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II. La création d’un espace budgétaire pour les dépenses prioritaires — Études de cas de pays subsahariens

Author(s):
International Monetary Fund. African Dept.
Published Date:
October 2007
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Bien des pays subsahariens ont réussi à stabiliser leur économie, ce qui leur a permis d’accroître la marge de manœuvre de la politique budgétaire. Comme indiqué au chapitre I (tableau 1.1), le succès de la stabilisation macroéconomique est illustré par une croissance forte, une inflation à un chiffre, un solde extérieur courant viable et des réserves de change élevées. L’allégement de la dette en a considérablement amélioré la viabilité. Les pays du G-7 se sont aussi engagés à renforcer leur aide à l’Afrique subsaharienne. Ainsi, la nécessité d’orienter la politique budgétaire sur la correction des déséquilibres macroéconomiques se fait moins ressentir.

De nombreux gouvernements réorientent déjà leur politique budgétaire vers la croissance et la lutte contre la pauvreté. Les réformes fiscales ont visé à élargir l’assiette de l’impôt, tout en diminuant les taux de prélèvement pour encourager l’investissement et la consommation du secteur privé. Les dépenses publiques sont consacrées au renforcement des dispositifs de protection sociale ainsi qu’à l’amélioration des services d’éducation et de santé.

Dans ce nouveau contexte, les bailleurs de fonds comme les ONG s’interrogent sur le rôle que peut jouer l’«espace budgétaire≫ pour aider les pays subsahariens à se rapprocher davantage des OMD. La question immédiate est de déterminer la latitude qui s’offre à court terme pour une relance budgétaire, du fait de l’atténuation des contraintes macroéconomiques et de l’allégement de la dette. Mais il s’agit aussi de savoir, de façon plus générale, quelle stratégie budgétaire à moyen terme tient le mieux compte des besoins de dépenses des pays, tout en respectant les contraintes macroéconomiques et en assurant la viabilité des finances publiques11. Ces contraintes ne doivent pas être ignorées, pour éviter de retomber dans les cycles de dépassement de crédits, d’hyperinflation élevée et d’emprunt.

Qu’entend-on par espace budgétaire? Selon la définition de Heller (2005), c’est «le fait de disposer d’une marge de manœuvre qui permette au gouvernement d’allouer des ressources à un but souhaité sans compromettre la viabilité des finances publiques≫ (page 3). Les problèmes que posent la création et l’exploitation de l’espace budgétaire ne sont pas nouveaux; de tout temps, les gouvernements ont été tenus d’apprécier la latitude dont ils disposent pour accroître les dépenses ainsi que les moyens de financer et de maintenir leurs activités sur la durée. Mais le concept d’espace budgétaire fait davantage ressortir les choix et les arbitrages de politique budgétaire, en les reliant aux ressources disponibles et en intégrant cette politique dans un cadre à moyen terme pour en assurer la viabilité.

L’espace budgétaire a plusieurs sources et peut être affecté à divers emplois. Les pays peuvent: 1) mobiliser des ressources intérieures; 2) emprunter auprès de sources internes et externes; 3) obtenir des dons de l’extérieur; 4) recadrer les priorités de dépenses; 5) accroître l’efficacité des dépenses. Bien qu’un tel espace serve souvent à augmenter les crédits, il peut avoir d’autres fins, comme le remboursement de la dette.

En Afrique subsaharienne, la mobilisation des ressources intérieures complétée par l’augmentation de l’aide sous forme de dons, a été une importante source d’espace budgétaire (graphiques 2.1 et 2.2), qui a servi à relever les dépenses, de santé et d’éducation notamment (graphique 2.3). Au cours des cinq dernières années, plusieurs pays ont utilisé cet espace budgétaire pour abaisser leur déficit et, ce faisant, réduire leurs besoins de financement et accroître la viabilité de leur dette (graphique 2.4).

Graphique 2.1.Ratio médian recettes/PIB par groupes de pays d’Afrique subsaharienne

Source: estimations établies par les services du FMI.

1Afrique du Sud non comprise.

2Pays ayant franchi le point de décision de l’initiative PPTE renforcée.

Graphique 2.2.Ratio médian dons/PIB par groupes de pays d’Afrique subsaharienne

Source: estimations établies par les services du FMI.

1 Afrique du Sud non comprise.

2 Pays ayant franchi le point de décision de l’initiative PPTE renforcée.

Graphique 2.3.Ratio médian dépenses/PIB par groupes de pays d’Afrique subsaharienne

Source: estimations établies par les services du FMI.

1Afrique du Sud non comprise.

2Pays ayant franchi le point de décision de l’initiative PPTE renforcée.

Graphique 2.4.Ratio médian total de la dette/PIB par groupes de pays d’Afrique subsaharienne

(dons compris)

Source: estimations établies par les services du FMI.

1Afrique du Sud non comprise.

2 Pays ayant franchi le point de décision de l’initiative PPTE renforcée.

Les expériences du Ghana, du Malawi, de l’Ouganda, du Rwanda et de la Tanzanie montrent comment l’espace budgétaire peut être exploité dans des circonstances, des défis et des arbitrages différents. Le débat sur cet espace part souvent du principe que la gestion des retombées macroéconomiques et budgétaires de la montée en puissance de l’aide devient le principal défi pour les pays africains à faible revenu; mais l’examen de ces cinq pays laisse penser que l’éventail des défis est beaucoup plus large. Ainsi, au moins deux d’entre eux sont confrontés à une diminution, et non à une augmentation de l’aide. Par contre, le problème de l’accumulation d’une dette insoutenable, qui s’est posé dans le passé, ne semble pas affecter ces pays. La plupart ont réduit leur déficit budgétaire et donc leur besoin de financement, et ont intégré l’analyse de viabilité de la dette (AVD) à leurs processus de décision.

Les cinq pays choisis illustrent bien l’expérience de l’Afrique subsaharienne. Au cours des dix dernières années, ils ont dégagé un espace budgétaire significatif, principalement en mobilisant leurs ressources intérieures et en captant des dons de l’extérieur; ils ont augmenté leurs dépenses, en particulier celles consacrées à la lutte contre la pauvreté (tableau 2.1). Ils présentent toutefois des disparités non négligeables:

  • Le Ghana, l’Ouganda et la Tanzanie ont réussi à maintenir la stabilité macroéconomique et ont beaucoup avancé sur la voie des réformes. Mais l’aide dont bénéficient le Ghana et l’Ouganda pourrait diminuer. C’est pourquoi l’Ouganda entend mobiliser plus de ressources intérieures — ce qui est aussi un élément essentiel de la stratégie budgétaire de la Tanzanie — tandis que le Ghana envisage d’emprunter à l’étranger aux conditions du marché. La redéfinition des priorités de dépenses et le renforcement de leur efficacité joueront aussi un rôle important.

  • Le Rwanda, qui a sensiblement augmenté ses ressources intérieures ces dernières années, entend surtout financer sa stratégie de développement à moyen terme par la montée en puissance de l’aide, en particulier sous forme de dons.

  • L’économie du Malawi n’est pas encore stabilisée et la charge de la dette intérieure doit être réduite. Le Malawi doit impérativement dégager un espace budgétaire par la réduction des charges d’intérêts sur sa dette intérieure, tout en préservant les dépenses sociales et en augmentant l’investissement public.

