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IV. O Crescimento da Receita e a Solidez das Posições Fiscais Subjacentes

Author(s):
International Monetary Fund. Western Hemisphere Dept.
Published Date:
November 2007
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Em muitos países da América Latina, os saldos fiscais tiveram uma melhora constante entre 2002 e 2006. Inicialmente, isso foi reflexo de uma redução das despesas em relação ao PIB, que chegaram ao seu patamar mais baixo em 2004. Embora os gastos tenham crescido novamente em 2005 e 2006, os saldos fiscais continuaram a subir, o que reflete um crescimento ainda mais rápido da receita. No entanto, as razões receita/PIB agora parecem ter-se estabilizado, ao passo que os gastos seguem crescendo a um ritmo incessante em muitos países da região. Como resultado, a média dos saldos fiscais deve enfraquecer este ano, pela primeira vez desde 2002, com a expectativa de nova deterioração no próximo ano.

À luz da persistência de níveis de endividamento relativamente altos, do histórico de debilidade fiscal na América Latina e das implicações do enfraquecimento das posições fiscais para a volatilidade macroeconômica, um retorno aos déficits primários na América Latina seria motivo da grande preocupação. A concretização dessas perspectivas nos próximos anos depende de duas considerações.

  • Primeiro, continuarão as despesas a evoluir da mesma maneira? Se o crescimento dos gastos mantiver o ritmo médio de 8 a 10 por cento (em termos reais) observado nos últimos dois anos, é provável que a região volte a registrar déficits fiscais primários em dois ou três anos, mesmo que seja mantido o atual dinamismo das receitas. A fim de abrir espaço para um aumento das despesas de capital e estabilizar os saldos fiscais, é necessário restringir o crescimento das despesas correntes e direcioná-las de maneira mais efetiva, em particular, ao combate à pobreza.

Evolução Fiscal, 2002–07

(Em percentagem do PIB) 1/

200220032004200520062007
Produtores de commodities2/
Receitas do setor público24.425.526.728.630.930.1
Commodities4.56.06.58.19.89.0
Outras19.919.420.220.521.021.0
Despesas do setor público28.727.126.927.428.529.4
Correntes23.522.021.521.321.621.7
Juros4.83.63.22.62.52.5
Capital5.25.25.46.06.97.8
Saldo global do setor público−4.3−1.7−0.11.22.40.6
Saldo primário do setor públ.0.52.03.13.94.93.1
Não produtores de commodities 2/
Receitas do setor público24.224.524.425.226.226.3
Despesas do setor público28.228.227.026.927.127.7
Correntes23.623.422.422.322.722.8
Juros3.83.83.43.23.02.8
Capital4.74.84.64.64.44.9
Saldo global do setor público−4.0−3.7−2.6−1.7−0.9−1.4
Saldo primário do setor públ.−0.30.20.81.52.21.4
Fonte: estimativas do corpo técnico do FMI.

Médias simples.

Produtores de commodities: Argentina, Bolívia, Chile, Colômbia, Equador, México, Peru, Trinidad e Tobago e Venezuela. Não produtores de commodities: Brasil, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicarágua, Panamá, Paraguai, El Salvador e Uruguai.

Fonte: estimativas do corpo técnico do FMI.

Médias simples.

Produtores de commodities: Argentina, Bolívia, Chile, Colômbia, Equador, México, Peru, Trinidad e Tobago e Venezuela. Não produtores de commodities: Brasil, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicarágua, Panamá, Paraguai, El Salvador e Uruguai.

Despesas do Setor Público

(Em percentagem do PIB) 1/

Fonte: Estimativas do corpo técnico do FMI.

1/ Médias simples de 17 países.

  • Segundo, receitas relativamente altas estão aqui para ficar? Para responder a essa pergunta, é preciso analisar cuidadosamente se a recente variação das razões receita/PIB decorre, na maior parte, de mudanças “estruturais,” tais como modificações na política e administração tributárias ou variações de preços de certas commodities que provavelmente serão permanentes, ou de fatores temporários, como um dinamismo cíclico da arrecadação ou aumentos dos preços de outras commodities que podem ser revertidos no médio prazo.

