Chapter

VII. Vulnerabilidad externa

Author(s):
Agnes Belaisch, Charles Collyns, Paula De Masi, Guy Meredith, Anoop Singh, Reva Krieger, and Robert Rennhack
Published Date:
May 2005
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Muchos países latinoamericanos se caracterizan por tener una apertura comercial relativamente baja y un alto grado de apertura financiera. De hecho, América Latina y el Caribe es la única región en desarrollo en donde la proporción de países con apertura financiera es mayor que la proporción de países con apertura comercial (gráfico 7.1).

Gráfico 7.1.Integración comercial y financiera de las regiones en desarrollo, 1975–991

(Porcentaje de las economías abiertas)

Fuentes: Morsink et al. (2002); FMI, Perspectivas de la economía mundial, varias ediciones.

1En el período 1975–99, porcentaje medio de los países en cada región con apertura comercial y financiera. Cada año, se clasifica a un país como economía abierta si su grado de integración es mayor que la media. La apertura comercial es la suma de las exportaciones y las importaciones de bienes y servicios, dividida por el PIB. La apertura financiera es la suma de los activos y pasivos externos por inversión extranjera directa e inversión indirecta, dividida por el PIB.

En esta sección se explora cómo la combinación de un escaso grado de apertura al comercio exterior y un alto grado de apertura financiera —dentro de un contexto de afluencia volátil de capitales— acentúa la vulnerabilidad a las crisis en América Latina. En la primera subsección se analiza la amplia variedad de medidas que se tomaron durante los años noventa a fin de liberalizar el comercio y dejar atrás la arraigada estrategia de sustitución de importaciones. En la subsección siguiente se analiza por qué, a pesar de los esfuerzos regionales de apertura al comercio, la economía de América Latina sigue siendo relativamente cerrada. Esto sucede por diversos motivos, entre otros, la persistencia de barreras al comercio, el impacto de los acuerdos regionales de comercio en la apertura al exterior y los efectos que ha provocado la repetición de episodios de inestabilidad económica. En la siguiente subsección se analiza el grado relativamente alto de apertura financiera de América Latina y, en especial, el resurgimiento de los flujos de capital hacia la región durante los años noventa, así como la gran volatilidad persistente de estos flujos. Luego se examinan los canales a través de los cuales el bajo grado de apertura comercial y la volatilidad de los flujos de capital acentuaron la vulnerabilidad a las crisis. Para concluir, en la última subsección se analizan las enseñanzas que nos dejaron los años noventa respecto de la integración comercial y financiera y se examinan las iniciativas en marcha y los desafíos que presenta el futuro.

La liberalización del comercio: Resultados desalentadores

Iniciativas para liberalizar el comercio

La liberalización del comercio ha sido una parte importante del proceso de reforma en América Latina y puso fin a la estrategia de sustitución de importaciones que había prevalecido hasta entonces138. Durante los últimos quince años, muchos países latinoamericanos hicieron avances en la implementación de medidas para liberalizar el comercio, pero distintos países tomaron estas medidas en momentos diferentes139. Chile fue el primer país latinoamericano en lanzar un programa de liberali-zación del comercio a comienzos de los años setenta y hacia fines de esa década la economía ya había logrado un cierto grado de apertura relativa. Durante el período 1983–91, Chile puso en marcha nuevas reformas en el ámbito del comercio exterior. En la mayoría de los demás países latinoamericanos, la liberalización del comercio se impuso de manera mucho más abrupta. En general, las medidas de reforma comercial se implementaron en el transcurso de uno o dos años. A mediados de los años ochenta Bolivia, México y Venezuela fueron los primeros países que implementaron las medidas en esas condiciones, seguidos más tarde por Argentina, Brasil, Colombia y Perú a fines de esa misma década y comienzos de la siguiente.

Uno de los componentes fundamentales de la reforma de la política comercial en Latinoamérica es la reducción de los aranceles. Si bien las tasas arancelarias de la región cayeron del 49% a mediados de la década de 1980 al 11% hacia fines de los años noventa140, la reducción fue más pronunciada en Brasil y Colombia, donde los aranceles promedio superaban el 80% a mediados de los años ochenta (gráfico 7.2). La dispersión arancelaria en América Latina también se redujo del 30% a mediados de los años ochenta al nivel actual cercano al 10%. Desde una perspectiva internacional, las tasas arancelarias en una muestra de seis países latinoamericanos (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y República Dominicana) hacia fines de la década de 1990 eran similares a las de las economías del este asiático y a las economías en transición de Europa141.

Gráfico 7.2.Países seleccionados de América Latina: Aranceles promedio

(Porcentaje)

Fuente: Lora (2001).

Otras iniciativas en materia de políticas también estaban destinadas a crear regímenes de apertura comercial en América Latina142. En primer lugar, se redujo el uso frecuente de barreras no arancelarias, una medida que mejoró la transparencia y desalentó las prácticas de búsqueda de ventaja económica y la corrupción. En promedio, el alcance de estas barreras disminuyó del 40% de las importaciones hacia fines de la década de 1980 a casi el 6% en los años noventa143.

Hacia fines de los años noventa, el uso de las barreras no arancelarias era similar al de los mercados emergentes de Asia144. Sin embargo, han surgido nuevas medidas no arancelarias más sutiles que, como se verá más adelante en este estudio, obstaculizan la promoción de una mayor apertura comercial.

En segundo lugar, desde mediados de la década de 1980 se han incorporado 15 países latinoamericanos al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y a la organización que lo sustituyó: la Organización Mundial del Comercio. La adhesión a las reglas de estos acuerdos multilaterales ha contribuido a crear regímenes comerciales más transparentes. Las negociaciones de la Ronda Uruguay, realizadas durante el período 1986–94, estuvieron centradas en mejorar el acceso al mercado reduciendo los obstáculos al comercio de bienes y servicios y en garantizar que la consiguiente expansión del acceso al mercado tuviera eficacia jurídica en virtud de las reglas de la OMC. Para América Latina, la participación en estas negociaciones significó asumir un mayor compromiso de reducir las barreras a las importaciones.

En tercer lugar, el “nuevo regionalismo”, plasmado en acuerdos regionales de comercio de mayor alcance, contribuyó a disminuir los niveles de protección y a estimular las exportaciones dentro de la región. No obstante, en materia de exportaciones a mercados fuera de la región el impacto no fue tan positivo145. Desde 1990 se han desarrollado más de 30 iniciativas similares, que van desde la creación de áreas de libre comercio hasta uniones aduaneras (cuadro 7.1). En especial, en 1991 se creó el Mercosur con la participación de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, que se unieron en un mercado común con una política comercial y arancelaria externa común a todos. En términos generales, todos estos acuerdos contenían compromisos de liberalización e introducían un gran número de concesiones recíprocas, mecanismos de eliminación progresiva de aranceles y un grado de reciprocidad relativamente elevado146.

