de la región. Si bien el objeto del análisis es el nivel del gasto primario, se señala cómo algunos países modificaron su composición, procurando mitigar los efectos de la crisis en los grupos sociales más vulnerables.

Para evaluar la contribución del sector público a la demanda interna durante 2009, se analiza la variación anual del balance fiscal primario excluyendo los ingresos asociados con la exportación de materias primas y las donaciones extranjeras. Luego, para identificar en qué medida esa contribución se debe a decisiones discrecionales de política y no a los estabilizadores automáticos, se presentan estimaciones del impulso fiscal y se evalúa su efecto en la estabilización del producto. A su vez, se vinculan las respuestas discrecionales de política a un conjunto de factores que probablemente han influido en la decisión de los países de implementar o no una política fiscal anticíclica activa.

Por último, a partir de las enseñanzas de la experiencia reciente de los países de ALC, se abordan temas cruciales de política fiscal, como la necesidad de revertir oportunamente las medidas de estímulo y de adaptar la política a un nuevo contexto mundial que será menos favorable que el anterior a la crisis. En este sentido, se describe la forma en que podrían evolucionar los marcos de política fiscal, no solo para cimentar la disciplina fiscal en el tiempo sino también para establecer el espacio suficiente que permita mantener el gasto público y atenuar los shocks macroeconómicos futuros.

El contexto previo a la crisis: Políticas fiscales prudentes … y algunos excesos

En estudios anteriores se ha señalado que las políticas fiscales en ALC han sido frecuentemente procíclicas, lo que ha contribuido a incrementar las fluctuaciones del producto. Las políticas anticíclicas activas, y a veces incluso el funcionamiento normal de los estabilizadores automáticos, no constituían alternativas posibles debido a la ausencia de reservas financieras fiscales y a los altos niveles de deuda pública que restringían el acceso a los mercados financieros durante los períodos contractivos, ya que los posibles acreedores se mostraban reacios a conceder préstamos (Gavin y Perotti, 1997 y Reinhart, Rogoff y Savastano, 2003, entre otros)3.

No obstante, en la última década se produjo un cambio significativo en la política fiscal de varios países de la región. En muchos casos, el mantenimiento de una mejor disciplina fiscal a través del tiempo hizo descender los niveles de deuda pública (Vladkova-Hollar y Zettelmeyer, 2008). Además, algunos países lograron crear el consenso político necesario para la aplicación de reglas fiscales, en ocasiones incorporadas en Leyes de Responsabilidad Fiscal (LRF)4. La implementación exitosa de estas reglas cimentó la disciplina fiscal y contribuyó a evitar episodios de crisis en los que la política fiscal debía ajustarse excesivamente en respuesta a la interrupción del financiamiento. La combinación de mejores marcos de política y variables fundamentales más sólidas permitió que la deuda de una serie de países de la región alcanzase el “grado de inversión” (investment grade), lo que significó un mejor acceso a los mercados internacionales de capital, aun en momentos de estrés.

Estos cambios han provocado un grado considerable de heterogeneidad en lo que se refiere a la política fiscal. Mientras que, en general, algunos países han continuado con políticas procíclicas, en las que el nivel del gasto sigue estrechamente asociado a los ingresos en épocas favorables, otros han alcanzado un grado considerable de anticiclicidad.

Una diferencia crucial se observa en el comportamiento de los ingresos y gastos primarios en los tres años previos a la crisis (2005–07). Este período está caracterizado por un crecimiento superior al nivel de tendencia, brechas de producto positivas y alzas en los precios de exportación de las materias primas producidas en la región. Al igual que en el capítulo 2, es útil observar el comportamiento diferencial de cuatro grupos de países5. En los países que son exportadores de materias primas y están integrados a los mercados financieros (EMIF), el crecimiento del gasto primario fue menor al de los ingresos totales y aproximadamente igual a la contribución de los ingresos no vinculados a las materias primas al crecimiento de los ingresos totales. En cambio, en los otros países exportadores de materias primas (OEM), el crecimiento del gasto primario fue algo mayor al de los ingresos totales y superó ampliamente a la contribución de los ingresos no vinculados a las materias primas al crecimiento de los ingresos totales. En los países importadores de materias primas con fuertes ingresos por turismo (IMIT), el gasto primario creció a tasas más altas que los ingresos, mientras que en los otros importadores de materias primas (OIM) el gasto primario creció algo menos que los ingresos (gráfico 4.1).

Gráfico 4.1.Algunos países han continuado con políticas fiscales procíclicas, mientras otros han alcanzado cierta anticiclicidad.

Una conclusión similar surge de comparar el crecimiento del gasto primario con el del PIB tendencial. En los otros países exportadores de materias primas, el gasto primario creció mucho más rápidamente que el crecimiento del PIB tendencial durante los años de auge de las materias primas que precedieron a la crisis mundial. Como se señala más adelante, este comportamiento implicó un fuerte impulso fiscal a la demanda interna de estos países durante este período, en comparación con solo un impulso moderado en los países exportadores de materias primas integrados en los mercados financieros.

La crisis golpea: El menor crecimiento y la caída en el precio de las materias primas reducen los ingresos fiscales …

Los gobiernos de ALC han experimentado pérdidas significativas de ingresos fiscales durante la crisis, en algunos casos mayores a las esperadas. Esas pérdidas se vinculan a un crecimiento menor (o negativo) del producto y, en muchas de las economías más grandes de la región, con fuertes disminuciones del precio de exportación de las materias primas. Las caídas de los ingresos fiscales durante 2009 parecen ser en su mayor parte consecuencias “automáticas”, no atribuibles a medidas discrecionales de política tributaria. El tamaño de los estabilizadores automáticos es, no obstante, relativamente pequeño en muchos países de ALC (en comparación con la mayoría de los países de la OCDE, por ejemplo), dadas sus tasas impositivas más bajas.

De hecho, los países cuyos ingresos fiscales están fuertemente vinculados a la exportación de materias primas han experimentado caídas muy importantes de los ingresos en 20096. En estos países, la mayor parte de esa disminución se explica por la reducción de los precios de exportación de las materias primas (siendo Bolivia, Ecuador, Trinidad y Tobago y Venezuela los países que registran las mayores pérdidas, aunque éstas también son importantes en los casos de Chile y Perú). Solo entre el 10% y el 20% de la pérdida de ingresos fiscales sería atribuible a la disminución de la tasa de crecimiento del PIB (utilizando supuestos estándar sobre la elasticidad de los ingresos respecto del PIB). El resto de la pérdida de ingresos no tiene un origen definido y podría deberse a modificaciones de la política impositiva, a otros cambios estructurales (como la menor producción de materias primas) o a una sensibilidad de los ingresos al ciclo del producto mayor que la supuesta (gráfico 4.2).

Gráfico 4.2.El ingreso fiscal cayó significativamente en 2009 como consecuencia del menor crecimiento y los menores precios de las materias primas.

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

En el caso de los países importadores de materias primas, la porción “no identificada” de la pérdida de ingresos es la más importante. Estas pérdidas no pueden atribuirse a modificaciones de la política fiscal, ya que la mayoría de estos países no están implementando reducciones discrecionales de impuestos en 2009, ni tampoco a una caída de la producción de materias primas, ya que estos países no son grandes exportadores de este tipo de bienes. Por el contrario, cabe inferir que esta porción no identificada se relaciona en gran medida con diferencias entre el valor efectivo de la elasticidad a corto plazo de los ingresos tributarios con respecto al PIB y el supuesto estándar que le asigna un valor igual a uno7.