No restante deste capítulo, empreende-se tal análise das receitas estruturais e saldos fiscais.12 Como reflexo da particular contribuição das receitas relacionadas a commodities para o recente aumento das razões receita/PIB em muitos países latino-americanos, as receitas de commodities e as receitas não relativas a commodities são analisadas separadamente. Para avaliar as perspectivas de médio prazo para a receita de commodities, as receitas correntes foram ajustadas de acordo com as previsões de variação dos preços das commodities pertinentes. Na análise das receitas não relativas a commodities, aplicam-se técnicas econométricas para decompor a razão receita/PIB observada no nível que seria esperado caso a economia estivesse numa posição “neutra” do ciclo econômico, dada a situação corrente do sistema tributário; numa parcela atribuída ao ciclo econômico e num resíduo, que poderia refletir outros fatores que influenciam a razão receita/PIB — tais como a variação do nível de cumprimento das obrigações tributárias ou a flutuação dos preços relativos — que podem ou não ser temporários. Por último, os resultados dessas duas etapas são combinados com dados sobre as despesas (exceto pagamentos de juros) para gerar uma visão global do saldo fiscal primário “estrutural”, ou seja, o saldo primário se o produto estivesse numa posição neutra do ciclo, os preços das commodities correspondessem aos preços previstos para o médio prazo e não houvesse alterações no sistema tributário nem variação das despesas. O saldo primário estrutural, portanto, transmite uma idéia do vigor “subjacente” da posição fiscal, sem considerar fatores cíclicos ou temporários.

Os principais resultados são os seguintes. Primeiro, na maioria dos países examinados, os atuais saldos primários estruturais estão menos vigorosos do que os saldos primários efetivos. Assim, o enfoque nos saldos efetivos da América Latina acaba por exagerar um pouco o vigor da posição fiscal subjacente. Essa proposição é válida especialmente no caso dos exportadores de commodities não combustíveis, pois os preços desses produtos devem sofrer uma sensível queda no médio prazo. Segundo, na maioria dos países que exibem atualmente um superávit primário, o saldo primário estrutural é provavelmente positivo, embora num nível um pouco inferior. Uma vez que esse é o caso da maioria dos países da região, esta outra proposição também é válida para a média da região. Terceiro, os cálculos do saldo estrutural em alguns países estão sujeitos a uma grande margem de dúvida, seja pela incerteza quanto às projeções dos preços das commodities, seja porque uma parcela considerável da variação recente das receitas não relativas a commodities em relação ao PIB não pode ser facilmente atribuída a condições cíclicas ou a mudanças no sistema tributário. A avaliação da posição fiscal nesses países, portanto, depende da interpretação dessa variação “residual” da razão receita/PIB. Por último, as perspectivas de manutenção do saldo primário estrutural no futuro dependerão, antes de tudo, do êxito dos países na contenção do crescimento dos gastos. Se for mantido o ritmo atual, é possível que o superávit primário estrutural da região desapareça já a partir do ano que vem.

Receitas estruturais de commodities

Diferentemente das receitas tributárias associadas à atividade econômica, como renda ou consumo, as receitas relacionadas a commodities dependem dos preços dos produtos e dos volumes produzidos.13 Estas são normalmente consideradas “estruturais” porque são determinadas pela dotação de recursos naturais e por decisões de política. Dessa forma, a estimação das receitas estruturais de commodities é uma questão de ajuste das receitas efetivas das commodities em função das variações previstas para os preços das commodities no médio prazo. Como resultado, a estimação das receitas estruturais de commodities é sensível às previsões dos preços das commodities levadas em conta no ajuste.

Para ter uma idéia dessa sensibilidade, a análise constante deste capítulo emprega duas fontes de previsões de preços: projeções do FMI para os preços de commodities, as quais se baseiam primariamente em preços futuros e cobrem um período de cinco anos, e projeções do Banco Mundial, as quais se baseiam num modelo econométrico e têm um alcance um pouco mais longo, até 2015. Usando dados dessas duas fontes, foram construídos índices para os preços das commodities de nove grandes produtores de commodities da América Latina — definidos como países cuja receita de commodities corresponde a pelo menos 2 por cento do PIB.14 Assim, a “receita estrutural de commodities” foi definida como a receita efetiva dividida pela razão entre os preços correntes das commodities e a média dos preços previstos para os próximos cinco anos para cada país, segundo as projeções do FMI ou do Banco Mundial.

Como é claramente indicado nos gráficos, as projeções de preços têm um impacto significativo sobre os resultados. As projeções do FMI sugerem que as receitas estruturais de commodities vêm acompanhando o crescimento das receitas efetivas de commodities na maioria dos países analisados (o que já não é exatamente o caso no Chile — onde as projeções indicam um declínio substancial dos preços do cobre no médio prazo — e também no Peru e na Bolívia, onde as receitas devem diminuir um pouco em função do recuo dos preços das commodities). Em contrapartida, o Banco Mundial prevê preços mais baixos no médio prazo para a maioria das commodities exportadas pelos países latino-americanos, inclusive as do setor energético. Isso se traduz numa visão de modo geral mais pessimista das receitas estruturais de commodities subjacentes.