Cuadro 7.1.América Latina: Iniciativas de integración regional, 1990 a la actualidad
Acuerdos concretados (año de suscripción)Negociaciones en curso
Acuerdos intrarregionalesAcuerdos intrarregionales
Mercado Común del Sur–Mercosur (1991)Mercosur–Comunidad Andina
Chile–Venezuela (1993)Costa Rica–Panamá
Colombia–Chile (1994)México–Panamá
Costa Rica–México (1994)México–Perú
Grupo de los Tres (1994)México–Ecuador
Bolivia-México (1994)México–Trinidad y Tabago
Chile–Mercosur (1996)
Bolivia–Mercosur 1996)Acuerdos Norte-Sur
México–Nicaragua (1997)Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA)
Mercado Común Centroamericano–República Dominicana (1998)Mercosur-Unión Europea
Chile–Perú (1998)Chile-Asociación Europea de Libre Comercio
Chile–Mercado Común Centroamericano (1999)Comunidad del Caribe-Unión Europea
Chile–México (1999)América Central-4–Canadá
México–Triángulo Norte de América Central (2000)Mercado Común Centroamericano-Estados Unidos
Comunidad del Caribe–República Dominicana (2000)Uruguay-Estados Unidos
Costa Rica–Trinidad y Tabago (2002)México–Japón
El Salvador–Panamá (2002)Chile-República de Corea
Acuerdos Norte-SurOtros
México–Tratado de Libre Comercio de América del Norte (1992)Brasil–China
Chile–Canadá (1996)Brasil–Rusia
México–Unión Europea (1999)
México–Asociación Europea de Libre Comercio (2000)
México–Israel (2000)
Costa Rica–Canadá (2001)
Chile–Unión Europea (2002)
Chile–Estados Unidos (2003)

Resultados desalentadores

En el marco de estas iniciativas importantes para liberalizar el comercio se lograron avances en la diversificación de las exportaciones de los países y el aumento de la proporción del comercio exterior en el PIB. No obstante, en términos generales, el proceso de integración con la economía global ha sido muy lento. Las economías de América Latina siguen siendo mucho menos abiertas que las del resto del mundo. La proporción de las exportaciones en el PIB de las economías latinoamericanas creció del 15% a comienzos de los años noventa al 21% una década más tarde; sin embargo, esta relación se mantiene muy por debajo de la de otros países en desarrollo (gráfico 7.3)147. En parte, la apertura comercial sigue siendo limitada debido al carácter cerrado de las economías latinoamericanas antes de las reformas. Además, el crecimiento de las exportaciones latinoamericanas luego de las reformas ha marchado sistemáticamente a la zaga de las exportaciones de los países asiáticos de mercados emergentes. Por ejemplo, aunque en los años noventa el crecimiento del volumen de exportaciones latinoamericanas llegó a situarse en un 7%, duplicando al de la década anterior, nunca logró equipararse con el crecimiento de las economías emergentes de Asia (cuadro 7.2).

Gráfico 7.3.Comparación internacional: Exportaciones de bienes y servicios

(Porcentaje del PIB)

Fuente: FMI, Perspectivas de la economía mundial, varias ediciones.

Cuadro 7.2.Comparación internacional: Evolución de las exportaciones en América Latina y Asia1
Volumen de exportación

(Variación porcentual anual)
Valor de las exportacionesen

en dólares de EE.UU.

(Variación porcentual anual)
Exportaciones

(Porcentaje del PIB)
1980–901990–20001980–901990–20001980–901990–2000
Argentina5,046,382,847,528,969,05
Brasil5,597,344,736,4110,109,04
Chile6,099,345,438,0127,2329,54
Colombia7,373,685,036,0815,0717,00
México7,6711,368,229,9816,9625,20
Perú-7,748,05-1,577,6516,7413,38
Venezuela2,332,41-0,726,2827,4927,75
Promedio América Latina23,766,943,427,4217,5118,71
Filipinas3,579,255,0313,7224,1740,96
Hong Kong, RAE de313,119,2214,659,27110,70139,86
Indonesia1,1510,443,358,8725,0631,68
Malasia9,659,798,8313,1059,3296,21
República de Corea10,8715,7613,9710,8641,5634,18
Singapur39,4411,0010,7710,30179,55172,00
Tailandia12,3910,9514,739,9326,6146,25
Promedio países emergentes de Asia28,6010,8710,1910,7466,7179,90
Excluidos RAE de Hong Kong y Singapur7,5311,249,1811,3035,3449,86
Fuente: Catão (2002).

Exportaciones de bienes y servicios no factoriales.

Promedios no ponderados.

Exportaciones incluidas las reexportaciones.

Fuente: Catão (2002).

Exportaciones de bienes y servicios no factoriales.

Promedios no ponderados.

Exportaciones incluidas las reexportaciones.

Detrás de este cuadro general de apertura comercial rezagada en América Latina se ocultan diferencias subyacentes entre los países de la región en cuanto a la apertura y la diversidad de sus estructuras comerciales (gráficos 7.4 y 7.5)148. A pesar de que en el caso de Chile y Paraguay la participación del comercio exterior superó el 60% del PIB, la mayoría de los países de la región se clasifican como relativamente cerrados al comercio. En algunos países, como Colombia, la estructura de las exportaciones está medianamente diversificada mientras que en otros, como Ecuador y Venezuela, las exportaciones muestran una concentración muy elevada en unos pocos productos primarios, como aceite y metales, que representan una porción relativamente alta del total de exportaciones (gráfico 7.6). Sin embargo, no cabe duda de que en los años noventa, los países progresaron en la diversificación de la estructura de sus exportaciones, como es el caso de México y de algunos otros países de América Central, donde se observa una mayor proporción de manufacturas en el volumen total del comercio exterior.

Gráfico 7.4.Países seleccionados de América Latina: Apertura comercial, 20021

(Porcentaje del PIB)

Fuente: FMI, Perspectivas de la economía mundial, varias ediciones.

1La apertura comercial se mide mediante la suma de las exportaciones e importaciones de bienes y servicios.

Gráfico 7.5.Países seleccionados de América Latina: Índice Herfindahl para las exportaciones1

(Índice 0 a 1)

Fuente: FMI, base de datos de información de política comercial.

1El índice Herfindahl mide la concentración de las exportaciones. Un valor bajo del índice es indicativo de una estructura de exportación más diversificada. Datos de 2001.

Gráfico 7.6.Países seleccionados de América Latina: Exportaciones de bienes primarios

Fuente: Banco Mundial, World Economic Indicators, varias ediciones.

