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III. Liberalización comercial y coordinación tributaria

Author(s):
Alfred Schipke, and Markus Rodlauer
Published Date:
September 2005
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Se espera que los acuerdos de libre comercio entre los países de América Central, la República Dominicana y Estados Unidos (CAFTA-DR) afecten significativamente muchas áreas de las economías de la región, entre ellas, las finanzas públicas1. Dada la importancia de Estados Unidos como socio comercial de gran envergadura y la dependencia histórica con respecto a los impuestos aduaneros como fuente de ingresos públicos, es probable que el CAFTA-DR tenga un impacto significativo, aunque dispar, en los presupuestos de América Central.

En esta sección se consideran las consecuencias sobre los ingresos públicos del CAFTA-DR en cada uno de los países de América Central2. Luego se presentan estimaciones basadas en datos aduaneros sumamente desagregados y en el calendario de liberalización comercial de cada uno de los países. El impacto fiscal del CAFTA-DR se analizó recientemente en Barreix, Villela y Roca (2004) y en Paunovic y Martínez (2003), aunque con un menor grado de desagregación de datos aduaneros3. Por otra parte, el cronograma de liberalización comercial (acordado en 2004) no se conocía en el momento en que concluyeron estos estudios. A partir de datos aduaneros de 2002, Barreix, Villela y Roca estimaron una pérdida total de ingresos públicos que variaba del 1,6% del PIB en Nicaragua al 7,5% en Honduras. Paunovic y Martínez supusieron distintos calendarios de liberalización y hallaron que en el primer año del CAFTA-DR las pérdidas de ingresos públicos variaron entre el 0,1% y el 0,3% del PIB en Costa Rica y entre el 0,23% y el 0,69% del PIB en Honduras.

En esta sección se consideran también posibles medidas fiscales compensatorias y se sintetizan las implicancias para la política tributaria y su coordinación en la región. La primera subsección provee antecedentes mediante un resumen de los sistemas tributarios vigentes en la región y delinea modificaciones recientes. La subsección siguiente presenta estimaciones del costo del CAFTA-DR en términos de ingresos públicos a corto plazo para cada uno de los países de América Central. Estas estimaciones ponen de manifiesto que el efecto es significativo, aunque su alcance y oportunidad difieren de país en país, según su grado de dependencia respecto de la recaudación arancelaria, su estructura de comercio (en especial la importancia del comercio con Estados Unidos) y los calendarios respectivos de la transición hacia el nuevo régimen. Esta subsección también examina los posibles efectos sobre los ingresos públicos a largo plazo derivados del crecimiento inducido por el CAFTA-DR. La subsección siguiente analiza las medidas fiscales compensatorias, y la subsección anterior a la conclusión plantea el aumento de la necesidad de coordinación tributaria entre los países de América Central como resultado del CAFTA-DR.

Estructura y tendencias de los ingresos tributarios en América Central

Evolución reciente del sistema tributario

El coeficiente impositivo —ingresos tributarios como porcentaje del PIB —aumentó en casi todos los países de América Central durante los años noventa (gráfico 3.1). Para la región en su conjunto, la media sin ponderar aumentó del 11,1% al 13,1% entre 1990–94 y 1999–2003. Estos aumentos en los ingresos tributarios se debieron principalmente a mayores ingresos por impuestos a las ventas (impuesto al valor agregado —IVA —) e impuestos al consumo de determinados productos (gráfico 3.2).

Gráfico 3.1.Ingresos tributarios; 1990–20031

(Porcentaje del PIB)

Fuentes: Documentos de los países y cálculos del personal técnico del FMI.

1No se incluyen las contribuciones sociales.

2La segunda columna se refiere al período 1997–99.

3La primera columna se refiere al año 1994.

4La primera columna se refiere al año 1992–94.

Gráfico 3.2.América Central: Composición de los ingresos tributarios; 1990–2003

(Porcentaje del PIB)

Fuentes: Documentos de los países y cálculos del personal técnico del FMI.

1No se incluyen las contribuciones sociales.

Aunque la misma tendencia se verifica en la mayoría de los países, los coeficientes impositivos varían significativamente de país en país: desde alrededor del 9% en Panamá al 16% en Honduras. Esta variación se debe a diferencias en las tasas, la cobertura impositiva y la eficacia de la administración tributaria. En algunos casos, la medición de los coeficientes se distorsiona debido a la subestimación del PIB4. Sin embargo, los coeficientes indican distintos grados de esfuerzo tributario en la región.

Todos los países de América Central cuentan con sistemas tributarios relativamente modernos que dependen de distintas fuentes de ingresos5, entre ellas, un IVA bien implementado y de base imponible bastante amplia6, impuestos al consumo sobre una cantidad restringida de bienes, impuestos a los ingresos personales y corporativos y aranceles a la importación coherentes. Los impuestos internos sobre bienes y servicios son la fuente más importante y generalizada de ingresos tributarios de toda la región. Los impuestos a los ingresos, beneficios y ganancias de capital son la segunda fuente más importante de ingresos tributarios y la tercera en importancia son los impuestos al comercio internacional (cuadro 3.1).

Cuadro 3.1.Gobierno central consolidado: Estructura tributaria de ciertos países de América Central; 2000–03

(Porcentaje de los ingresos tributarios)1

Impuestos sobre la renta

y contribuciones sociales
Impuestos sobre los

bienes y servicios
Impuestos al comercio internacional
TotalImpuestos

sobre la renta,

beneficios y

ganancias de

capital
Contribuciones

sociales
TotalImpuestos

generales

sobre bienes

y servicios;

IVA
de los cualesTotalDerechos

aduaneros y

y otros

derechos de

importación
que incluyen
Impuestos

sobre las

exportaciones
Impuestos

sobre el

patrimonio
Otros

Impuestos
Específicos sobre

el consumo
Otros
Costa Rica26,323,264,636,511,816,26,86,31,72,51,0
El Salvador29,029,060,352,08,39,89,80,9
Guatemala28,026,11,960,344,812,33,212,011,90,00,11,9
Honduras21,321,364,234,81,527,812,812,80,01,20,5
Nicaragua37,119,417,751,524,027,40,124,424,40,0–0,14,7
Panamá104,242,461,834,315,413,45,517,517,50,05,8
República Dominicana31,626,65,044,824,720,225,719,70,01,71,1
Promedio no ponderado239,626,921,654,333,213,68,815,614,60,31,12,3
Fuentes: FMI, Estadísticas de las finanzas públicas; documentos de los países, y estimaciones del personal técnico del FMI.

El total de ingresos tributarios no incluye las contribuciones a la seguridad social.

En el cálculo correspondiente a cada categoría de ingresos solo se incluyen los países cuyos datos están disponibles.

Fuentes: FMI, Estadísticas de las finanzas públicas; documentos de los países, y estimaciones del personal técnico del FMI.

El total de ingresos tributarios no incluye las contribuciones a la seguridad social.

En el cálculo correspondiente a cada categoría de ingresos solo se incluyen los países cuyos datos están disponibles.

La región se volvió menos dependiente de los impuestos al comercio exterior en la última década a medida que los países eliminaron los impuestos al comercio intrarregional y se disminuyó gradualmente el arancel externo común (AEC) del Mercado Común Centroamericano. Se eliminaron los derechos a la exportación (salvo en Costa Rica, donde las autoridades van reduciendo paulatinamente un arancel general a las exportaciones del 1% y un impuesto específico a la exportación de bananas), y la participación de los derechos a la importación en el total de los ingresos tributarios disminuyó en promedio del 23% al inicio de los años noventa al 14% diez años más tarde. No ocurrió así en el caso de Nicaragua, donde los impuestos al comercio exterior aumentaron durante el mismo período y ahora representan casi el 30% del total de los ingresos tributarios.

En líneas generales, los países de América Central lograron aumentar los ingresos tributarios internos para reemplazar los ingresos aduaneros eliminados por la liberalización comercial (gráfico 3.3). Aunque en los años noventa los impuestos indirectos (IVA e impuestos específicos sobre el consumo) aumentaron más rápidamente que los impuestos directos (en particular entre 1995 y 1999), esta tendencia se revirtió en los primeros años del siglo XXI y los impuestos directos pasaron a crecer más que los indirectos.

Gráfico 3.3.Composición de los ingresos tributarios; 1990–2003

(Porcentaje de la recaudación impositiva)

Fuentes: FMI, Estadísticas de las finanzas públicas (EFP), e International Finance Statistics (IFS).

Política arancelaria

Los países de América Central experimentaron un largo proceso de integración comercial que derivó en la adopción de una nomenclatura arancelaria común en 1993 y un arancel externo común en 1997. Aunque la marcha de la liberalización comercial y de la implementación de los aranceles comunes ha sido dispar en los diferentes países, hubo una notable reestructuración arancelaria, lo cual redundó en una sustancial disminución del arancel recaudado promedio. El cuadro 3.2 muestra que las tasas arancelarias percibidas7disminuyeron en todos los países de la región desde finales de los años ochenta. En Costa Rica, la media de la tasa arancelaria percibida disminuyó del 11,2% entre 1985 y 1989 al 2,1% en 2003. Actualmente, en todos los países de la región, las tasas arancelarias recaudadas oscilan entre el 2,0% y el 5,5%, lo cual es bastante bajo en términos internacionales.

