Chapter

III. Défis macroéconomiques pour les pays producteurs de pétrole: comment saisir les opportunités et éviter les pièges

Author(s):
International Monetary Fund. African Dept.
Published Date:
April 2007
Share
  • ShareShare
Show Summary Details

Introduction

Au cours des trois dernières années, la bonne tenue des cours du pétrole et, dans certains pays, une augmentation de la production pétrolière ont permis aux pays producteurs d’Afrique subsaharienne d’augmenter de façon significative leurs exportations de pétrole et par là même leurs recettes (graphique 3.1)18. Associées au récent allégement de la dette, ces ressources, employées judicieusement, offrent une opportunité unique d’améliorer le niveau de vie et de faire un grand pas vers les objectifs du Millénaire pour le développement. Les besoins des pays producteurs de pétrole tant en infrastructures matérielles qu’en développement social sont immenses et les électorats font pression sur les décideurs politiques pour qu’ils ajustent les dépenses publiques à hauteur des ressources soudainement abondantes.

Graphique 3.1.AfSS—Production pétrolière et cours du pétrole, 1965–2006

Sources: BP, Statistical Review of World Energy, juin 2006; FMI, Perspectives de l’économie mondiale, 2006.

Dans le passé, les pays producteurs de pétrole ont été mis au défi de tirer pleinement profit de leurs ressources naturelles. Les cycles d’expansion–récession, une mauvaise gestion des finances publiques, la fragilité des institutions, la faiblesse des contrôles en ont laissé plus d’un avec le poids d’un endettement insoutenable alors même que les revenus se détérioraient et que les conditions sociales empiraient19. Les risques de conflits violents ont également été grands20. Même si dans la période d’expansion actuelle, la plupart des pays producteurs de pétrole d’Afrique subsaharienne se sont montrés plus prudents dans l’emploi des ressources pétrolières que par le passé, les dépenses publiques ont néanmoins augmenté—et pourraient encore s’accroître si les cours du pétrole restaient soutenus.

C’est pourquoi les décideurs politiques se heurtent à trois contraintes qui pèsent à des degrés différents selon les pays:

  • L’espace budgétaire dépend des recettes pétrolières à long terme.
  • La capacité d’absorption est limitée à court terme.
  • La capacité de mise en œuvre est souvent inappropriée, variant selon la qualité des institutions et de la gestion des finances publiques.

Ces contraintes ne sont pas immuables. Les politiques publiques doivent les surmonter et créer l’espace nécessaire pour absorber plus de dépenses publiques de façon plus efficace.

L’urgence des besoins, notamment en matière d’infrastructures et de services sociaux, justifie une augmentation des dépenses publiques, même si elle entraîne temporairement le déficit budgétaire audessus des niveaux supportables à long terme. Toutefois, pour en tirer pleinement le bénéfice en termes d’amélioration durable de la croissance économique et de réduction de la pauvreté, il est nécessaire de gérer prudemment les conséquences macroéconomiques de l’augmentation des dépenses et de veiller à ce que ces dépenses soient de qualité. Or, les institutions actuelles ne sont pas suffisamment développées pour remplir ces fonctions de façon tout à fait satisfaisante et, par ailleurs, les pays producteurs de pétrole ont une capacité limitée d’engager des dépenses efficaces. En outre, une réforme structurelle adéquate sera nécessaire pour augmenter la production potentielle. Il est essentiel de résoudre ces problèmes si l’on aspire à utiliser les ressources de façon productive21.

L’expérience du passé et du présent

Les revenus pétroliers sont une source importante de recettes budgétaires pour les pays producteurs de pétrole d’Afrique subsaharienne, ce qui démontre l’importance du secteur des hydrocarbures dans la croissance de la production et la capacité des pays à engendrer des recettes d’exportation. Les recettes pétrolières représentent plus de la moitié des recettes totales de l’Angola, du Gabon, de la Guinée équatoriale, du Nigéria et de la République du Congo (graphique 3.2). Elles représentent une part bien moindre des recettes budgétaires totales des pays producteurs arrivés à maturité, comme le Cameroun, et émergents, comme la Côte d’Ivoire et le Tchad. Dans l’ensemble des pays producteurs de pétrole d’Afrique subsaharienne, les recettes pétrolières nationales exprimées en dollars ont été multipliées par environ 3½ entre 2002 et 2006. Si l’envolée fulgurante des cours du pétrole depuis 2002 compte pour une part substantielle de l’accroissement des recettes, la production s’est aussi développée de façon importante, en moyenne de 45 %, particulièrement en Angola, en Guinée équatoriale et au Tchad. Dans les années à venir, la production de pétrole devrait encore augmenter en Angola et au Nigéria, entre autres pays producteurs d’Afrique subsaharienne.

Graphique 3.2.Pays producteurs de pétrole d’AfSS—Recettes pétrolières et non pétrolières, 2002 et 2006

(en pourcentage du PIB hors pétrole)

Sources: données fournies par les autorités et estimations des services du FMI.

Récemment, les dépenses publiques n’ont pas progressé au même rythme que les recettes pétrolières. En 2002, avant le boom pétrolier, dans de nombreux pays producteurs de pétrole (comme l’Angola, le Nigéria et la République du Congo), les déficits hors pétrole excédaient les recettes pétrolières. Depuis, dans tous les pays producteurs de pétrole d’Afrique subsaharienne, le ratio déficit budgétaire hors pétrole/recettes pétrolières s’est amélioré de façon notable et 2006 (graphique 3.3), ce qui reflète principalement l’augmentation rapide des recettes pétrolières, mais aussi, dans certains cas, la diminution du déficit budgétaire hors pétrole. Ainsi en 2006, les PPP d’Afrique subsaharienne n’ont, en moyenne, dépensé que la moitié de leurs revenus pétroliers pour financer leurs déficits budgétaires non pétroliers.

Graphique 3.3.Pays producteurs de pétrole d’AfSS—Part des recettes pétrolières dépensées, 2002 et 2006

(pourcentage, ratio déficit budgétaire hors pétrole/recettes pétrolières)

Sources: données fournies par les autorités et estimations des services du FMI.