(Porcentaje del total de exportación de mercancías)

La lentitud y el retraso persistentes de la apertura comercial en América Latina constituyen otro factor que explica el por qué del bajo crecimiento de la región durante un largo período. Numerosas pruebas empíricas indican que cuanto más abierta es una economía al comercio con el mundo, mejor es su crecimiento relativo. Por ejemplo, en un estudio reciente de 133 países en el período comprendido entre 1950 y 1988, Warcziarg y Welch (2003) demuestran que los países que liberalizaron sus regímenes de comercio registraron tasas de crecimiento anual más altas después de dicho proceso149.

Las razones de los resultados desalentadores

¿Por qué, a pesar de las iniciativas emprendidas para liberalizar el mercado en los años noventa, no se generó una apertura mayor de las economías latinoamericanas? La ubicación geográfica, el tamaño de la economía, el nivel de desarrollo económico y otros factores fuera del control directo de los responsables de formular las políticas explican por qué los países de América Latina siguen siendo relativamente cerrados. No obstante, aun si se consideran los factores que determinan el comercio en el contexto de un modelo gravitacional, en general estos países tienden a comerciar, en promedio, menos de lo que cabría esperar150.

Una amplia gama de factores, que se exponen más adelante en esta sección, explica por qué América Latina se resiste a la apertura; entre otros, el amplio margen que aún queda para seguir reduciendo las barreras de protección, los resultados poco convincentes de los acuerdos regionales de comercio, la persistencia de barreras comerciales en países industriales, la ausencia de instituciones eficaces dedicadas al comercio y la persistente volatilidad macroeconómica de la región.

Margen para seguir reduciendo las barreras de protección

A pesar de la pronunciada disminución que sufrieron los aranceles promedio en América Latina durante los años noventa, aún es posible seguir reduciendo los aranceles y el grado de protección efectiva. En primer lugar, la región sigue presentando un alto grado de progresividad arancelaria. Esta pro-gresividad describe los casos en que los productos de mayor valor agregado están más protegidos que las materias primas o los insumos con menor nivel de transformación. Por consiguiente, pese a la reducción general de las tasas arancelarias, la prevalencia de la progresividad indica que la protección efectiva de las manufacturas sigue siendo alta151. Con el tiempo, esta progresividad arancelaria desalienta las exportaciones de productos de mayor valor agregado y conduce a una concentración en productos agrícolas y materias primas, productos estos que se han visto afectados por la evolución negativa de los términos de intercambio, los altos niveles de protección en los países importadores y un crecimiento lento de la demanda mundial. Esta estructura de las exportaciones también tiende a aislar a estas economías de las transferencias de inversión y tecnología que a menudo acompañan al comercio de manufacturas de mayor complejidad.

En segundo lugar, a pesar de los avances realizados, la persistencia de las barreras no arancelarias, como la exigencia de licencias, los monopolios estatales, las cuotas o prohibición de importaciones y las medidas de inversión relacionadas con el comercio continúan siendo un obstáculo para los intercambios comerciales. Además, los países recurren con mayor asiduidad a formas alternativas de protección, por ejemplo iniciando investigaciones antidumping o invocando el uso de normas técnicas. Es muy difícil cuantificar todas estas formas de protección más sutiles que podrían socavar los beneficios que se han logrado con la liberalización del comercio. Las estimaciones del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) e Iglesias (2002) indican que el uso de medidas no arancelarias es mayor en Argentina, Colombia y México152.

En tercer lugar, queda mucho por hacer para liberalizar el comercio de servicios esenciales de infraestructura, por ejemplo comunicaciones, transporte y finanzas, que son aportes muy importantes para la producción y el comercio. Las estimaciones de las barreras al comercio de servicios empresariales indican que la liberalización reduciría sensiblemente el costo de la producción y de las exportaciones. Por ejemplo, Stern (2000) cita estudios que constatan un equivalente arancelario para los servicios prestados a empresas superior al 30% en Brasil, y diferenciales de precios similares en los servicios de comunicaciones y los servicios financieros en otros países latinoamericanos. Dado que la mayoría de las exportaciones de servicios a empresas se canaliza a través de la radicación de empresas extranjeras en el mercado exportador, la liberalización del comercio de servicios implica una importante liberalización de las reglas que rigen las inversiones extranjeras directas.

Acuerdos regionales de comercio153

Si bien los acuerdos regionales de comercio en América Latina estimularon el comercio intrarregional, no lograron promover con vigor el crecimiento de las exportaciones fuera de la región. El impulso que recibieron las exportaciones a partir de los acuerdos regionales se concentró en los principales socios comerciales de América del Sur, incluido el Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) y la Comunidad Andina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela)154. De hecho, el comercio intrarregional en los países del Mercosur aumentó del 7% del comercio exterior total en 1992 a prácticamente el 20% hacia fines de la década de 1990 y en el caso de la Comunidad Andina se elevó del 8% al 11% en el mismo período. El diseño de estos acuerdos principales se asemeja más al de los mercados comunes (en donde los miembros tienen aranceles externos comunes) que al de las zonas de libre comercio (en donde cada miembro tiene la flexibilidad de elegir la política que adoptará con los no miembros). Cuando el arancel externo común es relativamente alto, estos acuerdos pueden dar lugar a desviaciones del comercio y de las inversiones, con los costos que ello implica.

Los efectos que tendría la creación de uniones aduaneras para incentivar la liberalización multilateral de los miembros y reducir las barreras que enfrentan quienes intentan acceder al mercado son actualmente objeto de investigación y tema de análisis de política económica. Por ejemplo, en el caso del Mercosur —la unión aduanera más grande de la región— la evidencia indica que las iniciativas para estimular el crecimiento económico entre sus miembros han sido insuficientes. Es probable que el desmantelamiento de las barreras comerciales haya incrementado el comercio entre los miembros del Mercosur. Sin embargo, la imposición de aranceles externos comunes posiblemente haya reducido el bienestar general dado que se reemplazan importaciones de proveedores extrarregionales competitivos por las de proveedores que se beneficiaban con el acuerdo155. Además, hay indicios de que el Mercosur ha promovido la especialización en productos que no eran competitivos en los mercados internacionales, lo que restó dinamismo a las exportaciones extrarregionales156.

Es preciso abordar una serie de cuestiones para aprovechar al máximo los beneficios de los acuerdos regionales de comercio. En primer lugar, la integración comercial con las economías avanzadas ofrece beneficios específicos, como el incremento de los flujos de inversión y las transferencias de tecnología. Además, los países en desarrollo también se benefician de la integración con un país industrial asociado que posea normas de regulación más exigentes. En el caso del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), la integración con Canadá y Estados Unidos ha beneficiado a México en muchas áreas, por ejemplo, en materia de políticas de inversión y de competencia, regulación de servicios y prácticas de contrataciones públicas (recuadro 7.1)157.