Cuadro 3.2.Promedio de tasas de recaudación de derechos de importación(Porcentaje del total de las importaciones)
Promedio
1995199619971998199920001985–891990–951996–2000
Costa Rica7,24,14,23,22,32,111,29,53,2
El Salvador6,45,44,13,93,83,05,56,44,0
Guatemala9,18,57,06,25,84,99,28,66,5
Honduras10,07,67,46,45,55,418,813,06,5
Nicaragua4,73,84,15,92,93,1n.d.11,14,0
Panamá2,72,82,93,23,62,94,12,83,1
República Dominicana12,511,912,912,113,114,216,017,612,8
Promedio no ponderado7,56,36,15,85,35,110,89,95,7
Fuente: FMI, Estadísticas de las finanzas públicas.
Fuente: FMI, Estadísticas de las finanzas públicas.

La estructura arancelaria refleja la participación de los países de América Central en el Mercado Común Centroamericano (MCCA)8. Los aranceles de nación más favorecida (NMF) se definen en el Sistema Arancelario Centroamericano (SAC) mediante 6.256 posiciones arancelarias de ocho dígitos9. Casi el 92% de estas nomenclaturas se armonizó entre los miembros del MCCA, estableciendo un arancel externo común para estos artículos. Las nomenclaturas no armonizadas comprenden principalmente rubros sensibles como productos agrícolas, textiles, derivados del petróleo, productos elaborados de metal y especialidades farmacéuticas.

El arancel externo común se compone de cuatro tasas básicas: 0% para bienes de capital y materias primas que no compiten con las producidas en América Central, 5% para materias primas que compiten con las producidas en la región, 10% para bienes intermedios que no compiten con los producidos en América Central y 15% para bienes de consumo final y otros bienes. Para alcanzar una plena liberali-zación del comercio intrarregional de bienes solo falta eliminar 26 posiciones arancelarias (cabe destacar que se refieren a bienes considerados sensibles).

Derechos aduaneros e ingresos tributarios provenientes del comercio con Estados Unidos

Los ingresos tributarios derivados de las importaciones de origen estadounidense aún son significativos, pero varían entre los países de América Central. En 2003, los ingresos arancelarios por estas importaciones, junto con el IVA y los impuestos específicos sobre el consumo, representaban en promedio el 0,4% del PIB de la región, lo cual equivale a cerca del 4% del total de los ingresos tributarios. Nuevamente, existen diferencias bien marcadas entre los países (cuadro 3.3). Los ingresos tributarios por las importaciones provenientes de Estados Unidos varían entre algo menos del 2% de los ingresos tributarios totales de Nicaragua y casi el 8% de los de Guatemala.

Cuadro 3.3.Ingresos aduaneros de importaciones provenientes de Estados Unidos; 2003
Derechos

aduaneros
ImportacionesIngresos totales

de importaciones

provenientes de

Estados Unidos
Ingresos provenientes

de derechos aduaneros

sobre importaciones

de Estados Unidos
IVAImpuestos específicos

sobre el consumo
(Porcentaje del PIB)(Porcentaje de los

ingresos fiscales)
Costa Rica0,300,030,000,332,44
El Salvador0,290,030,000,322,71
Guatemala0,440,050,000,507,77
Honduras0,570,030,010,615,21
Nicaragua0,300,040,010,351,78
Promedio no ponderado0,380,040,000,423,98
Fuentes: Aduanas nacionales y cálculos del personal técnico del FMI.
Fuentes: Aduanas nacionales y cálculos del personal técnico del FMI.

Estimación de la pérdida de ingresos tributarios causada por el CAFTA-DR

Aunque el CAFTA-DR se negoció colectivamente, por lo cual todas las partes quedaron sujetas al “mismo conjunto de obligaciones y compromisos”, cada uno de los países de América Central negoció su propio cronograma de acceso al mercado bilateralmente con Estados Unidos. El anexo 3.3 de cada acuerdo CAFTA-DR define el cronograma de reducción arancelaria por posición arancelaria. Todo producto comercializado internacionalmente se clasifica en una de ocho categorías (de la A a la H), que definen el período de eliminación de los derechos aduaneros y el cronograma de reducción arancelaria. Muchos bienes quedarán inmediatamente libres de gravámenes (cronograma A) y los aranceles de los demás se reducirán progresivamente para llegar a la liberalización comercial en 5, 10, 15 o 20 años a partir de la entrada en vigencia del acuerdo. Los períodos de reducción arancelaria difieren entre distintos grupos de productos y aun dentro de un mismo grupo de productos; por ejemplo, en Honduras los cronogramas de las distintas presas de pollo difieren entre sí.

El acuerdo del CAFTA-DR es asimétrico. Por parte de Estados Unidos, la liberalización es inmediata: desde el primer día, el 100% de los productos no agrícolas y no textiles ingresarán al mercado estadounidense libres de gravámenes. En cuanto a los países de América Central, cada uno tiene su propia asignación de productos a las ocho categorías y, por ende, un perfil temporal de reducción arancelaria diferente. Todos los aranceles de alrededor del 80% de las exportaciones no agrícolas y no textiles se eliminarán en un término de diez años a partir de la entrada en vigencia del CAFTA-DR (lo cual comprende los cronogramas A, B y C). Los aranceles de muchas categorías de productos bajarán a cero durante el primer año del tratado, incluyendo los productos con tecnología informática, algunos equipos agrícolas y para la construcción, los productos de papel, los químicos y los equipos médicos y científicos indicados en el cronograma A. Los aranceles de otros bienes se reducirán de manera lineal a lo largo de un período de cinco a diez años y otros gozarán de mayores períodos de gracia (de hasta 20 años); algunos quedarán libres de gravámenes mediante un esquema no lineal.

La entrada en vigor del CAFTA-DR, y la liberalización comercial en general, afectarán a los ingresos públicos de manera directa e indirecta:

  • El efecto directo sobre los ingresos públicos (o “estático”) es aquel que surge de considerar los volúmenes de importación y de precios (antes de gravámenes) sin modificaciones. Esto comprende no solamente la repercusión sobre los ingresos por tasas arancelarias propiamente dichos sino también sobre los ingresos por gravámenes aplicados sobre valores de importación que incluyen aranceles (como ocurre normalmente y se recomienda para el IVA y los impuestos específicos ad valórem)10. Estos efectos —así como los indirectos analizados a continuación —dependen, en principio, de la naturaleza de la competencia en el mercado en cuestión; excepto cuando se especifica más adelante, se supone que la conducta competitiva y los rendimientos a escala permanecen constantes, de manera que los precios sin aranceles se mantienen inalterados con la vigencia del CAFTA-DR11.
  • Los efectos indirectos surgen por variaciones de los volúmenes de importación, de los precios sin aranceles inducidos por la reforma o de ambos. Existen muchos efectos potenciales de este tipo. Es de esperar que las reducciones arancelarias —manteniendo todo lo demás constante —estimulen la demanda de importaciones, posiblemente al punto de que los ingresos públicos de hecho aumenten (aunque ello parece improbable dado el nivel inicial relativamente bajo de los aranceles en América Central)12. La liberalización comercial podría estimular el crecimiento económico (uno de los objetivos básicos del CAFTA-DR), lo cual, a su vez, podría fortalecer las finanzas públicas y los ingresos tributarios en particular; pero esto comenzaría a advertirse solo con el tiempo, y sería prudente no contar con este efecto para recuperar pérdidas de ingresos (véase la sección II sobre las implicancias del CAFTA-DR con respecto al crecimiento).

Un efecto indirecto potencial del CAFTA-DR es la posibilidad de desviación del comercio, con importaciones procedentes de Estados Unidos que reemplacen a las provenientes de terceros países sujetas al AEC. A pesar de la preocupación desde la perspectiva del bienestar —en la medida en que las importaciones de terceros países sean más económicas que las procedentes de Estados Unidos, las de terceros países son preferibles desde el punto de vista social —, la problemática examinada en esta sección es la nueva fuente de disminución de ingresos arancelarios generada por la desviación del comercio. Es difícil determinar a priori la forma o el alcance probable de tal desviación. Existen varias posibilidades. Por ejemplo, las importaciones de Estados Unidos sencillamente pueden no resultar sustitutivas de las procedentes de terceros países, aunque pertenezcan a la misma posición arancelaria, con lo cual no habría desviación del comercio. O bien, cuando la sustitución es perfecta pero no así la competencia, los exportadores de terceros países pueden intentar conservar su posición de mercado bajando los precios prearancelarios lo suficiente para dejar los posarancelarios al mismo nivel que los precios de los productos importados desde Estados Unidos, ahora libres de gravamen. En ese caso, se espera que las participaciones de importaciones de terceros países y Estados Unidos se mantengan fijas (la modificación del volumen general reflejaría la elasticidad-precio de la demanda de importaciones) y que los ingresos arancelarios por importaciones de terceros países disminuyan en la medida en que provengan de una tasa estable de NMF que se cobre sobre un menor precio no inclusivo del arancel.

Cuantificación del impacto

El análisis cuantitativo que se expone a continuación aborda distintos escenarios y aspectos de las consecuencias sobre los ingresos públicos del CAFTA-DR13.