La relative prudence des politiques budgétaires de nombreux pays producteurs de pétrole d’Afrique subsaharienne contribue à réduire leurs vulnérabilités macroéconomiques (graphique 3.4). Ces pays ont utilisé les recettes pétrolières pour renforcer leur position extérieure en réduisant leur dette extérieure (Gabon, Nigéria); en accumulant des réserves internationales (Angola, Gabon, Guinée équatoriale, Nigéria et République du Congo); et en réduisant les arriérés intérieurs et extérieurs (Angola, Gabon, Guinée équatoriale et Nigéria). L’Angola, le Cameroun et la République du Congo ont également amélioré leur solde budgétaire primaire hors pétrole.

Graphique 3.4.Pays producteurs de pétrole d’AfSS—Évolution des réserves internationales et soldes bugdétaires primaires hors pétrole, 2002 et 2006

(en pourcentage du PIB hors pétrole)

Sources: données fournies par les autorités et estimations des services du FMI.

Les pays producteurs de pétrole de l’Afrique subsaharienne ont connu des cycles d’expansion–récession au cours des trente dernières années (graphique 3.5). Avant le premier choc pétrolier des années 70, ces pays ont joui, en moyenne, d’un environnement macroéconomique favorable: croissance économique robuste, inflation modérée, déficits budgétaires et dettes extérieures gérables et comptes courants extérieurs excédentaires. Les politiques procycliques qu’ils ont suivies pendant les booms pétroliers des années 70 et 80 avaient pour objectif d’utiliser la manne pétrolière pour le développement économique et social, et encourager la diversification économique. Ces objectifs n’ont pas été atteints. Au lieu de cela, les politiques ont entraîné des déséquilibres économiques qui ont causé des difficultés majeures lorsque le cours du pétrole a plongé dans les années 80 et a stagné pendant plus d’une décennie.

Graphique 3.5.Pays producteurs de pétrole d’AfSS—Impact des politiques budgétaires, 1970–2006

Sources: données fournies par les autorités et estimations des services du FMI.

1Moyenne arithmétique pour chaque pays, pondérée par le PIB en dollars EU.

Les résultats décevants enregistrés au cours des phases précédentes de boom pétrolier soulignent l’importance de pratiquer des politiques macroéconomiques rationnelles et de disposer d’institutions solides. Les grands projets d’investissements publics des années 70 et 80, alors que les méthodes de gouvernement et les institutions étaient extrêmement faibles, ont été souvent entrepris sans grand contrôle ni obligation de rendre compte et étaient comptabilisés dans des budgets spéciaux, ce qui s’est traduit par une rentabilité médiocre de l’investissement public. Dans le même temps, la mauvaise gestion macroéconomique des cycles pétroliers dans certains pays producteurs de l’Afrique subsaharienne a abouti à une inflation élevée, une forte appréciation du taux de change et l’érosion de la compétitivité des secteurs non pétroliers. Comme beaucoup jouaient de leur richesse pétrolière pour avoir accès aux crédits des bailleurs et gouvernements étrangers, au début des années 90, plusieurs pays se trouvaient avec une dette extérieure bien supérieure aux 100 % du PIB. Ces déséquilibres macroéconomiques ont finalement nécessité des politiques d’ajustements difficiles, telles que de brutales mesures d’austérité budgétaire, des ajustements de taux de change et des rééchelonnements de dette.

Comparés aux producteurs de pétrole d’autres régions, ceux d’Afrique subsaharienne doivent faire face à des besoins de développement et des difficultés institutionnelles de plus grande envergure. Les différences sont particulièrement marquées avec les pays producteurs du Conseil de coopération du Golfe (CCG) (graphique 3.6). Les producteurs africains ayant un horizon de ressources pétrolières bien plus court et des réserves par habitant moins importantes, ils se doivent de faire preuve de plus de prudence dans la gestion de leur richesse pétrolière. En même temps, ils dépendent fortement de leurs recettes pétrolières tout en devant faire face à une insuffisance d’infrastructures et des enjeux de développement social bien plus importants. C’est pourquoi leurs besoins de financement public ont tendance à être supérieurs à ceux des autres pays producteurs de pétrole.

Graphique 3.6.Principaux indicateurs des pays producteurs de pétrole, 2005

Sources: Banque mondiale, Les indicateurs du développement dans le monde, 2006; Banque mondiale, Les indicateurs de gouvernance, 2006.

1Les pays producteurs de pétrole de l’AfSS sont l’Angola, le Cameroun, la Côte d’Ivoire, le Gabon, la Guinée équatoriale, le Nigéria, la République du Congo et le Tchad.

2Le Conseil de coopération du Golfe (CCG) se compose des pays suivants: Arabie Saoudite, Bahreïn, Émirats arabes unis, Koweït, Oman et Qatar.

3Les autres sont l’Algérie, l’Azerbaïdjan, l’Équateur, la République islamique d’Iran, la Libye, la Fédération de Russie, le Soudan, la Syrie, Trinité-et-Tobago, le Turkménistan, le Venezuela et le Yémen.

Pour pouvoir augmenter les dépenses publiques des pays producteurs de pétrole d’Afrique subsaharienne, il faut que soient surmontés les obstacles rencontrés par le secteur privé. Dans une série de classements internationaux, il apparaît que les investisseurs privés rencontrent plus de difficultés dans les pays producteurs de pétrole d’Afrique subsaharienne que dans les autres pays producteurs. Un climat défavorable aux affaires peut imposer des coûts importants au secteur privé en termes de démarrage d’une entreprise, de temps nécessaire pour enregistrer le bien, de rigidité du marché du travail. Les indicateurs de gouvernance comme l’efficacité de l’administration publique, la suprématie du droit et la qualité de la réglementation, sont bien plus faibles dans les pays producteurs de pétrole d’Afrique subsaharienne. Le secteur financier également manque de maturité—un secteur financier fort est généralement un indicateur précurseur d’une croissance économique à long terme22—et beaucoup d’entreprises privées doivent recourir avant tout à l’autofinancement.