En segundo lugar, el impacto de los acuerdos regionales de comercio sería mucho más positivo si estos tuvieran un alcance más integral. Además de liberalizar el comercio de manufacturas, por ejemplo, solo unos pocos acuerdos incluyen el comercio de servicios o acuerdos sobre la regulación de las inversiones extranjeras directas, las políticas de competencia y demás componentes del andamiaje regulatorio que propician el intercambio y dan seguridad al entorno económico. La asimilación de estos cambios de política en un acuerdo internacional contribuye a afianzar las políticas y garantiza que las reformas se traduzcan en externalidades positivas para el comercio con países no incluidos en el acuerdo.

El Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA) ha sido la iniciativa de libre comercio más importante del continente. Están en marcha negociaciones entre 32 países de la región, liderados por Estados Unidos y Brasil, con miras a concretar un acuerdo en 2005. Las negociaciones inicialmente pretendían cubrir las restricciones comerciales que pesaban sobre las manufacturas, los productos agrícolas y los servicios y establecer reglas aplicables en todo el hemisferio para los derechos de propiedad intelectual, los subsidios, el antidumping, los derechos compensatorios, las contrataciones públicas, las inversiones, las políticas de competencia y la solución de controversias. No obstante, estas negociaciones han encontrado varios obstáculos y, como consecuencia, se han reducido los temas de la negociación con respecto a los fijados inicialmente. Tras la reunión de Miami, en noviembre de 2003, surgió un nuevo enfoque basado en un “menú de opciones”, que permite que cada Estado Parte del ALCA elija los compromisos que está dispuesto a asumir de una lista de compromisos que aún resta definir. Esto posiblemente implique una correlación entre beneficios y obligaciones que debilitará el tratamiento no discriminatorio no solo frente a los Estados que no son miembros sino también en el seno del ALCA mismo. Este nuevo enfoque sugiere un ALCA de proporciones más reducidas aunque no menos complejo, con algunas normas comunes y una serie de acuerdos plurilaterales. No obstante, es probable que el ALCA logre una cobertura bastante amplia del acceso al mercado no agrícola y contribuya a desmantelar las barreras de protección arancelaria que aún persisten en América Latina.

Recuadro 7.1.El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN): Beneficios y desafíos1

El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), suscrito por Canadá, Estados Unidos y México en enero de 1994, fue el primer tratado integral de libre comercio entre países desarrollados y en desarrollo. A partir de este tratado, se creó el área de libre comercio más grande del mundo en términos de producto interno bruto (PIB) y la segunda, después de la Unión Europea, si se la mide en función del volumen total de intercambio comercial.

El TLCAN tuvo un amplio alcance: eliminó la mayoría de los aranceles y otras barreras al comercio en los primeros 10 años de su puesta en marcha, y los aranceles restantes serán abolidos progresivamente hasta su eliminación total en 2008. Se incluyeron varias cláusulas que rigen los flujos de inversión, los servicios financieros, las contrataciones del gobierno y la protección de los derechos de propiedad intelectual. El TLCAN también estableció varios mecanismos especiales para la resolución de controversias, que complementan los dispuestos en las normas de la OMC, e incluyó acuerdos complementarios en materia de trabajo y medio ambiente.

  • ¿Qué efectos tuvo el TLCAN en México?

  • No es fácil separar los efectos del TLCAN de los shocks positivos y negativos que afectaron a México en los últimos diez años. Tras suscribir el tratado, la economía de Estados Unidos experimentó un auge prolongado, seguido por una caída abrupta del mercado bursátil en el año 2000 y una posterior recesión. La economía mexicana también sufrió una crisis financiera importante a mediados de los años noventa, de la cual el sector bancario se ha ido recuperando lentamente. Posteriormente, la implementación de políticas sólidas en la economía interna y la fortaleza de la economía de Estados Unidos han sido importantes catalizadores del crecimiento en México.

  • De todos modos, la mayoría de los estudios indica que el TLCAN impulsó un fuerte crecimiento de los flujos financieros y comerciales. (Véase el gráfico correspondiente.) Por ejemplo, el monto en dólares de las exportaciones de México a Estados Unidos y Canadá se triplicó entre 1993 y 2002. Si bien el crecimiento del comercio exterior se desaceleró después del año 2000, el comercio de México (exportaciones más importaciones) con sus socios del TLCAN representó cerca del 40% de su PIB en 2002. Aparentemente, el tratado también ha modificado sensiblemente la naturaleza de los flujos comerciales, con un aumento significativo del comercio intrasecto-rial entre México y sus socios del TLCAN. Del mismo modo, el TLCAN contribuyó a impulsar la inversión extranjera directa en México, que creció de US$12.000 millones durante 1991–93 a aproximadamente US$54.000 millones en el período 2000–02, y la participación de los socios del TLCAN en la inversión extranjera directa total en México aumentó de 50% en 1994 a aproximadamente 80% en 2002.

  • El aumento del comercio y de los vínculos financieros modificó la dinámica del crecimiento económico de México de varias maneras. (Véase el gráfico correspondiente.) La contribución de las exportaciones y la inversión al crecimiento del PIB aumentó considerablemente a partir de la suscripción del tratado. Concretamente, el aporte de la inversión al crecimiento del PIB alcanzó 3 puntos porcentuales en el período 1996–2002, cuando la tasa de crecimiento promedio de la inversión superó el 8½%. Estudios recientes sugieren que el TLCAN ocasionó un aumento significativo de la productividad de los factores de producción en México, el que permitió duplicar el crecimiento del PIB de un promedio anual de 2% durante 1980–93 a 4% entre 1996 y 2002.

¿Qué efectos tuvo el TLCAN en México?

Fuente: Kose, Meredith y Towe (de próxima publicación).

Nota: IED significa inversión extranjera directa; TLCAN significa Tratado de Libre Comercio de América del Norte.

  • El TLCAN parece haber traído aparejados cambios importantes en el ciclo económico mexicano. (Véase el gráfico correspondiente.) Desde 1996, la volatilidad del producto de México disminuyó casi 30%, y la volatilidad de la inversión, más de 40%. Los ciclos económicos en México y Estados Unidos se han sincronizado mucho más, con marcados aumentos en la correlación de los principales agregados macroeconómicos entre ambos países.

  • ¿Qué desafíos tiene México por delante y cuáles son las enseñanzas para otros países en desarrollo?