… pero solo algunos países pueden aumentar su gasto público …

La evolución observada del gasto en la región puede interpretarse principalmente como resultante de medidas discrecionales de política, ya que los estabilizadores automáticos por el lado del gasto también son relativamente pequeños. De hecho, las políticas de gasto difieren significativamente entre países: En algunos el gasto parece imitar el comportamiento de los ingresos, mientras que en otros no sucede lo mismo.

En particular, la evolución del gasto primario (en términos reales) en los países exportadores de materias primas presenta marcados contrastes. En este sentido, en los países integrados a los mercados financieros se prevé que el crecimiento del gasto primario sea parecido entre 2008 y 2009 (con aumentos en torno al 9% y 8%, respectivamente), mientras que en los otros países exportadores de materias primas se espera que disminuya significativamente entre 2008 y 2009 (habiendo crecido alrededor del 12% en 2008, pero solo 3% durante 2009), dada la restricción que ha significado para estos países la caída de los ingresos fiscales vinculados a las materias primas. El gasto primario también muestra tasas de crecimiento positivas en 2008 y 2009 en el caso de los otros países importadores de materias primas, aunque la tasa prevista para 2009 es menor a la observada en 2008. En los países importadores de materias primas con fuertes ingresos por turismo, el gasto primario decreció levemente en 2008 y se prevé una nueva caída para 2009, lo que refleja restricciones por el lado de los ingresos (gráfico 4.3).

Gráfico 4.3.Algunos países han tenido que disminuir el crecimiento del gasto público como consecuencia del impacto de la crisis en sus ingresos fiscales.

Un examen más detallado del patrón observado en la región durante 2008–09 muestra que el crecimiento del gasto primario se detuvo en algunos países durante 2009. En particular, el gasto primario se está contrayendo en términos reales en algunos países que sufrieron una caída de sus términos de intercambio, sobre todo en los exportadores de energía, como Bolivia y México, y en especial Ecuador, Trinidad y Tobago y Venezuela. Este comportamiento parece indicar, en el caso de algunos de estos países, una continuación de los patrones procíclicos de gasto observados en el pasado. En cambio, el gasto primario crece a tasas similares (o mayores) que las observadas en 2008 en otros países de la región (entre ellos Argentina, Chile, Costa Rica y Perú). En muchos países, el crecimiento previsto del gasto primario (a una tasa mayor que la del crecimiento tendencial del PIB) refleja la implementación de paquetes de estímulo fiscal (recuadro 4.1).

… resultando en diferentes respuestas fiscales frente a la crisis

Hasta el momento el análisis se ha centrado en aspectos específicos de la reacción de la política fiscal, es decir, en el comportamiento de los ingresos y el gasto por separado. En esta sección se reúnen todos estos elementos para determinar en qué medida el sector público ha contribuido a estabilizar la demanda interna y el producto en 2009. Mientras que la variación neta entre los ingresos y gastos fiscales afecta la demanda interna, se supone a su vez que el impacto en el producto depende del tamaño del multiplicador fiscal. Cuanto mayor sea el multiplicador, tanto mayor será el impacto de las modificaciones de la política fiscal en el producto.

Las variaciones del “déficit fiscal primario interno”, (excluidos los ingresos relacionados con la exportación de materias primas y las donaciones extranjeras), miden la contribución del sector público a la demanda interna; dicha contribución incluye tanto el efecto de las medidas discrecionales de política como el resultante de los estabilizadores automáticos8. Un incremento del déficit primario interno, como se muestra en el cuadro más abajo, mide el impulso del sector público a la demanda interna. Desde esta perspectiva, los gobiernos de los países exportadores de materias primas integrados a los mercados financieros son los que impulsan la demanda interna más fuertemente en 2009, con un aumento del déficit en torno al 3,5% del PIB (tras varios años de un impulso aproximadamente neutro). La situación contrasta claramente con la de los otros países exportadores de materias primas, donde el déficit primario interno aumenta en aproximadamente 0,7% del PIB (lo que difiere de la fuerte expansión del 1,9% del PIB registrada durante 2008). En los otros dos grupos de países, dicho déficit crece en 2009, aunque no tanto como en el primer grupo.

Recuadro 4.1.Paquetes de estímulo fiscal en América Latina y el Caribe

Varios países de la región de ALC anunciaron “paquetes fiscales anticrisis” específicos durante 2009, con el objetivo de estabilizar la demanda agregada, estimular la economía y otorgar asistencia, principalmente en forma temporal, a los grupos sociales más vulnerables. En la mayoría de los casos, las medidas fueron incorporadas a los presupuestos nacionales (en su versión original o reformada), que normalmente son implementados por el gobierno central, e incluyen por ejemplo, aumentos del gasto en infraestructura pública o transferencias compensatorias dirigidas a los grupos sociales más vulnerables. No obstante, se adoptaron otras medidas consistentes en transferencias extrapresupuestarias a empresas públicas o la provisión de liquidez a los bancos estatales de desarrollo a fin de sostener el crédito interno. La mayoría de los paquetes fiscales se concentraron en aumentos del gasto, de las transferencias, o de ambos rubros, aunque algunos países anunciaron reducciones temporales de impuestos o medidas administrativas que permitían a los contribuyentes diferir el pago de sus obligaciones impositivas. En cambio, algunos países con situaciones financieras más apretadas se vieron obligados a introducir medidas impositivas y mejorar la administración tributaria para compensar la caída de los ingresos fiscales. Los elementos principales de algunos de los paquetes de estímulo fiscal anunciados en la región se describen más detalladamente en este recuadro.

Entre los países exportadores de materias primas integrados a los mercados financieros:

  • Brasil anunció varias medidas presupuestarias, relativas a impuestos y al gasto, para estimular la demanda interna y dar apoyo a grupos determinados (mediante transferencias de efectivo a los grupos más vulnerables, rebajas impositivas para la compra de automóviles y subsidios para la construcción de viviendas para los sectores de menores ingresos). Los estados fueron protegidos parcialmente de una reducción de las transferencias, en el caso de algunos de ellos mediante negociaciones para mejorar las condiciones de su deuda con organismos federales (por ejemplo, de la seguridad social). El paquete fiscal también incluye programas de garantía de préstamos de pequeña escala para las empresas pequeñas y medianas. La medida de mayor cuantía tuvo carácter extrapresupuestario: un préstamo por debajo de la línea igual al 3,3% del PIB para el banco estatal de desarrollo, BNDES, por el término de dos años con el objeto de conceder créditos, entre otros a la empresa petrolera Petrobrás. Otros bancos públicos también incrementaron sus préstamos.

  • En Chile, el paquete fiscal incluyó medidas presupuestarias y extrapresupuestarias: las primeras comprendían reducciones temporales de impuestos y un aumento de las transferencias a los sectores de menores ingresos, mientras que las segundas incluyeron transferencias a entidades estatales que otorgan garantías de crédito y la capitalización del Banco del Estado y de CODELCO, la empresa estatal de cobre.

  • México anunció medidas que incluyen el aumento del gasto social y en infraestructura (por encima de la línea), el congelamiento o la reducción de los precios administrados, aumentos de los límites de crédito y el otorgamiento de garantías adicionales por parte de los bancos de desarrollo.

  • En Perú, las medidas incluyeron aumentos importantes del gasto en infraestructura, transferencias para fomentar la protección social (educación, salud y agricultura), la provisión de garantías, transferencias a sectores afectados por la crisis y devolución de aranceles de importación (drawbacks), en ese orden.