Les enjeux politiques à venir

Si les cours du pétrole se maintiennent aux niveaux actuels, les pays producteurs d’Afrique subsaharienne auront les ressources nécessaires pour satisfaire leurs besoins sociaux les plus urgents et accélérer leur développement socioéconomique. L’accroissement des dépenses publiques, toutefois, ne conduit pas en soi à une augmentation de la croissance ou à une amélioration des indicateurs sociaux. L’histoire, les comparaisons internationales et la fragilité institutionnelle montrent que, si la hausse des dépenses publiques n’est pas accompagnée d’un renforcement substantiel des institutions publiques et des procédures budgétaires, elle pourrait donner lieu à une répétition des cycles d’expansion–récession qui ne sont pas arrivés, dans le passé, à réduire la pauvreté.

Les politiques économiques ont besoin de stabilité macroéconomique à court terme et d’une viabilité budgétaire à long terme. À court terme, les décideurs politiques doivent veiller à ce que l’augmentation des dépenses publiques ne fasse pas courir de risques macroéconomiques indus, en matière d’inflation notamment. En même temps, la volatilité historique des cours et le caractère limité des ressources pétrolières soulignent l’importance de la viabilité budgétaire à long terme. En déterminant le rythme et l’ampleur des dépenses publiques supplémentaires, les décideurs politiques se heurtent, à différents degrés, à trois contraintes principales: l’espace budgétaire, la capacité d’absorption macroéconomique et la capacité d’absorption administrative.

Définition de l’espace budgétaire

Parce que les recettes pétrolières sont temporaires et volatiles, il faut concevoir une stratégie budgétaire qui transformera la richesse pétrolière actuelle en actifs financiers ou en investissements publics à forte rentabilité. Si les réserves de pétrole étaient illimitées, les pays pourraient consommer directement leurs recettes pétrolières, mais, parce que ces richesses s’épuisent23, la consommation publique doit être financée par d’autres sources de revenus afin qu’elle perdure après épuisement des réserves.

Les précédents cycles d’expansion–récession ont enseigné aux gouvernements qu’ils devaient éviter d’indexer la consommation publique sur les cours internationaux du pétrole. Une approche possible qui s’appuie sur l’hypothèse du revenu permanent consisterait à définir, en partant des réserves disponibles d’hydrocarbures, une politique budgétaire à long terme qui ferait que les gouvernements accumuleraient les actifs financiers pendant les années de production pétrolière et se serviraient de leurs rendements pour financer les déficits primaires des années de l’après-pétrole. (encadré 3.1.)24. Cette méthode a pour conséquence naturelle la nécessité d’ajuster l’orientation de la politique budgétaire chaque fois que ses effets expansionnistes seront jugés insoutenables. Ainsi, les gouvernements doivent choisir entre concevoir un ajustement budgétaire progressif pendant les périodes budgétaires excédentaires ou se résoudre à resserrer la politique budgétaire fortement et abruptement, souvent au détriment des segments les plus désavantagés de la société, lorsque les recettes pétrolières commencent à décliner.

Encadré 3.1.Réserves pétrolières limitées et politiques budgétaires à long terme

Pour les politiques budgétaires se pose la question majeure de savoir comment faire face à l’épuisement progressif des réserves pétrolières qui sont la principale source de recettes des pays. Les décideurs politiques doivent procéder à un dosage approprié entre les dépenses (y compris l’investissement dans le capital humain et matériel) et l’épargne financière. Différentes préférences sociales peuvent donner des résultats différents, toutes pouvant être compatibles avec une viabilité budgétaire à long terme.

Une méthode consiste à choisir une stratégie budgétaire visant à préserver la somme des réserves pétrolières et des actifs productifs, financiers, sociaux et d’infrastructures. Comme dans l’hypothèse du revenu permanent de Friedman (1957), cette politique limiterait la consommation publique à la valeur actuelle nette des entrées de recettes futures du secteur pétrolier et des secteurs non pétroliers (le «revenu permanent» des administrations publiques). Les résultats quantitatifs présentés ici sont fondés sur Olters (2007), qui a appliqué le cadre de Barnett–Ossowski (2003) et de Leigh–Olters (2006) à tous les pays producteurs de pétrole d’Afrique subsaharienne.

Les modèles de revenu permanent donnent des indicateurs de référence à long terme aux pays producteurs de pétrole. Dans ces modèles, le planificateur social résout un problème de maximalisation de l’utilité à l’horizon de l’infini tout en supportant une contrainte budgétaire temporelle. La politique optimale consisterait à fixer les dépenses selon un chemin constant égal à la valeur annuelle attendue de la richesse pétrolière et des recettes hors pétrole. Les États investissent une partie de leurs recettes pétrolières dans d’autres formes de richesses (financières en l’occurrence). Ces actifs produisent un taux de rentabilité qui permet aux gouvernements, une fois les réserves pétrolières épuisées, de financer indéfiniment un déficit primaire.

L’habitude justifie l’ajustement budgétaire à des niveaux viables à moyen terme. Tandis que les modèles de base du revenu permanent évaluent les cibles budgétaires à long terme, Leigh et Olters (2006) étendent cette méthode jusqu’à autoriser les «habitudes»—notion selon laquelle les consommateurs s’accoutument au niveau de consommation publique dont ils ont profité dans les périodes précédentes. Ils altèrent la fonction d’utilité de sorte que l’utilité de la période en cours soit fonction non seulement des dépenses en cours mais aussi des dépenses passées, ce qui permet de calculer un déficit hors pétrole qui serait viable de façon permanente et le chemin d’ajustement optimal pour atteindre ce niveau. Ce modèle a récemment été appliqué à la République du Congo (Carcillo, Leigh, and Villafuerte, 2007), en autorisant une période temporaire de croissance de rattrapage, durant laquelle le taux de croissance peut être supérieur au taux d’intérêt réel.

Les études futures devront traiter spécifiquement d’un certain nombre de limites, notamment de la suppression implicite des investissements productifs comme variable de politique économique. D’un point de vue fonctionnel, le cadre du modèle de revenu permanent peut être envisagé comme faisant du taux de rendement financier un indicateur de référence pour juger de la désidérabilité sociale des dépenses d’investissement. Cela implique que le déficit primaire hors pétrole puisse excéder le niveau viable de façon permanente à concurrence des investissements publics dont les taux (sociaux) de rendement excéderaient les taux financiers de rendement.