  • El comercio de México con sus socios en el TLCAN se ha desacelerado en los últimos años, y el crecimiento del producto de México también declinó bruscamente. Esto es producto de factores cíclicos, incluida la recesión de Estados Unidos y la recuperación inicialmente vacilante. Sin embargo, paralelamente, los factores estructurales también han sido importantes. México se ha visto afectado negativamente por la situación del sector manufacturero en Estados Unidos, principal destino de la mayoría de las exportaciones mexicanas, como también por la rápida expansión de la participación de las economías de mercados emergentes, especialmente China, en el mercado de Estados Unidos.

La experiencia de México con el TLCAN indica que las reformas estructurales son necesarias para que perduren los beneficios de los acuerdos integrales de comercio. En el caso de México, pese al gran avance alcanzado en materia de estabilidad financiera y macro-económica, es claro que también se requieren medidas que impulsen la competitividad en algunas áreas. Por ejemplo, el mercado de trabajo de México es uno de los más rígidos de América Latina, y eso desalienta la creación de empleo en el sector formal. El sector energético es otra fuente fundamental de preocupación, y es preciso adoptar medidas que propicien la inversión y explotación de nuevas oportunidades. El sector de telecomunicaciones aún está sumamente regulado y eleva los costos empresariales. En el ámbito institucional, se requieren reformas en materia judicial que proporcionen mayor certidumbre al proceso legal y fortalezcan el imperio de la ley. Por último, resulta esencial emprender una reforma tributaria integral que reduzca la dependencia de los ingresos del petróleo y genere los recursos necesarios para mejorar la infraestructura y la educación públicas.

1Este cuadro se basa en Kose, Meredith y Towe (de próxima publicación).

Barreras de acceso a los mercados de países industriales

Los países latinoamericanos continúan enfrentando importantes barreras a sus exportaciones y, en particular, a las exportaciones de productos agrícolas a los mercados de países industriales158. En la mayoría de los países industriales, la ayuda que recibe el sector agrícola no solo tiende a alentar la sobreproducción en este sector y la consiguiente reducción de las importaciones de aquellos países, sino que también produce una caída de los precios internacionales. El apoyo que reciben los países industriales incluye mecanismos de sostén de los precios de mercado, subsidios a los agricultores en función del volumen de producción, el área de sembrado, el uso de insumos, los pagos históricos o las rentas agrícolas y subsidios a la exportación. El apoyo total de los países miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) al sector agrícola ascendió a unos US$305.000 millones, lo que representa el 1,3% del PIB de dichos países en 2001159.

Las estimaciones sugieren que la protección agrícola en los países industriales entraña un costo muy alto para América Latina. Por ejemplo, las estimaciones basadas en un modelo económico internacional de equilibrio general sugieren que, si Estados Unidos redujera en un 50% los subsidios a la agricultura y los aranceles a los cultivos extensivos, las exportaciones latinoamericanas —especialmente de Argentina y Brasil— de estos mismos productos se elevarían un 9%160. Además, si Canadá, Japón y la Unión Europea también recortaran los subsidios y aranceles en 50%, las exportaciones agrícolas de América Latina crecerían un 20%. La mayor liberalización de los países industriales también beneficiaría a los productores de azúcar de América Latina: si Estados Unidos eliminara el 50% de las barreras de su mercado azucarero, las exportaciones de azúcar latinoamericanas crecerían un 10% y si Canadá, Japón y la Unión Europea hicieran lo propio, las exportaciones de la región se incrementarían en casi 40%.

En términos más generales, a pesar de que la Ronda Uruguay tuvo como resultado una disminución general de los aranceles en los países desarrollados, los países de América Latina siguen padeciendo los efectos de aranceles elevados, es decir, las crestas y la progresividad arancelarias161. Los países desarrollados han mantenido las crestas arancelarias no solo para las importaciones del sector agrícola sino también en sectores tales como los alimentos procesados, los productos textiles e indumentaria, el calzado y los productos de cuero, los automotores y el equipamiento para el transporte y los productos electrónicos.

Debilidad de la infraestructura y las instituciones internas que apoyan el comercio exterior

Para desarrollar un sector exportador exitoso y competitivo resulta imperioso crear instituciones e infraestructura que brinden apoyo al comercio internacional. Las deficiencias que presentan estas áreas generan obstáculos para el comercio en algunos países latinoamericanos. Por ejemplo, en el plano institucional, si bien se ha avanzado mucho en los últimos años en materia de administración aduanera, son muchos los países que deben mejorar este aspecto. Un sistema de despacho aduanero eficiente es importante para contener los costos, sobre todo los costos de montaje de productos para reexportación. Además, la proliferación de acuerdos regionales de comercio ha complicado el proceso, incorporando requisitos para aplicar las reglas de origen, los derechos preferenciales y otras reglas discriminatorias. En consecuencia, en promedio la demora en las aduanas de los países latinoamericanos ronda los nueve días, en comparación con cinco en los países del este asiático y el Pacífico162.

Otras deficiencias institucionales han dificultado los flujos comerciales, entre ellas la inseguridad jurídica en torno a la exigibilidad de los documentos de comercio, tales como conocimientos de embarque y letras de crédito; la corrupción, especialmente en las actividades de despacho aduanero, y la complejidad y falta de transparencia que se observan en los procedimientos administrativos. Además, a pesar de que muchos países latinoamericanos pertenecen a instituciones internacionales como la OMC, no participan plenamente en una serie de acuerdos y utilizan profusamente las exenciones dispensadas a los países en desarrollo, lo cual resta impulso a la libe-ralización163. Asimismo, los países han tardado en adoptar y aplicar una serie de normas científicas, técnicas y fitosanitarias que son de suma importancia para la promoción de las exportaciones, sobre todo de productos agrícolas.

Es necesario reforzar la infraestructura relacionada con el comercio para facilitar el movimiento de productos a través de las fronteras. Los costos de las transacciones relacionadas con el comercio son importantes a la hora de determinar el éxito que ha alcanzado un país en el ámbito del comercio mundial164. A los costos comerciales se suman otros problemas como la frecuente recarga de mercaderías, la congestión portuaria a causa de instalaciones inadecuadas, el uso limitado del comercio electrónico, que hace más costoso el procesamiento de la información, y el insuficiente desarrollo del sector de servicios. Por ejemplo, aun cuando en Chile los exportadores tienen menos dificultades que en otros países de la región, las deficiencias de la infraestructura —como la imposibilidad de atravesar la cordillera de los Andes por túnel durante el invierno— y las instalaciones portuarias han retrasado el crecimiento de las exportaciones165. En muchos países de América Latina se necesitan más inversiones para expandir las instalaciones portuarias, implementar nueva tecnología y desarrollar otros servicios de infraestructura. En este sentido, el ingreso de proveedores de servicios extranjeros puede contribuir a introducir nuevas tecnologías y prácticas de gestión en la industria interna de servicios. La renuencia de América Latina a asumir compromisos importantes en materia de acceso al mercado en el marco del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) de la OMC no contribuyó a que se pudiera aprovechar todo el potencial de dicha inversión166.