Tableau 2.1.Variation des indicateurs d’espace budgétaire par pays, 2000–06(Pourcentage du PIB)
GhanaMalawi1Ouganda2RwandaTanzanie
Sources de l’espace budgétaire11,03,3−3,08,37,8
Contribution intérieure3,4−1,10,25,33,7
Recettes publiques3,91,51,85,42,8
Intérêts sur la dette intérieure32,82,7−0,5−0,30,2
Financement (net)−3,2−5,3−1,10,20,7
Contribution extérieure7,54,4−3,33,04,0
Dons3,12,8−1,32,51,5
Financement (net)44,41,6−2,00,42,5
Emplois de l’espace budgétaire11,03,3−3,08,37,8
Salaires4,40,50,7−0,70,2
Autres dépenses courantes3,64,00,76,38,1
Dépenses de développement3,1−1,2−4,42,7−0,4
Pour mémoire
Dépenses de lutte contre la pauvreté55,93,81,66,76,8
Source: calculs établis par les services du FMI.

L’expérience de ces pays permet de tirer quelques grands enseignements qui peuvent être transposés aux autres pays de l’Afrique subsaharienne:

  • La mobilisation des ressources intérieures est manifestement un atout majeur pour créer l’espace budgétaire dans les pays où les recettes publiques représentent une faible proportion du PIB, mais cela exige des réformes institutionnelles dont l’application est généralement difficile et longue.

  • L’amélioration de l’efficacité des dépenses exige aussi un renforcement substantiel des institutions; si des progrès ont été accomplis, d’importantes réformes doivent encore être menées à bien dans nombre de pays.

  • Pour amortir l’impact de l’afflux d’aide sur la compétitivité externe, certains pays se dotent de stratégies consistant à engager en début de période les dépenses destinées à accroître la productivité; cette démarche est préférable aux interventions de politique monétaire qui visent à prévenir une appréciation du taux de change réel, d’autant plus qu’une certaine appréciation est souhaitable pour stimuler la production de biens et de services non échangeables.

  • Il importe d’ancrer davantage les décisions de politique budgétaire dans un cadre à moyen terme; seuls quelques pays se sont dotés d’un cadre élaboré qui établit le lien avec les objectifs gouvernementaux, notamment les priorités du DSRP et chiffre avec précision le coût des programmes sectoriels, tout en tenant compte des conséquences de la récurrence des coûts.

L’expérience en matière de sources de l’espace budgétaire

L’augmentation des recettes intérieures est un élément clé de la stratégie budgétaire en Tanzanie, en Ouganda et au Rwanda. Au départ, le ratio recettes publiques/PIB était relativement faible dans ces trois pays, étant inférieur à 15 % du PIB12. L’effort d’accroissement des recettes publiques des trois pays s’appuie sur une réforme de l’administration et de la politique fiscales:

  • La réforme de l’administration fiscale porte généralement sur les fonctions plutôt que sur les types d’impôts. Elle privilégie la mise à niveau des compétences et techniques de contrôle, la création de services chargés des grandes entreprises ainsi que la révision de la législation relative aux contrôles et à l’application des textes. La mise en place du dispositif institutionnel nécessaire prend toutefois beaucoup de temps.

  • Les mesures fiscales visent généralement à simplifier la fiscalité et à élargir la base d’imposition, avec l’instauration de la TVA par exemple. Cet impôt potentiellement régressif risque d’avoir un impact social négatif qui peut toutefois être compensé par l’octroi d’exonérations sélectives et limitées, par exemple comme celles sur les produits alimentaires de base; une analyse de l’effet sur la pauvreté et des conséquences sociales de la politique fiscale (PSIA constitue un instrument utile d’évaluation de cet impact (cf. encadré 2.1).

Un meilleur recouvrement des recettes réduit la dépendance à l’égard des donateurs (un facteur important pour les autorités ougandaises) et prévient les effets du type syndrome hollandais qui résultent d’entrées de capitaux (voir infra). Mais cela signifie que les ressources que le secteur privé aurait pu consacrer à une consommation et à des investissements accrus sont réaffectées au secteur public. Les avantages qui en découlent en terme de dépenses publiques doivent être mis en balance avec cette perte pour le secteur privé. En outre, les impôts ont souvent un effet de distorsion, même si l’élargissement de la base imposable peut accroître l’efficience de la fiscalité. Dans beaucoup de pays subsahariens, la monétisation limitée et la prédominance de l’agriculture de subsistance limitent l’effet d’amplification de l’espace budgétaire que peut avoir la mobilisation des recettes fiscales.

Le recours à l’emprunt sur le marché intérieur pour dégager un espace budgétaire présente des inconvénients significatifs et doit être strictement subordonné à la viabilité budgétaire à long terme. À l’instar d’une augmentation des impôts, il prélève des ressources sur le secteur privé, d’où le risque d’éviction de l’investissement privé. Il est souvent très coûteux, car les taux d’intérêt dépassent largement ceux des prêts concessionnels obtenus à l’extérieur. En outre, l’épargne privée locale étant souvent faible dans les pays très pauvres, des emprunts massifs sur le marché intérieur risquent de provoquer une flambée des taux d’intérêt qui pèsera lourdement sur le budget. Ce fut le cas au Malawi qui tente à présent, par des mesures d’assainissement budgétaire, de réduire la dette intérieure pour alléger les charges d’intérêts et pouvoir donc dégager un espace budgétaire pour l’avenir.

Dans de nombreux pays subsahariens, l’allégement de la dette a créé un espace budgétaire pour des emprunts extérieurs. Les prêts concessionnels que nombre de pays à faible revenu sont en mesure de contracter à l’étranger sont moins onéreux que les emprunts internes et plus facilement mobilisables que les recettes publiques. À la différence de ces dernières, ou des financements intérieurs, ils procurent des devises pour financer l’importation de biens d’équipement et de produits de consommation, favorisant ainsi le creusement du déficit extérieur courant qui augmente l’enveloppe de ressources disponible pour l’économie. Mais il ne faut pas perdre de vue la viabilité de la dette. Le gouvernement ghanéen se prépare à emprunter à l’étranger aux conditions du marché pour financer un programme d’investissement pour lequel aucune aide ne s’est matérialisée. Afin de limiter les risques pour la viabilité de la dette, le Ghana a intégré ses projets dans une AVD, en faisant du maintien de la viabilité de la dette le point d’ancrage budgétaire, ce qui est aussi le cas au Rwanda.

Les dons, comme les emprunts à l’étranger, servent à mobiliser des ressources extérieures, mais permettent d’éviter la charge du service de la dette et les risques pour la viabilité de celle-ci qui résultent des emprunts. Elles sont toutefois plus difficiles à obtenir, en règle générale, que les prêts. À l’exception des dons au titre de l’allégement de la dette, il peut y avoir des incertitudes quant au calendrier et au montant des déboursements de l’aide, ce qui complique la programmation budgétaire à moyen terme. Au Rwanda par exemple, les autorités entendent financer la stratégie de développement à moyen terme essentiellement par des dons, mais elles n’ont pas encore reçu d’engagements fermes. Les dons liés à l’allégement au titre des initiatives PPTE et IADM ont permis des économies substantielles sur le service de la dette (tableau 2.2), qui iront toutefois en diminuant, d’où l’intérêt d’une plus grande régularité et d’une meilleure prévisibilité des dons.

Tableau 2.2.Ratios du service de la dette/PIB des cinq pays de l’échantillon, 2000–06
20002002200420052006Variation
Est.Est.Est.Est.Proj.2000–06
Ghana10,84,32,21,50,7−10,1
Malawi5,92,93,63,33,7−2,2
Ouganda1,81,11,51,40,7−1,1
Rwanda2,10,91,00,80,2−1,9
Tanzanie1,71,01,71,40,2−1,5
Source: Iniative PPTE et IADM — Bilan de la mise en œuvre au 21 août 2006.