Entre los otros países exportadores de materias primas:

  • Argentina anunció un incremento en los gastos de capital (en particular, en infraestructura), una ampliación de la cobertura de los programas de pensiones y de lucha contra la pobreza, medidas para apoyar el crédito al consumo y algunas reducciones de impuestos a la exportación, entre otras iniciativas.

  • En Paraguay, el plan de reactivación económica incluye medidas a corto plazo, entre ellas un aumento de los gastos presupuestados para el período 2009-10, que se espera sea un 2% del PIB mayor que en 2008, alguna reorientación de las transferencias condicionales de efectivo y del gasto de capital (en parte con financiamiento de instituciones financieras internacionales) y la atención de aspectos estructurales a mediano plazo como la mejora del Programa de Fortalecimiento Municipal (PFM), la reforma de las empresas públicas y el fortalecimiento de la supervisión del sector financiero.

Entre los países importadores de materias primas con fuerte actividad turística, Las Bahamas modificó la composición del gasto para mantener las erogaciones en infraestructura y otorgar prestaciones transitorias por desempleo, aunque también se anunciaron medidas por el lado de los ingresos para contener el impacto fiscal del shock. En Granada, las medidas incluyen la aceleración del gasto de capital dentro de un presupuesto más restringido, rebajas impositivas temporales para hoteles y hospedajes (a fin de sostener la industria del turismo y limitar la pérdida de empleos) y gasto social focalizado (por ejemplo, un programa de mantenimiento de carreteras).

Entre los otros países importadores de materias primas, Costa Rica anunció una serie de medidas, incluidos un incremento del gasto en educación y proyectos de infraestructura con uso intensivo de mano de obra, un aumento del empleo en el sector público (mediante la contratación de maestros y policías) y el refuerzo de los programas de transferencias de efectivo. En El Salvador, las autoridades anunciaron aumentos del gasto social y de los proyectos de inversión pública, medicamentos gratuitos para los hospitales y transferencias condicionales de efectivo para la población urbana así como programas de empleo temporal. En Guatemala, las medidas se focalizaron en las transferencias a los grupos más vulnerables y proyectos de inversión con una utilización intensiva de mano de obra. En Panamá, las medidas se centraron en obras de infraestructura y la ampliación de la red de protección social; además, las autoridades otorgaron pensiones no contributivas a las personas mayores y aumentos de salarios al personal policial. La Ley de Responsabilidad Fiscal fue modificada en junio de 2009 para permitir un déficit de hasta el 2,5% del PIB (en lugar de 1%) en 2009 y 2% en 2010. El proyecto de ampliación del Canal será significativo en 2010, y aunque no forma parte de la estrategia de estímulo, se prevé que sustente la actividad económica a pesar de su alto componente importado.

La implementación oportuna de las medidas de estímulo (y de los presupuestos, en un plano más general) resulta especialmente importante dada la desaceleración generalizada de la actividad económica en toda la región. Aunque es difícil hacer un informe detallado acerca de la aplicación del presupuesto (incluidas las medidas de estímulo fiscal) en los distintos países, debido a ciertas limitaciones de información, los datos disponibles para 2009 indican que los avances han sido dispares. Al respecto, aunque algunas medidas que dependen solo de decisiones administrativas fueron implementadas con relativa rapidez, en algunos países el gasto ha avanzado a un ritmo más lento que el previsto durante el primer semestre de 2009 y está acelerándose en el segundo. El retraso se debe a problemas de capacidad de implementación (principalmente en lo relativo a la inversión), demoras en la aprobación del presupuesto o sus reformas y dilaciones en la autorización de operaciones de endeudamiento externo, entre otros motivos.

Cambio en el déficit primario interno 1/(Variación promedio interanual, en puntos porcentuales del PIB)
Exportadores de materias primas con fuertes vínculos financierosOtros exportadores de materias primasImportadores de materias primas con fuertes ingresos por turismoOtros importadores de materias primas
2006−0,11,71,60,0
2007−0,3−0,40,0−1,3
20080,51,90,91,5
20093,50,71,01,7
2010−1,30,3−1,0−0,6
Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

Excluye ingresos fiscales derivados de las materias primas y donaciones externas.

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

Excluye ingresos fiscales derivados de las materias primas y donaciones externas.

Luego, para distinguir el rol de la política fiscal discrecional como sostén de la demanda interna de aquel que aportan los estabilizadores automáticos, se procede primero a estimar el balance primario ajustado en función del ciclo económico (BPAC). Con este fin, se utiliza un marco estándar para identificar la reacción cíclica de los ingresos internos y del gasto primario a la brecha del producto. En el caso de los países donde una proporción significativa de los ingresos fiscales está vinculada a las materias primas, se estima qué parte de los ingresos de este tipo es “estructural”, utilizándose para ello estimaciones de precios a largo plazo para tales bienes.

El signo y el tamaño del BPAC dan una indicación de la posición fiscal subyacente, haciendo abstracción de la influencia de factores temporales. También permiten proyectar la trayectoria futura de la deuda pública, tomando en cuenta además la tasa de interés a la cual el gobierno puede endeudarse y la tasa de crecimiento tendencial de la economía, entre otros factores.

Los balances fiscales primarios observados (es decir, no ajustados por el ciclo) mejoraron durante los años de expansión (2003–07) en los países exportadores de materias primas. A su vez, entre los importadores de materias primas, el balance primario mejoró inicialmente y luego se deterioró, especialmente en los países con fuertes ingresos por turismo. Para 2009, se prevé que el balance fiscal primario se deteriore en todos los grupos, aunque se espera que los otros exportadores de materias primas ajusten su BPAC, mientras que aquellos que están integrados a los mercados financieros lo estarán relajando. Este patrón parece reflejar la aplicación de políticas diferentes durante los años de expansión, en particular el uso de los ingresos extraordinarios obtenidos en el pasado con el propósito de acumular reservas financieras, en lugar de financiar aumentos del gasto (gráfico 4.4).

Gráfico 4.4.No todos los países han podido relajar sus balances fiscales ajustados en función del ciclo económico durante la crisis.

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

Las estimaciones de los BPAC están sujetas a incertidumbre, especialmente en lo que atañe a los ingresos generados por las materias primas9. La incertidumbre acerca del tamaño del BPAC será mayor en el caso de los países donde estos ingresos representan una mayor proporción de los ingresos totales (como en Ecuador y Venezuela). Sin dejar de lado esta incertidumbre, los países más grandes de la región parecen haber registrado un superávit ajustado en función del ciclo económico durante el primer tramo de la década, lo que en parte refleja la mejora de los precios a largo plazo de las materias primas. Sin embargo, durante los tres años previos a la crisis, el BPAC mejoró en algunos casos (como en Chile y Perú) y empeoró en otros (como en Argentina, Ecuador, México y Venezuela). En 2009, varios países (entre ellos Argentina, Brasil, Chile y Perú) están dejando que su BPAC se deteriore en grados diversos en respuesta a la contracción de sus economías, mientras que otros están consolidando su posición cíclica (como Ecuador y Venezuela).

Si bien el nivel del BPAC es el indicador pertinente en materia de solvencia y sostenibilidad de la deuda, es su variación interanual lo que conviene considerar para evaluar el impacto a corto plazo de las decisiones de política fiscal en la demanda interna y el producto. El impulso fiscal (IF) se define entonces como la diferencia entre el BPAC interno (es decir, excluidos los ingresos fiscales vinculados a las materias primas y las donaciones extranjeras) del año en curso y el registrado el año anterior (recuadro 4.2). La medición del IF está también sujeta a incertidumbre, la cual está asociada sobre todo al tamaño incierto de la brecha de producto.

