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V. Système commercial international: évolution récente et dossiers d’actualité

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 1999
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Cinq ans après la conclusion du Cycle d’Uruguay, la Conférence ministérielle de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) qui se tiendra à Seattle en décembre 1999 devrait ouvrir une nouvelle série de négociations commerciales multilatérales. Vu le ralentissement de la croissance des échanges en 1998 et 1999 et l’apparition de certains signes de tensions des relations commerciales internationales, le lancement d’une série de négociations ambitieuse pourrait aider à rétablir la confiance des agents économiques, intensifier la concurrence sur les marchés mondiaux des biens, des services et de la technologie et consolider le système commercial multilatéral. L’économie mondiale ne connaîtra une reprise équilibrée et soutenue qu’à condition que la croissance du commerce international se poursuive et s’accélère.

Évolution du commerce et des politiques commerciales

Entre 1990 et 1998, le commerce mondial des biens et services exprimé en dollars a progressé de plus de 55 % en valeur nominale, pour passer de 4.300 à 6.700 milliards de dollars, et sa croissance en volume (6,7% par an) est restée nettement supérieure à celle du PIB réel (environ 3 % par an). Les économies nationales ont donc continué à s’ouvrir: le ratio échanges mondiaux de biens et services/PIB est passé de 19 % en 1990 à 23 % en 1998, et il se situe aujourd’hui bien au-dessus de 30 % dans les pays en développement. C’est dans ces pays et dans les nouvelles économies industrielles que l’expansion des échanges a été le plus rapide durant les années 90, dépassant en moyenne 10 % par an (graphique 5.1). Parallèlement, la part de ces pays dans le commerce mondial est passée de 23 % à 27%. La part des pays industrialisés, quoique en léger recul (68% en 1998, contre 72 % en 1990), reste prépondérante, tandis que celle des pays en transition stationne aux alentours de 4%. L’essor du commerce mondial en volume et en valeur a très sensiblement ralenti en 1998 suite à l’effondrement de la demande en Asie, au fléchissement de la croissance mondiale et à l’atonie des cours des produits de base.

La recomposition des échanges par région et par produit reflète, pour une large part, l’évolution des politiques commerciales dans les années 90. Ainsi, les régions en développement qui enregistrent l’expansion la plus spectaculaire du commerce—l’Asie et l’Hémisphère occidental (graphique 5.2)—sont aussi celles qui sont allées le plus loin dans les réformes commerciales1. Dans le même temps, les économies développées et les pays en développement membres de groupements régionaux ont recentré davantage leurs échanges sur la région. Cela vaut en particulier pour les pays de l’Union européenne (UE), du Marché commun du Sud (MERCOSUR) ou de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN), et pour les parties à l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) (tableau 5.1). Les échanges de services ont augmenté un peu plus vite que le commerce des biens. Confirmant une tendance séculaire, les échanges de produits manufacturés ont progressé plus rapidement que ceux des produits agricoles et miniers, que ce soit en valeur ou en volume (graphique 5.3). La croissance plus lente des échanges de produits agricoles peut être imputée en partie au manque d’ouverture des régimes commerciaux en vigueur dans ce secteur. Les cours mondiaux des produits agricoles et miniers n’ont pas suivi ceux des produits manufacturés, ce qui a entraîné une dégradation des termes de l’échange pour les pays—en particulier les moins avancés—spécialisés dans ce type de produits.

Graphique 5.1.Exportations de biens

(Valeur en dollars: 1990 = 100)

Ce sont les pays en développement et les nouvelles économies industrielles qui ont enregistré l’essor le plus spectaculaire des échanges dans les années 90.

1Dans ce graphique, la catégorie des pays en développement ne comprend pas les pays les moins avancés.

Graphique 5.2.Pays en développement ou en transition: croissance moyenne annuelle des exportations, 1988–98

(Valeur en dollars: pourcentages)

L’Asie et l’Hémisphère occidental sont les régions de pays en développement qui ont connu la plus forte croissance des échanges dans les années 90.

Tableau 5.1.Importance des importations intrarégionales, 1990–98
199019911992199319941995199619971998
NAFTA41,442,243,745,848,046,247,649,151,0
UE59,058,759,556,256,863,562,862,162,5
MERCOSUR8,911,114,018,519,220,322,724,824,8
ASEAN18,719,319,120,022,723,022,922,120,6
Communauté andine3,85,87,89,810,511,810,410,010,0
Sources: FMI, Direction of Trade Statistics (DOTS); EUROSTAT

Évolution des politiques commerciales

La libéralisation des politiques commerciales a beaucoup progressé au cours des années 90. Les pratiques commerciales restrictives sont en recul et, dans la plupart des secteurs, les restrictions quantitatives (contingents, concession de licences, etc.) cèdent désormais la place à des mesures fondées sur les prix, telles que les droits de douane. Le secteur des textiles et des vêtements reste la principale exception à cette tendance mais, là aussi, les restrictions quantitatives devraient disparaître d’ici le 1er janvier 2005, une fois que toutes les dispositions convenues dans ce domaine lors du Cycle d’Uruguay auront pris effet. La réforme des politiques commerciales a gagné aussi les marchés nationaux, où l’on a entrepris de corriger les dysfonctionnements du marché et les distorsions causées par les mesures qui limitent la concurrence entre les fournisseurs intérieurs et extérieurs. Enfin, bien que le rythme et l’ampleur des réformes engagées varient d’une région à l’autre, la majorité des pays poursuivent maintenant des réformes commerciales axées sur le moyen terme et ouvertes sur l’extérieur.