Toute estimation de déficit budgétaire qui pourrait être financé ad infinitum est lourde d’incertitude et tout résultat d’indicateurs doit être régulièrement actualisé au fur et à mesure de la disponibilité des informations. Certains facteurs critiques déterminants pour savoir si la politique budgétaire est viable échappent au contrôle des gouvernements (ils sont exogènes). D’autres, en revanche, sont le résultat direct des choix politiques. Ces facteurs endogènes sont les principaux défis à relever à moyen terme par les décideurs politiques des pays producteurs de pétrole d’Afrique subsaharienne.

Facteurs exogènes. Les estimations des réserves de pétrole récupérables sont imprécises et constamment revues. Le pétrole enfoui n’est considéré comme une réserve que s’il peut être récupéré avec une certaine probabilité et selon des contraintes économiques données. Une probabilité de récupération d’au moins 90 % fait généralement référence à des réserves sûres; 50 % à des réserves probables. Parce que le coût marginal de l’extraction pétrolière est positif, la taille et le facteur de récupération d’un gisement pétrolifère donné sont incertains. De nouvelles découvertes de gisements de gaz et de pétrole, des technologies avancées pour exploiter les réserves des gisements arrivés à maturité et la capacité de commercialiser les réserves de gaz et de minimiser la combustion en torchère (voir également l’encadré 3.2), tout cela augmenterait les réserves récupérables et, donc, la production d’hydrocarbures (graphique 3.7). De la même façon, une évolution inattendue des cours internationaux du pétrole, notamment si elle perdure, peut avoir des conséquences très importantes sur les recettes pétrolières et la viabilité budgétaire25. Devant toutes ces incertitudes, il est important d’éviter les dépenses budgétaires cycliques et de ne pas fonder les politiques sur des scénarios trop optimistes26.

Graphique 3.7.Pays producteurs de pétrole d’AfSS—Production de pétrole et de gaz, 2001–56

(Milliards de barils d’équivalent pétrole)

Source: Olters (2007).

Facteurs endogènes. Les gouvernements peuvent imaginer des stratégies d’investissements financiers efficaces qui promettent les taux de rendement les plus élevés possible sur l’épargne tirée des recettes pétrolières des pays producteurs pour un niveau de risque donné27. Au même titre, les pays producteurs peuvent mettre en place des réformes structurelles pour améliorer la productivité des investissements publics de façon à attirer largement l’investissement privé, à stimuler la croissance et à donner une meilleure viabilité aux dépenses publiques.

Encadré 3.2.Réserves de pétrole et de gaz en Afrique subsaharienne

Pétrole. L’Afrique subsaharienne dispose de réserves prouvées de pétrole de plus de 50 milliards de barils, soit un peu plus de 4 % des réserves mondiales (graphique), mais sa richesse pétrolière pourrait être considérablement supérieure. Les géologues envisagent des réserves probables supplémentaires de plus de 60 milliards de barils, la plupart située offshore dans le golfe de Guinée.

Gaz. Certains pays disposent aussi de réserves importantes de gaz naturel, qui est généralement un produit dérivé de l’exploitation pétrolière. Si des progrès considérables ont été réalisés pour commercialiser le gaz, notamment en Côte d’Ivoire, en Guinée équatoriale et au Nigéria, les pays africains trouvent généralement sa commercialisation difficile. Il en résulte que cette matière première, d’une très grande valeur potentielle (estimée à 38 milliards de barils d’équivalent pétrole (bep) de réserves prouvées, auxquelles il faut ajouter 31 milliards bep de réserves probables), est encore très largement brûlée.

Pays producteurs de pétrole d’ AfSS: réserves prouvées et probables de pétrole et de gaz, 2006

(en milliards de barils d’équivalent pétrole)

Pour ces deux matières premières, les définitions suivantes ont été utilisées:

  • Les réserves prouvées (1P) sont les quantités estimées que les données géologiques et d’ingénierie ont démontré, généralement avec une probabilité d’au moins 90 %, récupérables dans les gisements déjà découverts et dans les conditions économiques et d’exploitation actuelles. Les réserves prouvées sont une estimation conservatrice de la production cumulée future
  • Les réserves probables (2P–1P) sont des réserves que les données géologiques et d’ingénierie estiment avec une probabilité d’au moins 50 % extractibles, dans des conditions économiques et technologiques données.

Les simulations s’appuient sur quatre scénarios. Dans le cas le plus conservateur (en vert), les pays producteurs exploitent leurs réserves prouvées de pétrole. Dans le cas le plus optimiste (en rouge), les pays producteurs commercialisent toutes leurs réserves prouvées et probables de pétrole et de gaz. Les scénarios intermédiaires tiennent compte de la probabilité d’une baisse d’extraction des réserves probables de pétrole et des obstacles techniques rencontrés pour récupérer le gaz.

Les attentes quant à la récupérabilité ultime des réserves de pétrole et de gaz ont une influence considérable sur l’évaluation de la viabilité budgétaire. Les seules réserves prouvées de pétrole (hypothèse la plus conservatrice) ne suffiraient pas à maintenir indéfiniment le niveau agrégé actuel de dépenses publiques dans l’économie d’un pays producteur d’Afrique subsaharienne, même si les cours du pétrole restaient à leur sommet actuel28. Les réserves prouvées ne permettraient qu’un déficit primaire hors pétrole de 8½ % du PIB; la moyenne pour la période 2004–06 était de 27 %.

Le chemin d’ajustement progressif à moyen terme illustré par le graphique 3.8 reflète la prise en compte des habitudes comme le proposent Leigh et Olters (2006). Les positions budgétaires de chaque pays producteur d’Afrique subsaharienne fluctuent considérablement par rapport à la simulation agrégée. Les hypothèses optimistes de réserves et de récupération réduisent l’écart entre la position budgétaire réelle et la position viable de façon permanente. Selon l’hypothèse la plus optimiste (les pays producteurs d’Afrique subsaharienne récupèrent toutes leurs réserves prouvées et probables de pétrole et de gaz), le déficit primaire estimé hors pétrole, viable de façon permanente pour l’économie agrégée des pays producteurs de l’Afrique subsaharienne, augmenterait pour atteindre environ 28 % du PIB hors pétrole, avoisinant la moyenne de la période 2004–06.

