Chapter

Chapitre III. Accroissement de l’aide: implications macroéconomiques

Author(s):
International Monetary Fund. African Dept.
Published Date:
August 2006
Share
  • ShareShare
Show Summary Details

Il est probable que les pays africains seront confrontés à des défis macroéconomiques s’ils reçoivent des flux d’aide publique qui dépassent sensiblement ceux des années passées1. L’OCDE (2005) projette que l’aide publique au développement (APD) nette passera d’un peu moins de 80 milliards de dollars EU en 2004 à près de 130 milliards de dollars EU en termes réels d’ici à 2010 (voir graphique 3.1)2. C’est sans doute en Afrique subsaharienne que la progression sera la plus marquée, puisque les 25 milliards de dollars EU additionnels projetés doubleront le montant de l’APD, qui se hissera à près de 50 milliards de dollars EU en 2010. Plusieurs pays de l’OCDE ont déjà indiqué qu’ils multiplieraient par deux leur aide à l’Afrique au cours des quelques années à venir. Le Comité d’aide au développement (CAD) avance que, si une augmentation de cette ampleur se concrétise, ce sera la plus importante jamais mesurée par le CAD.

Graphique 3.1.Aide publique au développement (APD) nette des membres du Comité d’aide au développement de l’OCDE,1990–2010

Source: OCDE/CAD.

1Revenu national brut.

Taux de change réel

L’important est de savoir comment l’augmentation de l’aide affectera le taux de change réel, les exportations et la compétitivité d’un pays. De manière générale, les flux d’aide étrangère constituent un transfert de ressources réelles et grossissent les ressources du pays, ce qui améliore très nettement sa situation économique. Mais c’est à l’usage que fera le pays de ces ressources et aux politiques qu’il décidera alors de mettre en œuvre que l’on jugera de leur véritable impact macroéconomique. L’interaction entre, d’une part, la politique budgétaire et, d’autre part, la gestion monétaire et du taux de change revêt une importance particulière. Il faut considérer deux aspects liés mais distincts: comment les flux d’aide sont absorbés et comment ils sont dépensés (FMI, 2005c).

L’absorption et la dépense de l’aide sont le reflet de la politique économique3. Si l’État dépense les ressources en aide directement pour les importations ou si l’aide est en nature (par exemple des céréales ou des médicaments), les dépenses et l’absorption sont équivalentes, si bien que l’aide n’a pas d’impact direct sur les variables macroéconomiques telles que le taux de change, le niveau des prix ou le taux d’intérêt. Mais lorsqu’un gouvernement reçoit des ressources en devises et les vend immédiatement à la banque centrale, il doit décider quel montant en monnaie locale il veut dépenser au niveau intérieur, et la banque centrale doit décider quel montant de devises liées à l’aide elle doit vendre sur le marché. Donc, en général, il est probable que les dépenses seront différentes de l’absorption.

Bien qu’en général les pays aient à la fois absorbé et dépensé l’aide au fil du temps, ils ont eu tendance à la dépenser plus qu’à l’absorber (FMI, 2005c). En réaction aux récents épisodes d’accroissement de l’aide, les gouvernements d’Éthiopie, du Mozambique, d’Ouganda et de Tanzanie ont relevé les dépenses plus que les importations nettes n’ont augmenté. Cette disparité entre dépense et absorption s’explique surtout par le souci des pays de maintenir le taux de change ou de préserver la compétitivité. C’est ainsi que les banques centrales de ces pays ont accumulé des réserves de change.

Un léger ajustement du taux de change réel pourra être nécessaire, et même approprié, en cas d’augmentation soutenue de l’aide. L’aide dynamisera la demande de biens et de services importés et produits dans le pays, y compris les services publics tels que les soins de santé et l’éducation. À moins qu’il y ait une offre excédentaire considérable dans l’économie ou des gains de productivité soutenus, les prix des biens non échangeables progresseront par rapport aux prix des biens échangeables—c’est-à-dire que le taux de change réel montera—pour encourager l’affectation des ressources à la production de biens non échangeables plutôt qu’à la production de biens échangeables. À mesure que le taux de change réel s’apprécie, on constate une contraction des biens échangeables par rapport aux biens non échangeables; c’est ce que l’on appelle le «mal hollandais». Ces effets seront vraisemblablement plus marqués lorsque les échanges sont plus restreints et la production a atteint sa pleine capacité, car, dans ces circonstances, la capacité des fournisseurs à réagir à l’évolution des prix relatifs est limitée4.

Les tentatives pour mesurer la relation entre les flux d’aide et le taux de change réel en Afrique subsaharienne remontent au début des années 80. Bien qu’un certain nombre d’études aient conclu que les entrées d’aide tendent à être associées à l’appréciation du taux de change réel, les estimations économétriques montrent souvent que l’aide n’a qu’un effet minime sans conséquences pour les statistiques5. Qui plus est, des études sur les pays africains ont conclu que les entrées d’aide semblaient être associées à une dépréciation réelle, ce qui reflète les gains de productivité imputables à l’aide dans les secteurs des biens non échangeables6. L’aide qui n’est pas absorbée n’est pas associée à une appréciation du taux de change réel; comme on l’a vu plus haut, des montants importants d’aide ont été placés dans les réserves dans un certain nombre de cas.