  • El efecto directo inmediato durante el primer año de aplicación (tomando en cuenta las diferencias en los cronogramas de liberalización de los países de América Central), a partir del supuesto de que no varían el volumen ni la composición de las importaciones.
  • Los efectos inmediatos, aunque previendo la posibilidad de impactos a través de importaciones de terceros países considerando distintos supuestos: 1) que los terceros países reduzcan los precios sin aranceles para contrarrestar las reducciones arancelarias de importaciones procedentes de Estados Unidos, 2) que la desviación del comercio sea del 20% (y las importaciones no procedentes de Estados Unidos disminuyan una quinta parte) y 3) que la desviación sea del 100% (como escenario ilustrativo).
  • El efecto a largo plazo, cuando se produce una desviación del comercio del 35% y si la importación de bienes de Estados Unidos está libre de aranceles.

Cerca de dos quintas partes de las importaciones de Estados Unidos quedarán inmediatamente libres de gravámenes para la región en su conjunto, aunque la concentración de pérdidas al comienzo varía mucho entre países. De todas las importaciones desde Estados Unidos actualmente sujetas a gravámenes, el 43% dejará de estar sujeto a tasas arancelarias durante el primer año del tratado. Sin embargo, el grado de liberalización de las importaciones provenientes de Estados Unidos varía considerablemente de país en país (cuadro 3.4). Costa Rica liberalizará casi todas sus importaciones desde Estados Unidos, con lo cual sufrirá inmediatamente el 97% de la pérdida de ingresos públicos a largo plazo causada por el CAFTA-DR, a saber, alrededor del 2,4% del total de sus ingresos tributarios (cuadro 3.5). Por el contrario, Nicaragua liberaliza el 17% de las importaciones de Estados Unidos en el primer año y la concentración de pérdidas inicial constituye apenas un 13% de la pérdida a largo plazo.

Cuadro 3.4.Cronograma A: Importaciones; 20031
Importaciones totales

provenientes de Estados Unidos

(Porcentaje de

importaciones totales)

(A)
Importaciones según

cronograma A

(Porcentaje de

importaciones totales)

(B)
Importaciones según

cronograma A

(Porcentaje de importaciones

provenientes de Estados Unidos)

(B/A)
Costa Rica20,820,799,5
El Salvador31,312,238,9
Guatemala34,85,716,4
Honduras
Nicaragua26,44,416,7
Promedio no ponderado28,310,742,9
Fuentes: Aduanas nacionales y cálculos del personal técnico del FMI.

El cronograma A comprende las importaciones de Estados Unidos que se liberalizarán en el primer año del CAFTA-DR.

Fuentes: Aduanas nacionales y cálculos del personal técnico del FMI.

El cronograma A comprende las importaciones de Estados Unidos que se liberalizarán en el primer año del CAFTA-DR.

Cuadro 3.5.Impacto del CAFTA-DR en los ingresos durante el primer año1
Pérdida

de aranceles
Pérdida de impuestos

sobre las rentas
Pérdida de

impuestos

específicos sobre

el consumo
Pérdida de ingresos durante el primer año
(Porcentaje

del PIB)
(Porcentaje de los

ingresos tributarios)
(Porcentaje de la pérdida

total de ingresos)
(Porcentaje del PIB)
Costa Rica0,290,030,000,322,3796,97
El Salvador0,080,010,000,090,7628,13
Guatemala0,150,010,000,161,9932,00
Honduras0,210,010,000,221,3525,88
Nicaragua0,040,000,000,050,2312,71
Promedio no ponderado0,150,010,000,171,3439,14
Fuentes: Aduanas nacionales y cálculos del personal técnico del FMI.

Año base: 2003.

Fuentes: Aduanas nacionales y cálculos del personal técnico del FMI.

Año base: 2003.

En el primer año del CAFTA-DR, los ingresos públicos disminuirán en promedio un 0,2% del PIB o un 2% del total de los ingresos tributarios. Este efecto refleja una pérdida directa de derechos aduaneros (0,15% del PIB) e impuestos indirectos internos (0,02% del PIB); el efecto sobre la recaudación por impuestos específicos sobre el consumo es mínimo. Nuevamente, la magnitud de la pérdida de ingresos varía entre los países. Costa Rica tiene el mayor grado de concentración de pérdidas al inicio, aunque las importaciones desde Estados Unidos representan una participación relativamente baja en el total de sus importaciones. Honduras tiene la segunda pérdida más grande en el primer año; sus ingresos tributarios disminuyen cerca del 0,2% del PIB, lo cual representa un tercio de toda la pérdida de ingresos a largo plazo. Nicaragua tiene el menor grado de concentración de pérdidas al inicio (13%) y, por ende, la menor pérdida de ingresos (0,05% del PIB) en el primer año.

Estas cifras pueden considerarse como límites inferiores de la probable pérdida de ingresos, por cuanto no contemplan ninguna desviación del comercio14. Para ilustrar las posibles consecuencias de la desviación se realizaron estimaciones para Honduras y Nicaragua, los únicos países de América Central con respecto a los cuales se dispone de la información necesaria por posición arancelaria de importaciones no procedentes de Estados Unidos. En el cuadro 3.6 se resumen los resultados calculados a partir de las tres alternativas posibles presentadas anteriormente. El caso base supone que no hay desviación del comercio pero que los proveedores fuera de la zona del CAFTA-DR disminuyen el precio de los bienes que compiten con las importaciones de Estados Unidos para contrarrestar su desventaja arancelaria. El caso intermedio supone una desviación del comercio del 20% en el primer año del acuerdo comercial y del 35% a largo plazo, y el caso extremo supone un 100% de desviación para los productos importados desde Estados Unidos antes del tratado (es decir que las importaciones que no provienen de Estados Unidos bajan a cero)15.

Cuadro 3.6.Honduras y Nicaragua: Efecto del CAFTA-DR en los ingresos durante el primer año
0% de desviación

del comercio1
20% de desviación

del comercio
100% de desviación

del comercio
(Porcentaje del PIB)
Honduras0,250,300,50
Nicaragua0,060,080,20
(Porcentaje del total de los ingresos tributarios)
Honduras1,531,843,07
Nicaragua0,280,420,99
Fuentes: Aduanas nacionales y cálculos del personal técnico del FMI.

Los proveedores fuera de Estados Unidos reducen los precios antes de aranceles de los bienes que compiten con las importaciones de Estados Unidos.

Fuentes: Aduanas nacionales y cálculos del personal técnico del FMI.

Los proveedores fuera de Estados Unidos reducen los precios antes de aranceles de los bienes que compiten con las importaciones de Estados Unidos.

En el caso analizado en que terceros países reducen precios con fines compensatorios, las pérdidas de ingresos públicos de Honduras y Nicaragua resultan algo mayores que cuando solo se producen efectos directos. La pérdida de Honduras se estima en un 0,25% del PIB en el primer año del tratado, en comparación con una pérdida directa del 0,22% (0,06% del PIB frente a un 0,04% en Nicaragua). El impacto en Honduras refleja el efecto causado por la reducción en el precio c.i.f. de los bienes que compiten con importaciones de Estados Unidos (0,03% del PIB), la pérdida directa de recaudación por derechos aduaneros, como antes (0,22% del PIB) y el efecto indirecto sobre el impuesto a las ventas (0,01% del PIB). La repercusión sobre la recaudación por impuestos específicos sobre el consumo es mínima. El efecto es mucho menor en Nicaragua, donde la pérdida por los derechos aduaneros es del 0,05%, la pérdida por los impuestos específicos sobre el consumo y sobre las ventas es insignificante y aquella por la reducción en el precio c.i.f. de los bienes que compiten con las importaciones provenientes de Estados Unidos es del 0,01% del PIB.

La pérdida de ingresos podría duplicarse en Honduras y triplicarse en Nicaragua si hubiera una desviación total del comercio. Con un 20% de desviación, la pérdida de recaudación en el primer año alcanzaría el 0,3% del PIB en Honduras y cerca del 0,08% del PIB en Nicaragua. Con un 100% de desviación, la pérdida de Honduras sería del 0,5% del PIB y para Nicaragua se aproximaría al 0,2% del PIB. La magnitud de la pérdida de recaudación a largo plazo es muy sensible a la magnitud de la desviación del comercio. Sin desviación, la pérdida total a largo plazo alcanzaría el 0,4% del PIB de la región en su conjunto (cuadro 3.7). Para Honduras, la pérdida representaría el 0,6% del PIB, pero aumentaría al 1,45% del PIB si el comercio de todos los bienes se desviara un 100%. Aunque para Nicaragua la pérdida sin desviación del comercio ascendería al 0,35% del PIB, llegaría al 0,9% si hubiera un 100% de desviación.

Cuadro 3.7.Resumen de pérdidas de ingresos debidas al CAFTA-DR(Porcentaje del PIB)
Primer añoLargo plazo
Solo

efectos

asiáticos
0% de

de desviación

del comercio1
20%

de desviación

del comercio
100%

de desviación

del comercio
Total de

ingresos

tributarios
Solo

efectos

asiáticos
35%

de desviación

del comercio
100%

de desviación

del comercio
Costa Rica0,320,33
El Salvador0,090,32
Guatemala0,160,50
Honduras0,220,270,310,4916,30,611,011,45
Nicaragua0,050,060,080,2019,90,350,510,88
Promedio no ponderado0,170,160,200,340,420,761,17
Fuentes: Aduanas nacionales y cálculos del personal técnico del FMI.