Graphique 3.8.Pays producteurs de pétrole d’AfSS—Solde primaire hors hydrocarbures, 2003–45

(en % du PIB hors hydrocarbures; en supposant un taux de rendement financier de 3,2 %)

Source: Olters (2007).

Tout en servant d’indicateur de référence pour l’élaboration à long terme des politiques budgétaires, cette analyse a deux implications politiques importantes:

  • Une politique anticipatrice d’augmentation des taux de rendement des investissements financiers, sociaux et d’infrastructure contribuerait à élargir l’enveloppe budgétaire. Comme le montrent de façon synthétique les graphiques 3.9 et 3.10, même une augmentation relativement modeste du taux moyen réel de rentabilité, qui passerait de 3,2 % à 4 %, accroîtrait le déficit primaire hors pétrole qui pourrait être financé de façon permanente par le rendement de l’épargne cumulée.
  • Conçus judicieusement et mis en œuvre avec efficacité, les investissements publics visant à accélérer la croissance hors pétrole augmentent également l’espace budgétaire de l’État. Le modèle considère la relation entre les dépenses publiques et les taux de croissance hors pétrole comme exogène. Mais changer d’hypothèses de croissance29 afin que les dépenses publiques soient mieux ciblées et plus efficaces, et qu’elles puissent attirer ainsi de nombreux investissements privés, déclenche un cycle vertueux d’accélération de la croissance hors pétrole en augmentant les recettes fiscales hors pétrole et en permettant des dépenses publiques plus viables (graphique 3.11). Il est clair qu’avec une croissance hors pétrole plus élevée et une diversification plus rapide de l’économie, l’importance relative des fonds d’investissement pétroliers diminuerait.

Graphique 3.9.Pays producteurs de pétrole d’AfSS—Déficits primaires hors pétrole supportables de façon permanente

(en % du PIB hors pétrole; en supposant un taux de rendement réel des actifs financiers de 3,2 %)

Source: Olters (2007).

Graphique 3.10.Pays producteurs de pétrole d’AfSS—Déficits primaires hors pétrole supportables de façon permanente

(en % du PIB hors pétrole; en supposant un taux de rendement réel des actifs financiers de 4 %)

Source: Olters (2007).

Graphique 3.11.Pays producteurs de pétrole en AfSS—Croissance réelle et dépenses publiques supportables, 2003–55

(en milliards de dollars EU de 2005; en supposant la récupération de 100 % des réserves de pétrole prouvées et de 50 % des réserves probables)

Source: Olters (2007).

Déterminer la capacité d’absorption macroéconomique

Une augmentation des dépenses publiques des pays producteurs de pétrole d’Afrique subsaharienne pourrait être justifiée par l’ampleur de leurs besoins de développement, mais le processus doit être administré avec prudence pour éviter de déstabiliser l’économie. Des risques pourraient apparaître en termes d’inflation, d’appréciation réelle et de perte de compétitivité (syndrome hollandais)30. C’est pourquoi les décideurs politiques devraient définir des mesures et politiques permettant à l’économie d’absorber avec efficacité un niveau de dépenses plus élevé31. Par ailleurs, le coût macroéconomique possible de cette augmentation doit être pesé par rapport à l’effet positif à long terme sur la croissance qui en est attendu. Cette section examine les aspects structurels d’une économie qui déterminent la capacité d’absorption et les choix politiques à court terme que les gouvernements peuvent faire pour mieux gérer et améliorer les résultats macroéconomiques. Elle quantifie les effets en prenant le Nigéria comme exemple.

Déterminants structurels de la capacité d’absorption

L’impact macroéconomique initial de l’augmentation des dépenses variera en fonction de la structure de l’économie. Les pressions initiales de la demande intérieure seront moins prononcées dans les économies petites et ouvertes qui peuvent attirer une large main-d’œuvre d’origine nationale ou étrangère. Le processus d’ajustement demandera une appréciation du taux de change réel pour ramener l’économie à l’équilibre interne et externe. L’amplitude de l’appréciation variera selon que l’augmentation initiale de la demande est externalisée ou absorbée par la réponse de l’offre.

  • Poids des importations et ouverture: dans les économies ouvertes, l’impact d’une augmentation des dépenses publiques sera plus probablement externalisé.
  • Réponse de l’offre à court terme: la réponse de l’offre à court terme dépendra de la disponibilité du travail pour absorber l’augmentation de demande; ainsi, les économies à fort chômage peuvent au départ connaître une augmentation de la production. De la même façon, les pays qui sont ouverts aux travailleurs étrangers et qui peuvent disposer d’une main-d’œuvre qualifiée dans la région peuvent aussi profiter d’une augmentation de la production.

L’importance de la structure économique peut être illustrée par l’étude de cas du Nigéria (encadré 3.3). Puisqu’il s’agit d’une grande économie, donc moins ouverte, le poids des importations dans les dépenses publiques du Nigéria est probablement moins important qu’ailleurs. Il est également probable que le pays manque de main-d’œuvre qualifiée. Ainsi, sans politiques structurelles et macroéconomiques correctives, les pressions de la demande intérieure seraient fortes et la réponse de l’offre à court terme inerte. Le Nigéria connaîtrait alors une période prolongée d’inflation à deux chiffres si les dépenses publiques augmentaient jusqu’à atteindre 10 % du PIB hors pétrole (graphique 3.12—scénario sans stérilisation). En revanche, les pays producteurs de pétrole d’Afrique subsaharienne qui ont une forte tendance à importer et dont le marché du travail est ouvert aux travailleurs étrangers connaîtraient une moindre pression de la demande intérieure et de l’inflation.

Graphique 3.12.Nigéria—Impact de l’augmentation des dépenses publiques, 2002–12

Sources: autorités nigérianes; estimations et projections des services du FMI.

Note: Les scénarios de référence reflètent les projections par pays calculées pour les Perspectives de l’économie mondiale de mai 2007. Dans les autres scénarios, l’État augmente les dépenses de façon permanente de 10 % du PIB hors pétrole et la moitié de l’augmentation en liquidités est stérilisée.