Certains ont avancé que, dans les pays qui reçoivent davantage d’aide, les industries à forte intensité de main-d’œuvre axées sur les exportations connaissent une expansion plus lente que les autres industries manufacturières (Rajan and Subramanian, 2005b). Ils constatent que cela est dû à l’appréciation du taux de change réel causée par les entrées d’aide, ce qui mène à penser que l’aide aboutit effectivement au mal hollandais. De même, Prati et Tressel (2006) ont aussi conclu que l’aide avait tendance à causer une détérioration de la balance commerciale en déprimant les exportations. En revanche, une étude du FMI (2005d) observe que, dans la plupart des pays de l’Afrique subsaharienne qui ont enregistré une croissance soutenue, la monnaie ne s’était pas surévaluée pendant la période d’expansion. L’absence de désalignement du taux de change était étroitement liée à la stabilité macroéconomique, ce qui ne fait que confirmer que les pays qui reçoivent de l’aide doivent gérer leur économie avec prudence.

Stérilisation des entrées d’aide et inflation

Les autorités monétaires d’un pays peuvent stériliser l’injection de liquidité provenant de l’aide en vendant soit des bons du Trésor, soit des réserves de change de la banque centrale7; certains pays ont fait les deux. Soucieux de préserver leur compétitivité, les pays africains ont souvent préféré la stérilisation intérieure parce que la stérilisation du change accroît l’offre de devises, ce qui favorise l’appréciation nominale de la monnaie8. Atingi-Ego (2005) propose d’opter pour les deux formules à raison de 50 % chacune, mais l’expérience de l’Ouganda semble plaider en faveur de la stérilisation par le biais des ventes de devises, car l’appréciation de la monnaie ne semble pas nuire aux exportations non traditionnelles. La Tanzanie a eu une réaction similaire, car elle devait trouver un équilibre entre les pressions s’exerçant sur les prix à cause du surcroît de liquidité et les pressions s’exerçant, d’une part, sur les taux d’intérêt à cause de la stérilisation intérieure et, d’autre part, sur les taux de change à cause des ventes accrues de devises. Les pays qui reçoivent davantage d’aide devront peut-être se montrer plus disposés à absorber (puis à dépenser) l’aide, en vendant peu à peu les devises et en laissant le taux de change s’apprécier (FMI, 2005c).

Il est possible que le surcroît d’aide à l’Afrique aggrave les pressions inflationnistes à mesure qu’augmente la demande intérieure. L’existence d’une relation négative entre l’inflation et la croissance lorsque les taux d’inflation sont élevés est confirmée par les observations empiriques. En revanche, si le taux d’inflation passe, par exemple, de 5 % à 20 %, il est difficile d’identifier les effets de cette hausse sur la croissance. On a constaté des effets négatifs significatifs sur la croissance uniquement pendant de brèves périodes d’inflation élevée (Bruno and Easterly, 1998), après lesquelles la croissance a tendance à retrouver sa trajectoire à long terme. Toutefois, d’après plusieurs autres études (par exemple Kahn and Senhadji, 2001), il se pourrait que les résultats de Bruno et d’Easterly sous-estiment les effets négatifs d’une inflation modérée sur la croissance.

Si l’on veut quantifier le lien entre l’inflation et la croissance économique, il convient d’accorder une grande attention à la nature non linéaire de leur relation. Depuis Fischer (1993), plusieurs auteurs ont tenté de situer la «cassure» dans la relation entre l’inflation et la croissance économique—c’est-à-dire le niveau d’inflation auquel la croissance n’est pas affectée. Les études empiriques de groupes de pays ont situé cette cassure entre 3 et 40 % d’inflation, une majorité d’entre elles la situant entre 5 et 10 %. Même si cette fourchette peut servir de guide, les pays doivent fixer leur propre cible inflation, dans le contexte de l’augmentation de l’aide, en fonction de leur propre situation économique.

Impact sur les recettes

L’augmentation des flux d’aide ne doit pas inciter l’Afrique à faire moins d’efforts pour collecter des recettes. Parallèlement à l’augmentation de l’aide, les pays doivent maintenir le niveau de recettes ou l’accroître pour se prémunir contre le comportement aléatoire des donateurs, se préparer au tarissement progressif des flux d’aide et maîtriser la demande globale engendrée par la hausse des dépenses. Lorsque les recettes diminuent en raison du manque de civisme fiscal ou d’exonérations fiscales inutiles, il est probable que le pays en viendra à dépendre de l’aide. Si les efforts pour collecter les recettes se relâchent, cela peut aussi nuire aux institutions nationales. L’argument selon lequel la croissance constante des flux d’aide appelle la réduction des taux d’imposition n’a pas autant de poids dans le cas des pays africains dont les recettes fiscales sont actuellement en deçà de leur potentiel.

Ne pas relâcher les efforts de collecte des recettes même si l’aide augmente peut aussi aider à faire face à la volatilité et à l’imprévisibilité des flux d’aide. Les décideurs peuvent avoir du mal à planifier à moyen terme s’ils misent trop sur un niveau d’aide qui est instable. Bulíř et Hamann (2005) estiment qu’en moyenne, les flux d’aide sont de 6 à 40 fois plus volatils que les recettes budgétaires. Qui plus est, l’imprévisibilité de l’aide peut limiter la capacité des autorités d’atteindre leurs objectifs de dépenses ou se traduire par des mesures qui peuvent compromettre la stabilité macroéconomique (Celasun and Walliser, 2005). La volatilité et l’imprévisibilité de l’aide peuvent donc entraîner une perte sensible de bien-être.