Los proveedores fuera de Estados Unidos reducen los precios antes de aranceles de los bienes que compiten con las importaciones de Estados Unidos.

Fuentes: Aduanas nacionales y cálculos del personal técnico del FMI.

Los proveedores fuera de Estados Unidos reducen los precios antes de aranceles de los bienes que compiten con las importaciones de Estados Unidos.

Se espera que el CAFTA-DR fortalezca el crecimiento, con lo cual compensaría parcialmente las pérdidas de ingresos directos por las reducciones de las tasas arancelarias. La magnitud del aumento de ingresos indirectos dependerá del efecto del CAFTA-DR sobre el crecimiento, así como de la capacidad de respuesta del ingreso tributario a la variación del PIB. No obstante, el efecto del crecimiento indirecto por el CAFTA-DR sobre los ingresos es más bien reducido, según el crecimiento del PIB inducido por el CAFTA-DR estimado por Hilaire-Yang (2003) y las estimaciones de las elasticidades de los ingresos respecto del PIB de los países de América Central (recuadro 3.1). El resultado sobre el crecimiento sería mayor si se tomaran en cuenta los efectos del crecimiento dinámico no considerados por Hilaire-Yang (véase la sección II).

Medidas con respecto al efecto del CAFTA-DR sobre los ingresos públicos

El análisis de la subsección precedente lleva a concluir que los países necesitarán adoptar medidas tributarias para mantener constantes los coeficientes que relacionan los ingresos públicos y el PIB. Para la región en su conjunto, se requieren medidas tributarias del orden del 0,17% al 0,20% del PIB para mantener constante el coeficiente de ingresos en el primer año del tratado. A largo plazo, la necesidad de compensar las pérdidas de ingresos puede alcanzar en total entre el 0,4% y el 1,2% del PIB. Estos recursos pueden obtenerse ampliando la base imponible (sobre el consumo y los ingresos) y fortaleciendo la administración tributaria.

La experiencia en otras partes del mundo y los principios económicos sugieren que los impuestos indirectos tienen un papel clave para contrarrestar disminuciones de ingresos por liberalización del comercio. Una estrategia simple para abordar la reducción arancelaria de un bien de consumo final, por ejemplo, consiste en imponer un aumento equivalente en el impuesto al consumo interno. En una economía pequeña abierta —aquella que no ejerce efecto sobre los precios internacionales de los productos básicos —los precios al consumidor no varían. También mantiene las ganancias de eficiencia de la reducción arancelaria dado que la variación del impuesto al consumo no contrarresta el efecto de la reforma en cuanto a acercar los precios para los productores internos a los precios internacionales. Los ingresos tributarios totales del gobierno, sin embargo, aumentan porque ahora se recaudan sobre todos los bienes que se consumen: tanto sobre los bienes producidos internamente como los importados. Ese aumento de los ingresos públicos podría utilizarse, a su vez, para aligerar el costo de transición de los sectores expuestos a perder por la liberalización comercial —por ejemplo, otorgándoles subsidios específicos transitorios —o bien para reducir los impuestos sobre el consumo y dar a los consumidores un beneficio directo a raíz de la reforma. Aunque con varias reservas16, este argumento sugiere una estrategia simple y coherente para asegurar ganancias de eficiencia de la liberalización comercial sin comprometer la recaudación y, además, sin afectar significativamente la distribución de la carga impositiva.

Recuadro 3.1.Efectos sobre los ingresos tributarios por el mayor crecimiento derivado del CAFTA-DR

Es posible que la mejora del desempeño del crecimiento que se espera genere el CAFTA-DR aumente los ingresos tributarios, compensando hasta cierto punto las pérdidas directas de estos ingresos. A medida que aumentan los ingresos privados, suben también las recaudaciones del impuesto sobre la renta, el IVA, los impuestos específicos sobre el consumo y otros impuestos (incluidos los aranceles que no se eliminen). Incluso aunque no haya cambios en la estructura del sistema tributario, se espera que los ingresos tributarios aumenten por la ampliación de las bases imponibles.

La magnitud de esta recuperación de la recaudación indirecta depende de 1) el grado en que el CAFTA-DR impulse un crecimiento más rápido y 2) la respuesta de los ingresos tributarios a cualquier aumento en el nivel del ingreso. Hay bastante incertidumbre acerca de ambas magnitudes.

  • Sobre la primera, Hilaire y Yang (2003) estiman que el CAFTA-DR aumentaría el PIB agregado de la región de América Central en 1,5% a largo plazo. El carácter leve de este aumento puede ser consecuencia del alto nivel de integración comercial que ya existe entre los países de América Central y Estados Unidos, o es posible que algunos vínculos dinámicos entre el CAFTA-DR y el crecimiento no estén reflejados de manera adecuada (otros estudios indican que la liberalización del comercio puede tener efectos más importantes sobre el crecimiento —véase, por ejemplo, Wacziarg y Welch, 2003 —, aunque no están directamente relacionados con el CAFTA-DR).
  • Sobre la segunda, pueden utilizarse regresiones de series temporales para estimar la elasticidad de los ingresos tributarios respecto del PIB para cada país. Utilizando datos correspondientes al período 1990–2003, esta elasticidad promedia el 0,14%1. Estas estimaciones deben interpretarse con cautela. En rigor, no distinguen entre aumentos en los ingresos tributarios producto de reformas políticas y los efectos automáticos de los mayores niveles de ingreso, pero sí indican órdenes de magnitud probables.

Estas estimaciones aproximadas implican que el aumento indirecto en los ingresos tributarios producto del mejor desempeño del PIB no compensará completamente la pérdida de recaudación directa. Si se combina la estimación de Hilaire y Yang de un aumento de 1,5% en el PIB con las elasticidades de ingresos tributarios estimadas, se obtiene que los ingresos tributarios aumentarán en un promedio no ponderado de 0,22% para la totalidad de la región, que va desde 0,17% en Guatemala a 0,34% en Nicaragua. Esto se compara con la pérdida directa de recaudación (3,1%) del escenario estático a largo plazo. Así, los efectos indirectos del crecimiento podrían compensar cerca del 7% de las pérdidas directas de ingresos tributarios a largo plazo.

El alcance de la recuperación indirecta de los ingresos tributarios dependerá del tamaño del aumento en el desempeño del crecimiento, acerca del cual no se tiene mucha certeza. Una manera de evaluar el efecto que podría tener un mejor crecimiento sobre los ingresos tributarios consiste en preguntarse cuánto tiene que aumentar el crecimiento a causa del CAFTA-DR para que el aumento de los ingresos tributarios correspondiente (de acuerdo con la respuesta del ingreso estimada anteriormente) compense la pérdida directa de ingresos tributarios estimada en el texto. Para los países de América Central tomados como grupo, el PIB no ponderado tendría que aumentar en un promedio de 21,9% para compensar la pérdida directa de recaudación a largo plazo2. Ello se corresponde con un aumento de las tasas anuales de crecimiento, a lo largo de un período de 10 años (que aproximadamente coincide con la última etapa del CAFTA-DR), de dos puntos porcentuales, cifra que parece demasiado alta y refuerza la idea de que se necesita alguna respuesta política positiva para lograr una recuperación de los ingresos tributarios que se pierden con el CAFTA-DR.

1Específicamente, las elasticidades estimadas (todas significativamente distintas de cero a un nivel de error del 1%) son: Costa Rica, 0,13%; El Salvador, 0,14%; Guatemala, 0,11%; Honduras, 0,17% y Nicaragua, 0,23%.2El aumento del crecimiento necesario se calcula como (pérdida directa de ingresos, expresada como porcentaje del PIB) / [(elasticidad de ingresos estimada)×(ingresos tributarios, expresados como porcentaje del PIB)].

A menos que se amplíe la base imponible del IVA, los países de América Central tendrán que aumentar la tasa legal del IVA al menos 1 punto porcentual para compensar la pérdida de ingresos debida al CAFTA-DR17. Por lo general, conviene tomar medidas que amplíen la base imponible en lugar de aumentar las tasas, porque ayudan a mejorar la estructura del IVA y facilitan su administración: habría menos excepciones a la regla y menores posibilidades de evasión y prácticas abusivas. Aunque es probable que los aumentos de tasas redunden en mayores ingresos, también pueden provocar efectos no deseados en el cumplimiento por parte de los contribuyentes. A título de ejemplo, el gráfico 3.4 muestra cuánto debería aumentar la tasa legal del IVA18en cada país —dada la base imponible actual —para contrarrestar la pérdida directa de ingresos por el CAFTA-DR. En el primer año de liberalización, el ajuste de la tasa del IVA requerido se acerca al 1% en Costa Rica y es muy pequeño en el resto de los países. Sin embargo, el aumento de la tasa necesario para compensar la aplicación plena del CAFTA-DR alcanza casi 2 puntos porcentuales en Nicaragua y más de 1 punto porcentual en Guatemala y Honduras. Estas estimaciones indican que, manteniendo todo lo demás constante, la tasa estándar de IVA requerida para compensar las pérdidas arancelarias supera el 13% en Guatemala y el 15% en Nicaragua, mientras que en el resto de los países se acerca al 14%19.