Encadré 2.1.Impact d’un espace budgétaire accru, grâce au recouvrement des recettes publiques, sur la pauvreté et la situation sociale

Si le recouvrement d’un volume accru d’impôts peut élargir l’espace budgétaire, son incidence sur la répartition des revenus peut compromettre la réalisation des OMD. Une politique fiscale avisée repose sur les principes généraux de neutralité, d’équité, de simplicité et d’efficience (Tanzi and Zee, 2001). La probabilité que la fiscalité aggrave l’inégalité des revenus diminue généralement à mesure que le ratio des impôts directs aux impôts indirects augmente (Chu, Davoodi and Gupta, 2000).

L’analyse de l’impact de la politique fiscale sur la pauvreté et la situation sociale (PSIA) de l’Ouganda a montré qu’une majoration de 1% de la TVA est légèrement régressive et n’augmente pas sensiblement les recettes. Une majoration des droits d’accise sur les produits pétroliers a un effet neutre sur la répartition et l’affectation du produit aux minima sociaux protègerait les pauvres de futurs relèvements de la TVA.

La Tanzanie a simplifié la fiscalité des collectivités locales en supprimant la taxe forfaitaire par habitant et les taxes sur les ventes, ce qui a rendu le système plus progressif: l’imposition des ménages les plus aisés s’est accrue de 14 % et celle des plus pauvres a diminué de 33 %.

Si la fiscalité et les transferts ont permis d’améliorer la répartition des revenus dans les pays industriels, ces mécanismes ne sont pas aussi efficaces dans les pays en développement. Cela résulte largement du ciblage médiocre des dépenses et de la faible proportion consacrée aux domaines sociaux (Gupta, 2003). En Ouganda, des mesures de compensation ont été prises pour promouvoir la santé et l’éducation; le but était à la fois d’augmenter l’investissement sur le capital humain, dans une optique de croissance, et d’améliorer le bien-être de la population. En Tanzanie, la progression du revenu disponible des pauvres leur a offert plus de possibilités d’acquérir des biens et des services. Mais il n’y a pas eu d’augmentation nette des recettes dans les zones urbaines, tandis que les conseils ruraux en ont perdu, devenant davantage tributaires des transferts de l’administration centrale.

Le renforcement du contrat social entre les citoyens et l’État est essentiel à une bonne politique fiscale (Banque mondiale, 2006a; Moore and Schneider, 2004) qui améliore la transparence et fait clairement ressortir les liens entre l’impôt acquitté et les prestations de services publics. L’analyse d’impact social effectuée en Tanzanie, qui a comporté des consultations avec les citoyens et les entreprises, a montré une tolérance pour un relèvement de la fiscalité progressive, en particulier de l’impôt foncier pour financer des services sociaux comme l’éducation.

Note: Cet encadré a été préparé par Kirsty Mason.

Le recours aux dons et aux emprunts extérieurs peut entraîner une appréciation du taux de change réel. Dans une certaine mesure, ce n’est que le revers de la médaille. Les importations satisfaisant une partie de la demande intérieure de biens échangeables, il est souvent souhaitable de transférer des facteurs de production du secteur marchand au secteur non marchand pour répondre à la demande de services (enseignants ou infirmiers, par exemple) qui résulte de l’augmentation des dépenses. Une appréciation du taux de change réel est souvent nécessaire pour que ce redéploiement s’effectue. Mais elle a pour inconvénient, une tendance à nuire à la compétitivité, surtout dans les secteurs exportateurs. Si les exportations ont un rôle particulier dans la stimulation de la croissance de la productivité, il y a un coût potentiel, le syndrome hollandais, qu’il convient de mettre au regard des avantages des dépenses financées par l’aide13. La stratégie de développement du Rwanda répond à ces préoccupations en prévoyant des investissements axés sur le renforcement des capacités et le développement des infrastructures; cela devrait accroître la productivité de l’économie et la capacité d’absorption de l’aide sans compromettre la compétitivité.

La redéfinition des priorités de dépenses, qui crée un espace budgétaire en les réduisant dans les domaines faiblement prioritaires, est une option à envisager quand il y a peu de possibilités d’augmenter les ressources en général. En Ouganda et au Ghana, les projets de mobilisation de ressources par l’impôt et les emprunts à l’étranger permettront seulement de conserver la même enveloppe de ressources, à mesure que l’aide diminuera. L’exécution des programmes d’investissement public prévus dans les deux pays impose donc une réduction des crédits alloués aux programmes à faible priorité. La situation est similaire au Malawi où les ressources sont censées rester relativement stables dans le proche avenir. Au Rwanda, la réduction des crédits militaires et d’autres engagements faiblement prioritaires a dégagé un espace pour les dépenses prioritaires.

Accroître l’efficacité des dépenses courantes est en soi souhaitable et permet d’éviter bien des écueils inhérents à d’autres sources d’espace budgétaire; les réformes institutionnelles nécessaires exigent toutefois du temps, notamment parce qu’elles ont souvent des conséquences pour la politique et la répartition. Le suivi par sondage et l’examen périodiques des dépenses, comme ceux effectués récemment au Malawi, peuvent contribuer à déceler des gains potentiels d’efficience. Ils révèlent souvent l’existence de «travailleurs fantômes≫, de coûts administratifs excessifs et d’autres formes d’inefficience. Ainsi, de nombreux pays font du renforcement de la gestion des finances publiques une priorité. La Tanzanie a particulièrement bien réussi à cet égard; son système de GFP arrive au premier rang de 26 PPTE. La réforme de la fonction publique, qui est prévue au Ghana et au Rwanda, peut aussi rendre plus efficaces les prestations de service public. Enfin, une plus grande efficacité du secteur public peut entraîner un surcroît d’aide des donateurs, comme ce fut le cas en Tanzanie.

L’expérience en matière d’exploitation de l’espace budgétaire

L’espace budgétaire est souvent consacré à l’augmentation des dépenses publiques de lutte contre la pauvreté, constatée dans les cinq pays. S’agissant d’affectations autres qu’aux dépenses, le Rwanda et l’Ouganda ont privilégié la diminution progressive de la dépendance à l’égard des donateurs et la maîtrise des tensions à l’appréciation du taux de change due aux entrées de fonds.

La création et l’exploitation d’un espace budgétaire doivent tenir compte des arbitrages entre les priorités gouvernementales. Ainsi, bien des gouvernements sont déterminés à atteindre les OMD, mais leur capacité d’absorption limite le montant de l’aide extérieure qu’ils peuvent effectivement mettre à profit. Les pouvoirs publics doivent donc établir un ordre de priorité des OMD; il arrive par exemple qu’il faille choisir entre des dépenses d’infrastructures propices à la croissance et des dépenses sociales en faveur du développement humain non lié au revenu. La maquette de simulation des OMD (MAMS) mise au point par la Banque mondiale est un bon outil d’évaluation de la relation entre ces objectifs et l’incidence macroéconomique de la montée en puissance de l’aide. Il s’agit d’un modèle d’équilibre général reliant les programmes de dépenses sectorielles à la croissance et aux variations du taux de change réel; il intègre les effets en retour macroéconomiques et les contraintes de capacité d’absorption. Appliqué récemment au Ghana, il a montré qu’une forte poussée du financement extérieur et une meilleure efficacité des dépenses seraient nécessaires à la réalisation des OMD, tandis que la productivité devrait progresser pour atténuer les effets du syndrome hollandais.