Les observations empiriques de la manière dont les flux d’aide affectent le recouvrement des recettes intérieures donnent un tableau contrasté: l’ampleur, le signe et l’importance de l’impact varient d’une étude à l’autre. À quelques notables exceptions près, toutefois, on constate en général que l’impact de l’aide a été négatif ou négligeable. La composition de l’aide (prêts ou dons) ainsi que le niveau de corruption dans un pays sont des éléments importants à prendre en compte pour évaluer les pressions qui risquent de s’exercer sur les efforts de recouvrement des recettes. Selon Gupta et al. (2004a), la nécessité de rembourser les emprunts amène les décideurs à accroître les recettes intérieures ou, tout au moins, à les maintenir au même niveau. Du fait que les dons sont des ressources gratuites qui peuvent se substituer aux recettes intérieures, ils inciteront davantage les pays à faire moins d’efforts pour accroître les recettes.

La plupart des pays africains devraient se fixer comme cible de taxes collectées un coefficient fiscal d’au moins 15 % du PIB9. En s’efforçant d’accroître leurs recettes, les pays qui sont tributaires de l’aide peuvent progressivement s’en sevrer. Les efforts dans ce sens sont aussi conformes aux recommandations du Projet Objectifs du Millénaire des Nations Unies (2005), qui engagent les pays à relever leurs ressources intérieures de 4 % du PIB, par exemple, en faisant preuve d’une plus grande fermeté dans le recouvrement des impôts. Dans nombre de pays, l’effort fiscal est inférieur au potentiel, en partie parce que la base d’imposition est réduite. Les pays tels que l’Ouganda et la Tanzanie élargissent leur base d’imposition afin de s’affranchir peu à peu de l’aide. Les pays qui reçoivent davantage d’aide doivent aider les établissements concernés à développer leurs moyens de produire de façon permanente des recettes plus élevées.

Impact sur la croissance

Dans quelle mesure l’aide stimule-t-elle la croissance? Cette question n’a pas encore trouvé de réponse. Selon certains chercheurs, l’aide n’a aucun effet ou a un effet négatif sur la croissance. D’autres lui attribuent un effet positif, mais qui va décroissant. D’autres encore estiment que l’aide donne des résultats uniquement lorsqu’un pays applique de bonnes politiques.

L’aide peut avoir des effets modérés sur le taux de croissance. Le rôle de l’aide dans la croissance économique a d’abord suscité un certain scepticisme à cause de l’effet dissuasif que l’aide a sur les investissements et le développement du secteur privé (Bauer, 1972). Par la suite, les études empiriques ont semblé conforter ce scepticisme, car elles établissaient un lien ténu, voire inexistant, entre l’aide et la croissance (Mosley, 1980; Singh, 1985). Toutefois, d’après les études plus récentes, différents types d’aide auront sans doute des effets différents sur la croissance; l’aide n’est pas toujours destinée à stimuler la croissance (Radelet, Clements, and Bhavani, 2004)10. D’après certaines études, des investissements publics plus élevés en Afrique subsaharienne peuvent attirer l’investissement privé (Green and Villanueva, 1991; Hadjimichael and Ghura, 1995; Ghura and Goodwin (2000); Belloc and Vertova, 2004). Cela tient probablement à la complémentarité de l’investissement privé et de certains éléments de l’investissement public, notamment en matière d’infrastructure (Odedokun, 1997). Les pays qui bénéficient d’une augmentation de l’aide doivent par conséquent renforcer à la fois leur climat d’investissement et le secteur financier.

Certaines régressions portant sur plusieurs pays ont quantifié le lien entre hausse des dépenses sociales ou d’investissements publics et croissance par habitant. L’étude de Gupta et al. (2004b), qui portait sur 39 pays bénéficiant d’un programme du FMI, dont 24 en Afrique subsaharienne, est particulièrement pertinente pour cette région. D’après cette étude, un relèvement des dépenses d’équipement de 1 % du PIB rehausse la croissance de 0,7 % sur cinq ans. Avec un échantillon plus large de 120 pays, Baldacci et al. (2004) ont simulé les effets positifs pour la croissance à long terme d’un relèvement permanent de 1 % du PIB des dépenses d’éducation et de santé. S’agissant de l’éducation, la croissance du PIB par habitant augmenterait en moyenne de 0,9 %, et s’agissant de la santé, de 0,4 %. Ces estimations sont tirées de l’expérience de pays où l’élasticité par rapport aux importations est inférieure à 1, ce qui signifie que l’augmentation de l’aide ne se répercute pas entièrement sur les importations.

L’efficacité de l’aide peut dépendre des politiques et des institutions du pays bénéficiaire (Burnside and Dollar, 2000; Collier and Dollar, 2002). Radelet (2004) et Clemens et Radelet (2003) lient l’efficacité de l’aide à la qualité des institutions, à la gouvernance et aux politiques des pays bénéficiaires11. Collier et Dollar (2002) modélisent un lien entre l’impact de l’aide et l’indice d’évaluation de la politique et des institutions nationales de la Banque mondiale, qui va de 1 (qualité faible) à 6 (qualité élevée). Pour un pays qui a un score de 2, le point de saturation—point auquel l’impact positif de l’aide chute à zéro—est d’environ 19 % du PIB; lorsque le score est de 4,5, le point de saturation s’établit à 43 %. Ces résultats confirment d’autres conclusions selon lesquelles l’efficacité des dépenses publiques dépend de la qualité des institutions (Baldacci et al., 2004). Rajan et Subramanian (2005a), toutefois, sont plus réservés quant à l’existence d’un lien entre l’aide et la croissance.