Receitas Efetivas e Estruturais Provenientes de Commodities

(Em percentagem do PIB) 1/

Fontes: Cálculos do corpo técnico do FMI baseados em dados das autoridades nacionais; Unidade de Commodities do Banco Mundial; base de dados do UNCOMTRADE e World Economic Outlook.

1/ Ajustes cíclicos baseados na tendência de produção em que se aplicou o filtro HP com “parâmetro de suavização” = 6,25 (ver Boxe 2).

2/ Receitas efetivas ajustadas pela relação entre os preços médios de commodities correntes e os previstos para 5 anos de acordo com projeções do FMI (Banco Mundial).

A diferença entre os dois conjuntos de projeções é relevante sobretudo para os produtores de petróleo. As projeções do FMI, baseadas nos mercados de futuros, apontam que os preços do petróleo continuarão num patamar elevado no médio prazo. Contudo, as projeções do Banco Mundial, baseadas em modelos, contemplam um declínio considerável dos preços do petróleo (da ordem de 25 por cento) ao longo dos próximos cinco anos e uma queda ainda mais acentuada até 2015. Como resultado, as receitas estruturais de commodities estimadas com base nessas projeções estão, no momento, abaixo das receitas de commodities efetivas em 3 a 4 por cento do PIB na Venezuela e em Trinidad e Tobago, e em cerca de 2 por cento no Equador e no México. Em contrapartida, as estimativas baseadas nas projeções de preços do FMI implicam que os níveis de receita atuais serão sustentados no médio prazo, desde que se mantenham os volumes de produção.

Receitas estruturais não relativas a commodities

A abordagem padrão para estimar as receitas “estruturais” não relativas a commodities (ver, por exemplo, Hagemann, 1999) é a aplicação de um ajuste cíclico às razões receita/PIB reportadas. A extensão desse ajuste dependerá de dois fatores (ver mais detalhes no apêndice): a posição cíclica — ou seja, se considera-se que a economia está longe de um estado cíclico neutro ou não (ver Quadro 2) — e a “elasticidade-renda da receita”, que mede a reação da receita à variação da atividade econômica. Se essa elasticidade for igual a 1 (um) — isto é, se as receitas reagirem de maneira proporcional à variação do produto — então o ciclo econômico não exerce impacto algum sobre a razão receita/PIB, e a razão reportada será considerada inteiramente “estrutural”. Similarmente, se a elasticidade-renda da receita for diferente de um, mas o produto efetivo estiver próximo ao produto potencial, então qualquer ajuste cíclico da razão receita/PIB reportada também será bastante pequeno.

Resulta que, para os oito países cujas receitas são analisadas nesta seção,15 o ajuste cíclico é muito pequeno por uma ou outra das razões apresentadas. Para três países analisados, as estimativas da elasticidade-renda ficaram bem próximas a 1 (o resultado padrão). Para quatro outros — Costa Rica, Colômbia, El Salvador e Peru, as estimativas variaram entre 1,1 e 1,2, e, para o Panamá, foi de 0,8 (ver apêndice). Contudo, os “hiatos do produto” (desvios de posições cíclicas neutras) para estes países são pequenos segundo as estimativas atuais. Como resultado, todos os ajustes cíclicos das razões receita/PIB são mínimos. Essa metodologia indicaria, portanto, que as atuais razões receita não relativa a commodities/PIB nesses países devem ser vistas como quase inteiramente “estruturais” e, por conseguinte, permanentes.

Contudo, essa conclusão está sujeita a uma importante advertência. Na abordagem padrão do ajuste cíclico, toda variação da razão receita/PIB que não possa ser identificada como cíclica é tomada como “estrutural”, não importando se essa variação pode ou não ser atribuída a mudanças no sistema tributário. Isso constitui uma fragilidade possivelmente significativa da metodologia, uma vez que parte das variações supostamente não cíclicas da receita talvez seja causada por fatores pontuais, que poderiam ser revertidos no futuro. Assim, a análise padrão teve uma etapa adicional que visava quantificar o impacto das mudanças identificáveis no sistema tributário sobre a receita com base numa abordagem econométrica ou em estimativas diretas das autoridades nacionais ou do corpo técnico do FMI (ver apêndice).

Em três dos países aqui analisados, mudanças identificáveis no sistema tributário, juntamente com efeitos cíclicos identificáveis, explicam quase todas as mudanças recentes nas razões receita/PIB. Entretanto, nos demais países, resíduos não explicados são significativos — mais ou menos 1 ponto percentual do PIB, se não mais. A Argentina e o Panamá, em particular, mostram altos resíduos positivos em 2006 e 2007 — ou seja, a receita constante dos relatórios fiscais é mais alta do que se poderia explicar por fatores identificáveis, cíclicos ou estruturais — enquanto que, para o Chile, encontra-se um grande resíduo negativo. Essas receitas residuais poderiam ser vistas como transitórias, refletindo aumentos ou diminuições isolados de arrecadação que deverão reverter-se, pelo menos a médio prazo. Contudo, poderiam refletir mudanças estruturais não captadas, mas não obstante permanentes, por exemplo melhorias não identificadas na administração tributária.