Théorie et pratique de la programmation à moyen terme

Il est préférable d’inscrire les décisions afférentes à la création et à l’exploitation de l’espace budgétaire dans un cadre à moyen terme, pour garantir la prise en compte explicite des conséquences sur la stabilité macroéconomique et la viabilité des comptes publics. La complexité du cadre à moyen terme diffère selon ses caractéristiques:

  • Les cadres de finances publiques à moyen terme (CFMT) intègrent la projection de variables macroéconomiques à la programmation d’agrégats de politique budgétaire, en général sur une période de 5 à 20 ans. C’est la conception de base de l’analyse à moyen terme que la plupart des pays appliquent, souvent dans le cadre de leur AVD. Même au niveau agrégé, l’effet de l’investissement public sur la croissance et celui de la croissance sur les recettes futures peuvent être modélisés de manière à appréhender l’interdépendance des emplois et des sources de l’espace budgétaire.

  • Les cadres budgétaires à moyen terme (CBMT) et les cadres de dépenses à moyen terme (CDMT) étendent cette méthode au niveau sectoriel. Une fois l’enveloppe globale des dépenses établie dans un CFMT, la ventilation sectorielle peut être faite dans un CBMT en fonction, par exemple, des priorités des DSRP et d’une analyse sectorielle. Le CDMT porte l’analyse plus loin en chiffrant précisément les programmes sectoriels spécifiques, en fixant des priorités intrasectorielles et en tenant compte des incidences de la récurrence des coûts.

En pratique, les CMDT sont si difficiles à appliquer intégralement que seuls quelques pays l’ont fait. L’Ouganda a été le plus loin, tandis que la Tanzanie, le Ghana et le Rwanda ont bien progressé dans cette voie. Une partie de la difficulté consiste à établir des plans sectoriels détaillés, puis à en chiffrer le coût, ce qui exige des capacités importantes dans les ministères dépensiers. L’intégration des CDMT aux cycles budgétaires annuels, pour veiller à ce que la répartition des crédits se traduise en budgets effectifs est également délicate parce qu’elle exige souvent un réaménagement en profondeur du cycle d’élaboration budgétaire.

Études de cas par pays

Ghana — Création d’un espace budgétaire par des emprunts aux conditions du marché14

Le Ghana a besoin d’un espace budgétaire pour financer l’investissement public destiné à accroître son potentiel de croissance et à faciliter la réalisation des objectifs de son cadre stratégique de lutte contre la pauvreté et de croissance ainsi que les OMD. L’OMD relatif à la pauvreté devrait être atteint bien avant 2015; il ressort toutefois des résultats préliminaires de la MAMS que, même si certains autres OMD seront atteints, il n’en sera pas de même pour d’autres, sauf forte progression des ressources extérieures. Le gouvernement a établi un plan ambitieux d’investissement public en 2006, destiné à améliorer les infrastructures dans les secteurs de l’énergie, des services publics et des transports. Une fois intégré au cadre macroéconomique, ce plan a fait ressortir un besoin de financement d’environ 3 % du PIB pour la période 2007–11. Le gouvernement a tenté sans succès d’obtenir des ressources supplémentaires des donateurs pour combler l’écart.

À défaut de ce complément d’aide, le plan d’investissement a été converti en projets hautement prioritaires à rendement élevé et les autorités ont décidé de se tourner vers les marchés de capitaux internationaux. Une commission des marchés de capitaux, mise en place pour valider ces projets, a établi un plan de financement fondé sur des économies résultant de la redéfinition des priorités des budgets d’investissement, des emprunts internes, des partenariats public–privé (PPP) et des emprunts au conditions du marché. Le plan actuel prévoit environ 700 millions de dollars EU d’emprunts de cette nature pour les trois prochaines années (soit l’équivalent de 1,4 % du PIB par an).

Si les prêts contractés aux conditions du marché ne créeront pas un espace budgétaire significatif, ils permettront au Ghana de maintenir le financement extérieur à ses niveaux antérieurs. La contribution totale des bailleurs — appuis budgétaires, prêts-projets et prêts-programmes — a culminé en 2004 à environ 9 % du PIB, mais a diminué depuis lors; au vu de leurs engagements, les flux d’aide concessionnelle devraient être de l’ordre de 7 % du PIB par an jusqu’en 2009 (tableau 2.3). Ainsi, le fait d’emprunter aux conditions du marché ramènerait le financement extérieur à la moyenne historique de 8 à 9 % du PIB (graphique 2.5). Le ratio des dépenses publiques totales devrait se stabiliser après 2007.

Tableau 2.3.Ghana — Sources et emplois de l’espace budgétaire(Pourcentage du PIB)
2004–0620072008200920102011Variation
MoyenneProj.Proj.Proj.Proj.Proj.2007–11
Source de l’espace budgétaire29,531,729,129,329,029,1−2,6
Contribution intérieure21,521,421,222,121,722,61,1
Recettes publiques23,122,222,422,422,522,70,5
Intérêts sur la dette intérieure−2,8−2,0−1,9−1,7−1,6−1,50,6
Financement (net)1,31,20,71,40,71,30,1
Contribution extérieure8,010,37,97,27,36,5−3,8
Dons5,65,13,43,53,53,4−1,6
Financement (net)2,35,34,53,63,83,1−2,1
Emploi de l’espace budgétaire29,531,729,129,329,029,1−2,6
Salaires8,99,49,49,49,49,40,0
Autres dépenses courantes8,38,77,27,27,17,3−1,4
Dépenses de développement12,213,612,612,712,512,4−1,2
Pour mémoire
Dépenses de lutte contre la pauvreté8,910,410,610,610,610,60,2
Source: calculs établis par les services du FMI.

Graphique 2.5.Ghana — Total des financements extérieurs officiels, 2005–09

(Pourcentage du PIB)

Sources: autorités ghanéennes; estimations des services du FMI.

Les possibilités d’accroître l’espace budgétaire à partir d’autres sources sont limitées, voire inexistantes. Le Ghana a tenté sans succès et continue d’essayer d’obtenir un complément d’aide de créanciers émergents comme la Chine et l’Inde. Pour mobiliser plus de ressources internes, au cours des dix dernières années, la TVA a été instaurée, la taxe sur les produits pétroliers réformée et l’impôt sur le revenu rationalisé; le ratio recettes publiques/PIB est désormais supérieur à la moyenne des pays africains. Bien que des projets de rationalisation de l’administration fiscale et d’élargissement de l’assiette de l’impôt soient à l’étude, une augmentation significative du ratio recettes/PIB n’est ni réalisable, ni souhaitable. Comme le prévoyaient les autorités, la dette intérieure a été réduite ces dernières années. En dépit d’un réel intérêt des investisseurs pour les obligations d’État à long terme — la récente émission à cinq ans, sursouscrite, ayant été largement absorbée par des investisseurs étrangers — il conviendrait d’évaluer attentivement les possibilités d’emprunts intérieurs complémentaires après une analyse de viabilité de la dette publique.