Encadré 3.1.Éthiopie: accroissement de l’aide

L’Éthiopie, l’un des pays les plus pauvres de l’Afrique, présente l’un des plus grands défis de développement de la région1. Le gouvernement, l’équipe-pays des Nations Unies et la Banque mondiale considèrent que, si les tendances actuelles persistent, il est probable que l’Éthiopie ne réalisera que l’OMD 2 (assurer l’éducation primaire pour tous) et une partie seulement des OMD 1 (réduire l’extrême pauvreté et la faim), 3 (promouvoir l’égalité et l’autonomisation des femmes) et 7 (assurer un environnement durable). Pour hisser la croissance annuelle moyenne du PIB réel à la cible de 7 % que s’est fixée le gouvernement—pour réduire de moitié la pauvreté monétaire d’ici à 2015—, il faudrait, outre l’augmentation proposée de l’aide extérieure, que des progrès sensibles soient accomplis dans l’application des réformes structurelles (voir graphique ci-contre).

Sources de la croissance

Les autorités souhaitent rehausser la croissance annuelle du secteur agricole et la faire passer de son maximum historique de 2,2 % à 7,5 %. Une croissance plus élevée exigerait une augmentation majeure des investissements et de la productivité des secteurs public et privé. Les gains de productivité requis pour atteindre la cible de croissance donnent une idée des progrès considérables qui doivent être accomplis dans la privatisation des entreprises publiques restantes, l’élimination des obstacles aux activités du secteur privé, le développement du secteur financier intérieur et l’amélioration de l’infrastructure et de l’accès aux terres urbaines.

Éthiopie: indicateurs budgétaires

(En pourcentage du PIB)

Sources: Éthiopie, Ministère des finances et du développement économique; estimations et projections des services du FMI.

Une solide gestion budgétaire

Pour atteindre les OMD, il faudra nettement accroître les dépenses publiques. Le graphique présente un scénario hypothétique de doublement de l’aide publique au développement, qui passerait de 11 % du PIB en 2003 à 22 % d’ici à 2015. L’accroissement de l’aide permettrait une progression des dépenses consacrées à la réduction de la pauvreté, qui passeraient ainsi d’environ 20 dollars EU par habitant en 2003 à environ 78 dollars EU d’ici à 2015. Il permettrait aussi de réorienter les fonds vers les dépenses récurrentes, principalement pour relever les traitements et les salaires. À la suite de la décentralisation d’une grande partie des dépenses aux niveaux régional et local, le défi consistera à donner aux administrations locales les moyens de dépenser ces ressources de manière efficace.

Étant donné que l’on s’attend à ce que la totalité du financement extérieur additionnel soit consentie sous forme de dons, la question de la dépendance à l’égard de l’aide reste préoccupante, même si les dons ne nuisent pas à la viabilité de la dette. Si les recettes se maintiennent à 19 % du PIB (c’est-à-dire si les résultats de l’Éthiopie se maintiennent au niveau enregistré ces cinq dernières années), le déficit budgétaire, dons exclus, resterait élevé après 2015, sous l’effet des dépenses liées à la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement.

Répercussions sur le commerce

Étant donné que l’abondance de l’aide risque d’engendrer des pressions à la hausse des salaires et des prix, des réformes s’imposent pour freiner le mouvement d’appréciation réelle de la monnaie, notamment une libéralisation plus poussée des échanges internationaux, l’élimination des restrictions de change et la simplification des procédures douanières en vigueur. Grâce à ces mesures, une partie du surcroît de demande intérieure pourra être canalisée vers l’étranger.

1 Cet encadré s’inspire de Andrews, Erasmus, and Powell (2005).

La réaction de la production à une hausse très prononcée des dépenses publiques dépend aussi des trois facteurs suivants: le rendement décroissant des dépenses, la vitesse à laquelle la production atteint son rythme de croisière et les contraintes du côté de l’offre. L’encadré 3.1 décrit une étude du FMI qui examine les implications macroéconomiques d’un doublement hypothétique de l’assistance à l’Éthiopie, sur la base d’un jeu d’hypothèses relatives à ces trois facteurs. Cette étude illustre comment, dans la pratique, on peut analyser le scénario d’augmentation de l’aide.

Quelques études de cas ont éclairé la manière dont l’utilisation de l’aide peut affecter la croissance dans des circonstances qui sont propres aux pays. D’après une étude réalisée par des donateurs multiples sur la croissance favorable aux pauvres dans certains pays africains (Agence française de développement et al., 2005), les entrées d’aide ont stimulé la croissance dans les années 90. Les études de cas concernées considéraient à la fois l’impact de l’aide sur la croissance et la capacité des pauvres à y prendre part. C’est en Ouganda que l’aide a eu l’effet le plus sensible sur la croissance, grâce à la reconstruction, à la meilleure gestion économique, aux programmes sociaux et à l’amélioration de l’administration publique. Elle a également aidé à alléger les contraintes que la dette faisait peser sur la croissance. De même, au Ghana, l’aide a à la fois contribué à la stabilisation macroéconomique et soutenu les programmes sociaux qui auraient autrement été supprimés par manque de ressources. Même si les autres études de cas (Burkina Faso, Sénégal et Zambie) offrent une analyse moins détaillée de l’effet de l’aide, dans tous les cas la conclusion est que l’aide a été nécessaire pour financer les programmes de santé et d’éducation—la composante «capital humain» du processus de croissance.