Encadré 3.3.Simulation de l’impact du changement d’échelle des dépenses publiques

Un modèle de programmation financière simple illustre la série de résultats possibles d’une augmentation des dépenses publiques au Nigéria. Les principales équations comportementales sont la théorie quantitative de la monnaie et la relation entre les importations hors pétrole et le taux de change réel. Les dynamiques à court terme sont déterminées par la pente de la courbe de l’offre agrégée et les variations de la demande agrégée, comme reflétées par les variations de la masse monétaire au sens large. Les dynamiques à moyen terme sont déterminées par les variations de l’offre agrégée comme déterminée par le produit marginal du capital et de la composition des dépenses.

Les simulations sont fondées sur une augmentation importante des dépenses. On prend comme hypothèse une augmentation permanente des dépenses publiques de 10 % du PIB hors pétrole (comparées aux projections de base spécifiques par pays des Perspectives de l’économie mondiale), ce qui est compatible avec les objectifs de réduction de la pauvreté et les OMD. On suppose que la moitié de l’augmentation des dépenses est affectée aux infrastructures, un quart à l’éducation et le reste à la santé.

Les paramètres sont déterminés à partir des estimations trouvées dans la documentation économique. Le poids des importations dans les dépenses publiques est supposé être de 50 % pour les infrastructures, 25 % pour la santé et 5 % pour l’éducation. Un poids plus élevé pour les infrastructures se justifierait s’il y avait plus de projets à forte intensité capitalistique. La rentabilité de l’investissement à moyen terme est supposée être de 10 %, ce qui est cohérent avec les études économiques en général, mais légèrement supérieur à une estimation récente de Caselli et Feyrer (2007). Le temps de latence pour que cette rentabilité devienne effective est supposé de deux ans pour les infrastructures, de cinq ans pour la santé et de sept ans pour l’éducation. Enfin, les estimations d’élasticité des importations s’appuient sur l’étude de Kee, Nicita et Olarreaga (2004), qui analysent l’élasticité des importations dans un vaste éventail de pays en utilisant les statistiques d’échanges par produits.

Choix politiques en appui à la gestion des résultats macroéconomiques

Les pays producteurs de pétrole d’Afrique subsaharienne peuvent avoir recours à une politique de taux de change pour atténuer les pressions inflationnistes. Un taux de change souple permettrait que l’appréciation réelle nécessaire se fasse au moins en partie par le biais d’une appréciation nominale de la monnaie32. Dans notre scénario sur le Nigéria, la banque centrale choisit d’éponger une part substantielle des liquidités injectées par des ventes de devises, ce qui atténue l’impact inflationniste (graphique 3.12—scénario alternatif) et augmente rapidement les importations nécessaires pour ramener l’économie à l’équilibre33.

Les pays producteurs d’Afrique subsaharienne membres d’une union monétaire seraient incapables d’utiliser le taux de change comme amortisseur et devraient réaliser l’appréciation réelle par l’inflation des prix.

D’autres politiques structurelles de soutien pourraient améliorer la réponse de l’offre à moyen terme en limitant à la fois l’impact inflationniste et la perte de compétitivité internationale. Un climat plus favorable aux affaires stimulerait les investissements nationaux et étrangers et contribuerait à améliorer la productivité et l’emploi. Des institutions et une gestion des finances publiques de qualité permettraient de s’assurer que les investissements d’infrastructure financés par les dépenses publiques soient bien ciblés et efficaces pour atténuer les blocages administratifs qui gênent le développement de l’activité du secteur privé. Une plus grande libéralisation du commerce faciliterait une plus ample réponse des importations à toute augmentation des dépenses et limiterait les pressions sur la demande intérieure.

En somme, l’impact macroéconomique d’une augmentation des dépenses publiques serait gérable tant que les politiques économiques seraient accompagnées de réformes visant à diversifier l’économie hors pétrole. En fonction de la situation macroéconomique initiale et de la structure de l’économie, les décideurs politiques devraient mettre en œuvre un dosage de politiques macroéconomiques et structurelles qui engendrerait des ressources budgétaires supplémentaires venant appuyer les objectifs politiques d’ensemble, comme ceux définis dans les stratégies de réduction de la pauvreté et les OMD.

Renforcement de la capacité d’absorption administrative

La qualité de la gestion des finances publiques d’un pays est essentielle à un accroissement efficace des dépenses. Étant donné les possibilités de rente qui tiennent à la taille et à la centralisation des recettes pétrolières, les pays riches en pétrole doivent faire face à des enjeux particuliers de gestion de finances publiques. Un processus d’élaboration soignée du budget est nécessaire pour diriger les ressources pétrolières importantes, mais épuisables, vers des domaines hautement prioritaires et la mise en œuvre du budget doit aller dans le sens d’une utilisation efficace des dépenses.

D’après la plupart des estimations quantitatives disponibles, la capacité institutionnelle est faible dans les pays producteurs de pétrole d’Afrique subsaharienne. Selon l’indice d’Évaluation de la politique et des institutions nationales (CPIA) de la Banque mondiale, en moyenne, la gestion du secteur public en Afrique subsaharienne présente des faiblesses tant en termes absolus qu’en comparaison des autres pays de la région et des pays producteurs de pétrole d’autres régions. Certains pays producteurs d’Afrique subsaharienne dont l’Angola, le Tchad et la Côte d’Ivoire sortent d’un conflit et présentent des insuffisances prononcées dans tous les domaines (tableau 3.1). La capacité de la plupart des pays producteurs de pétrole de l’Afrique subsaharienne à élaborer et exécuter le budget, et à en assurer la transparence, est plus faible que celle des pays inclus dans la comparaison34 et l’administration publique en général y est inefficace35. Les médiocres performances des indicateurs de transparence et de responsabilité financière dans le domaine de l’utilisation des fonds publics sont symptomatiques des insuffisances de la discipline budgétaire.