Variação das Receitas não Relativas a Commodities, 2002–06

(Em percentagem do PIB) 1/

IdentificadaIdentificada
como cíclicacomo
Total3/estrutural 4/Residual
Argentina 2/2.870.000.422.46
Brasil0.280.000.68−0.40
Chile−2.580.000.04−2.63 5/
Colômbia2.670.020.851.80
Costa Rica1.120.051.10−0.03
El Salvador2.240.002.180.06
Panamá1.72−0.03−0.392.14
Peru0.020.020.95−0.96
Fonte: Autoridades nacionais e cálculos do corpo técnico do FMI.

Refere-se às receitas do governo central.

2003–06, pois 2002 foi um ano de crise.

Com base em estimações; ver apêndice.

Em virtude de mudanças no sistema tributário e progressividade dos impostos.

Afetado pelo efeito de variações no preço do cobre sobre o deflator implícito do PIB (ver texto).

Fonte: Autoridades nacionais e cálculos do corpo técnico do FMI.

Refere-se às receitas do governo central.

2003–06, pois 2002 foi um ano de crise.

Com base em estimações; ver apêndice.

Em virtude de mudanças no sistema tributário e progressividade dos impostos.

Afetado pelo efeito de variações no preço do cobre sobre o deflator implícito do PIB (ver texto).

Receitas Efetivas e Estruturais não Relativas a Commodities

(Em percentagem do PIB) 1/

Fontes: Cálculos do corpo técnico do FMI baseados em dados das autoridades nacionais; Unidade de Commodities do Banco Mundial; base de dados do UNCOMTRADE e World Economic Outlook.

1/ Ajustes cíclicos baseados na tendência de produção em que se aplicou o filtro HP com “parâmetro de suavização” = 6,25 (ver Quadro 2).

2/ Receitas estruturais identificadas com análise de regressão de uma série de receitas ajustadas por mudanças na política fiscal.

As informações sobre a fonte específica do reforço ou enfraquecimento da receita às vezes pode fornecer pistas. No caso do Chile, por exemplo, uma inexplicada redução da razão receita não relativa a commodities/PIB parece ter sido provocada não por uma queda de arrecadação mas por um aumento do deflator do PIB, já que o preço do cobre subiu a um ritmo mais acelerado que o do aumento dos preços ao consumidor que alimentam a arrecadação do IVA. Para a Argentina, a parcela inexplicada do aumento súbito das receitas pode ter resultado de melhorias na administração tributária ou da aceleração do crescimento em setores da economia sujeitos a uma carga tributária mais alta. A melhoria da administração tributária pode também contribuir para explicar o forte aumento no Panamá.

Critérios estatísticos também podem ajudar a decidir se os aumentos não explicados devem ser vistos como temporários. A intuição indica que é mais provável que uma elevação das receitas residuais seja reflexo de uma mudança estrutural se ela for grande se comparada a flutuações históricas da receita em relação ao PIB e se ela vier sendo sustentada há vários anos. Testes estatísticos formais revelam que, na maioria dos países analisados, as variações residuais da receita tendem a desaparecer com o passar do tempo (aparentam ser “estacionárias”; ver mais detalhes no apêndice). Na maioria dos casos, portanto, o recomendável é tratar o dinamismo da receita residual como temporário em vez de estrutural. Uma exceção importante é a Argentina, cujos testes estatísticos não conseguem rejeitar que os resíduos persistem no decorrer do tempo. Em resumo, embora o ajuste cíclico padrão indique que, em muitos países, os atuais níveis elevados de receitas não relativas a commodities são, em grande medida, estruturais, nem todos esses aumentos podem ser explicados pelas mudanças no sistema tributário. Com base em suas propriedades estatísticas, esses “resíduos” para os quais não há explicação devem ser tratados, de modo geral, como temporários. Uma exceção é a Argentina, que experimentou uma sensível variação na receita há vários anos (cuja tendência de reversão no decorrer do tempo é pequena); nesta altura, o mais plausível é considerar essa variação como estrutural.