Deficiencias del entorno macroeconómico

El entorno macroeconómico de América Latina fue otro de los factores que contribuyeron al desempeño desalentador del comercio en la región. La sobrevaluación de los tipos de cambio y la volatilidad financiera revisten especial importancia. Como se mencionó en la sección IV, a pesar de que los programas de estabilización basados en el tipo de cambio frenaron la inflación durante los años noventa, el resultado típico en los países de la región fue la apreciación persistente del tipo de cambio real, que a su vez promovió la inversión en bienes no comerciables y desalentó las exportaciones. La volatilidad macroeconómica también perjudicó a la inversión y el comercio167. La volatilidad obedeció no solo a factores externos, como los vaivenes en los términos de intercambio y los flujos de capital, sino también a las incongruencias de la política interna y las crisis financieras recurrentes.

La afluencia de capital hacia América Latina

Si bien hubo un aumento moderado de la razón comercio exterior/PIB durante los años noventa, se reabrieron los canales de financiamiento externo y aumentó la afluencia de capital hacia la región después de la severa contracción registrada en los años ochenta.

En varios países latinoamericanos, las medidas de liberalización del comercio estuvieron acompañadas o precedidas por la liberalización de la cuenta de capital168 a partir de los años setenta. Argentina, Chile y México dieron los primeros pasos en este sentido. Desde mediados hasta fines de los años setenta, la apertura de la cuenta de capital se vio alentada aún más por la gran afluencia de capital proveniente de bancos y vinculado al reciclaje del superávit petrolero de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), que dominaba los flujos a la región. Las reformas clave de la cuenta de capital se centraron en la eliminación de los controles cambiarios y de las restricciones a la inversión extranjera directa (IED) y otros flujos de capital.

Durante la crisis de la deuda latinoamericana de los años ochenta, numerosos países impusieron medidas de control para impedir la salida de capitales. Estos controles fueron en gran medida ineficaces, y la fuga de capitales se prolongó a lo largo de casi toda esa década. Luego de estas dificultades, hacia fines de los años ochenta se reanudaron los esfuerzos por liberalizar la cuenta de capital. En México, por ejemplo, las restricciones a la participación del capital extranjero en la inversión se liberalizaron considerablemente: se permitió a los no residentes adquirir acciones en la Bolsa de México y se autorizó a las empresas locales a emitir acciones en mercados extranjeros, siempre que estuvieran inscritas en el Registro Nacional de Valores169. Poco después se permitió a los no residentes ser titulares de bonos del gobierno mexicano y se autorizó la privatización de bancos.

Los flujos de capital comenzaron a regresar a la región a principios de los años noventa, debido a sucesos nacionales e internacionales (gráfico 7.7)170. El regreso del capital privado obedeció, en parte, a los nuevos planes de reforma estructural que se habían puesto en marcha, entre ellos las mejoras en la regulación del sector financiero. Las privatizaciones y la mayor participación de capitales extranjeros, en particular en los sectores financiero y energético, también alentaron la afluencia de capitales. Además, las mejoras de las políticas macroeconómicas en diversos países lograron, por lo menos en un principio, bajar la inflación, reducir los déficit presupuestarios y contribuir a mantener un tipo de cambio más estable. En conjunto, estas mejoras en la coyuntura interna mejoraron la capacidad crediticia de los prestatarios latinoamericanos. Al mismo tiempo, las iniciativas de reestructuración de la deuda del Plan Brady redujeron el sobreendeudamiento, y esto a su vez aumentó la confianza en las perspectivas económicas de los países y mejoró su acceso al mercado.

Gráfico 7.7.América Latina: Flujos netos de capital privado

(Porcentaje del PIB)

Fuente: FMI, Perspectivas de la economía mundial, varias ediciones.

También sucedieron acontecimientos internacionales que impulsaron el flujo de capitales hacia América Latina. La recesión de principios de los años noventa en los países industriales y la caída de las tasas de interés en Estados Unidos generaron abundante liquidez internacional, lo que llevó a los inversionistas en busca de mayores rendimientos a canalizar más fondos hacia los mercados emergentes, entre ellos América Latina171. La liberalización financiera en los países industriales y la tendencia a la diversificación internacional de las carteras institucionales también crearon una mayor disponibilidad de fondos para la región.

En conjunto, estos factores dieron como resultado un aumento de los flujos de capital hacia América Latina en escala similar a la observada en los años setenta. Si se establece una comparación con los años ochenta, la afluencia de capitales en los años noventa se concentró más en los flujos de cartera (deuda y capital) y sustancialmente menos en el endeudamiento bancario.

Asimismo, se elevó la proporción de la inversión extranjera directa (IED) en los flujos de capitales, sobre todo a partir de mediados de los años noventa (gráfico 7.7). Esto constituye un hecho alentador, pues los datos empíricos han demostrado que la IED puede tener un impacto positivo en el crecimiento172. La inversión extranjera directa en América Latina se elevó de un promedio de alrededor de ¾ de 1% del PIB en los años ochenta a alrededor de 1% en la primera mitad de los años noventa, luego trepó a cerca de 2½% del PIB en la segunda mitad de los años noventa y finalmente superó el 4% en 1999. Si bien las privatizaciones fueron clave para impulsar el repunte de la IED, también fue importante la adquisición extranjera de activos, es decir, la inversión extranjera en grandes empresas nacionales privadas de los sectores manufacturero, de electricidad y petróleo. Si se analiza cada país por separado, a lo largo de los años noventa México absorbió, en promedio, alrededor de un tercio de los flujos netos de IED hacia América Latina, aunque esta proporción osciló de un máximo de 50% en 1993 a un mínimo de aproximadamente 20% durante varios años, después de la crisis mexicana de 1994–95 (gráfico 7.8). Hacia fines de los años noventa, los flujos netos de IED hacia Brasil representaban una gran proporción del flujo total canalizado hacia América Latina.

Gráfico 7.8.Países seleccionados de América Latina: Flujos netos de inversión extranjera directa (IED)

(Porcentaje del total de los flujos netos de IED a América Latina)

Fuente: FMI, Perspectivas de la economía mundial, varias ediciones.