Gráfico 3.4.Estimación de la tasa de IVA mínima necesaria para compensar la pérdida de aranceles; 20031

Fuentes: Documentos de los países y estimaciones del personal técnico del FMI.

1Se supone que no hay desviación del comercio.

Aunque la estructura del IVA en la región es bastante razonable, con bases bastante amplias y tasas bajas, aún puede mejorarse su diseño y administración a fin de aumentar la recaudación y el cumplimiento. La productividad de los ingresos por IVA20, una medida aproximada de eficiencia que ofrece la posibilidad de estandarizar la medición en diferentes países, es bastante baja. El cuadro 3.8 muestra que no mejoró en los últimos 14 años y que en algunos países, como Honduras y Nicaragua, de hecho empeoró. Una productividad baja y decreciente a menudo refleja erosión de la base a través de modificaciones legislativas o menor cumplimiento fiscal. Ciertamente, la base del IVA en estos países se ve menoscabada por la excesiva cantidad de rubros exentos o con tasa cero. Por ejemplo, en Costa Rica, la base del IVA excluye numerosos servicios y no contempla un crédito fiscal del 100% del IVA abonado por la compra de insumos: la devolución tiene lugar solo cuando los insumos se utilizan efectivamente en el proceso de producción. Parecería propicio disminuir las exenciones como parte de una estrategia para fortalecer el esfuerzo recaudador de América Central, incluyendo un plan para compensar las consecuencias del CAFTA-DR. Además, la tasa de evasión del IVA se considera alta en muchas economías de América Central. Estimaciones recientes señalan hasta un 40% de evasión, lo cual sugiere que la recaudación del IVA podría aumentar sustancialmente si se mejoraran ciertas prácticas administrativas como las auditorías (Stotsky y WoldeMariam, 2002).

Cuadro 3.8.Tasas de productividad del IVA1
1994199720012003
Costa Rica0,750,530,690,71
El Salvador0,510,430,480,54
Guatemala0,390,430,530,42
Honduras0,550,650,580,53
Nicaragua0,450,450,470,19
Panamá0,500,430,360,41
República Dominicana0,510,430,410,38
Promedio no ponderado0,520,480,500,45
Fuentes: FMI, Perspectivas de la economía mundial; documentos de los países; Oficina Internacional de Documentación Fiscal (IBFD), Taxation in Latin America, Taxation and Investment in the Caribbean; Price water house Coopers, Corporate Taxes 2003–04, World wide Summaries y estimaciones del personal técnico del FMI.

Productividad de los ingresos = Ingresos totales por IVA como porcentaje del consumo interno final dividido por la tasa normal del IVA.

Fuentes: FMI, Perspectivas de la economía mundial; documentos de los países; Oficina Internacional de Documentación Fiscal (IBFD), Taxation in Latin America, Taxation and Investment in the Caribbean; Price water house Coopers, Corporate Taxes 2003–04, World wide Summaries y estimaciones del personal técnico del FMI.

Productividad de los ingresos = Ingresos totales por IVA como porcentaje del consumo interno final dividido por la tasa normal del IVA.

Mejorar el cumplimiento del IVA requerirá también mejorar las técnicas y la gestión de la administración tributaria, mediante un respaldo político fuerte para las actividades necesarias de auditoría y puesta en vigor. Las administraciones tributarias de la región suelen tener un control de gestión deficiente con respecto a los contribuyentes en general y los contribuyentes del IVA en particular. Los umbrales de inscripción en el IVA son bajos, lo cual implica que hay muchos más contribuyentes inscriptos en el IVA de lo que la administración puede controlar eficazmente. El cumplimiento es bajo —aun con requisitos básicos para la presentación de declaraciones de ingresos y de pagos (también sucede esto en el caso de los grandes contribuyentes) —y los sistemas de acreditación y devolución del IVA son débiles. También es débil la efectividad de la auditoría del IVA; la información disponible no se utiliza de manera efectiva para detectar contribuyentes morosos y, cuando se utiliza, las medidas de seguimiento para hacer cumplir el pago del IVA no declarado no son rigurosas.

El impuesto sobre la renta también puede desempeñar un papel importante en la recuperación de la recaudación; en particular, debería ampliarse la base del impuesto sobre la renta de las sociedades y volverse a evaluar los incentivos tributarios. Existen indicios de que otros países lograron reemplazar la pérdida de ingresos por la reforma arancelaria en parte aumentando el impuesto sobre la renta de personas físicas21. En América Central también es posible mejorar los ingresos públicos a través del impuesto sobre la renta de las sociedades. Todos estos países otorgan regímenes impositivos especiales a exportadores y a empresas no residentes. Los regímenes especiales, como las zonas de libre comercio y los acuerdos de zonas de procesamiento industrial, disminuyen la base del impuesto sobre la renta de las sociedades excluyendo al sector de procesamiento extraterritorial de todos los gravámenes excepto las cargas sociales. Estos regímenes incentivan el arbitraje impositivo transfiriendo ganancias desde las empresas gravadas hacia las exentas. Por cierto, la utilización de precios de transferencia y acuerdos financieros permite a otras empresas radicadas en el país transferir ganancias imponibles a empresas procesadoras extraterritoriales vinculadas a efectos de reducir su carga tributaria22. Poco a poco deberían eliminarse los incentivos tributarios, pues constituyen un mecanismo ineficiente para atraer nuevas inversiones, trasladan la carga tributaria a otras bases, crean oportunidades de elusión, distorsionan decisiones económicas, discriminan a ciertos tipos de inversiones y complican la administración tributaria. Algunos incentivos tributarios también violan disposiciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC)23. Una mejor manera de incentivar la inversión es mediante la concesión de amplias deducciones por amortizaciones y previsiones anticipadas de pérdidas. Si se utilizan incentivos tributarios, deberían circunscribirse a ciertos sectores o regiones en desventaja. En todos los casos, los incentivos tributarios deberían estar sujetos a un análisis de costo tributario a efectos de que su costo resulte transparente.

El CAFTA-DR y temas de coordinación tributaria

El CAFTA-DR fortalece el argumento a favor de la coordinación tributaria dentro de la región. La defensa de esta posición desde el punto de vista teórico —no para alcanzar necesariamente la armonización plena, en el sentido de uniformidad absoluta del sistema tributario —se apoya en la movilidad de la base imponible entre países (ya sea de capital, bienes, servicios o mano de obra). Sin coordinación tributaria, los países de América Central se ven motivados a bajar las tasas para atraer la base imponible móvil. Esta competencia nociva lleva a imponer tasas efectivas demasiado bajas24. El comercio libre en gran medida generalizado en estos países ya implica una significativa movilidad de la base entre estos (luego volveremos sobre este tema) y un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos la intensificaría principalmente de dos maneras:

  • Las empresas (incluyendo las radicadas en Estados Unidos y terceros países) que desean vender a Estados Unidos encontrarán en América Central una ubicación más atractiva una vez que se eliminen los aranceles de Estados Unidos. Todos los países de América Central tendrán, entonces, un incentivo para competir entre sí para ofrecer mejores condiciones para atraer a dichas empresas.
  • Las empresas de Estados Unidos que desean vender a América Central ya no tendrán ningún incentivo para radicarse en la región a efectos de eludir las barreras arancelarias, con lo cual cada país de América Central también tendrá un incentivo para ofrecer mejores condiciones que sus vecinos de la región para retener o atraer a las empresas.

En particular, puede requerirse coordinación para evitar o limitar mayores reducciones de la recaudación de los impuestos sobre las sociedades. Los países de América Central ya ofrecen concesiones muy grandes a través de exoneraciones temporarias de impuestos y zonas de libre comercio y —siguiendo la tendencia internacional —las tasas legales de los impuestos sobre las sociedades de la región cayeron significativamente. Puede esperarse que estas presiones continúen independientemente del CAFTA-DR pero, por las razones mencionadas anteriormente, es probable que este las intensifique.

La coordinación de los impuestos sobre las sociedades podría adoptar distintas formas. La más extrema sería adoptar un impuesto único sobre las sociedades que rija para toda América Central, asignando la recaudación entre todos los países a través de una fórmula de participación en los ingresos. Un grado inferior de coordinación, pero aún de bastante alcance, sería un sistema de asignación por fórmulas (conforme al esquema de los impuestos sobre la renta de las sociedades a nivel de los estados en Canadá y Estados Unidos) por el cual los países acuerdan una base común pero fijan distintas tasas, y los beneficios imponibles se asignan entre todos en función de una fórmula25. O puede haber un acuerdo sobre una tasa mínima del impuesto sobre la renta de las sociedades (como el propuesto por el Comité Ruding para la Unión Europea a comienzos de los años noventa; véase Ruding, 1990), aunque ello puede no ser suficiente si no hay acuerdo también sobre la base imponible. O bien puede imponerse un código de conducta para eliminar prácticas perjudiciales en la tributación de las sociedades.