Le maintien de la viabilité de la dette est l’un des principaux objectifs de la politique gouvernementale, après les allégements substantiels liés à la mise en œuvre des dispositifs PPTE et IADM. Les autorités se sont engagées à prendre les décisions d’emprunts extérieurs dans le cadre de l’AVD et à faire progressivement de la dette totale (extérieure et intérieure), le nouvel ancrage budgétaire. La plus récente AVD réalisée conjointement par le FMI et la Banque mondiale15 montre que, même après intégration des projets d’emprunts aux conditions du marché, les risques pour la viabilité de la dette du Ghana sont modérés, voire faibles. Toutefois, d’autres scénarios retenant une croissance plus faible et des emprunts plus élevés indiquent un niveau de risque accru; il importe donc que les autorités optent pour des projets de qualité et continuent à affiner leurs politiques pour stimuler les exportations et la croissance. Conscientes des problèmes posés par les emprunts aux conditions du marché, elles reconnaissent qu’il est nécessaire de renforcer le cadre institutionnel de sélection des projets et de gestion de la dette; elle mettent actuellement en place une unité de contrôle de la rentabilité des opérations et le FMI apporte une assistance technique à la gestion de la dette.

Le fait de veiller à ce que les ressources de toutes origines servent effectivement à accélérer la croissance pourrait élargir l’espace budgétaire. Des initiatives comme la mise en place de l’unité de contrôle de la rentabilité des opérations, le suivi des dépenses, la GFP et la poursuite des réformes de la fonction publique contribueront indéniablement à une plus grande efficacité de la dépense publique. L’amélioration de l’information budgétaire, la réforme de la trésorerie et le lancement du nouveau système de gestion informatisée de la solde donnent déjà des résultats tangibles. La conjonction de ces facteurs d’efficacité et de l’accélération prévue de la croissance serait de nature à accroître l’espace budgétaire.

La stratégie du Ghana pour accélérer la croissance et atteindre les OMD est confrontée à un certain nombre de difficultés. Le Ghana doit veiller, en priorité, au maintien de la stabilité macroéconomique tout en évitant la surchauffe de son économie. Cela pourrait exiger que la politique monétaire joue un rôle plus actif en période de fortes dépenses budgétaires. La stratégie gouvernementale s’appuie d’abord sur le secteur public, avec de grands projets d’infrastructure pour lever les blocages de l’offre. Bien que cela soit judicieux, il s’agira d’éviter une éviction du secteur privé en l’impliquant par le biais de PPP, en prenant de nouvelles mesures pour améliorer le climat des affaires, en investissant dans les ressources humaines et en renforçant la gouvernance économique. Il s’agira aussi de jauger les arbitrages entre différents dosages de dépenses d’infrastructures et de dépenses sociales. La MAMS de la Banque mondiale est un instrument utile pour chiffrer le coût des OMD, de même que pour évaluer ces arbitrages et l’incidence macroéconomique de l’affectation de l’augmentation de l’aide ou d’autres ressources à la réalisation des OMD. Les simulations faites pour le Ghana laissent penser que l’objectif relatif à la pauvreté et les autres principaux OMD pourraient être atteints en conjuguant une forte hausse des ressources extérieures à une meilleure efficacité de leur utilisation; mais il en ressort aussi qu’une croissance plus forte de la productivité serait nécessaire pour atténuer le risque potentiel de syndrome hollandais.

Malawi — Stabilisation macroéconomique et création d’un espace budgétaire16

Au Malawi, l’espace budgétaire s’est contracté en 1999/2000 et 2003/04 en raison d’une dégradation rapide de la situation macroéconomique causée par les dépassements de crédits budgétaires et par des chocs externes17. Les dérapages budgétaires étaient surtout dus à l’élaboration et à l’exécution inadéquates de la loi de finances, ainsi qu’aux renflouements répétés d’entités parapubliques et aux chocs climatiques. Les lacunes de la gestion des finances publiques ont provoqué le retrait d’une partie des appuis budgétaires extérieurs. Lorsque l’État a fait appel à des financements intérieurs, les taux d’intérêt et l’inflation ont augmenté, déclenchant une spirale de recours sans cesse croissant au financement intérieur, de hausse des taux d’intérêt, d’aggravation du déficit budgétaire et de détérioration de la dynamique de la dette publique. La dette a été portée à 18 % du PIB durant l’exercice 2003/04, contre 6½ % en 1999/2000, les intérêts y afférents représentant 6½ % du PIB (près d’un tiers des dépenses publiques primaires). Le financement extérieur est tombé de 10 % du PIB en 1999/2000 à 3½ % en 2002/03. L’espace budgétaire a été ramené de 27 à 23½ % du PIB, de 1999/2000 à 2003/04.

À la mi-2004, les autorités ont engagé un programme ambitieux, jusqu’à présent couronné de succès, pour rétablir la stabilité macroéconomique. L’orthodoxie financière a été renforcée et les résultats budgétaires se sont améliorés malgré la grave crise alimentaire de 2005. Les besoins de financement intérieur ont donc diminué, ce qui a permis une baisse du ratio de la dette intérieure (de 18 % du PIB en 2003/04 à 14½ % en 2005/06), de l’inflation et des taux d’intérêt réels.

La stabilisation macroéconomique a accru l’espace budgétaire en allégeant les charges d’intérêts et en permettant de mobiliser l’aide extérieure. Les versements au titre d’intérêts sur la dette interne ont diminué de 2 points de PIB de 2003/04 à 2005/06. Le retour de la stabilité économique et un choc climatique grave en 2005/06 ont incité les bailleurs à augmenter leur concours de 4½ points de PIB. Des facteurs exogènes — regain de la production de tabac en 2004 et récoltes exceptionnelles en 2006 — ont également apporté une contribution en stimulant l’activité économique et les recettes publiques. Dans ces conditions, et malgré une forte réduction des financements intérieurs (en baisse de 5½ % du PIB), l’espace budgétaire a augmenté de plus de 3 points de PIB et les dépenses en faveur des pauvres ont augmenté dans les mêmes proportions (tableau 2.4). Le Malawi a atteint le point d’achèvement dans le cadre de l’initiative PPTE en août 2006 et a été admis, depuis lors, à bénéficier de l’IADM.

Tableau 2.4.Malawi — Sources et emplois de l’espace budgétaire(Pourcentage du PIB)
Variation
1999/002000/012001/022002/032003/042004/052005/062004–06
Sources de l’espace budgétaire26,929,125,422,523,324,826,63,3
Contribution intérieure16,717,020,018,915,414,814,2−1,1
Recettes publiques16,918,817,014,416,418,217,91,5
Intérêts sur la dette intérieure−2,3−3,0−3,9−4,0−6,6−5,3−3,92,7
Financement (net)2,11,26,98,55,61,90,2−5,3
Contribution extérieure10,212,15,43,67,910,012,44,4
Dons5,47,24,64,17,77,310,62,8
Financement (net)4,84,90,8−0,50,22,71,81,6
Emplois de l’espace budgétaire26,929,125,422,523,324,826,63,3
Salaires4,75,26,85,04,75,55,30,5
Autres dépenses courantes11,713,811,412,210,511,414,54,0
Dépenses de développement10,410,17,25,48,08,06,8−1,2
Pour mémoire
Dépenses de lutte contre la pauvreté3,35,44,04,46,58,13,8
Source: calculs établis par les services du FMI.

Pourtant, des faiblesses macroéconomiques persistent. Le taux d’intérêt réel sur les prêts contractés par l’État — estimé à plus de 7 % — est élevé; compte tenu du niveau encore élevé de la dette intérieure, les charges d’intérêts absorbent une part importante du budget national. Si le taux de change nominal a été plutôt stable récemment vis-à-vis du dollar EU, les réserves de change brutes de la Banque centrale ne représentaient qu’un mois et demi d’importations à la fin 2006; le pays peut donc être vulnérable à des chocs exogènes.