Durante los años noventa los flujos de capital mantuvieron un comportamiento volátil, y una vez más la región se vio sometida a costosos vaivenes en los flujos de capital y a “detenciones súbitas”. Al cerrarse el acceso a los mercados de capital, la actividad real sufrió un colapso, pues el crédito se agotó y la producción se detuvo. Las crisis dentro y fuera de la región —la del peso mexicano en 1994–95, la crisis asiática y sus secuelas en 1997–99 y la crisis argentina que se inició en 2001— se vieron acompañadas en todos los casos por fuertes contracciones de los flujos, que a menudo tuvieron graves efectos macroeconómicos. Por ejemplo, Fernández-Arias y Panizza (2001) estiman que la diferencia entre las tasas de crecimiento del PIB de América Latina en años en que la región tuvo acceso a los mercados financieros y en años en que no lo tuvo fue de aproximadamente 2 puntos porcentuales.

En parte, la volatilidad de la afluencia de capitales puso de manifiesto las deficiencias de las directrices prudenciales de los mercados desarrollados, que no alentaban una diferenciación adecuada entre los prestatarios de los mercados emergentes en función del riesgo que estos representaban. Cuando las percepciones de riesgo empeoraron, se produjo un cambio inmediato en el sentido de los flujos de capital, y los efectos de contagio de un país a otro fueron significativos. Además, los prestamistas tendieron a reducir los riesgos aparentes invirtiendo en deuda a corto plazo y/o en moneda extranjera o en deuda soberana. Sin embargo, el traslado de los riesgos del mercado al gobierno no redujo el riesgo general, sino que lo transformó en un riesgo de cesación de pagos (menos visible). Cuando los mercados, tardíamente, advirtieron las consecuencias, una pronunciada reducción del acceso al mercado y un fuerte aumento de los diferenciales de rendimiento condujeron a situaciones de crisis.

La apertura de la cuenta de capital se produjo en diversos países latinoamericanos antes de que se hubieran consolidado otras reformas estructurales, en particular las relativas al sector financiero173. Como se ha comentado en la sección V, la confluencia de un mayor acceso a los mercados de capital, el poco rigor de las normas regulatorias y contables y una inadecuada supervisión bancaria produjo un incremento de los préstamos riesgosos en los sistemas financieros, lo que intensificó la vulnerabilidad a los shocks económicos. Por otra parte, la liberalización de la cuenta de capital tuvo lugar en algunos países en que el régimen de políticas macroeconómicas no era lo bastante robusto como para resistir las tensiones creadas por la volatilidad de los flujos de capital. Los cambios súbitos de sentido en los flujos de capital por lo general ejercieron una fuerte presión sobre el mercado de divisas y forzaron a las autoridades a devaluar o abandonar por completo el ancla del tipo de cambio, como se comenta en la sección IV. La experiencia recogida en América Latina, así como en otras regiones, ilustra la importancia que reviste la secuencia y la coordinación de la liberalización de la cuenta de capital con otras políticas y, en particular, con el fortalecimiento de los sistemas financieros nacionales a fin de reforzar la capacidad de las instituciones financieras y no financieras para controlar los riesgos que trae aparejada la afluencia de capitales174. No obstante, es complejo determinar la secuencia óptima de la libera-lización de la cuenta de capital, que varía ampliamente dependiendo de la situación inicial de cada país.

La baja participación en el comercio exterior y la volatilidad de los flujos de capital intensificaron las vulnerabilidades

La insuficiente apertura comercial y la volatilidad de los flujos externos de financiamiento —tanto en forma independiente como conjunta— intensificaron las vulnerabilidades a las crisis en esta région. La estructura del comercio exterior en esta región exacerbó su vulnerabilidad a los shocks externos. En primer lugar, como ya se ha comentado, en diversos países las exportaciones se mantuvieron limitadas a unos pocos productos básicos. En una situación en que los precios mundiales de los productos básicos eran relativamente muy inestables, las economías por lo general siguieron siendo muy vulnerables a los shocks en los términos de intercambio, lo cual intensificó las deficiencias macro-económicas subyacentes. En segundo lugar, el mayor intercambio comercial entre vecinos cercanos, resultante de los acuerdos regionales, incrementó la exposición y la vulnerabilidad de estos países a shocks y secuelas comunes. En consecuencia, es posible que en la región la magnitud relativamente alta de los flujos comerciales intrarregionales haya intensificado los shocks en lugar de atenuarlos.

En términos más generales, el grado relativamente bajo de apertura comercial de América Latina ha sido un factor fundamental de vulnerabilidad en la región. En efecto, la experiencia de los últimos veinticinco años sugiere que las crisis financieras se han producido con mayor frecuencia en países menos integrados al sistema del comercio mundial175.

¿Por qué una mayor apertura del comercio tiende a reducir la frecuencia de las crisis?176 En primer término, la apertura al comercio tiende a forzar la flexibilización de la economía, lo que le permite forjar una mayor capacidad de resistencia a los shocks. En segundo término, la integración comercial puede llegar a incrementar la capacidad de un país para atender el servicio de su deuda externa. Con una razón exportaciones/PIB más elevada, una determinada depreciación del tipo de cambio proporciona al país mayores oportunidades de obtener divisas adicionales para atender el servicio de su deuda en moneda extranjera. Por lo tanto, una mayor proporción de exportaciones aumenta las posibilidades de que un país pueda atender el servicio de dicha deuda y, en consecuencia, reduce las probabilidades de que se revierta la afluencia de capitales. El nivel de endeudamiento externo de América Latina era similar al de otras regiones, cuando no inferior (gráfico 7.9, panel superior). La deuda externa, no obstante, estaba compuesta principalmente por deuda pública y no por deuda privada (gráfico 7.9, panel medio) y la relación entre la deuda externa total de América Latina y sus exportaciones era muy superior a la de las economías emergentes de Asia (gráfico 7.9, panel inferior): en Uruguay y Argentina la razón deuda/exportaciones superaba el 500% (gráfico 7.10).

Gráfico 7.9.Comparación internacional: Deuda externa

Fuentes: Catão (2002) y Banco Mundial, Global Development Finance, varias ediciones.

Gráfico 7.10.Países seleccionados de América Latina: Deuda externa, 2000

(Porcentaje de las exportaciones)

Fuente: Estimaciones del personal técnico del FMI.

El gran “temor a la flotación” en la región profundizó aún más la vulnerabilidad a las crisis. En general, los gobiernos se resistían a la depreciación del tipo de cambio, debido a que la experiencia mostraba que el traslado de la depreciación a los precios había generado inflación, y debido a que la fuerte dolarización de los balances podría provocar problemas de liquidez y de solvencia. Dadas las restricciones cambiarias en América Latina, para mejorar la competitividad del comercio exterior se habrían requerido fuertes recortes de los salarios y precios nominales internos.