Tableau 3.1.Pays producteurs de pétrole d’AfSS—Qualité de la gestion et des institutions du secteur public, 2005
Qualité de la

gestion financière

et du budget
Efficacité de la

mobilisation des

recettes
Qualité de

l’administration

publique
Transparence,

responsabilité

financière et

corruption dans le

secteur public
Moyenne
Pays producteurs de pétrole d’Afrique subsaharienne2,93,22,52,42,6
Angola2,52,52,52,52,5
Cameroun3,54,03,02,53,0
Côte d’Ivoire2,54,02,02,02,2
Nigéria3,03,02,53,02,8
République du Congo3,03,02,52,52,7
Tchad3,02,52,52,02,5
Pays producteurs de pétrole des autres régions3,33,53,02,93,0
Pays non producteur de pétrole en AfSS3,13,42,92,82,9
Tous les pays admissibles à l’IDA3,23,43,02,93,0
Source: Banque mondiale, indice d’allocation des ressources de l’IDA (IRAI), 2005.Note: L’évaluation de la politique et des institutions nationales n’est rendue publique que pour les pays admissibles à l’IDA (hormis l’Afghanistan, le Libéria, le Myanmar, la Somalie et Timor-Leste).Échelle: 1 = la plus faible, 6 = la plus élevée.
Source: Banque mondiale, indice d’allocation des ressources de l’IDA (IRAI), 2005.Note: L’évaluation de la politique et des institutions nationales n’est rendue publique que pour les pays admissibles à l’IDA (hormis l’Afghanistan, le Libéria, le Myanmar, la Somalie et Timor-Leste).Échelle: 1 = la plus faible, 6 = la plus élevée.

L’efficacité des dépenses publiques exige que l’on s’attaque en priorité aux lacunes des capacités institutionnelles. Les domaines suivants requièrent tout particulièrement l’attention:

  • Le processus de planification des politiques et de préparation du budget doit faire en sorte que les politiques budgétaires atteignent leurs buts quant à l’utilisation des recettes pétrolières exceptionnelles. Une fois les politiques élaborées, leur esprit doit imprégner les budgets annuels. À cette fin, sauf pour l’Angola et la Guinée équatoriale, les pays producteurs d’Afrique subsaharienne ont adopté des documents de politique stratégique de type DSRP et ont préparé des cadres de dépenses budgétaires à moyen terme. Toutefois, ces documents stratégiques pourraient être utilisés plus efficacement. En particulier, les cadres de dépenses devraient s’appuyer sur des projections économiques crédibles et être incorporés au budget. En outre, les budgets devraient couvrir toutes les dépenses et intégrer complètement les recettes pétrolières. Ces procédés devraient aider les gouvernements à éviter d’utiliser les profits exceptionnels du pétrole sur une base ponctuelle sans explorer complètement les implications à moyen et à long terme de leurs choix.
  • L’emploi efficace des dépenses publiques requiert la stricte exécution du budget approuvé. Le processus dépend de la capacité administrative des fonctionnaires et de la discipline politique de respect des budgets. Pour de nombreux pays producteurs d’Afrique subsaharienne, plus de discipline et la capacité à produire des hypothèses économiques réalistes et des données adéquates sur les coûts leur permettraient de faire un meilleur suivi du budget initial. Par ailleurs, il est important de veiller à ce que les dépenses soient rationnelles. Le renforcement systématique des processus de dépenses devrait être centré sur le contrôle des engagements, la comptabilité et l’établissement de rapports de gestion et financiers. L’audit interne également doit être étayé par plus de ressources matérielles et un personnel doté des compétences nécessaires.
  • L’établissement de rapports périodiques favorise la transparence, et ainsi l’obligation de rendre compte, tant dans l’administration des recettes que dans la gestion des dépenses. Les pays producteurs d’Afrique subsaharienne ont rarement la capacité de produire en temps voulu des données budgétaires utiles. La classification budgétaire est la base pour comprendre les schémas de dépenses, mais dans de nombreux pays, elle est inadaptée à ce rôle. Les rapports budgétaires doivent couvrir le fonctionnement des gouvernements locaux et des unités autonomes et les rapports d’audit doivent généralement être rendus publics plus rapidement pour renforcer les vérifications et rectifications et assurer une meilleure discipline budgétaire.

Compte tenu des faiblesses actuelles, il faudrait commencer par améliorer la transparence pour accroître la capacité administrative de la gestion budgétaire. Il convient d’encourager les gouvernements à entretenir un flux régulier de données crédibles et actualisées sur les recettes et les dépenses à usage interne et public. Cela faciliterait la prise de décisions politiques, favoriserait la responsabilité financière en interne et permettrait au public d’examiner si les ressources pétrolières sont utilisées conformément aux priorités annoncées. En adoptant l’initiative de transparence des industries extractives (EITI), certains pays producteurs d’Afrique subsaharienne ont récemment fait de grands progrès sur la voie de la transparence en matière de ressources pétrolières (encadré 3.4).

Encadré 3.4.Mise en œuvre de l’initiative de transparence des industries extractives (EITI) en Afrique

L’EITI, lancée en 2003, a fait de nombreux adeptes en Afrique, où se trouvent environ les deux tiers des pays participants1. La Banque africaine de développement a fortement cautionné l’EITI. Jusqu’à présent, quatre pays africains ont publié des rapports: le Cameroun, le Gabon, la Guinée et le Nigéria, le rapport du dernier étant de loin le plus complet.

En octobre 2006, à l’occasion de sa conférence à haut niveau à Oslo, les membres de l’EITI se sont mis d’accord sur une structure de gouvernance comprenant un conseil où toutes les parties prenantes sont représentées (le Gabon, la Guinée et le Nigéria en sont membres) et un secrétariat permanent. L’EITI a également adopté un mécanisme de validation de la conformité à ses six critères:

  • La publication périodique de tous les paiements substantiels versés aux gouvernements par les compagnies pétrolières, gazières ou minières, ainsi que de tous les revenus substantiels perçus par les gouvernements de la part de compagnies pétrolières, gazières et minières.
  • Lorsque de tels audits n’existent pas encore, les paiements et les revenus doivent être soumis à un audit indépendant et crédible dans le respect des normes comptables internationales.
  • Le rapprochement comptable des paiements et revenus devra être effectué par un administrateur crédible et indépendant opérant selon les normes comptables internationales; l’avis de cet administrateur et les discordances qu’il aura identifiées devront être publiés.
  • Cette démarche devra être étendue à toutes les compagnies, y compris les entreprises publiques.
  • La société civile est engagée de façon active à participer à la conception, au contrôle et à l’évaluation de ce processus.
  • La mise en place par le gouvernement d’accueil d’un plan de travail public, financièrement viable pour tous les objectifs précités, comprenant des objectifs mesurables, un calendrier de mise en œuvre et une évaluation des contraintes éventuelles de capacité.