L’objectif budgétaire à moyen terme de la stratégie de développement et de croissance du Malawi (SDCM) est de maintenir la discipline, tout en conciliant les dépenses de développement avec les dépenses sociales. Il s’agit notamment d’abaisser progressivement le ratio dette intérieure/PIB. L’enveloppe de dépenses prévue dans cette stratégie résulte aussi de la stabilité prévue du ratio recettes publiques/PIB et d’un léger tassement (encore que partant d’un niveau élevé) du ratio dons/PIB. Les autorités entendent améliorer la ventilation des ressources par secteur en respectant un équilibre entre les dépenses propices à la croissance (agriculture et sécurité alimentaire, irrigation et exploitation des ressources hydrauliques, développement des infrastructures de transport, production et distribution de l’énergie, développement rural) et les dépenses sociales (prévention et gestion des désordres nutritionnels et du VIH/SIDA). L’amélioration de la gestion du budget, de la solde et de l’efficacité intrasectorielle des dépenses peut effectivement créer aussi un espace budgétaire. L’examen des dépenses publiques effectué récemment par la Banque mondiale fait état d’un potentiel de gains d’efficience significatifs sur les dépenses d’éducation, de santé, de nutrition et d’infrastructure.

L’important assainissement budgétaire envisagé aiderait le Malawi à réduire sa dette intérieure. Ceci permettrait de réduire les vulnérabilités, d’élargir l’espace budgétaire en réduisant les charges d’intérêts et de favoriser le développement du secteur privé. Bien que la stratégie exige du Malawi qu’il diffère certaines dépenses de développement et à caractère social, elle apparaît optimale:

  • La diminution de la dette mettrait l’État à l’abri des chocs exogènes. Eu égard à l’exiguïté du marché financier intérieur et aux faibles possibilités d’emprunt extérieur, les autorités éprouveraient des difficultés à mobiliser des fonds en cas de choc afférent au climat ou au financement extérieur. L’abaissement de son endettement lui permettrait de disposer d’un volant de sécurité en favorisant l’accumulation des réserves de change.

  • La réduction du besoin de financement net de l’État pourrait faire baisser plus encore les taux d’intérêt en abaissant la prime de risque. Pérenniser la stabilité macroéconomique serait aussi un signal positif envoyé aux donateurs, garant de flux d’aide plus prévisibles.

  • Une augmentation mesurée des dépenses pourrait contribuer à en améliorer la qualité. L’analyse des dépenses publiques effectuée par la Banque mondiale montre que cette amélioration est indispensable pour accélérer la croissance et se rapprocher des OMD.

  • La baisse des taux d’intérêt faciliterait sans doute les investissements du secteur privé.

Améliorer l’efficience en renforçant la gestion des finances publiques constitue aussi une priorité. Le Malawi a systématiquement amélioré l’exécution et la gestion globale du budget. Le gouvernement a récemment établi un plan d’action complet qui relie entre eux et hiérarchise (point important) les impératifs de gestion des finances publiques. Les réformes engagées visent à affiner les procédures budgétaires pour que le gouvernement puisse mettre en œuvre sa politique budgétaire de manière fiable. L’étape suivante de l’amélioration de la gestion des finances publiques, objet d’un regain d’attention, a trait au renforcement de l’efficacité de la programmation budgétaire stratégique.

Rwanda — Création d’un espace budgétaire pour les dépenses prioritaires18

De 2000 à 2006, le Rwanda a réussi à dégager un espace budgétaire (9,1 % du PIB) en:

  • Portant le ratio des recettes publiques au PIB de 9,7 à 15,1 %, grâce à une refonte de la politique fiscale et aux améliorations apportées à l’administration fiscale, notamment la création de l’unité chargée des grandes entreprises.

  • Réduisant les dépenses non prioritaires, comme les crédits militaires (1,2 % du PIB), tout en redéployant et en augmentant les ressources affectées aux opérations de maintien de la paix au Soudan et aux services essentiels. Il s’agit de la démobilisation des rebelles, de l’aide aux survivants du génocide, de l’approvisionnement alimentaire des prisons et de la réinsertion.

Ceci a permis un quasi triplement des dépenses de lutte contre la pauvreté, passées de 4 % du PIB en 2000 à 11 % en 2006, et une réorientation des dépenses non prioritaires vers l’appui aux services sociaux (tableau 2.5). Le Rwanda ayant besoin d’un espace budgétaire accru pour remédier aux graves insuffisances en infrastructures, d’augmenter les rendements agricoles et de progresser vers la réalisation des OMD, les autorités entendent:

Tableau 2.5.Rwanda — Sources et emplois de l’espace budgétaire(Pourcentage du PIB)
Variation
20002001200220032004200520062000–06
Sources de l’espace budgétaire18,520,322,122,925,427,626,88,3
Contribution intérieure7,97,311,913,39,711,513,25,3
Recettes publiques9,711,412,313,513,915,115,15,4
Intérêts sur la dette intérieure−0,3−0,2−0,3−0,4−0,4−0,4−0,6−0,3
Financement (net)−1,6−4,0−0,20,2−3,8−3,3−1,30,2
Contribution extérieure10,613,010,29,515,716,113,63,0
Dons9,78,27,28,111,914,112,22,5
Financement (net)1,04,83,11,53,82,11,40,4
Emplois de l’espace budgétaire18,520,322,122,925,427,626,88,3
Salaires5,25,24,94,94,64,34,5−0,7
Autres dépenses courantes7,48,512,212,412,313,213,76,3
Dépenses de développement6,06,64,95,68,510,18,62,7
Pour mémoire
Dépenses de lutte contre la pauvreté4,05,36,26,97,510,010,76,7
Source: calculs établis par les services du FMI.
  • Recourir, à court et à moyen terme, à des financements externes, sachant qu’il n’est guère possible d’accentuer la pression fiscale à brève échéance (graphique 2.6a). Les perspectives d’un relèvement de l’aide sous forme de dons sont encourageantes, mais des incertitudes subsistent quant au calendrier et au montant des décaissements à ce titre. Pour assurer la viabilité de la dette — le risque de surendettement du Rwanda étant considéré comme élevé selon le dispositif conjoint Banque mondiale–FMI d’évaluation de la viabilité de la dette — le financement devrait prendre surtout la forme de dons.

  • Augmenter progressivement, sur le long terme, l’effort de recouvrement des recettes (graphique 2.6b). Les autorités envisagent un élargissement de la base d’imposition, à mesure que la croissance et la monétisation de l’économie se renforceront. Cela aiderait beaucoup le Rwanda à financer son développement et rendrait la couverture des dépenses courantes moins tributaire de l’aide.

  • Réformer la fonction publique et la gestion des finances publiques. Les autorités reconnaissent que ces mesures sont importantes pour remédier aux contraintes de capacité, en particulier à l’échelle des collectivités locales, améliorer l’efficience et faire en sorte que l’emploi des fonds soit conforme aux objectifs visés.

Graphique 2.6a.Rwanda — Aide et dépenses d’équipement

La hausse de l’aide sera d’abord consacrée aux grands projets d’infrastructure, puis à des dépenses courantes…

Source: calculs établis par les services du FMI.

Graphique 2.6b.Rwanda — Recettes et dépenses publiques

…mais sera finalement remplacée par l’augmentation des recettes publiques.

Source: calculs établis par les services du FMI.