El impulso fiscal durante los años previos a la crisis, así como el esperado para 2009, muestra algunas diferencias interesantes dentro de la región. Los países exportadores de materias primas integrados a los mercados financieros mostraron una orientación de política fiscal entre neutra y moderadamente procíclica durante los años de expansión (2003–07), mientras que sus planes actuales suponen la implementación de una política fiscal claramente anticíclica durante 2009 y el retiro parcial del estímulo en 2010 a medida que se recupere la economía. El IF ha cambiado de manera menos pronunciada en estos países y la política fiscal ha sido menos volátil en comparación con las de otros grupos de países. En cambio, los otros países exportadores de materias primas implementaron una política fiscal claramente procíclica durante los años de expansión y se prevé que seguiran haciéndolo durante el período contractivo. En estos países, la política fiscal es a veces objeto de modificaciones abruptas y en general ha sido más volátil que en los países exportadores de materias primas integrados a los mercados financieros.

Es interesante destacar que la política fiscal de los otros países importadores de materias primas parece haber sido moderadamente anticíclica en años anteriores, tendencia que continúa en 2009. En especial en Costa Rica, el impulso fiscal es sustancial. Por último, los países importadores de materias primas con fuertes ingresos por turismo han implementado políticas fiscales procíclicas durante la mayoría de los años analizados, previéndose que se mantenga esa tendencia también en 2009–10 (gráfico 4.5).

Gráfico 4.5.Los impulsos fiscales difieren mucho. En 2009, este ha sido mayor en los países exportadores de materias primas integrados en los mercados financieros

Como se muestra en el cuadro, el impacto total del sector público en la estabilización de la demanda interna, medido por el cambio en el déficit primario interno observado, puede descomponerse en dos partes. El impulso fiscal mide la proporción de ese cambio que se explica por la respuesta discrecional de política, mientras que el resto es atribuible al funcionamiento de los estabilizadores automáticos.

El análisis de la política fiscal en los países más grandes de la región sugiere que algunos de ellos han aplicado políticas procíclicas, en grado diverso durante los años anteriores a la crisis. Concretamente, para 2009 la respuesta es claramente anticíclica en los casos de Brasil Chile, México y Perú y, en menor grado, en Argentina y Colombia; las respuestas son claramente procíclicas en el caso de Ecuador y de Venezuela10.

Recuadro 4.2.Evaluando la orientación de la política fiscal: El balance primario ajustado en función del ciclo económico y el impulso fiscal

La metodología utilizada en este capítulo para estimar el balance primario ajustado en función del ciclo económico (BPAC) permite determinar qué proporción de los cambios de las variables fiscales es consecuencia de decisiones de política y diferenciarla de aquella atribuible al ciclo económico (o los estabilizadores automáticos)1. A su vez, la estimación del BPAC permite calcular el grado de impulso que la política fiscal le da a la demanda interna en un año dado. Ese impulso fiscal se mide como la diferencia del déficit primario interno ajustado en función del ciclo económico entre dos años consecutivos.

Para estimar el BPAC es preciso contar con información específica a cada país considerado, tal como la elasticidad de los ingresos y gastos fiscales con respecto a las variaciones del producto, así como una estimación de la brecha del producto. El caso “típico” de la región en 2009 es uno en el cual: 1) el crecimiento del PIB es negativo, y la brecha del producto se deteriora con respecto a 2008 y se torna negativa; 2) la elasticidad de ingreso de los ingresos fiscales internos (excluidos los vinculados a las materias primas y las donaciones extranjeras) es igual (o mayor) que uno, lo que significa que las variaciones del producto (en términos porcentuales) se reflejan en variaciones similares (o mayores en valores absolutos) de los ingresos fiscales y 3) la elasticidad de ingreso del gasto primario es igual a cero, lo que significa que el nivel de gasto no varía como resultado del ciclo económico sino que su nivel varía principalmente a causa de medidas específicas de política.

En el caso típico de 2009, la razón entre gasto primario y PIB aumenta, mientras que la correspondiente a los ingresos primarios internos y el PIB disminuye (o se mantiene prácticamente constante). En la ausencia de medidas discrecionales de política, los ingresos internos se reducirán, pero la relación entre esos ingresos y el PIB se mantendrá aproximadamente constante o disminuirá, de acuerdo con el valor de las elasticidades estimadas. A su vez, los niveles de gasto primario se mantendrán aproximadamente constantes, pero la razón entre gasto y PÎB aumentará.

Los estabilizadores automáticos se estiman comparando las variables fiscales (como porcentaje del PIB) en el período corriente (en este caso de contracción económica) con esas mismas variables cuando la brecha del producto es cero:

  • Del lado del gasto, el nivel de gastos se mantiene aproximadamente constante, pero aumenta con respecto al PIB, lo que proporciona cierto grado de estabilización. Esta se mide por medio de la diferencia entre la razón del gasto con respecto al PIB durante épocas adversas y el valor que registra dicha razón cuando la brecha del producto es cero. Esa diferencia constituye la estabilización automática generada por el gasto, o, dicho de otro modo, el gasto (como porcentaje del PIB) que se produce por razones cíclicas.

  • Del lado de los ingresos, el nivel de ingresos fiscales internos cae y la razón entre esos ingresos y el PIB disminuye (o se mantiene aproximadamente constante). La proporción de la caída de los ingresos fiscales que genera una estabilización automática también se mediría por la diferencia entre la razón de los ingresos internos con respecto al PIB en el período de contracción y esa misma razón cuando la brecha del producto es cero.

El BPAC interno surge de excluir de la razón observada entre los ingresos primarios internos y el PIB y entre el gasto primario y el PIB la parte atribuible a la estabilización automática. Cualquier variación del balance primario ajustado en función del ciclo económico entre dos años consecutivos (es decir, el impulso fiscal) sumaría demanda interna en una proporción de uno a uno (o la restaría en igual proporción). Un deterioro del BPAC (o, análogamente, un aumento del déficit primario) implica una contribución positiva de la política fiscal a la demanda interna.

1 En el apéndice técnico se presenta un análisis más formal de este tema.

Por último, se evalúa la contribución del impulso fiscal a la estabilización del producto, que depende tanto del tamaño estimado del impulso como del tamaño del multiplicador fiscal. Al respecto, en una serie de estudios se estima que el tamaño del multiplicador fiscal en los países en desarrollo es de alrededor de 0,5, aunque la dispersión de las estimaciones es grande11. En base a tal estimación y al supuesto de un trimestre de rezago en el efecto de la política fiscal en la actividad económica, los países exportadores de materias primas integrados a los mercados financieros muestran la mayor contribución fiscal a la estabilización del producto.

¿Por qué hubo diferentes respuestas de política fiscal activa? Una mirada al espacio fiscal

El impulso fiscal durante 2009 variará significativamente entre países. Mientras que en algunos la política fiscal aportará estímulo, en otros lo retirará, lo que podría intensificar la contracción económica. ¿A qué obedecen estas diferentes respuestas?

Según se desprende del análisis aquí realizado, la respuesta a este interrogante se hallaría en las diferencias en las condiciones vigentes en cada país de la región con anterioridad a la crisis.