La solidité des systèmes budgétaires détermine pour une large part la manière dont les entrées d’aide affectent la croissance. Telle est la conclusion des études effectuées par l’Overseas Development Institute sur l’impact budgétaire de l’aide au Malawi, en Ouganda et en Zambie (Fagernäs and Roberts, 2004). C’est en Ouganda que l’effet a été le plus marqué; au Malawi et en Zambie, le principal bienfait de l’aide est d’avoir permis de préserver des programmes d’investissements sociaux et publics cruciaux à une époque de rigueur budgétaire et de dérapage des politiques économiques.

L’efficacité de l’aide dépend aussi, entre autres, de la manière dont fonctionnent les mécanismes d’allocation de l’aide. C’est l’Ouganda qui s’est le plus rapproché d’un cadre budgétaire intégré unique pour toutes les sources de financement, ce qui a permis d’affecter l’aide aux utilisations les plus productives et, partant, amplifié l’effet de l’aide sur la croissance. Le Malawi et la Zambie, quant à eux, ont continué à affecter les entrées d’aide de manière traditionnelle à des programmes de développement spécifiques, même lorsque ceux-ci ne promettaient pas d’avoir le plus fort impact sur la croissance.

La succession dans le temps et la composition des flux d’aide exigent une attention particulière dans les pays qui sont récemment sortis d’un conflit. Ces pays doivent surmonter des difficultés plus graves que les bénéficiaires habituels d’un surcroît d’aide: il faut d’abord reconstruire les institutions de base avant de pouvoir s’occuper de la réalisation des OMD12. Si la reconstruction est couronnée de succès, l’ordre public est rétabli et les populations déplacées rentrent, la croissance peut rebondir rapidement. C’est alors que l’aide peut être efficace, mais, pour qu’elle ait un effet optimal, sa composition doit varier dans le temps (Collier and Chauvet, 2004). Le montant de l’aide recommandée pour les pays qui sortent d’un conflit est similaire à celui que prévoit le programme d’augmentation de l’aide. Ainsi, une fois terminée la première étape qu’est la reconstruction de l’État, les pays qui sortent d’un conflit se trouvent confrontés aux mêmes défis que ceux qui sont évoqués plus haut.

Autres questions budgétaires

La politique budgétaire peut devenir plus compliquée à mesure que l’aide augmente (Heller, 2005). Une fois que le gouvernement accroît ses dépenses pour recruter de la main-d’œuvre, fournir des services publics et entretenir les nouvelles infrastructures, il doit décider quoi faire au cas où les donateurs mettraient fin à leur aide. Si un pays a du mal à réduire ses dépenses, notamment les salaires du secteur public, par rapport au niveau financé auparavant grâce à l’aide, le besoin se fera de plus en plus sentir de trouver un financement intérieur au déficit ainsi créé. Ce scénario met en lumière l’importance de prévoir une stratégie de sortie, une voie macroéconomique que le pays pourra emprunter lorsque l’aide retombera à des niveaux plus normaux.

L’augmentation de l’aide peut se traduire par des pressions à la hausse des salaires. Puisqu’une part importante des emplois du secteur social (par exemple la santé et l’éducation) relève du secteur public, l’augmentation des salaires de la fonction publique rendue possible par l’aide risque d’amener les autres secteurs de l’économie nationale—par exemple l’industrie manufacturière—à relever les salaires. Ce lien de cause à effet entre l’augmentation de l’aide et la hausse des salaires de l’industrie manufacturière amène Rajan et Subramanian (2005b) à conclure que l’aide a un impact négatif sur la compétitivité des exportations. Selon eux, lorsque l’aide sert plutôt à améliorer l’appareil productif dans le secteur des exportations, les pauvres y gagnent davantage, car ils ont souvent des liens plus étroits avec ce secteur.

Bien que l’Afrique ait relevé les dépenses sociales au cours des années passées, elle n’a pas toujours réussi à les orienter vers les ménages pauvres13. Il est possible qu’il faille choisir entre réduction de la pauvreté à court terme ou croissance sectorielle et croissance globale. Par exemple, dans certaines circonstances, l’aide peut donner de meilleurs résultats en termes de croissance lorsqu’elle sert à améliorer l’appareil de production du secteur des biens non échangeables, ainsi que le suggèrent Adam et Bevan (2003), mais il est possible que les politiques destinées à promouvoir la croissance ne soient pas favorables aux pauvres à court terme, car les revenus de ces derniers peuvent être moins étroitement liés aux secteurs en croissance.

Il est difficile d’anticiper les goulets d’étranglement sectoriels, aussi convient-il de contrôler régulièrement les indicateurs qui mesurent l’impact de l’aide. Le principe général à suivre est qu’il faut éviter d’imposer trop rapidement un ajustement à un secteur. Des problèmes particuliers se posent lorsque les donateurs acheminent leur aide par le biais d’organisations non gouvernementales (ONG). Cela ne permet pas en soi d’éviter les contraintes d’absorption macroéconomique, car celles-ci concernent l’offre globale de biens échangeables et de biens non échangeables. De plus, pour éviter les doubles emplois, il est important de veiller à ce que les plans de dépenses des ONG soient coordonnés avec ceux du budget de l’État. L’intervention des ONG présente aussi le risque de faire passer au second plan les mesures visant à renforcer les moyens dont dispose le secteur public pour assurer les services sociaux.