Un código de conducta no vinculante, una forma bastante laxa de coordinación de los impuestos sobre las sociedades, resultaría útil como primer paso. En 1997, la Unión Europea adoptó un código de conducta sobre la fiscalidad de las empresas que en gran medida dio muy buenos resultados26. Apuntaba específicamente a medidas que afectan indebidamente la ubicación de actividades empresariales dentro de la Unión Europea por dirigirse a no residentes, otorgándoles un tratamiento tributario más favorable que el que suele darse a residentes del Estado miembro en cuestión. También ayudó a los países que integran la UE a identificar muchas disposiciones nacionales que violaban reglamentaciones sobre ayuda estatal en la Unión Europea. Aunque los países de América Central no tienen este tipo de contrapartida, la experiencia europea sugiere que sería recomendable adoptar una estrategia para alcanzar la coordinación de los impuestos sobre las sociedades en las primeras etapas del proceso de integración y no dejarla para el final.

También puede ser de interés coordinar los impuestos sobre la renta de capital, aumentar el intercambio de información o ambos a fin de prevenir la elusión o evasión tributaria de residentes de un país de América Central que remiten sus ahorros a otro país de la región. Sin embargo, esto puede tener un alcance limitado en el caso de América Central, debido a que existe la opción de ahorrar en terceros países que no pertenecen a la región27.

El impuesto específico sobre el consumo es otro candidato importante para la coordinación. En este caso, el problema es que las compras transfronterizas y el contrabando, debido a las diferentes tasas entre países, llevarán a los gobiernos a reaccionar y reducir estas tasas más allá de lo necesario. Incluso puede surgir un problema sin que se observen actos de contrabando reales: los países pueden fijar tasas impositivas demasiado bajas de manera defensiva y espontánea. El cuadro 3.9 muestra que las tasas impositivas sobre el consumo difieren significativamente entre los países de América Central y que sus niveles son bastante bajos en términos regionales, lo cual sugiere que por cierto es posible defender el esfuerzo por lograr la armonización.

Cuadro 3.9.Resumen de impuestos específicos sobre el consumo
Costa Rica

20031
El Salvador

2003
Guatemala

2003
Honduras

20042
Nicaragua

20 de noviembre

de 2002
Panamá

31 de mayo

de 2003
República

Dominicana

8 de mayo de 2002
Bebidas alcohólicas y sin alcohol:(Porcentaje)(Porcentaje)(Porcentaje)
Cerveza40Todas las bebidas alcohólicas 20% más impuesto específico US$0,00751/grado de alcoholUS$0,13/litro Para vino, whisky, ron, vodka y bebidas de alcohol destilado US$0,515–US$2, 47/litroUS$0,1692/litro36US$1,325/litro25
Vino40Para vino, whisky, ron, vodka y bebidas37US$0,05/litro35
Whisky50de alcohol destilado37Licores:45
RonUS$0,192–US$2,695/litro36US$0,35/graduación alcohólica/litro35
Vodka3745
De alcohol destilado42
RefrescosUS$0,0198/unidad de consumo10%US$0,022/litroUS$0,0213/litro95%–6%3US$0,0028/botella
Impuestos sobre el petróleoPrecios (US$/galón)Precios (US$/galón)4Precios (US$/galón)Precios (US$/galón)4
y el gas natural:
Gasolina (común)0,35910,472215% sobre el valor CIF de importación8,90,602,0213
Gasolina (especial)0,35910,47872,3629
Diesel0,35910,16820,251,3387
Fuel oil0,07120,9614
(combustible para) buques o bunker5,60,15
Impuestos sobre el tabaco:(Porcentaje)(Porcentaje)(Porcentaje)(Porcentaje)(Porcentaje)(Porcentaje)
Cigarrillos1003910047,53932,5% del precio de50
Cigarros39venta al consumidor25
Fuentes: FMI, International Financial Statistics; cuadros impositivos sintéticos basados en los documentos de los países; Oficina Internacional de Documentación Fiscal (IBFD); y banco de datos nacionales del Departamento de Comercio de Estados Unidos.

Refrescos y concentrados para gaseosas: US$0,0198 por unidad de consumo; otras bebidas embotelladas, incluida el agua: US$0,01721 por unidad de consumo; bidones de agua de 18 litros o más: US$0,00685 por unidad de consumo.

Tasas vigentes al 3 de septiembre de 1999.

Bebidas gaseosas de producción nacional o importadas: (5%); jarabes y concentrados utilizados en la producción de bebidas gaseosas: (6%).

Precios en vigencia desde el 8 de mayo de 2002. La Resolución 112–00 permite el ajuste periódico de los precios debido, entre otras cosas, a variaciones en el índice de precios al consumidor, los precios mundiales del petróleo y el tipo de cambio oficial, pero en la práctica los ajustes han sido poco frecuentes.

Tasas del año 2000.

Los productos adicionales y los importes específicos por galón son los siguientes: combustible para aviones: US$0,2587; gasóleo: US$0,1682; gas líquido de petróleo, petróleo crudo utilizado como combustible y otros combustibles derivados del asfalto de petróleo: US$0,0647.

Datos de 2002.

Impuesto ad valórem sobre los productos derivados del petróleo importados (gasolina, diesel, queroseno, combustible para aviones, combustible para buques, propano y butano). Honduras importa el 100% de los productos derivados del petróleo.

Fuentes: FMI, International Financial Statistics; cuadros impositivos sintéticos basados en los documentos de los países; Oficina Internacional de Documentación Fiscal (IBFD); y banco de datos nacionales del Departamento de Comercio de Estados Unidos.

Refrescos y concentrados para gaseosas: US$0,0198 por unidad de consumo; otras bebidas embotelladas, incluida el agua: US$0,01721 por unidad de consumo; bidones de agua de 18 litros o más: US$0,00685 por unidad de consumo.

Tasas vigentes al 3 de septiembre de 1999.

Bebidas gaseosas de producción nacional o importadas: (5%); jarabes y concentrados utilizados en la producción de bebidas gaseosas: (6%).

Precios en vigencia desde el 8 de mayo de 2002. La Resolución 112–00 permite el ajuste periódico de los precios debido, entre otras cosas, a variaciones en el índice de precios al consumidor, los precios mundiales del petróleo y el tipo de cambio oficial, pero en la práctica los ajustes han sido poco frecuentes.

Tasas del año 2000.

Los productos adicionales y los importes específicos por galón son los siguientes: combustible para aviones: US$0,2587; gasóleo: US$0,1682; gas líquido de petróleo, petróleo crudo utilizado como combustible y otros combustibles derivados del asfalto de petróleo: US$0,0647.

Datos de 2002.

Impuesto ad valórem sobre los productos derivados del petróleo importados (gasolina, diesel, queroseno, combustible para aviones, combustible para buques, propano y butano). Honduras importa el 100% de los productos derivados del petróleo.

El acuerdo acerca de tasas mínimas de los impuestos sobre el consumo es la manera natural de encarar este problema. Esta fue la estrategia de la Unión Europea. Individualmente, los países están autorizados a fijar tasas de impuestos específicos sobre el consumo para financiar necesidades presupuestarias inmediatas o responder ante caídas de los ingresos producto de la liberalización comercial.

También merece apoyo la recomendación de coordinar tasas y bases imponibles del IVA. Las tasas y exenciones diferentes pueden causar problemas. Cuando la diferencia entre las tasas fijadas por los países para cierto producto es muy significativa en relación al costo de transportarlo, las transacciones transfronterizas y el contrabando pueden constituir un problema. Estas actividades erosionan en forma directa la recaudación y además pueden redundar en una competencia tributaria nociva en la medida en que los países busquen proteger sus bases imponibles fijando tasas impositivas más bajas. Como ya se señaló, a menudo esta cuestión surge con los impuestos específicos sobre el consumo, pero las grandes diferencias entre las tasas del IVA de un país a otro pueden conducir a compras transfronterizas significativas, como ocurre en la frontera entre Dinamarca y Alemania, donde el diferencial de tasas es considerable (25% y 16%, respectivamente). Las diferencias respecto de los rubros exentos de IVA también distorsionan el comercio por cuanto los efectos del IVA se asemejan a los de una subvención a la importación28.

Recuadro 3.2.Estado actual de la administración aduanera en América Central

Los siguientes son los indicadores seleccionados de administración aduanera en América Central:

  • Con respecto a la armonización de la documentación aduanera, desde 1994 se utiliza un formulario común para el tránsito aduanero. Además, cuatro países cuentan con un sistema común de tecnología basado en Internet.
  • Existe un sistema de control común para el tránsito interregional y un sistema de tránsito común.
  • Se han establecido algunos puestos fronterizos comunes, pero solo entre algunos países1.
  • Si bien existe un sistema estándar común para la valoración de bienes (acuerdo de la OMC), cada país interpreta el acuerdo de manera distinta. A la fecha, ningún servicio de aduana de la región respeta el acuerdo totalmente. Sin embargo, un grupo de funcionarios aduaneros regionales está preparando una reglamentación común para establecer un sistema estándar de valoración de bienes.
  • No se han estandarizado los términos y condiciones para los procedimientos de suspensión y devolución del pago de derechos. Se asignó a un grupo de funcionarios aduaneros regionales la tarea de diseñar esos procedimientos comunes.
  • Por lo menos desde principios de los años noventa, funciona un mecanismo de cooperación coordinada e intercambio de información entre los servicios de aduana. Sin embargo, el sistema no se utiliza como se preveía, en parte debido a la falta de capacitación del personal.
  • Aún no se han puesto en práctica los programas de aduanas en común y de capacitación del personal.
1En una verdadera unión aduanera, el objetivo final sería eliminar los puestos aduaneros entre los países miembros y establecer puestos y controles modernos en los puntos de acceso a la región: puertos, aeropuertos internacionales y fronteras. No obstante, durante la transición puede resultar útil mantener los puestos para continuar cobrando derechos e impuestos indirectos sobre las importaciones.