En este sentido, es posible que en algunos países el impulso fiscal sea menor por sus limitaciones para obtener financiamiento. En otras palabras, los países que aplican políticas anticíclicas en 2009 son aquellos que efectivamente están en condiciones de hacerlo. En esto consiste el espacio fiscal, que se asocia con la disponibilidad de reservas financieras, la posibilidad de acceder a los mercados internacionales de capital y al hecho de haber registrado mayores resultados primarios antes de la crisis. Los países con cocientes de endeudamiento a PIB más elevados, calificaciones crediticias menos favorables y menores reservas financieras tendrían menos espacio para aplicar una política fiscal contracíclica que aquellos que tienen menores cocientes de endeudamiento a PIB, están calificados como “grado de inversión” y disponen de reservas financieras abundantes.

Esta conclusión se confirma mediante una regresión simple usando datos de la región (ponderándose cada país según su tamaño relativo) en la que se relaciona el impulso fiscal en 2009 con el nivel del balance fiscal ajustado en función del ciclo económico en 2008 y la calificación crediticia de la deuda externa, como indicadores de las condiciones “iniciales” de cada país.

Los resultados indican que el IF para 2009 es mayor en los países que cuentan con un BPAC inicial más sólido y una mejor calificación crediticia (gráfico 4.6). Vinculando estos resultados con el análisis precedente se puede inferir que los países que aplican políticas procíclicas tienden a aprovechar la abundancia de liquidez en momentos en que la situación internacional es favorable, pero cuando el acceso a los mercados se vuelve más difícil se ven obligados a ajustar su posición fiscal, lo que resulta en un impulso fiscal negativo. En cambio, los países que aplican políticas anticíclicas siguen teniendo acceso a los mercados internacionales de capital. Algunos países se destacan por tener un IF diferente al explicado por el modelo. Entre otros, Chile y Costa Rica (este último en el marco de un programa respaldado por el FMI) parecen tener un IF más alto, mientras que el IF en Ecuador y Venezuela es aun menor.

Gráfico 4.6.Los países con posiciones fiscales más sólidas y mejores calificaciones crediticias pudieron aplicar políticas fiscales más expansivas durante la crisis.

Hay otras explicaciones posibles a las diferentes respuestas fiscales. Una de ellas es que esas respuestas estuvieron limitadas por reglas fiscales que imponían un límite al déficit global. Lo que se observó, sin embargo, es que los países que tienen reglas fiscales en funcionamiento las flexibilizaron o modificaron para dar cabida a un mayor déficit, entendiendo que en 2009 se daban circunstancias extraordinarias. En cambio, la respuesta fiscal de algunos países del Caribe parece haber estado acotada por su meta de reducción de la deuda.

La respuesta de política fiscal podría, en principio, estar limitada por problemas de coordinación entre las autoridades monetaria y fiscal. No obstante, la respuesta fiscal de mayor magnitud tuvo lugar en países con regímenes de metas de inflación y tipos de cambio flexibles, y en estos países las condiciones de política monetaria fueron relajadas de manera coordinada con la aplicación de medidas de impulso fiscal. En el caso opuesto, el hecho de que muchos países con tipo de cambio fijo estén de hecho aplicando políticas fiscales procíclicas podría indicar sus limitaciones para acceder a los mercados externos de capital y, por ende, la renuencia de las autoridades a acumular más deuda a fin de no comprometer su sistema cambiario.

Algunos países quizá se abstuvieron de aplicar activamente una política fiscal anticíclica porque no estaban seguros de su eficacia para estabilizar el producto, o porque esperaban que bastaría con dejar que funcionaran los estabilizadores automáticos existentes. Eso explicaría la respuesta de política adoptada por las economías con un alto grado de apertura de su cuenta corriente, dado que se cree que tal apertura reduce el tamaño del multiplicador. No obstante, ese patrón no surge con claridad: algunos países con una cuenta corriente muy abierta están implementando políticas fiscales procíclicas (como en la mayor parte del Caribe), mientras que otros aplican políticas anticíclicas (como Chile y Perú). Además, no se observa un patrón definido entre el tamaño del IF y el de los estabilizadores automáticos.

De cara al futuro: Equilibrar la sostenibilidad fiscal con la continuidad de la recuperación

¿Qué trayectoria debería seguir el balance fiscal una vez que se afiance la recuperación y las metas fiscales a mediano y a largo plazo vuelvan a cobrar importancia? La respuesta a este interrogante exige considerar varios aspectos.

El primero se refiere al momento apropiado para retirar el estímulo fiscal implementado en 2009. Tal como se comenta en el capítulo 2, la respuesta depende de varios factores, entre ellos la oportunidad y la fortaleza de la recuperación y también el grado de espacio fiscal o de reservas disponibles. Aunque siempre preocupa la posibilidad que el retiro del estímulo resulte prematuro, para los países que cuentan con pocas reservas y un acceso incierto al financiamiento quizá sea aconsejable pecar por exceso de prudencia, manteniendo en reserva el “espacio” con el que aun cuentan. En terminos mas generales, el estímulo fiscal debería ser retirado antes que el estímulo monetario.

El segundo aspecto se refiere al impacto de las políticas actuales en el cociente de endeudamiento a mediano plazo. El funcionamiento de los estabilizadores automáticos implica que el balance fiscal se deteriora en las recesiones y mejora en épocas de expansión y, por lo tanto, que existe un ciclo de la deuda pública vinculado al ciclo del balance fiscal. No obstante, la trayectoria de la deuda pública en el largo plazo dependerá del BPAC. En el contexto actual, la respuesta discrecional de las autoridades fiscales de muchos países ha debilitado el BPAC y, por consiguiente, si no se retira ese impulso fiscal adicional, el cociente de endeudamiento a PIB podría terminar siendo mayor. Es importante entonces evaluar la magnitud de la consolidación fiscal necesaria para garantizar que esos cocientes se mantengan al menos estables en sus niveles de fines de 2008, o que disminuyan si son excesivamente altos. Este análisis es de especial importancia en aquellos países cuyo endeudamiento público es ya elevado, o que tienen dificultades para acceder a los mercados de capital, así como para aquellos con pasivos contingentes potencialmente altos (por ejemplo, la capitalización de las empresas públicas, de los bancos de desarrollo o el banco central, operaciones que pueden resultar en “saltos” puntuales del nivel de deuda pública).

Un análisis sencillo de la sostenibilidad de la deuda pública muestra que los países de ALC deberán ajustar significativamente su posición fiscal (respecto de la prevista para 2009) para mantener constantes los cocientes de deuda pública en los niveles observados a fines de 2008. No obstante, la naturaleza del ajuste requerido será diferente según el grupo de países de que se trate. Por ejemplo, en los países exportadores de materias primas integrados a los mercados financieros, el ajuste tenderá a producirse casi automáticamente a medida que se recupere la economía, se cierre la brecha del producto y los precios de las materias primas regresen a sus valores de largo plazo. En los demás grupos, en cambio, el ajuste necesario es básicamente estructural, es decir, requerirá de medidas de política por parte de las autoridades fiscales. Por último, si la crisis mundial afectara de manera persistente el crecimiento tendencial y las tasas de interés (es decir, más allá de lo ya supuesto en el escenario de referencia; véase el capítulo 2), el ajuste fiscal necesario para mantener constante el cociente de endeudamiento aumentará, siendo ese aumento mayor en los países con niveles de endeudamiento sobre producto más elevados (Gráfico 4.7)12.

Gráfico 4.7.Las posiciones fiscales deberán ajustarse para evitar que la deuda pública comience a subir.