Le défi majeur est de formuler un programme de dépenses qui corresponde aux objectifs de croissance du Rwanda et aux OMD, tout en maintenant la stabilité macroéconomique. Des pressions pourraient s’exercer sur le taux de change réel, en fonction des décisions de dépenses et d’absorption qui seront prises par le gouvernement. Une coordination étroite des politiques budgétaire, monétaire et de change s’imposera pour y faire face. À cet égard, le Rwanda devrait:

  • Accroître progressivement la demande intérieure de biens et de services pour minimiser les tensions inflationnistes, et renforcer l’absorption des dépenses en augmentant leur part d’importations. Ceci pourrait être réalisé en concentrant l’investissement public (à fort contenu d’importations) en début de période pour combler le retard en infrastructure et induire une réaction de l’offre. À long terme, l’investissement public diminuerait peu à peu pour faire plus de place à des dépenses sociales récurrentes.

  • Stériliser les dépenses intérieures par des cessions de devises afin d’accroître l’absorption plutôt qu’émettre des titres de dette intérieure, ce qui risquerait d’évincer l’investissement privé.

  • Améliorer la productivité du secteur exportateur pour amortir l’impact d’une appréciation du taux de change sur la compétitivité.

  • Renforcer les institutions et les capacités de gestion en échelonnant mieux les réformes et la coordination des politiques sectorielles pour accroître l’efficience par une meilleure coordination sur deux plans: avec les bailleurs, dans le sens d’une plus grande prévisibilité et d’une harmonisation de l’aide; avec les autres parties prenantes, en revoyant et en adaptant les objectifs de développement.

Tanzanie — Mobilisation des recettes publiques et de l’assistance des bailleurs19

En Tanzanie, l’espace budgétaire a été élargi tant par la mobilisation des ressources intérieures que par un surcroît d’aide extérieure. Les bailleurs de fonds ont été sensibles à l’ambitieux programme de réforme du pays et à la prudence de la politique macroéconomique. La modernisation de la fiscalité a été au cœur des réformes, dans le cadre du passage de la Tanzanie à l’économie de marché ainsi que du renforcement de l’administration fiscale et du dispositif de gestion des finances publiques. Ces changements ont été menés à bien avec un important appui technique du FMI. Depuis 1999/2000 (l’exercice budgétaire va de juillet à juin), le succès de la politique économique a permis aux autorités de porter les dépenses publiques de 17,9 % du PIB à plus de 25 % en 2005/06, la croissance du PIB se situant en moyenne à 6 % par an (tableau 2.6).

Tableau 2.6.Tanzanie — Sources et emplois de l’espace budgétaire(Pourcentage du PIB)
Variation
1999/002000/012001/022002/032003/042004/052005/062000–06
Sources de l’espace budgétaire17,215,615,818,921,224,025,07,8
Contribution intérieure11,911,410,811,211,813,815,63,7
Recettes publiques11,312,011,812,112,713,314,02,8
Intérêts sur la dette intérieure−1,2−1,0−0,7−0,6−0,6−0,7−0,90,2
Financement (net)1,80,4−0,3−0,4−0,31,12,50,7
Contribution extérieure5,44,25,17,79,510,29,44,0
Dons4,53,74,46,26,07,76,01,5
Financement (net)0,90,50,71,63,42,63,42,5
Emplois de l’espace budgétaire17,215,615,818,921,224,025,07,8
Salaires4,24,03,94,04,04,14,30,2
Autres dépenses courantes6,37,88,710,011,612,714,48,1
Dépenses de développement6,73,83,35,05,67,16,3−0,4
Pour mémoire
Dépenses de lutte contre la pauvreté6,06,48,69,59,612,612,86,8
Source: calculs établis par les services du FMI.

La mobilisation des ressources intérieures a pu être renforcée grâce à la réforme de l’administration fiscale et à la modernisation de la fiscalité. La Tanzania Revenue Authority a été mise en place en 1996; les réformes qui ont suivi faisaient partie de deux plans successifs de cinq ans. Les avancées les plus importantes ont été la création et le renforcement de la Direction des grandes entreprises et la mise en place de la Direction des recettes intérieures, découlant de la fusion de la Direction de la TVA et de celle des impôts sur le revenu. La fusion a été accompagnée d’améliorations administrative, du renforcement des capacités d’audit et de l’intégration des réseaux informatiques. Le mode de fonctionnement et les politiques de la douane ont été modernisés, ce qui a permis d’améliorer le recouvrement des recettes et d’éliminer les entraves au commerce. Le nouveau système fiscal tanzanien repose sur un nombre limité d’impôts qui ont tous une assiette relativement large. La nouvelle loi régissant l’impôt sur le revenu a été adoptée en 2004, simplifiant les abattements, instaurant l’autoliquidation et allégeant l’administration des petits contribuables. En 2005, le seuil de la TVA a été doublé et son administration simplifiée. Ces réformes ont donné des résultats positifs; le recouvrement des recettes a fortement augmenté, en particulier au cours des trois dernières années. Les recettes fiscales ont dépassé 16 % du PIB sur l’exercice 2006/07.

La gestion des finances publiques s’est aussi améliorée. Les réformes ont permis une utilisation plus efficace des ressources, dégagé des ressources publiques et attesté de la volonté de changement du pays, ce qui a mis les bailleurs dans de meilleures dispositions. En 1998, le gouvernement a lancé le Programme de réforme de la gestion des finances publiques afin de la rendre plus efficace en utilisant mieux les ressources publiques et en délimitant plus clairement les responsabilités. Depuis lors, des progrès significatifs ont été accomplis dans l’élaboration, l’exécution et le suivi du budget: un cadre de dépenses à moyen terme a été mis en place, de même qu’un système de gestion financière intégrée pour l’ensemble du secteur public et un compte unique du trésor. L’utilisation du système de répartition stratégique des crédits budgétaires pour l’élaboration du budget a permis d’aligner les dotations sur les priorités nationales de lutte contre la pauvreté. Un examen effectué en 2004 par les services du FMI et de la Banque mondiale a classé la Tanzanie en tête de 26 PPTE pour la qualité du système de gestion de la dépense publique, bien que des progrès restent à faire.

En appui à ces réformes, les bailleurs ont considérablement accru leur aide à la Tanzanie. La somme des financements concessionnels et dons extérieurs est passée de 6 % du PIB en 1999/2000 à 11,3 % pour 2007/08. Les dépenses financées sur ressources extérieures ont gagné en efficacité, l’aide étant de plus en plus transmise par le biais du système de gestion des finances publiques, sous forme d’appuis budgétaires non liés ou de crédits affectés à des activités spécifiques. En outre, la Tanzanie a lancé des initiatives pour mieux coordonner l’aide extérieure.

Les bailleurs ont aussi créé un espace budgétaire en accordant un allégement de dette substantiel. La Tanzanie a atteint le point d’achèvement dans le cadre de l’initiative PPTE en 2001; à cette date, sa dette avait diminué de 54 % en valeur actualisée nette (sans compter les compléments d’allégement à titre bilatéral), ce qui la rendait de nouveau viable. En flux, les économies sur le service de la dette ont représenté en moyenne à peu près 1 % du PIB par an de 1999/2000 à 2005/06. Plus récemment, les allégements annuels au titre de l’IADM ont atteint plus de 1 % du PIB pour la période 2006/07–2007/08.

L’augmentation des ressources a permis d’accroître régulièrement les dépenses publiques. C’est l’essence de la stratégie tanzanienne de réduction de la pauvreté, dont la traduction la plus récente est la MKUKUTA; les dépenses publiques consacrées aux priorités MKUKUTA ont été estimées à 12¾; % du PIB sur l’exercice 2005/06 contre 6 % en 1999/200020.