Il est essentiel de renforcer les moyens des administrations locales dans les pays où une part importante des dépenses sociales est déléguée aux niveaux inférieurs de l’administration (voir chapitre V). Par exemple, l’Ouganda a confié la fourniture de la plupart des services sociaux aux administrations locales en transférant environ 40 % du budget de l’administration centrale aux échelons les plus élevés de l’administration locale. Toutefois, l’administration centrale n’a guère les moyens de contrôler l’utilisation de ces ressources. Elle doit déterminer dans quelle mesure les administrations locales sont capables d’exécuter les dépenses sociales et d’en rendre compte, et à quels niveaux l’aide des donateurs au renforcement des capacités doit être affectée.

Lorsque le secteur public est mal équipé pour fournir davantage de services, la solution consiste à collaborer avec le secteur privé. Les gouvernements peuvent encourager le secteur privé à faire davantage en améliorant l’environnement dans lequel celui-ci fournit les services. Des partenariats public–privé (par exemple la sous-traitance de services publics au secteur privé) pourraient être envisagés, sur la base d’un cadre légal, réglementaire et institutionnel solide qui permette d’évaluer, d’atténuer et de gérer les risques budgétaires. On pourrait craindre que cette stratégie pose des problèmes d’accès aux services pour les pauvres, mais en réalité les pauvres doivent s’en remettre de toute manière au secteur privé pour les services de santé et d’éducation, car souvent les gouvernements ne leur fournissent pas ces services. De fait, selon le Rapport sur le développement dans le monde de 2004 de la Banque mondiale, les dépenses privées de santé en Afrique subsaharienne sont aussi importantes que les dépenses publiques; pour les ménages les plus riches de la région, le pourcentage de naissances assistées et de traitements de maladies respiratoires dans les établissements publics est plus élevé que pour les ménages pauvres. Le panachage public–privé varie selon les services, les établissements publics s’occupant davantage des soins préventifs tels que les vaccinations, et les établissements privés, du traitement des maladies.

Bien que l’enseignement privé soit répandu en Afrique subsaharienne, la fourniture privée de services publics et d’infrastructures est moins courante. Lorsque la participation privée est bien établie, le secteur privé réagit souvent plus vite que le secteur public à une augmentation de la demande, ce qui atténue les contraintes de capacité. Des systèmes de transfert tels que l’attribution de bons peuvent être utilisés pour aider les pauvres à avoir accès aux services pendant que s’élargit la participation du secteur privé.

Gouvernance et croissance

La bonne gouvernance est essentielle pour que l’augmentation de l’aide soit efficace (Commission pour l’Afrique, 2005). Les principaux donateurs le répètent sans cesse, et l’ont fait dernièrement au sommet de juillet 2005 du Groupe des Huit pays industrialisés à Gleneagles, en Écosse. Si les pays qui ont besoin d’aide améliorent la gouvernance dans le cadre du programme des réformes que cette aide est censée financer, les donateurs seront plus enclins à consentir à l’augmentation de l’aide envisagée dans les scénarios d’accroissement de l’aide14.

Depuis quelques années, les chercheurs reconnaissent de plus en plus que la corruption et la mauvaise gouvernance nuisent aux résultats économiques et sociaux. Une corruption omniprésente est en général associée à une application déficiente des droits de propriété, au non-respect du principe de la primauté du droit et à un manque d’incitations à effectuer des investissements productifs, autant d’éléments qui compromettent la croissance économique. Au-delà de l’effet qu’elle a sur la croissance, on constate que la mauvaise gouvernance, conjuguée au manque d’intérêt des autorités, amène les citoyens à exiger peu de leur gouvernement, car ils ne s’attendent pas à ce que leurs exigences soient satisfaites. Il est difficile de quantifier l’influence importante que peut avoir l’amélioration de la gouvernance sur le programme d’augmentation de l’aide.

Des recherches empiriques ont mis en lumière l’impact de la corruption sur la croissance, les finances publiques, la pauvreté, l’inégalité de revenu et la fourniture des services sociaux. D’après Mauro (1995), par exemple, l’augmentation de la corruption d’une unité sur une échelle 1 à 10 (le score augmentant avec le degré de corruption) abaisserait la croissance du PIB réel par habitant de 0,3 à 1,8 point; Leite et Weidman (2002) ainsi que Abed et Davoodi (2002) citent une fourchette légèrement plus réduite, centrée autour de 1 %.

Pour absorber des montants d’aide plus élevés, les pays doivent avoir des systèmes de gestion des finances publiques qui fonctionnent correctement. Ces systèmes les aideront également à réduire les coûts de transaction imposés par les exigences des donateurs et à améliorer la gouvernance en aidant les citoyens à veiller à ce que les ressources publiques sont utilisées de manière transparente et efficace. Dans les pays dont les systèmes de gestion des dépenses publiques sont viables, les gouvernements sont mieux équipés pour mettre en œuvre les scénarios d’accroissement de l’aide en orientant les dépenses vers les activités souhaitées. Les donateurs ont l’assurance que leurs ressources seront utilisées aux fins prévues dans les pays dont les systèmes de gestion des dépenses publiques fonctionnent bien15. À cet égard, il est utile que le pays prenne des mesures pour accroître la transparence, renforce les règles qui régissent les procédures et le suivi budgétaires et établisse des plans de dépenses à moyen terme.