Lecciones, respuestas de política y desafíos

Si bien durante los años noventa América Latina avanzó considerablemente en la liberalización del comercio, la integración aún es escasa. Además, en numerosos países latinoamericanos, la discordancia entre el alto grado de apertura de la cuenta de capital y el bajo grado de apertura comercial dejó a la región mal preparada para hacer frente a los shocks y, en particular, a la volatilidad inherente a los flujos de capital. El nivel relativamente bajo de las exportaciones de América Latina hizo que fuera más difícil alcanzar el superávit comercial a través de la depreciación del tipo de cambio, en tanto que la pérdida de confianza desencadenó la súbita fuga de capitales, lo que dificultó aún más el pago de la deuda. Sin embargo, en los últimos años se ha avanzado considerablemente en la forma de hacer frente a estas vulnerabilidades subyacentes, habiéndose emprendido iniciativas para liberalizar el comercio y forjar una mayor resistencia financiera.

En los últimos años, los países latinoamericanos tomaron como base los avances de la década de 1990, e impulsaron aún más la liberalización del comercio. Numerosos países han continuado sus esfuerzos a favor de la liberalización a través de canales multilaterales, bilaterales y unilaterales y estos esfuerzos han contribuido a la apertura comercial y alentado la adopción de reformas más amplias.

  • El mayor beneficio potencial derivaría de la conducción de negociaciones comerciales multilaterales exitosas, que podrían mejorar el acceso de las exportaciones fundamentales de América Latina, como los productos agrícolas o textiles, a los mercados de países desarrollados. Por cierto, numerosos países latinoamericanos han participado activamente en las negociaciones de la OMC. Recientemente, las conversaciones cobraron renovado impulso, cuando Brasil y otros países latinoamericanos adoptaron un papel destacado en la búsqueda de puntos en común. No es posible exagerar la importancia de la Ronda de Doha. Las estimaciones de las ganancias totales derivadas de un acuerdo en la Ronda de Doha oscilan desde varios cientos de miles de millones de dólares hasta un billón de dólares para los próximos diez años aproximadamente, y los principales beneficiarios serían los países en desarrollo177.

  • Los acuerdos bilaterales de comercio también pueden jugar un papel beneficioso en la expansión del comercio. Por ejemplo, el Acuerdo de Libre Comercio celebrado entre Chile y los Estados Unidos, que entró en vigencia en enero de 2004, elimina de inmediato más del 75% de todos los aranceles y prevé la eliminación de los restantes por etapas, a lo largo de 12 años. Además, a mediados de 2004, cinco países de América Central (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua) y la República Dominicana firmaron el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y América Central. Otros países también han dado muestras de interés en acuerdos similares con Estados Unidos y se han iniciado negociaciones con Colombia, Perú y Ecuador.

  • Asimismo, se han dado pasos para forjar acuerdos de comercio entre la Unión Europea (UE) y muchos países latinoamericanos. Por ejemplo, la UE firmó tratados de libre comercio con México (1999) y Chile (2002) y han continuado las negociaciones entre el Mercosur y la UE. Además, se prevé la apertura de las negociaciones entre la UE y América Central y la Comunidad Andina.

  • Continúan avanzando las negociaciones comerciales regionales más amplias, como el Tratado de Libre Comercio de las Américas, que eliminaría progresivamente las barreras al comercio y a la inversión entre los países del continente americano.

Además de los avances en el diseño y la redacción de acuerdos multilaterales y bilaterales, existe aún un considerable margen para que los países latinoamericanos fomenten la apertura del comercio aligerando unilateralmente sus propias restricciones, en particular en lo que respecta a la progresi-vidad arancelaria, las barreras no arancelarias y las restricciones significativas que persisten para el comercio de servicios y también habría considerables beneficios si lo hacen. En los últimos años, es posible que la liberalización unilateral haya quedado rezagada por las negociaciones regionales y multilaterales en curso.

En líneas más generales, el mayor desarrollo de las instituciones del comercio, tal como se analiza en esta sección, también ayudará a respaldar el crecimiento y la apertura del comercio. La experiencia en América Central ilustra la importancia de esta infraestructura, que debe incluir instituciones que establezcan o adapten normas y promuevan la conformidad. Por ejemplo, los esfuerzos realizados en Costa Rica han dado como resultado una infraestructura integral para evaluar la conformidad con las normas técnicas. También se están logrando avances en el desarrollo de la capacidad de administración aduanera. Por ejemplo, en Brasil se han implemen-tado importantes mejoras institucionales relacionadas con el comercio, entre ellas un sistema electrónico centralizado destinado a registrar, vigilar y controlar las operaciones de comercio exterior. Un mayor desarrollo de la infraestructura de transporte —que alcance a caminos y puertos— contribuirá a aliviar los cuellos de botella en diversos países.

El impacto total de la mayor apertura del comercio dependerá de los avances en las reformas complementarias, en especial las destinadas a afianzar un entorno comercial más favorable que permita una mayor movilidad de la mano de obra entre sectores de la economía en América Latina. Al mismo tiempo, la reforma comercial también exige implementar programas de asistencia para ajustes transitorios y bien focalizados, a fin de compensar a los trabajadores de sectores que no se verán beneficiados con los cambios esperados en los precios relativos. En muchos casos, los programas de asistencia para el ajuste deben enfocarse en los hogares o en las pequeñas empresas que son productoras netas de productos básicos agrícolas sensibles a las importaciones, o bien en políticas destinadas a permitir la diversificación de las regiones donde se originan estos productos básicos.

Para hacer frente a la volatilidad de los flujos de capital, toda la región continúa avanzando en el fortalecimiento de los sistemas financieros y de los marcos macroeconómicos subyacentes:

  • Como se ha comentado en la sección V, numerosos países han dado pasos esenciales para mejorar las prácticas de gestión del riesgo de las instituciones financieras reforzando la supervisión y las regulaciones prudenciales.

  • Por ejemplo, los bancos centrales y los supervisores en general asumen más potestades para hacer frente a los bancos con problemas, se están aumentando los requisitos de capital para abrir nuevos bancos y se exige que los bancos imple-menten sistemas de control de riesgos. Además, se ha fortalecido el marco institucional general del sector financiero. Por ejemplo, México mejoró las normas de contabilidad y Brasil exige auditorías externas de cuentas, con normas estrictas sobre rotación.

  • La mayor flexibilidad del tipo de cambio en muchos países latinoamericanos ha contribuido en forma sustancial a mejorar la flexibilidad macroeconómica y la capacidad de los países para soportar mejor las tensiones vinculadas con los repuntes y los cambios de sentido en los flujos de capitales.

De cara al futuro, es de esperar que los avances de América Latina hacia una mayor apertura comercial, con sistemas financieros y marcos macroeconómicos subyacentes fortalecidos, contribuyan a que la capacidad de respuesta frente a los shocks externos —y en particular frente a la volatilidad de los flujos de capitales— sea mayor que la exhibida en el pasado.

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