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

1/ Los valores en paréntesis se refieren a la deuda pública como porcentaje del PIB al final de 2008.

2/ Ajuste estructural del balance fiscal primario en 2009 que deja el cociente deuda pública / PIB constante a valores del 2008.

3/ Incluye el ajuste de los precios de las materias primas.

4/ En caso que el crecimiento tendencial sea 0,35% más bajo y las tasas de interés sean 90 puntos básicos más altas.

El tercer aspecto es el referido a los marcos, metas y reglas de política fiscal. La crisis actual ha puesto en evidencia que aquellos países que han logrado el consenso político suficiente para aplicar marcos de prudencia fiscal se encontraban mejor preparados para enfrentarla, especialmente debido a la acumulación de grandes reservas fiscales durante las épocas de bonanza (como en los casos de Chile y Perú). Esta observación tiene especial relevancia para los países cuyos ingresos vinculados a las materias primas representan una proporción importante del total de ingresos fiscales. En dichos países los ingresos fiscales tienden a ser menos predecibles, dado que los ciclos de precios de las materias primas no necesariamente coinciden con las brechas del producto interno. La existencia de estas reglas fiscales no ha impedido que se adoptaran medidas discrecionales de política, porque la credibilidad que generan permite aplicarlas con cierta flexibilidad, dada la certeza de que serán mantenidas en el tiempo. Aun cuando no se establezca formalmente una regla, la adopción de metas para el balance fiscal ajustado en función del ciclo económico podría facilitar el análisis y la discusión de la política fiscal, así como dar a ésta una pauta de orientación general. La estimación del BPAC serviría, al menos, como un punto de referencia y contribuiría a reforzar la rendición de cuentas, promoviendo el ahorro durante las épocas favorables, elevando la credibilidad de la política fiscal y permitiendo a los países incrementar su deuda neta durante las épocas adversas, incluyendo por medio del acceso a los mercados de capital. También sería conveniente establecer “cláusulas de salvaguarda” cuidadosamente diseñadas cuando las reglas fiscales estén firmemente afianzadas.

El cuarto aspecto tiene que ver con el funcionamiento de los estabilizadores automáticos. En los países de la región los estabilizadores son en general pequeños, tanto del lado de los ingresos como del gasto, e incluso podría afirmarse que son demasiado pequeños13. Con respecto a los estabilizadores por el lado del gasto, solo el tamaño del gasto público en relación con el producto genera estabilización. Son pocos los países que tienen alguna forma de transferencias automáticas vinculadas al ciclo, y a menudo estas son de menor cuantía o insignificantes. Sería conveniente considerar y diseñar cuidadosamente otros estabilizadores automáticos, por ejemplo, transferencias por montos mayores de carácter temporal para los sectores sociales más vulnerables que se activen automáticamente (quizá bajo la forma de un seguro de desempleo) e incluso prever mecanismos que reduzcan la carga impositiva de los contribuyentes (tanto individuos como empresas) durante los períodos de contracción económica. De aumentarse el tamaño de los estabilizadores automáticos, habría menos necesidad de aplicar políticas fiscales discrecionales en épocas adversas y se ganaría en credibilidad al evitarse el costo político de retirar el estímulo discrecional cuando la economía se recupera.

El quinto aspecto es el papel de las políticas discrecionales en la coyuntura actual y las futuras. La aplicación de políticas fiscales discrecionales se ha justificado ante la magnitud extraordinaria de la crisis actual, así como por la necesidad de dar una respuesta coordinada a nivel internacional. Para épocas menos excepcionales, la estrategia apropiada debería basarse en las siguientes pautas: Un diseño cuidadoso de los estabilizadores automáticos, garantizándose que estos no sean demasiado pequeños; la estimación de un BPAC que sirva para informar, y quizás orientar, la política fiscal a fin de acumular reservas financieras durante épocas favorables (reduciendo la deuda y mejorando el acceso a la liquidez), y una coordinación permanente entre la política monetaria y la fiscal, sujeta a las restricciones que imponga el marco monetario. Si bien la política fiscal ha recobrado importancia a raíz de la crisis, y seguirá cumpliendo una función central en los regímenes cambiarios menos flexibles, la política monetaria debe ocupar, en condiciones normales, el primer plano en la gestión del ciclo económico en los países con regímenes cambiarios más flexibles.

Este capítulo concluye con dos observaciones acerca del impacto de las respuestas de política fiscal implementadas en 2009. Primero, con relación al nivel global del ingreso nacional, es extremadamente difícil cuantificar qué habría sucedido en un país en particular si las respuestas de política fiscal ante la crisis hubieran sido diferentes. Existe una vasta bibliografía que aborda este tema y sugiere una amplia gama de “multiplicadores” fiscales posibles, de acuerdo a numerosos factores que varían entre un país y otro y en el tiempo. En el presente estudio se presume que, en general, aquellos países de ALC que contaban con espacio fiscal para elevar el gasto en 2009 tomaron la decisión correcta al hacerlo, aun cuando no tuvieran certeza acerca del grado en que se lograría sostener el producto: En las inusuales circunstancias caracterizadas por brechas de producto grandes y crecientes, producir un impacto positivo era razonablemente probable y valía la pena intentarlo. Segundo, más allá del desafío de sostener la demanda y el producto durante 2009, la política fiscal también debió cumplir la importante función social de amortiguar el efecto de la contracción económica en los grupos sociales más vulnerables, independientemente de los objetivos de gestión de la demanda. Idealmente, esas respuestas de carácter social deben ser diseñadas y planificadas con anterioridad a que se contraiga la economía, para ser ejecutadas de manera escalonada, y luego retiradas gradualmente, de forma prácticamente automática. No obstante, donde no existían tales sistemas adecuadamente establecidos, el tamaño del shock en 2009 justificaba una respuesta discrecional de política para proteger a los sectores sociales más vulnerables, la cual fue posible en la medida en que el gobierno estaba dispuesto a actuar, y hubiera acumulado previamente el espacio fiscal necesario.

Apéndice técnico

El impulso fiscal

El impulso fiscal mide el impacto en la demanda interna generado por modificaciones discrecionales de la política fiscal. Se define un impulso fiscal positivo como una modificación discrecional de la política que determina un aumento de la demanda interna.

La medición del impulso fiscal debe tener en cuenta que en la posición fiscal observada influyen factores cíclicos. En este capítulo se utiliza un marco analítico estándar que permite identificar qué proporción de la posición fiscal de cada país puede atribuirse a factores cíclicos (es decir, al funcionamiento de los estabilizadores fiscales automáticos) y qué proporción a las respuestas fiscales discrecionales.

El tamaño de los estabilizadores automáticos depende del tamaño del sector público, de las elasticidades de los ingresos y el gasto con respecto al producto y de la legislación fiscal (por ejemplo, la existencia o no de transferencias vinculadas al desempleo, el desglose de los ingresos tributarios entre impuestos directos e indirectos y la progresividad del sistema impositivo, entre otros factores). Concretamente, el marco analítico se define mediante las siguientes expresiones:

En las expresiones precedentes gapt=(ytyt*)/yt*, siendo y el producto real e y el producto tendencial real; T denota los ingresos primarios internos (es decir, excluyendo los ingresos fiscales vinculados a las exportaciones de materias primas y las donaciones extranjeras), G denota el gasto primario, Y se refiere al producto, y un asterisco (*) denota conceptos ajustados en función del ciclo económico. Asimismo ηT,Y, es la elasticidad de ingreso de los ingresos internos ηT,Y es la elasticidad de ingreso del gasto primario. Por último, pdeftD,* se refiere al déficit primario interno ajustado en función del ciclo económico, mientras que fit denota el impulso fiscal. Un aumento del déficit primario interno ajustado en función del ciclo económico implica un impulso fiscal positivo14.