Viabilité et gestion de la dette

Les pays qui reçoivent davantage d’aide doivent maintenir la dette publique et la dette extérieure à un niveau soutenable. Une augmentation de l’aide peut avoir un impact marqué sur les aspects de la politique macroéconomique qui sont décisifs pour la dynamique de l’endettement, à savoir la croissance du PIB du pays bénéficiaire, sa situation budgétaire, ses taux d’intérêt et sa balance des paiements. Même dans le cas où la totalité de l’augmentation de l’aide serait consentie sous forme de dons extérieurs, l’analyse de viabilité de la dette (AVD) ne fera pas nécessairement apparaître, à terme, un allégement du poids de la dette par rapport au scénario de référence si les ressources ont été gaspillées. Si cette aide supplémentaire comporte une forte proportion de prêts concessionnels ou d’emprunts intérieurs, il est indispensable d’actualiser l’analyse de viabilité de la dette extérieure et de la totalité de la dette publique. Cette analyse doit porter sur une longue période, de l’ordre de vingt ans à compter de l’année de référence, ce qui est nécessaire parce que les échéances (et donc les conséquences pour le service de la dette) des nouveaux prêts peuvent être lointaines, et les remboursements du principal pourraient alourdir le service de la dette au moment précis où l’aide diminue.

Si les pays renforcent les institutions chargées de gérer l’endettement, l’augmentation des prêts est moins susceptible de mener au surendettement. Il y a lieu d’entretenir et de renforcer l’efficacité du système de gestion de la dette, tant au niveau national que local. Bangura, Kitabire et Powell (2000) font observer que, même si les institutions de gestion de la dette peuvent différer d’un pays à l’autre, leur mission commune doit toujours reposer sur trois piliers: 1) formuler des politiques et des stratégies de gestion de la dette, et les rendre publiques; 2) établir des projections et des analyses pour appuyer les décisions politiques; 3) veiller à l’application des conditions des accords de prêt et tenir un registre des prêts exhaustif et à jour. La totalité de la dette émise ou garantie par l’État doit être contractée selon des règles bien comprises par tous les organes publics et dont l’application est surveillée au niveau central.

Conclusion

Les gouvernements doivent appliquer des politiques conçues pour renforcer l’impact positif de l’aide sur la croissance. L’aide peut temporairement relever le niveau de vie, mais elle ne favorise pas automatiquement la croissance. Le débat sur les effets d’une augmentation de l’aide sur la croissance distingue de plus en plus entre les différents types d’aide. Il peut être nécessaire d’opérer un choix entre consacrer l’aide au renforcement de la croissance (par exemple par des dépenses d’infrastructures) et l’utiliser pour réduire la pauvreté à court terme (par exemple en la réservant aux zones rurales). Les bienfaits de l’aide diminueront plus rapidement s’il existe de graves goulets d’étranglement du côté de l’offre, mais ceux-ci sont souvent difficiles à identifier à l’avance. Par conséquent, il est important que les gouvernements optent pour des politiques qui leur permettent d’utiliser efficacement le surcroît d’aide et de surveiller l’apparition de tensions du côté de l’offre. Il sera sans doute plus facile à un pays d’utiliser l’aide s’il le fait progressivement que s’il la dépense rapidement. De même, l’existence d’institutions solides pour gérer les dépenses publiques, d’organes d’audit publics et d’une bonne gouvernance concourt aussi à accroître les bienfaits de l’aide, en favorisant l’allocation de montants plus élevés à des fins productives et en donnant aux donateurs l’assurance que leur argent est bien dépensé.

Lorsque les flux d’aide augmentent, le pays bénéficiaire doit décider combien en absorber par le biais des importations et combien en dépenser par le biais du budget. Même si un pays peut saisir l’occasion que lui donne une augmentation de l’aide pour accumuler des réserves de change et réduire le poids de sa dette intérieure, la plupart du temps, la majorité de l’aide sera en partie absorbée et en partie dépensée. Cela fait naître le risque que le taux de change réel s’apprécie et que les ressources productives délaissent les secteurs d’exportation à mesure que la hausse de la demande intérieure fait monter le prix des biens non échangeables par rapport aux biens échangeables. L’expérience de l’Afrique montre toutefois que, si l’aide est utilisée à bon escient, elle peut entraîner des gains de productivité dans le secteur des biens non échangeables, qui compensent largement les pressions à la hausse des prix résultant de l’augmentation de la demande intérieure. Il est donc crucial, avant d’opter pour une politique économique particulière, d’avoir une idée claire de la manière dont le pays va dépenser le surcroît d’aide ainsi que des effets macroéconomiques probables. Dépenser davantage pour remédier aux goulets d’étranglement de l’infrastructure, ce qui peut accélérer les progrès de la productivité dans le secteur des biens non échangeables, peut contribuer à atténuer les effets du «mal hollandais». La libéralisation des échanges accroîtra la part des importations dans les dépenses publiques additionnelles et rendra donc moins nécessaire une appréciation du taux de change réel.