Despesas

Ao contrário do que ocorre nos países industrializados, os compromissos de despesa vinculados ao ciclo econômico (por exemplo, seguro-desemprego) não são relevantes para os orçamentos na América Latina. Por esse motivo, a abordagem padrão na literatura sobre as finanças públicas da região é partir do pressuposto de que toda despesa pública nos países latino-americanos é “estrutural”, ou seja, é determinada pela política, sem um vínculo anticíclico automático com o produto e o emprego. Na verdade, as despesas na região tenderam a ser pró-cíclicas no passado (Clements, Faricloth e Verhoeven., 2007). Os governos tiraram proveito do dinamismo da receita para ampliar os gastos nos períodos de prosperidade e se viram forçados a comprimi-los nos períodos de crise devido ao enfraquecimento das posições fiscais e, por extensão, às restrições ao endividamento público ou à elevação dos custos de captação de empréstimos. Com vistas ao futuro, examinamos qual seria o grau de solidez das posições fiscais subjacentes na região no momento na hipótese de que as despesas primárias são independentes do ciclo.

Mesmo que se parta do pressuposto de que as despesas não são cíclicas, o cômputo da razão despesa/PIB quando a economia está na sua posição ciclicamente neutra — em analogia com as razões receita estrutural /PIB apresentadas nas figuras das seções anteriores — requer um ajuste da razão despesa/PIB observada.16 Contudo, para a maioria dos países da região, o hiato entre o PIB efetivo e o PIB potencial não tem sido grande nos últimos anos. Em conseqüência, as razões gastos/produto potencial acompanharam de perto as razões dos gastos reportadas pelas autoridades. Ambos os conceitos revelam uma forte elevação das razões dos gastos em muitos países da região, sobretudo entre os exportadores de energia e as maiores economias. Entre as exceções, figuram o Chile, El Salvador e Panamá.

Saldos primários estruturais

Partindo das estimativas das receitas estruturais e dos dados das despesas (exceto pagamentos de juros), é possível obter-se um conjunto de estimativas preliminares dos saldos primários estruturais. Essas estimativas dão uma noção da solidez global da posição fiscal dos países analisados. Dois outros pressupostos precisam ser estabelecidos para superar as dificuldades relacionadas aos dados. Primeiro, para os produtores de commodities cujas receitas estruturais não relativas a commodities não puderam ser analisadas em detalhe, aplica-se a metodologia padrão para calcular as receitas ajustadas ciclicamente usando a média da elasticidade das receitas estimada para os outros países da região (em torno de 1,1). Segundo, uma vez que as receitas relativas a commodities muitas vezes são percebidas pelas empresas públicas, concentramonos nos saldos estruturais globais do setor público. Isso exige observar as receitas estruturais, ou permanentes, não relativas a commodities fora do governo central. Para esse fim, pressupomos que todas as variações não cíclicas dessas receitas são estruturais.

A evolução das estimativas dos saldos estruturais alternativos a partir de 2002 permite tirar algumas conclusões gerais:

  • Salvo uma ou outra exceção, os saldos primários estruturais de 2006 e as projeções desse saldo para 2007 permanecem positivos, embora haja ampla margem de incerteza. Em alguns casos, projeções incertas e conflitantes dos preços das commodities, sobretudo no que diz respeito ao petróleo, impedem uma visão clara do cenário futuro.17 Em outros, como Argentina, Panamá e Colômbia, existe incerteza sobre quanto dos grandes aumentos recentes na receita não relativa a commodities deve ser visto como permanentes — embora essa incerteza possa reduzir-se, em alguns casos, por meio de um exame das propriedades estatísticas dos resíduos estimados, conforme discutido acima.

  • Para o ano corrente, porém, a expectativa é de deterioração significativa dos saldos fiscais, tanto efetivos como estruturais, provocada pela forte elevação das razões despesa/PIB.

Saldos primarios estructurales reales y estimados

(Porcentaje del PIB)1/

Fuentes: Cálculos del personal técnico del FMI basados en datos de las autoridades nacionales; unidad del Banco Mundial sobre productos básicos; base de datos UNCOMTRADE y Perspectivas de la economía mundial.

1/ Ajustes cíclicos basados en la tendencia del producto con filtro HP y con parámetro de suavización de 6,25 (véase el recuadro 2).

2/ En las estimaciones “convencionales”, todos los ingresos no cíclicos se consideran estructurales y se utilizan las proyecciones de precios de los productos básicos del FMI; en las “alternativas” se excluye el residual de la regresión de la definición de ingresos estructurales por productos no básicos y se utilizan las proyecciones del Banco Mundial.

Conclusão

As posições fiscais de muitos países latinoamericanos melhoraram sensivelmente entre 2002 e 2006. Esse foi um fator crucial para a redução da vulnerabilidade a choques externos, como indica a relativa resistência da região até o momento, após a recente turbulência no mercado financeiro. Após um período inicial de controle das despesas no início desta década, o lado da receita passou a ser responsável pela melhoria na área fiscal. Tal melhoria foi impulsionada não apenas por mudanças administrativas e de política tributária, mas também pelo aumento das receitas de commodities e, em alguns casos, pela elevação das receitas não relativas a commodities, a qual é difícil explicar com base nas condições cíclicas ou em melhorias explícitas na área administrativa ou nas políticas. A análise estatística sugere que — em sua maior parte — esses aumentos residuais da receita devem ser vistos como temporários.