En la medición del impulso fiscal se excluyen los ingresos fiscales vinculados a las materias primas y las donaciones extranjeras, que se originan principalmente en el exterior. Por ejemplo, un aumento de los ingresos fiscales a través de donaciones no implica una disminución del ingreso disponible de un residente, sino del de una entidad no residente. En cambio, todo el impacto de la aplicación de tales ingresos se captará en el gasto primario. Lo mismo sucede con los ingresos vinculados a las materias primas, que en su mayor parte se originan en las exportaciones.

El balance primario ajustado en función del ciclo económico

En los países donde los ingresos vinculados a las materias primas y las donaciones extranjeras no representan una proporción significativa del total de ingresos fiscales, el balance primario ajustado en función del ciclo económico (BPAC) se define por el negativo de la expresión (3).

Desde la perspectiva de la política fiscal, el signo del BPAC puede tener diferentes interpretaciones según la brecha del producto sea positiva o negativa, y también según cuál sea el costo del servicio de la deuda pública. Por ejemplo, en momentos en que la brecha del producto es positiva, un BPAC positivo podría interpretarse como indicador de una política fiscal relativamente estricta, que podría obedecer a un criterio de prudencia, o a la necesidad de atender los pagos de una deuda pública onerosa. En el caso opuesto, un BPAC negativo en un contexto de brechas del producto positivas podría estar asociado a una política fiscal laxa, más aún si el monto de los pagos de intereses es elevado. Lo que es más importante, el signo del BPAC determinará la velocidad de la acumulación de deuda pública a través del ciclo económico.

En los países que tienen un nivel significativo de ingresos fiscales vinculados a las materias primas (o de donaciones extranjeras), el BPAC deberá incluir una estimación del valor a largo plazo de dichos ingresos.

Los ingresos fiscales vinculados a las materias primas pueden adoptar diversas formas según el país de que se trate (como regalías, impuestos sobre la renta de los recursos, impuestos regulares sobre la renta, mecanismos de participación en la producción regular, impuestos indirectos, otros pagos no tributarios o la participación directa del Estado en la producción de los recursos naturales; Davis, Ossowski y Fedelino, 2003).

Explicar el impacto de los ingresos provenientes de las materias primas en las cuentas fiscales resultará más difícil en el caso de países ricos en una diversidad de recursos, que en aquellos que cuentan con una sola materia prima. Asimismo, es necesario diferenciar los ingresos vinculados a las materias primas que se originan en exportaciones, de los originados de manera interna. El carácter finito (o no) del recurso natural analizado también agrega otras complicaciones adicionales, porque hace menos clara la distinción entre los ingresos temporales y permanentes generados por las materias primas.

Concretamente, los ingresos fiscales que provienen de las materias primas ajustados en función del ciclo económico se estiman de la siguiente manera:

En (5), crt denota los ingresos fiscales observados que se vinculan a las materias primas (como porcentaje del producto); crt* denota los ingresos vinculados a las materias primas ajustados en función del ciclo (como porcentaje del producto tendencial) expresados según el valor de los precios a largo plazo de las materias primas, CPt* (y no a los precios observados, CPt).

En el análisis se supone que los ingresos provenientes de las materias primas dependen de variables que en su mayor parte escapan al control de las autoridades fiscales, y también que esos ingresos no siempre se mueven junto con el producto.

En los países donde las donaciones extranjeras representan una proporción importante de los ingresos fiscales, el cálculo del balance primario ajustado en función del ciclo económico debe hacerse sobre la base de los ingresos, excluidas las donaciones, por motivos análogos a los que requieren la exclusión de los ingresos vinculados a las materias primas. Es interesante señalar que, si las donaciones son importantes y volátiles, y el gobierno receptor tiene restricciones de financiamiento, el impulso fiscal reflejará esa volatilidad. Como las donaciones pueden tener diferentes propósitos (algunos con una correlación negativa con el ciclo, como por ejemplo la ayuda humanitaria, mientras que otros no la tienen), en el análisis presentado en este capítulo se supone que esa correlación es cero para el total de las donaciones.

En resumen, el BPAC se define de la siguiente manera:

En (6), pbt* denota el BPAC y grt* es la relación de entre las donaciones y el producto tendencial.

Incertidumbre de estimación

Las estimaciones del BPAC y de los correspondientes indicadores del impulso fiscal están sujetas a incertidumbre, porque su cálculo supone la estimación de variables no observadas, como el producto tendencial y los precios a largo plazo de las materias primas, así como de parámetros no observados, como las elasticidades de ingreso pertinentes.

Esa incertidumbre se ve potenciada por algunos supuestos metodológicos concernientes a la relación entre los valores observados y los valores a largo plazo de ciertos coeficientes de precios. En particular, las expresiones (1), (2), (5) y (6) suponen que el nivel general de precios observado y el de largo plazo son idénticos; además, las expresiones (1) y (2) suponen que las relaciones a largo plazo entre los deflactores de precios correspondientes y el deflactor del producto son idénticas a las observadas. Por último, las expresiones (5) y (6) suponen que la relación entre el tipo de cambio observado y el nivel de precios es idéntica a la de largo plazo.

El enfoque utilizado en este capítulo consiste en aceptar los supuestos metodológicos para simplificar el análisis. Asimismo, se procura medir la incertidumbre de estimación. En tal sentido, se obtuvieron diferentes estimaciones del producto tendencial (y de las correspondientes brechas del producto) fijando el parámetro de suavización del filtro Hodrick-Prescott (HP) en diferentes valores (6, 10, 100 y 250). A fin de evitar el sesgo de fin del período, se aplicó el filtro a series que incluyen las proyecciones hasta 2010 inclusive.

A su vez, se calcularon estimaciones alternativas de los precios a largo plazo de las materias primas aplicando un filtro HP unilateral, con diferentes valores del parámetro de suavización (6, 10, 100 y 250), así como también calculando promedios móviles de diferente duración (3, 5 y 10 años) de los precios observados de las materias primas. Se escogió un filtro HP unilateral (en lugar del filtro usual que considera los dos extremos de la serie subyacente) para evitar que las estimaciones de los precios a largo plazo de las materias primas tuvieran un excesivo sesgo retrospectivo.

Con respecto a las elasticidades de ingreso de los ingresos fiscales y del gasto primario, en este capítulo se utilizan las estimaciones del FMI (2007) y los supuestos de trabajo en Horton, Kumar y Mauro (2009). En consecuencia, la elasticidad de ingreso de los ingresos tributarios se fijó en un valor de 1,00 para todos los países, excepto Brasil (1,01), Chile (1,05), Colombia (1,10) Costa Rica (1,11), El Salvador (1,36), Nicaragua (1,20), Panamá (0,90) y Perú (1,09). Para la elasticidad de ingreso del gasto primario se tomó como supuesto un valor de cero en todos los casos.

Al aplicar esta metodología se obtienen 4 estimaciones alternativas del impulso fiscal y 28 estimaciones alternativas del BPAC para cada país. Los resultados presentados en el capítulo respecto de cada país corresponden al promedio simple de dichas estimaciones. Los límites superiores e inferiores corresponden a los valores máximos y mínimos de la estimación del concepto consignado.