Les critères seront évalués par des évaluateurs indépendants qui confirmeront le statut d’un pays, qu’il soit candidat à l’EITI s’il a rempli pour le moins la phase d’inscription, ou «certifié» EITI s’il a satisfait aux six critères. Un système de notation détaillé indique les progrès accomplis en vue de la «certification». Les premiers rapports de validation sont attendus en 2007.

1Les pays participants d’Afrique subsaharienne sont l’Angola, le Cameroun, le Tchad, la République démocratique du Congo, la République du Congo, la Guinée équatoriale, le Gabon, le Ghana, la Guinée, le Mali, la Mauritanie, le Niger, le Nigéria, São Tomé-et-Príncipe et la Sierra Leone. Voir www.eititransparency.org.

Les institutions budgétaires spéciales—fonds pétroliers, règles budgétaires et législation relative à la responsabilité budgétaire, prix du pétrole adoptés par le budget—peuvent être des garde-fous précieux pour préserver la richesse nationale. L’expérience montre que, dans de nombreux cas, ces institutions n’ont pas été capables par elles-mêmes de surmonter les difficultés liées à la gestion des recettes pétrolières, aux faiblesses institutionnelles et à la complexité des dynamiques politiques. Néanmoins, dans des cadres institutionnels appropriés, des institutions budgétaires spéciales bien conçues, soutenues par un engagement politique, peuvent contribuer à l’établissement de politiques budgétaires cohérentes. L’histoire des pays producteurs de pétrole fait apparaître des résultats mitigés, mais si elles sont bien conçues et soutenues par un engagement politique, ces institutions spéciales peuvent étayer (et non pas remplacer) des politiques budgétaires rationnelles, particulièrement lorsqu’elles viennent compléter les autres réformes de gouvernance et de gestion des finances publiques36. Si l’on considère la façon dont les pays producteurs de pétrole ont relevé les défis passés, on peut soutenir l’idée que la fiabilité des institutions est encore plus importante dans les pays producteurs de pétrole que dans les autres pays à faible revenu. Notamment, la transparence et le respect des normes internationales comme la norme spéciale de diffusion des données (NSDD) ou l’EITI peuvent être des moyens précieux pour améliorer et élargir l’information, ce qui stimulera la confiance des investisseurs et le développement du secteur privé à l’extérieur comme à l’intérieur du secteur pétrolier.

Conclusions

Les cours internationaux du pétrole, qui sont actuellement élevés, offrent aux pays producteurs de pétrole d’Afrique subsaharienne une chance exceptionnelle de relever les défis socioéconomiques les plus urgents. La question n’est pas de se demander s’il faut augmenter les dépenses, mais de savoir comment s’assurer de leur emploi efficace. Les résultats historiques des pays producteurs de pétrole, marqués par des cycles paralysants d’expansion–récession et de faibles taux de rentabilité des dépenses publiques soulignent l’ampleur du défi à relever. Mais il n’est pas plus facile d’épargner que de dépenser, particulièrement dans les pays où les institutions qui protègent l’épargne sont inadéquates ou inexistantes. Et les jeunes démocraties doivent faire face à des électorats impatients qui insistent légitimement pour que leur gouvernement pourvoie aux biens publics nécessaires au développement.

Ce chapitre a illustré quatre points que les pays producteurs doivent garder à l’esprit lorsqu’ils envisagent d’employer leur surcroît de ressources:

  • Premièrement, les cours du pétrole sont historiquement volatils et ce patrimoine naturel est limité. Dans la plupart des pays producteurs, les politiques économiques ont été plus prudentes que par le passé dans la période de boom actuelle. Néanmoins, les déficits hors pétrole sont en hausse dans de nombreux pays où l’augmentation des dépenses publiques doit satisfaire des besoins urgents d’infrastructures et de développement social. Une augmentation des déficits peut être justifiée si elle est temporaire, mais, en fin de compte, elle devra être ramenée à des niveaux supportables. C’est pourquoi les pays producteurs de pétrole devront veiller à ce que ces ressources exceptionnelles, qu’elles soient investies dans des placements financiers ou des biens réels, aient une forte rentabilité.
  • Deuxièmement, augmenter les dépenses publiques pose des contraintes à la politique macroéconomique à court terme avec des risques d’inflation, d’appréciation réelle et de perte de compétitivité. Des politiques monétaire et de change efficaces et des réformes structurelles d’appui sont nécessaires pour contenir ces risques.
  • Troisièmement, une gestion musclée des finances publiques est cruciale pour assurer un emploi optimal des ressources publiques. Les pays producteurs de pétrole d’Afrique subsaharienne sont, en moyenne, moins à même de gérer correctement les dépenses publiques que les autres pays à faible revenu, ce qui explique que le calendrier des réformes soit long. Il est vital de renforcer la capacité du secteur public à gérer et absorber les ressources supplémentaires.
  • Enfin, seules des institutions nationales de qualité pourront assurer la stabilité à long terme de la gestion des recettes pétrolières. L’expérience ne permet pas de trancher en ce qui concerne les institutions budgétaires spéciales, comme les règles budgétaires et les fonds pétroliers, mais il est suffisamment prouvé que des institutions fiables sont encore plus nécessaires dans les pays producteurs de pétrole que dans les pays à faible revenu, parce que des institutions solides renforcent la confiance des investisseurs et stimulent le développement du secteur privé à l’intérieur comme à l’extérieur du secteur pétrolier. En dernier lieu, une croissance durable alimentée par le secteur privé est le legs le plus précieux que la génération actuelle puisse faire à ses enfants.

    Other Resources Citing This Publication