Os saldos primários estruturais subjacentes ainda aparentam ser, de modo geral, superavitários nos países que informaram saldos positivos. No entanto, esses superávits são mais modestos do que indicam os dados não ajustados, sobretudo nos países exportadores de commodities que enfrentam a possibilidade de queda dos preços no médio prazo. Ademais, os superávits primários diminuirão de forma considerável neste ano, na medida em que as razões despesa/PIB continuam a crescer e as razões receita/PIB se estabilizam.

Caso o crescimento da despesa não seja freado, os saldos fiscais sofrerão uma rápida erosão e a região poderá voltar a registrar déficits primários em breve. Em alguns países, o controle mais rigoroso das despesas pode exigir reformas institucionais ou estruturais. A experiência internacional mostra que regras sobre as despesas podem ser úteis, mas necessitam encontrar respaldo num amplo consenso político, numa política de arrecadação coerente e, em alguns casos, em reformas dos gastos. Dependendo das circunstâncias de cada país, tais reformas podem abranger a redução da rigidez orçamentária (Alier, no prelo), o aumento da eficiência e flexibilidade das despesas e o fortalecimento dos sistemas de gestão das finanças públicas.

Saldos Primários Efetivos e Estruturais, Setor Público(Em percentagem do PIB)
20062007
EfetivoEstrutural 1/ProjetadoEstrutural 1/
Máx.Mín.Máx.Mín.
Argentina4.03.70.03.32.82.1
Bolívia7.25.83.63.41.50.2
Brasil3.94.13.13.63.82.5
Chile8.55.73.28.86.33.7
Colômbia3.43.11.13.63.40.7
Costa Rica3.43.22.81.41.20.3
Equador5.14.92.81.31.4−0.4
El Salvador−0.4−0.3−0.70.10.3−0.4
México1.71.5−1.31.61.6−0.9
Panamá4.94.83.43.93.92.5
Peru4.14.22.22.42.20.5
Trinidad e Tobago8.87.92.34.84.1−0.3
Venezuela0.60.0−5.6−5.2−3.7−9.9

Estimativas. “Max” utiliza as previsões mais favoraveis para os preços das commodities e supõe que todo resíduo positivo (negativo) nas receitas públicas seja permanente (transitório). “Min” utiliza as previsões mais negativas para os preços das commodities e supõe que todo resíduo positivo (negativo) nas receitas públicas seja transitório (permanente), com exceção da Argentina, onde o cálculo do Min supõe que resíduos positivos sejam permanentes por causa de suas propriedades estatísticas (veja o texto e a tabela no apêndice). Se os resíduos positivos fossem considerados transitórios para a Argentina, a estimativa do Min se reduziria de 2.1 para -1.4.

Estimativas. “Max” utiliza as previsões mais favoraveis para os preços das commodities e supõe que todo resíduo positivo (negativo) nas receitas públicas seja permanente (transitório). “Min” utiliza as previsões mais negativas para os preços das commodities e supõe que todo resíduo positivo (negativo) nas receitas públicas seja transitório (permanente), com exceção da Argentina, onde o cálculo do Min supõe que resíduos positivos sejam permanentes por causa de suas propriedades estatísticas (veja o texto e a tabela no apêndice). Se os resíduos positivos fossem considerados transitórios para a Argentina, a estimativa do Min se reduziria de 2.1 para -1.4.

Apêndice: Estimação da Receita Estrutural e dos Saldos Estruturais

Metodologia

Receita estrutural de commodities

As receitas de commodities dependem dos volumes produzidos ou exportados, dos preços e do regime fiscal. Esse regime e esses volumes são considerados parte da “estrutura” que, em princípio, está sob o controle das autoridades. Assim, fazendo a mesma suposição sobre a forma funcional que é comumente feita na literatura sobre receita estrutural não relativa a commodities (ver abaixo), Rtc=βρty,eRs,tc=βρt*y, onde ρt* é a expectativa de preço de longo prazo das commodities no tempo t, Rtc representa as receitas de commodities, β e γ são parâmetros e o sub-índice s representa receitas estruturais. Substituindo β, temos:

Na ausência de estimativas confiáveis para γ específicas para cada país, este estudo segue a abordagem chilena (Marcel et al., 2001) e pressupõe que γ = 1 para todos os países. Pt* baseia-se em previsões sobre os preços das commodities para os próximos cinco anos publicadas separadamente pelo FMI (no World Economic Outlook) e pelo Banco Mundial, ou seja, Pt*=E[Pt+5]t.. Num ou noutro caso, índices para os preços das commodities ponderados pela sua representatividade na pauta de exportação foram criados para cada país, de forma que Pt* é uma média ponderada das expectativas de preços de cada commodity exportada pelo país determinado.