Acordar una tasa impositiva mínima estándar sería deseable en una coordinación del IVA. Las tasas impositivas estándar de los países de América Central se ubican en un pequeño intervalo (de entre el 12% y el 14%), salvo Panamá (5%). En términos generales, para la mayoría de los países esta estrecha banda debería limitar—pero no eliminar —las compras transfronterizas y el contrabando de bienes fácilmente transportables de alto valor. Acordar una tasa impositiva estándar mínima del IVA, una estrategia adoptada en la UE, protegería las tasas de las presiones a la baja generadas por las compras transfronterizas y el contrabando, dando al mismo tiempo a cada país la flexibilidad de fijarla en función de sus necesidades presupuestarias. Para que resulte razonable, la adopción de una tasa mínima debería combinarse con un acuerdo sobre el conjunto de productos gravados por esta.

El argumento a favor de la coordinación de gravámenes sobre el ingreso de los trabajadores es débil, porque el trabajo tiende a ser menos móvil que los bienes y el capital. Se necesitan disposiciones especiales para trabajadores fronterizos, que viven en un país de América Central y trabajan en otro. Se requiere analizar las diferencias en el tratamiento tributario de los trabajadores mejor remunerados, que pueden ser más móviles en esta región, pero no hay indicios de que este tema surja como un motivo de preocupación.

Respecto de la administración tributaria, se requieren esfuerzos de coordinación para continuar modernizando la administración tributaria en los países de América Central. La atención debería centrarse en 1) el intercambio de información sobre impuestos entre países, especialmente con relación a los impuestos indirectos (lo cual requerirá adoptar un sistema normalizado de identificación numérica de los contribuyentes de todos los países y mantener actualizado el registro de contribuyentes) y 2) el otorgamiento de facultades para auditar conjuntamente a fin de detectar y procesar eficientemente el fraude fiscal.

Se ha comenzado a consolidar una unión aduanera, pero el progreso es lento. Aunque ahora se advierte uniformidad en ciertas partes de la administración aduanera (por ejemplo, ya hay documentos aduaneros y procedimientos de mercadería en tránsito armonizados) y algunos países incluso comenzaron a establecer puestos aduaneros fronterizos comunes a fin de facilitar el control fronterizo29, en otras áreas aún queda mucho por hacer para alcanzar procedimientos administrativos aduaneros comunes (recuadro 3.2). También hay grandes diferencias en las normas sanitarias y de cuidado de la salud, así como en las políticas migratorias, con relación a las importaciones. Algunos países deberán mejorar sus normas en estas áreas antes de que todos los países de América Central acepten asociarse a la unión.

Conclusiones

Los desafíos en materia de recaudación tributaria del CAFTA-DR son significativos para todos los países de América Central, aunque varían notablemente en cuanto a oportunidad y alcance. A título de ejemplo, Nicaragua parece estar en condiciones de enfrentar estas presiones: menos del 2% de sus ingresos públicos provienen de importaciones de Estados Unidos, y las consiguientes reducciones arancelarias ocurren más tarde en el proceso de integración. Aun para Nicaragua, sin embargo, la desviación del comercio podría acarrear pérdidas de hasta 0,2% del PIB, o 1% de los ingresos tributarios, durante el primer año de vigencia del acuerdo. Costa Rica parece enfrentar el mayor reto, con una pérdida estimada de cerca del 2,4% de los ingresos tributarios en el primer año incluso sin desviación.

Superar las pérdidas de recaudación por el CAFTA-DR requerirá fortalecer los sistemas tributarios internos, en especial el IVA. Aumentar la imposición indirecta es una manera natural de recuperar las pérdidas de ingresos aduaneros, porque mantiene fija la distribución preexistente de la carga tributaria. Ampliar la base imponible del IVA mediante cambios de políticas y una mejor administración tributaria limitaría la magnitud del aumento de tasa impositiva requerido.

El CAFTA-DR también aumentará los beneficios de una mayor cooperación tributaria entre los países de América Central. Ello no significa necesariamente una plena armonización, sino formas más laxas de coordinación tales como un código de conducta sobre la fiscalidad de las empresas y un sistema arancelario externo común. La experiencia de la Unión Europea y otras regiones sugiere que es sensato abordar estas cuestiones en las primeras etapas del proceso de integración.

Apéndice. Datos y metodología para calcular las pérdidas de ingresos públicos

Datos

Las Direcciones Generales de Aduana de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua brindaron la mayor parte de los datos requeridos para calcular el costo fiscal de la reducción arancelaria. Tales datos incluyen las cifras por posición arancelaria de importaciones (a valores c.i.f.)30, tasas arancelarias, impuestos a las ventas y específicos sobre el consumo y derechos aduaneros recaudados, por tipo de impuesto, en 2003.

Para Costa Rica, El Salvador y Guatemala, la base de datos solo cubre información de importaciones provenientes de Estados Unidos. Las bases de datos de Honduras y Nicaragua identifican importaciones registradas en aduana como provenientes de Estados Unidos, los demás países de América Central y el resto del mundo en conjunto.

El cronograma de reducción arancelaria de Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Nicaragua se basa en el anexo 3.3 del CAFTA-DR, que puede consultarse por Internet en www.ustr.gov/Trade_Agreements/.

Para Honduras, el cronograma de reducción arancelaria provino del Ministerio de Industria y Comercio. Los datos incluyen el cronograma de reducción arancelaria y las tasas arancelarias por posición arancelaria y subcódigo de detalle.

Metodología para estimar el impacto directo sobre los ingresos tributarios

La estimación del costo fiscal directo comprende la evaluación del efecto de la exención arancelaria respecto de la recaudación de impuestos sobre el comercio exterior, así como de su efecto sobre la recaudación de impuestos indirectos (impuestos a las ventas y específicos sobre el consumo). No se tienen en cuenta los cambios de comportamiento por parte de los agentes económicos pero se analizan dos escenarios respecto de las posibles consecuencias de la desviación del comercio para Honduras y Nicaragua.

El caso más simple trata sobre los ingresos tributarios provenientes de los aranceles sobre el comercio exterior. La base para estimar la repercusión es la recaudación total de ingresos por derechos aduaneros en 2003, agrupada en función del cronograma de eliminación arancelaria.

La base para estimar la repercusión sobre la recaudación de los impuestos específicos sobre el consumo son los ingresos por derechos aduaneros multiplicada por la tasa efectiva del impuesto específico sobre el consumo. Este cálculo se realiza para cada una de las posiciones arancelarias de importaciones que generan ingresos aduaneros31.

En el caso del impuesto a las ventas, la base para estimar la repercusión sobre la recaudación son los ingresos por derechos aduaneros multiplicados por la tasa efectiva del impuesto a las ventas. Este cálculo se realiza para cada posición arancelaria de importaciones generadora de ingresos aduaneros32. Para cada uno de los tres impuestos se realiza una estimación del impacto agregado total basado en las tasas arancelarias de importación correspondientes a cada cronograma de reducción arancelaria. El costo fiscal se estima como directamente proporcional a la reducción arancelaria. Consecuentemente, suponemos que las tasas de exención no varían por la reducción arancelaria.

Metodología para estimar pérdidas por desviación del comercio

Se consideró un caso base en el cual la proporción de las importaciones de Estados Unidos se mantenía fija. Sin embargo, a fin de que los productos de los países puedan competir con los de Estados Unidos, el precio de las importaciones desde terceros países debe disminuir. Se supone que la reducción de precios de los bienes de terceros países que compiten con los de Estados Unidos es directamente proporcional al cociente entre la pérdida de ingresos, ya descrita, y el valor de las importaciones más los ingresos generados por los impuestos antes señalados. En otras palabras, la reducción de precios es equivalente a la reducción en el costo de gravar bienes importados desde Estados Unidos.

Para este caso, la pérdida se estima sobre la base de los derechos aduaneros recaudados a raíz de la importación de los bienes en cuestión desde el resto del mundo33, agrupados según el cronograma de reducción arancelaria. El costo fiscal se calcula como directamente proporcional a la reducción del derecho de importación.

Para analizar las consecuencias de la posible desviación del comercio proveniente de otros países, se consideró el caso extremo de que todas las importaciones pertinentes provinieran de Estados Unidos. La metodología utilizada para estimar el costo comprende la evaluación del efecto sobre los tres impuestos y es similar a la metodología descrita para estimar el impacto estático directo.

La desviación absoluta del comercio es verdaderamente un caso extremo: se menciona en este estudio solamente con fines ilustrativos. Aquí se consideran dos casos intermedios, con 20% y 35% de desviación respectivamente.