Les bénéficiaires de l’augmentation de l’aide doivent réfléchir à ce qu’ils feront si les donateurs mettent fin à leur aide. En cas de baisse de l’aide, les autorités pourront avoir des difficultés à réduire des dépenses qu’ils avaient auparavant financées grâce à l’aide et se voir contraintes de recourir davantage au financement intérieur pour couvrir le déficit. Il est donc clair que les pays doivent se doter d’une stratégie de sortie en prévision d’une nouvelle baisse de l’aide. Ils doivent aussi poursuivre leurs efforts de collecte des recettes et renforcer leurs systèmes fiscaux. Par le passé, l’aide a été imprévisible et volatile. Les autorités peuvent choisir de limiter autant que possible les effets de la volatilité de l’aide en établissant des projections de l’accumulation ou de la diminution des réserves, en sachant que cela affectera la gestion monétaire. Ils doivent aussi prévoir des dépenses courantes suffisantes pour maintenir les investissements en capital. Lorsque les pays cherchent à obtenir de nouveaux prêts importants, il est indispensable qu’ils actualisent régulièrement l’AVD et mettent en place des institutions publiques capables de formuler et d’administrer une stratégie claire et transparente de la dette publique.

Sanjeev Gupta, Robert Powell et Yongzheng Yang sont les auteurs de ce chapitre, qui s’inspire principalement de Gupta, Powell, and Yang (2006).

Les projections du Comité d’aide au développement de l’OCDE reposent sur les récentes déclarations publiques des donateurs.

Par dépense de l’aide, on entend le creusement du déficit budgétaire de l’État, déduction faite de l’aide, qui accompagne une augmentation de l’aide; c’est une indication de la mesure dans laquelle le gouvernement fait appel à l’aide pour financer un relèvement des dépenses ou une baisse des impôts. Par absorption de l’aide, on entend le creusement du déficit de la balance des opérations courantes hors aide du pays en réaction à une augmentation des flux d’aide. Cette mesure, qui chiffre la valeur des importations nettes financées par une augmentation de l’aide, représente le transfert additionnel de ressources réelles rendu possible par l’aide. Pour une politique budgétaire donnée, l’absorption est de fait contrôlée par la banque centrale. Il convient de noter que cette définition de l’absorption est différente de celle qui est habituellement utilisée pour mesurer l’agrégat de la consommation (publique et privée) et des investissements.

Il est donc important d’intégrer la politique commerciale dans les stratégies de réduction de la pauvreté et de croissance lorsqu’il y a un surcroît d’aide. Ces dernières années, nombre de pays ont préparé une étude diagnostique de l’intégration commerciale selon le Cadre intégré (CI), créé en 1997 par l’Organisation mondiale du commerce (OMC), d’autres partenaires au développement et le FMI en vue d’aider à coordonner l’assistance technique liée au commerce fournie aux pays à faible revenu. Le diagnostic a été achevé pour dix pays d’Afrique subsaharienne.

Voir, par exemple, Younger (1992), Kasekende and Atingi-Ego (1999), Adenauer and Vagassky (1998). De manière plus générale, Prati et Tressel (2006) suggèrent que l’on peut atténuer les fluctuations de la balance commerciale causées par l’aide en ajustant les avoirs intérieurs nets de la banque centrale.

Voir, par exemple, Nyoni (1998), Sackey (2001) et FMI (2005c).

Les autres manières de stériliser la liquidité consistent à accroître le coefficient de réserves obligatoires ou de transférer à la banque centrale les dépôts publics des banques commerciales.

Pour atténuer les risques d’appréciation, les autorités peuvent choisir d’assouplir le contrôle des sorties de capitaux, par exemple en relâchant les obligations de rétrocession des recettes de change ou en autorisant les institutions locales à investir à l’étranger.

Adam et Bevan (2004) font état d’un consensus autour d’un coefficient fiscal de l’ordre de 15 à 20 % pour les pays déjà stabilisés, et selon le FMI (2005d) un minimum de 15 % est une cible raisonnable pour la plupart des pays à faible revenu.

Cette conclusion a été remise en question par Subramanian et Kumar (2005).

Toutefois, les résultats de Burnside et Dollar ont été remis en question par Easterly, Levine et Roodman (2004).

Gupta et al. (2005) ont examiné les défis posés par le renforcement des institutions et de la capacité budgétaires en République démocratique du Congo et au Mozambique.

En examinant l’expérience de 56 pays de 1960 à 2000, Davoodi, Tiongson et Asawanuchit (2003) ont constaté que le ciblage des dépenses sociales en faveur des pauvres en Afrique subsaharienne était très inefficace. Selon Chu, Davoodi et Gupta (2004), dans un échantillon de 29 pays en développement et en transition, l’Afrique subsaharienne est la seule région où les dépenses publiques de santé sont mal ciblées.

Le lien entre aide et gouvernance est un élément central du Millennium Challenge Account des États-Unis, qui canalise l’aide directement vers les priorités spécifiques d’un pays. L’admissibilité du pays à recevoir de l’aide est déterminée par un ensemble d’indicateurs, dont un indicateur de corruption. De même, l’assistance-pays de la Banque mondiale dépend du classement du pays dans l’évaluation de la politique et des institutions nationales.

Selon les dernières évaluations des systèmes de gestion des dépenses publiques dans les pays pauvres très endettés réalisées par la Banque mondiale et le FMI, une modernisation substantielle s’impose dans 16 pays d’Afrique, une modernisation partielle dans 4 et une modernisation marginale dans 2 seulement.

    Other Resources Citing This Publication