Cumpre notar que as relações acima não reconhecem explicitamente a importância da taxa de câmbio na conversão das receitas de commodities em dólares para receitas em moeda nacional (o câmbio está incorporado implicitamente no parâmetro β). Isso é admissível desde que a taxa de câmbio esteja próxima do seu valor de equilíbrio — um pressuposto válido para a maioria dos países examinados aqui. Se as taxas estiverem distantes do equilíbrio, isso cria uma razão a mais para as receitas estruturais de commodities serem diferentes das receitas efetivas. A subvalorização do câmbio implica que as receitas estruturais de commodities são inferiores às receitas efetivas, ao passo que a sobrevalorização implica que elas são superiores.

Receita estrutural não relativa a commodities

A abordagem padrão para estimar a receita estrutural não relativa a commodities (ver, em especial, Hagemann, 1999; ou também Chalk, 2002) começa pelo pressuposto da existência de uma relação de elasticidade constante entre a receita, R, e a base tributária (por exemplo, PIB ou renda nacional, representado por Y):

Usando um asterisco para indicar o produto potencial, temos: Rtnc=AYt*ϵ. Substituindo o parâmetro A, a receita estrutural pode, então, ser estimada pela aplicação de uma simples correção cíclica à receita efetiva:

onde ϵ^ é uma estimativa da elasticidade da receita usando dados de séries temporais para Rt e Yt ou um valor pressuposto (a maioria dos estudos indica que ϵ^ se situa numa faixa estreita entre aproximadamente 1 e 1,25).

Um possível problema com essa abordagem decorre do fato de que, para quaisquer valores específicos de ϵ^ e A, RtncAYtϵ^; em outras palavras, Rtnc/AYtϵ^At não é constante no decorrer do tempo. Contudo, a igualdade Rtnc=AYt*ϵ poderia ainda ser válida, ou seja, os parâmetros A eH poderiam ainda definir a relação entre os saldos estruturais e o produto potencial. Nesse caso, computar os saldos estruturais como Rs,tRtnc(Yt*Yt)ϵ^ equivale a supor que At — isto é, que o parâmetro, “estrutural” A varia a cada período em linha com a realização efetiva das receitas em relação ao PIB. Em outras palavras, na abordagem padrão, toda variação das receitas que possa ser explicada por fatores cíclicos é considerada estrutural.

Em muitos casos, isso não é plausível, na medida em que flutuações de At podem ser reflexo de fatores pontuais ou de outros tipos que são revertidos com o decorrer do tempo, o que seria compatível com a estabilidade de A no longo prazo. De fato, talvez a questão seja que não há quebras estruturais em A salvo as associadas a medidas de política, que podem ser explicadas usando variáveis binárias ou mediante o ajuste dos dados. Essa hipótese pode ser testada por meio da verificação da existência de uma relação de “co-integração” no longo prazo entre a série (ajustada) Rtnc e Yt, isto é, um teste da proposição de que, embora Rtnc e Yt sejam “integrados” — ou seja, sigam uma tendência estocástica — o resíduo da regressão de um sobre o outro é estacionário. Se isso puder ser confirmado, resulta que toda variação das receitas (ajustadas pela política tributária) que não puder ser explicada por fatores cíclicos deve ser considerada temporária. As receitas estruturais seriam dadas, então, pelos valores ajustados na regressão de Rtnc sobre Yt, avaliados a um nível ciclicamente neutro,

mais qualquer efeito das mudanças na política tributária que tenha sido removido da série numa etapa anterior para estimar os parâmetros da equação acima.

Este estudo emprega ambas as abordagens, isto é, as equações (3) e (4), para obter estimativas alternativas das receitas estruturais não relativas a commodities, com base nas estimativas dos hiatos do produto apresentadas no Quadro 2, e as estimativas dos parâmetros discutidas abaixo (ver Vladkova-Hollar e Zettelmeyer, 2007). Um conjunto de hiatos do produto/produto potencial baseado no filtro de Hodrick-Prescott com o “parâmetro de suavização” λ fixado em 6,25 está subjacente aos números constantes do Capítulo 2. Hiatos do produto determinados segundo os outros conceitos discutidos no Quadro 2 foram usados para verificar a robustez. Os resultados finais estão expressos como parcela do PIB (ver abaixo).