Metodología para estimar la elasticidad de los ingresos respecto al PIB

La elasticidad de los ingresos respecto del PIB para cada país de América Central se estima utilizando un modelo logarítmico lineal sin un término constante: log (ingresos)= b log (PIB) + error. Tanto los ingresos tributarios como el PIB se expresan en moneda local. El coeficiente estimado b refleja la elasticidad de los ingresos tributarios. Se utilizaron datos de series de tiempo anuales entre 1990 y 2003.

Referencias

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1

Para un estudio amplio de las consecuencias económicas del CAFTA-DR, véase la sección II. El comercio dentro de América Central ya se encuentra liberalizado en su mayor parte. Los documentos principales sobre la integración de América Central, entre ellos el Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (Protocolo de Guatemala) del 29 de octubre de 1993, pueden consultarse en el sitio www.sgsica.org de la Secretaría General del Sistema de Integración Centroamericana.

2

Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua.

3

Barreix, Villela y Roca (2004) estiman las consecuencias de las iniciativas de liberalización comercial sobre los ingresos tributarios de toda América, incluyendo los países de América Central.

4

En Nicaragua, por ejemplo, el coeficiente impositivo disminuyó en años recientes sobre todo como resultado de una importante revisión al alza que se hizo en el PIB en el año 2000.

5

Véase Stotsky y WoldeMariam (2002) para una descripción y evaluación reciente de los sistemas tributarios de los países de América Central.

6

Nicaragua fue el primero en implementar el IVA en la región en 1975 y Costa Rica el último, en 1992.

7

Definidas como el cociente entre el ingreso por aranceles aduaneros de importación y el valor de las importaciones.

8

El MCCA comprende Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua.

9

La cantidad de posiciones arancelarias varía dentro de la región porque algunas nomenclaturas tienen subcódigos específicos por país. Por ejemplo, en Honduras existen 6.310 posiciones arancelarias incluyendo subcódigos.

10

Cabe señalar que también pueden afectarse directamente los ingresos derivados de muchos otros impuestos; por ejemplo, el ingreso imponible corporativo aumentará como resultado de la reducción de los costos de importación. Estos efectos no se tienen en cuenta en los cálculos expuestos aquí.

11

Los países de América Central son economías pequeñas que no pueden afectar a los precios internacionales.

12

Ebrill, Stotsky y Gropp (1999), por ejemplo, concluyen que la tasa arancelaria percibida, maximizadora de ingresos, sería del orden del 20%. Aunque pueda cuestionarse la validez de este concepto con relación a un arancel en particular (por cuanto distintas estructuras arancelarias pueden arrojar la misma recaudación), cabe destacar que las tasas promedio de los aranceles percibidos en América Central se hallan muy por debajo de este nivel.

13

Los datos y la metodología utilizados se describen en el apéndice.

14

Por otra parte, sobrestiman la pérdida de ingresos durante el período de transición en la medida en que los aranceles reducidos (pero no con tasa cero) traigan aparejada una mayor importación desde Estados Unidos.

15

Los casos de desviación del comercio se presentan a título de ejemplo. El proceso de desviación del comercio probablemente exceda el primer año del tratado. Krueger (1999, 2000) advirtió que, en el caso de México, el TLCAN no desvió el comercio, pues las categorías en las cuales las exportaciones mexicanas a Estados Unidos registraban el mayor aumento en el período 1990–96 se superponían con aquellas en las cuales las exportaciones aumentaban más rápidamente hacia el resto del mundo, lo cual sugiere que las consecuencias del TLCAN sobre México implicaron otra dinámica comercial.

16

Véase Keen y Ligthart (2004). Cabe hacer una advertencia al respecto. Estrictamente, el argumento requiere que, a efectos de mantener fijos todos los precios al consumidor, la estructura de tasas del nuevo impuesto al consumo interno refleje plenamente la estructura arancelaria que se reemplaza. Como la mayoría de los países aplica tasas arancelarias múltiples, la estrategia de reforma requiere que también haya tasas múltiples de impuestos al consumo interno. Sin embargo, estas tasas múltiples a su vez generan problemas. No obstante, el argumento mantiene la validez de que es probable que sea mayor la ganancia de bienestar si se combina un desplazamiento que se aleja de los impuestos al comercio con un movimiento de aproximación hacia un sistema más uniforme de impuestos al consumo.

17

Una parte de este ajuste también podría provenir de aumentar el impuesto sobre el consumo de aquellos bienes cuyos aranceles a la importación proveniente de Estados Unidos se redujeron.

18

El aumento de la tasa legal del IVA requerido para contrarrestar la pérdida de recaudación se calcula de la siguiente manera: [recaudación por IVA y pérdida arancelaria como porcentaje del PIB]/[(recaudación por IVA como porcentaje del PIB) menos (tasa legal del IVA)].

19

Esto es necesario para compensar la pérdida de recaudación en un escenario estático a largo plazo (cuadro 3.7). En este caso se supone que los agentes económicos no cambian su comportamiento ante el aumento de la tasa del IVA.

20

Definido como el cociente entre los ingresos por IVA y el producto de la tasa estándar del IVA y del consumo final: en el caso de un IVA uniforme que grave todos los consumos y de pleno cumplimiento, el cociente sería igual a uno. Véase Ebrill y otros (2001) para un análisis del concepto de productividad del IVA y sus limitaciones.

21

Véase FMI (2005), acerca de maneras de resolver las consecuencias de la reforma arancelaria.

22

En la región, el sector de procesamiento extraterritorial creció durante los últimos diez años debido a diversos factores, entre ellos la existencia de regímenes fiscales preferenciales y acceso preferencial al mercado estadounidense en virtud de arreglos como el acuerdo de textiles y vestido suscrito bajo el acuerdo de la Cuenca del Caribe. Existe evidencia en un país de la región de que el cociente entre ganancias y ventas de las empresas que operan sujetas a acuerdos especiales casi duplica el de aquellas no sujetas a estos regímenes.

23

La existencia de regímenes tributarios de exportaciones laxos atenta contra los principios de la OMC. El Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (ASMC) prohíbe las subvenciones que exijan a los beneficiarios cumplir objetivos de exportación; además, la jurisprudencia del ASMC definió las exenciones impositivas como subvenciones. Sin embargo, los países menos desarrollados—en particular aquellos con un ingreso anual per cápita por debajo de US$1.000 medido conforme a cierta metodología —están facultados para mantener esos sistemas de subvenciones. Según la legislación de la OMC, tales facultades deberían ser transitorias.

24

Hay quienes argumentan que la competencia tributaria debería propiciarse, por cuanto impone restricciones a gobiernos malgastadores, pero en los países de América Central se considera prioritario fortalecer la movilización de los ingresos públicos.

25

Actualmente la Unión Europea está considerando poner en práctica un esquema de este tipo. Véase, por ejemplo, Sorensen (2004).

26

El código de conducta sobre la fiscalidad de las empresas y ayuda del Estado fue creado por el Consejo ECOFIN que tuvo lugar en Bruselas el 1 de diciembre de 1997. Si bien no es vinculante, tiene sin duda fuerza política. Al adoptar este código, los Estados miembros se disponen a desactivar medidas tributarias que constituyen una competencia tributaria nociva y a abstenerse de implementar este tipo de medidas en el futuro.

27

Para garantizar que se graven los intereses devengados por ciudadanos de la Unión Europea en terceros países, la directiva en materia de fiscalidad del ahorro recién adoptada por la UE asegura la imposición mediante el intercambio de información con terceros países o contratando como agentes de recaudación de los Estados miembros de la Unión a otros países (que pertenezcan a ella o no). Suiza, por ejemplo, retiene solo el 35% de los ingresos tributarios que recauda y actúa como agente de recaudación de la Unión Europea.

28

Supongamos, a título de ejemplo, que un país de América Central (A) exime del IVA a un bien utilizado como insumo intermedio, mientras que otro (B) lo sujeta completamente al gravamen. Los exportadores de B tendrán efectivamente una ventaja competitiva en el mercado interno de A, pues la cadena ininterrumpida del IVA significa que la ausencia de gravamen sobre las exportaciones elimina todo el IVA sobre insumos a lo largo de la cadena productiva, mientras que los productores de A implícitamente soportan la carga de no recuperar el impuesto pagado sobre las compras por sus proveedores exentos. Para superar este problema potencial de los países de América Central se necesitaría realizar un estudio comparativo sistemático de exenciones como primer paso para armonizar la base del IVA.

29

Como consecuencia de estas iniciativas, por ejemplo, entre Nicaragua y Honduras los controles fronterizos de aduana ahora llevan de 17 minutos a 20 minutos, mientras que anteriormente demoraban un día.

30

Clasificadas de acuerdo con el código aduanero de América Central (ocho dígitos) y el subcódigo de detalle (dos dígitos, principalmente para fines tributarios).

31

La tasa efectiva del impuesto específico sobre el consumo se calcula como el cociente entre los ingresos del impuesto sobre el consumo y la suma del valor de las importaciones más los aranceles.

32

La tasa efectiva del impuesto a las ventas también vale para el impuesto específico sobre el consumo y, por lo tanto, se define como el cociente entre los ingresos recaudados por el impuesto a las ventas y la suma del valor de las importaciones más el derecho a la importación recaudado más el impuesto específico al consumo recaudado.

33

Consideramos solo el efecto sobre las posiciones arancelarias de productos que se exportan actualmente desde Estados Unidos.

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