Grâce à la croissance rapide des recettes publiques et à l’aide extérieure, l’État n’a quasiment pas eu recours au financement budgétaire intérieur et il n’y a pas eu d’effet d’éviction de l’activité du secteur privé21. De ce fait, le crédit au secteur privé a fortement progressé; l’augmentation des dépenses de lutte contre la pauvreté n’a donc pas compromis les bénéfices que la Tanzanie a tiré de la réduction du chiffres de l’inflation à quelques unités (contre 30 % environ avant que le programme de réformes ne porte ses fruits).

Ouganda — Création d’un espace budgétaire par le renforcement de l’administration fiscale22

En Ouganda, le maintien des bons résultats économiques dépend de l’amélioration des infrastructures du pays, de l’accès à l’éducation et aux soins de santé. Pays enclavé, l’Ouganda a un réseau routier et des chemins de fer en mauvais état, et les fournitures d’électricité sont insuffisantes, ce qui accroît les coûts de production et nuit à la compétitivité. Le pays est aussi en proie à une pénurie de personnel technique qualifié pour épauler une économie en croissance.

L’apport massif d’aides extérieures observé ces dernières années a permis d’agrandir l’espace budgétaire. Ces aides ont financé près de la moitié des dépenses publiques, fournissant ainsi les ressources nécessaires au développement (tableau 2.7). Les allégements au titre de l’initiative PPTE puis de l’IADM ont permis de maintenir la viabilité de la dette publique (le ratio dette/PIB s’établit à présent à 14 %).

Tableau 2.7.Ouganda — Sources et emplois de l’espace budgétaire(Pourcentage du PIB)
Variation
2000/012001/022002/032003/042004/052005/062001–06
Sources de l’espace budgétaire21,721,921,520,419,618,7−3,0
Contribution intérieure10,610,811,09,711,310,90,2
Recettes publiques11,312,212,212,712,813,21,8
Intérêts sur la dette intérieure−0,6−0,9−1,0−1,5−1,1−1,1−0,5
Financement (net)−0,1−0,5−0,2−1,5−0,5−1,2−1,1
Contribution extérieure11,011,110,410,78,37,8−3,3
Dons7,97,06,59,07,96,6−1,3
Financement (net)3,24,13,91,70,41,2−2,0
Emplois de l’espace budgétaire21,721,921,520,419,618,7−3,0
Salaires4,45,45,25,25,15,00,7
Autres dépenses courantes5,87,16,77,06,46,50,7
Dépenses de développement9,49,69,48,37,87,2−2,2
Autres12,1−0,10,20,00,2−0,1−2,2
Pour mémoire
Dépenses de lutte contre la pauvreté4,25,85,55,55,15,01,6
Source: calculs établis par les services du FMI.

Cette source d’espace budgétaire s’épuise, alors que le besoin de crédits budgétaires pour le financement du développement reste grand. Les nouveaux engagements des bailleurs n’ont pas été à la mesure des besoins du pays. Le gouvernement veut en outre réduire davantage la dépendance nationale à l’égard des bailleurs, pour contenir les pressions sur le taux de change résultant des cessions de devises dans un but de stérilisation et favoriser une croissance tirée par le secteur privé. L’investissement public dans les infrastructures, l’éducation et la santé n’en demeurent pas moins essentiel, les investissements privés étant encore modiques. Le principal moyen envisagé pour créer un espace budgétaire est d’augmenter le ratio des recettes publiques au PIB grâce à l’amélioration de l’administration fiscale. À 13 % du PIB, les recettes publiques de l’Ouganda sont faibles comparées à ses voisins et à la moyenne de l’Afrique subsaharienne. Toutefois, compte tenu de l’étroitesse de la base d’imposition, une nouvelle majoration du barème de l’impôt n’est pas une option viable. C’est pourquoi l’Uganda Revenue Authority table sur des progrès de l’administration et des gains de productivité pour porter le produit de la fiscalité à 16 % du PIB environ sur les cinq prochaines années (voir encadré 2.2). Repenser l’ordre de priorité des dépenses et les rendre plus efficaces permettra d’accroître davantage l’espace budgétaire:

Graphique 2.7.Ouganda — Flux de financement extérieur net

Source: estimations et projections des services du FMI.

Graphique 2.8.Ouganda — Dépenses et recettes publiques

Source: estimations et projections des services du FMI.

  • Recadrage des priorités. Le cadre budgétaire à moyen terme privilégie le développement rural (amélioration des services financiers et de commercialisation agricoles), l’éducation (technologies de l’information) et les infrastructures (projets routiers et d’électrification).

  • Efficacité. Le système ougandais de gestion des finances publiques a satisfait à 9 des 16 repères prévus pour l’examen de la situation des PPTE effectué conjointement par le FMI et la Banque mondiale en 2004; mais il pâtit de dotations insuffisantes et d’une trop grande dépendance à l’égard des collectifs budgétaires. Cela a entraîné des changements imprévus dans la composition des dépenses et l’accumulation d’arriérés de paiement. l’État ougandais entend renforcer ses mécanismes de suivi et d’évaluation, tout en améliorant les prestations des services publics. Ce dernier aspect revêt une importance particulière dans la mesure où la principale contrainte tient souvent à la faible capacité de mise en œuvre des projets d’investissement public, plutôt qu’aux financements.

Encadré 2.2.La réforme de l’administration fiscale ougandaise

En 1992, les services fiscaux ont été constitués en agence semi-autonome. En 2004, ils avaient réussi à faire passer le ratio recettes publiques/PIB de 7 à 12 %, mais les progrès ont été ralentis par une concentration insuffisante sur les gros contribuables, une informatisation inadéquate et la corruption perçue.

Amorcées en 2004, les réformes ont renforcé la gouvernance et la gestion, mis fin à l’image négative de l’administration dans le public, lancé un service dédié aux gros contribuables et informatisé. Elles ont eu de bons résultats; le ratio recettes/PIB s’est élevé à 13 % en dépit d’une crise aiguë dans le secteur de l’électricité. Pour porter ce ratio à l’objectif actuel de 16 %, il faudra: i) adopter les méthodes d’une administration fiscale moderne, notamment en ce qui concerne l’enregistrement des contribuables; centraliser les données sur les contribuables et les transactions; effectuer plus souvent des contrôles et partager les informations sur les échanges extérieurs avec d’autres pays de la région; ii) durcir les dispositions applicables aux petits et moyens contribuables.

La nouvelle stratégie ougandaise de gestion de la dette traite l’aspect intertemporel de l’espace budgétaire. Elle fixe les principes généraux de la politique d’emprunts extérieurs et intérieurs; ainsi, elle n’autorise que les prêts concessionnels destinés à l’appui budgétaire et aux projets d’infrastructures essentielles (électricité, transport et eau); elle impose aussi des limites strictes à la garantie des prêts. Enfin, elle est conçue pour améliorer la gestion des dépenses et éviter les arriérés de paiement, qui risquent de réduire l’espace budgétaire.

Plusieurs facteurs compliquent la création et le maintien d’un espace budgétaire en Ouganda. Les capacités de recouvrement de l’impôt sont limitées par la structure de l’économie qui est largement informelle et dans laquelle l’agriculture est prédominante (40 % du PIB). Dans le proche avenir, l’État devra consacrer 0,5 % environ du PIB par an, aux subventions à la production d’électricité. La récente annonce d’incitations à l’investissement (allégements fiscaux pour les exportateurs) ne devrait pas être trop coûteuse (0,1 % du PIB environ par an), mais pourrait créer des failles qui seraient préjudiciables au recouvrement de l’impôt. L’accroissement de l’espace budgétaire en Ouganda sera subordonné à la résolution de la crise énergétique et à l’augmentation de la contribution des secteurs tertiaire et secondaire à la croissance du PIB.

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