Saldos estruturais

Por definição, o saldo estrutural equivale à diferença entre receitas estruturais e despesas estruturais.

onde B representa o saldo, E corresponde à despesa (ou despesas menos os pagamentos de juros caso o foco seja o saldo primário estrutural) e a notação restante é a mesma. Em conformidade com a literatura sobre a América Latina (ver, por exemplo, Alberola e Montero, 2006), pressupõe-se que todas as despesas são estruturais: Es,t = Et. As receitas estruturais são computadas conforme descrito nas duas subseções anteriores.

O saldo estrutural como parcela do PIB é obtido ao dividir os dois lados pelo produto potencial Yt*Yt/g, , onde g representa o hiato do produto (expresso como uma razão). Usando letras minúsculas para indicar parcelas do PIB corrente e fixando γ = 1, temos, com base na equação (3):

e, com base na equação (4):

Estimação

A estimação das receitas estruturais não relativas a commodities de acordo com a equação (4) envolveu as seguintes etapas:

Para os países considerados produtores de commodities (que, neste contexto, definimos como países cuja receita relacionada a commodities é superior a 2 por cento do PIB), a série da receita do governo central foi ajustada de modo a excluir as receitas de commodities.18 Para cada país, a série resultante da receita do governo central não relacionada a commodities foi então ajustada em função do impacto das mudanças na política tributária. A metodologia preferida foi o ajuste direto da série da receita à luz do efeito das modificações na estrutura tributária com base nas estimativas disponíveis sobre o impacto (relatórios do corpo técnico do FMI, documentos de trabalho, estimativas do fisco de cada país, estimações do próprio autor). Nos casos em que não se pôde obter uma estimativa direta, os efeitos das modificações na estrutura tributária foram levados em conta por intermédio de step dummies. Fez-se um esforço especial para evitar o uso de dummies na parte mais recente da amostra (2004–06), em que uma variável desse tipo provavelmente absorveria parte da melhoria cíclica juntamente com o efeito da política tributária. Isso não pôde ser evitado no caso da Costa Rica, em que a automação da administração tributária teve início em 2005.

As estimativas por mínimos quadrados ordinários da elasticidade-renda de longo prazo das receitas tributárias do governo central não relativas a commodities ajustada em função das políticas sugerem que a elasticidade-renda estimada é significativamente diferente da unidade apenas no Brasil e na Costa Rica. No Panamá, o menor valor da estimativa pontual da elasticidade-renda das receitas tributárias poderia talvez ser explicado pela não inclusão de alguns setores dinâmicos da economia na base tributária. Na maioria dos países, há indícios de co-integração de acordo com os testes de Johansen e Engle-Granger.

As principais exceções são a Argentina, o Chile e o Panamá. Contudo, no caso do Chile e do Panamá, a hipótese nula de que os resíduos na relação entre o PIB e a receita são estacionários não pôde ser rejeitada, embora tenha sido possível fazê-lo no nível de 5 por cento no caso da Argentina.

Elasticidade-Renda das Receitas Tributárias do Governo Central no Longo Prazo(Estimativas por MQO; erros-padrão entre parênteses)
Indício de co-integração
Elasticidaderenda

estimada
(Número de vetores de CI)Teste ADF

(estatística

de teste) 1/
Teste KPSS

(estatística

de teste) 2/
Teste do

traço
Eigenvalor

máximo
Argentina0.9910−2.360.26**
(0.01)
Brasil1.0311−1.960.18*
(0.01)
Chile1.0100−2.420.14
(0.03)
Colômbia1.1011−1.580.12
(0.05)
Costa Rica1.1111−4.92***0.17
(0.02)
El Salvador1.1611−2.6090.09*
(0.25)
Panamá0.8000−1.950.11
(0.16)
Peru1.1511−3.670.23***
(0.07)

*, **, *** denotam a rejeição da hipótese nula de que os resíduos não são estacionários no nível de significância de 10%, 5% e 1%. Os valores críticos para as estatísticas t de Dickey-Fuller quando aplicadas aos resíduos foram obtidos em Hamilton (1994), Tabela B.9.

*, **, *** denotam a rejeição da hipótese nula de que os resíduos são estacionários no nível de significância de 10%, 5% e 1%. Os valores críticos para as estatísticas LM de KPSS quando aplicadas aos resíduos foram obtidos em Shin (1994), Tabela 1.

*, **, *** denotam a rejeição da hipótese nula de que os resíduos não são estacionários no nível de significância de 10%, 5% e 1%. Os valores críticos para as estatísticas t de Dickey-Fuller quando aplicadas aos resíduos foram obtidos em Hamilton (1994), Tabela B.9.

*, **, *** denotam a rejeição da hipótese nula de que os resíduos são estacionários no nível de significância de 10%, 5% e 1%. Os valores críticos para as estatísticas LM de KPSS quando aplicadas aos resíduos foram obtidos em Shin (1994), Tabela 1.

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