Desde la perspectiva de la política fiscal, la existencia de un límite superior e inferior del BPAC plantea algunas dificultades, ya que no es posible establecer con certeza el tamaño “verdadero” del BPAC (y a veces ni siquiera su signo). Esto es especialmente importante en el caso de los países que fijan metas para el coeficiente de deuda pública o necesitan reducir sus niveles de endeudamiento. Esos países necesitarían tener un BPAC mayor para alcanzar una meta determinada del coeficiente de endeudamiento con una probabilidad dada, si las estimaciones del límite superior e inferior del BPAC difieren demasiado (Di Bella, 2008).

Determinar el tamaño apropiado del impulso fiscal también plantea desafíos para la política, como por ejemplo los que surgen de la falta de sincronicidad entre los ciclos de precios de las materias primas y las brechas del producto. Al respecto, un país que tenga un nivel significativo de ingresos fiscales vinculados a las materias primas puede resultar beneficiado por un aumento del precio a largo plazo una materia prima determinada, en un momento de recalentamiento de la economía. En ese caso, el gobierno podría aumentar el gasto primario a largo plazo sin comprometer la sostenibilidad de la deuda. Sin embargo, ese aumento recalentaría aún más la economía. Análogamente, el precio a largo plazo de una materia prima determinada puede decrecer en un momento de brechas del producto negativas: Si bien esto exigirá una reducción del gasto primario a largo plazo para mantener constantes los coeficientes de deuda pública, una disminución inmediata del gasto podría agravar la recesión.

Sostenibilidad de la deuda

En la evaluación presentada en este capítulo sobre el ajuste fiscal necesario para mantener constante el coeficiente de endeudamiento se utiliza la siguiente expresión:

siendo pb¯ el balance primario (como porcentaje del producto) que estabiliza la razón entre deuda y producto en una meta dada, d¯ (véase, por ejemplo, FMI, 2005). Asimismo, y^=γ+π+γ·π denota la tasa de crecimiento del producto (en términos nominales), γ es la tasa de crecimiento del producto (en términos reales), π es la tasa de inflación; además, r^=α·rf+(1α)·rd es la tasa promedio de interés pagada por la deuda pública, α es la proporción de deuda en moneda extranjera en relación con la deuda total, rf es la tasa de interés de la deuda en moneda extranjera, rd es la tasa de interés de la deuda en moneda nacional yε es la variación del tipo de cambio real. En el análisis presentado en este capítulo se fija d¯ en su valor al final de 2008 y se compara pb¯ con el balance fiscal primario previsto para 2009, pb09, así como con el BPAC estimado el final de 2009, pb09*. Por lo tanto, la expresión AT=pb¯pb09, denotará el ajuste total del balance primario que se requiere para mantener constantes los coeficientes de endeudamiento en sus valores de fines de 2008. A su vez, la expresión A*=pb¯pb09*, denotará el ajuste del BPAC requerido para mantener un coeficiente de endeudamiento constante a su valor de final de 2008. Entonces, AC = AT − A* puede definirse como el ajuste fiscal “automático” que se produciría a medida que se cierre la brecha del producto y los precios de las materias primas regresan a sus valores de largo plazo.

Aunque una respuesta “acíclica” implica que no existe una modificación discrecional de la política fiscal, al permitirse que funcionen los estabilizadores automáticos se estará contribuyendo a reducir las fluctuaciones de la demanda interna.

La eficacia de la política monetaria tiene sus límites, como en los casos en que su transmisión está limitada por tensiones financieras, o cuando las tasas de interés nominales de política monetaria se acercan a su piso de 0%.

La prociclicidad de la política fiscal en América Latina ha sido atribuida a diversas causas (Aizenman, Gavin y Hausmann, 2000; y Talvi y Végh, 2005, entre otros).

Véanse Corbacho y Schwartz (2007) y Dabán, Detragiache, Di Bella, Milesi-Ferreti y Symansky (2003). Los países de la región que tienen LRF son Argentina, Brasil, Chile, Colombia (solo aplicables a los gobiernos regionales), Ecuador, Panamá, Perú y Venezuela; los países de la Unión Monetaria del Caribe Oriental (ECCU) se comprometieron a alcanzar una meta de endeudamiento del 60% del PIB para 2020.

Los países EMIF son Brasil, Chile, Colombia, México y Perú; el grupo OEM está compuesto por Argentina, Bolivia, Ecuador, Paraguay, Trinidad y Tobago, Suriname y Venezuela; los países IMIT son Antigua y Barbuda, Las Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Jamaica, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucia y San Vicente y las Granadinas; y los del grupo OIM comprenden Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Guyana, Haití, Nicaragua, Honduras, Panamá, la República Dominicana y Uruguay. Las cifras correspondientes a los diferentes grupos representan promedios simples de los países.

Las cifras correspondientes a 2009–10 reflejan la información disponible sobre los resultados observados durante 2009, anuncios de política (incluidos los “paquetes de estímulo”, recuadro 4.1) y las previsiones del personal técnico del FMI.

Esta mayor sensibilidad de los ingresos al ciclo económico podría explicarse en parte por las caídas relativamente grandes de las importaciones, luego que el turismo, las remesas y la IED se desaceleraran fuertemente. La razón es que en muchos países de América Central y el Caribe, la recaudación de los impuestos al consumo se basa principalmente en la retención de los gravámenes en aduana.

Se excluyen los ingresos vinculados a las materias primas y las donaciones extranjeras porque esos ingresos se reciben, en gran medida, de entidades no residentes, y por lo tanto no afectan directamente la demanda interna. Se considera que un país tiene un nivel significativo de ingresos fiscales vinculados a las materias primas cuando estos ingresos superan el 2% del PIB; estos países incluyen a Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, México, Paraguay, Perú, Suriname, Trinidad y Tobago y Venezuela. Se aplica el mismo criterio de corte para las donaciones extranjeras, lo que exige efectuar un ajuste en el caso de Bolivia, Dominica, Granada, Guyana, Haití, Honduras, Nicaragua y Suriname.

Los conceptos ajustados en función del ciclo económico que se reportan corresponden a promedios simples de un número de estimaciones alternativas (véanse el recuadro 4.2 y el apéndice técnico).

El IF se calculó sobre la base de las cifras por encima de la línea, es decir, sin considerar las operaciones por debajo de la línea, como por ejemplo las realizadas para inyectar recursos en los bancos estatales con el propósito de sostener el crédito, como se hizo en Brasil con el BNDES y en Chile con el Banco del Estado (véase el recuadro 4.1).

Ilzetzki y Végh (2008) estiman que en los países en desarrollo el tamaño del multiplicador acumulado luego de tres años es de alrededor de 0,5; el FMI (2008) estima multiplicadores acumulados de tres años de impuestos (0,2) y gastos (–0,2). Las estimaciones también varían ampliamente en el caso de las economías avanzadas. Véase Spilimbergo, Symansky y Schindler (2009).

Por razones de disponibilidad de datos, en el análisis se usan cocientes de deuda bruta a PIB. El ajuste fiscal necesario para mantener constantes los cocientes de deuda neta sería mayor. Esto reviste especial importancia para los países que contaban con grandes reservas financieras fiscales antes de la crisis.

A pesar de las importantes caídas de los ingresos tributarios observadas en algunos países.

Las expresiones (1) y (2) resultan de tomar una aproximación de Taylor de primer orden de las expresiones subyacentes, alrededor de una brecha de producto igual a cero.

    Other Resources Citing This Publication