Ces réformes sont le fruit d’une combinaison d’initiatives unilatérales, régionales ou multilatérales, selon les pays et les régions. Ainsi, les pays industrialisés ont recouru en général au processus multilatéral coiffé par l’OMC et à diverses initiatives d’intégration régionale pour créer une dynamique en faveur de la déréglementation des échanges. En revanche, les pays en développement, les nouvelles économies industrielles et les pays en transition ont privilégié surtout les réformes commerciales unilatérales. Bien que les processus multilatéral et unilatéral tendent d’ordinaire à se compléter, il n’est pas dit que les accords commerciaux régionaux favorisent toujours une libéralisation des échanges axée sur le traitement de la nation la plus favorisée. 11 faut donc entretenir cette dynamique de multilatéralisation des échanges et veiller à ce que les baisses des tarifs extérieurs prévues dans les accords de commerce régionaux soient au moins égales aux augmentations des préférences régionales contenues dans ces accords, afin que ces dernières ne deviennent pas la norme des relations commerciales internationales mais soient peu à peu réduites.

Libéralisation unilatérale

Du milieu des années 80 au début des années 90, les initiatives unilatérales de libéralisation du commerce ont traduit un changement d’attitude radical des pays en développement, des nouvelles économies industrielles et des pays en transition consistant à renoncer aux politiques quasi autarciques de substitution de produits nationaux aux importations à l’honneur dans le passé. Pour une large part, cette volte-face découlait d’un constat: l’inefficacité économique de ces politiques et les obstacles qu’elles opposaient aux exportations. La libéralisation unilatérale des échanges a été en général proportionnelle au degré de restriction initial. Elle a été particulièrement nette en Amérique latine et en Europe centrale et orientale, et sensible aussi en Asie du Sud-Est, tandis que l’Asie du Sud et l’Afrique n’ont accompli que des progrès limités dans ce sens. Bon nombre de ces réformes, notamment en Amérique latine, en Europe de l’Est et en Afrique, se sont inscrites dans le cadre de programmes appuyés par le FMI et la Banque mondiale2.

La libéralisation des échanges étant devenue un symbole du progrès économique, les pays d’Amérique latine ont engagé unilatéralement des réformes de grande envergure. Si le Chili a fait figure de pionnier en la matière dès la fin des années 70, c’est à partir du milieu des années 80 que la déréglementation a véritablement gagné du terrain sous l’impulsion, en particulier, du Mexique et de la Bolivie auxquels la plupart des autres pays latinoaméricains et des pays des Caraïbes ont emboîté le pas à la fin des années 80 et au début des années 90. L’accent a d’abord été mis sur la suppression des obstacles non tarifaires (ONT) qui, au milieu des années 80, couvraient jusqu’à 100 % des lignes tarifaires dans les pays d’Amérique centrale et jusqu’à 60 % dans les pays d’Amérique du Sud, contre moins de 10 % aujourd’hui dans la plupart de ces économies. La levée des ONT a été complétée par une forte baisse des droits de douane3 en Amérique latine—où ils ont été ramenés de plus de 50 % en moyenne non pondérée à une fourchette de 10 % à 15%4—et par un resserrement très sensible de l’éventail de ces droits. Au cours des années 90. néanmoins, nombre de ces pays ont abandonné la libéralisation unilatérale au profit d’initiatives régionales et, dans la majorité des cas, le rythme des réformes a ralenti.

Les pays d’Europe centrale et orientale (PECO) et les Etats baltes se sont attachés résolument à inverser les politiques quasiment autarciques héritées du système de planification centrale. Au cours des années 90, les restrictions quantitatives frappant les produits industriels ont pour ainsi dire disparu et les tarifs moyens (non pondérés) ont souvent été ramenés au-dessous de 10%. Comme en Amérique latine, le processus de libéralisation unilatérale a laissé la place ensuite à des initiatives d’ordre régional, puisque les PECO ont signé des accords de libre-échange avec l’UE (les Accords européens) et entre eux (Accord de libre-échange d’Europe centrale). La levée des restrictions quantitatives prévue dans les Accords européens a été étendue à tous leurs autres partenaires commerciaux, et la marge de préférence entre les droits applicables aux produits de l’UE et la plupart des produits manufacturés non originaires de la région est faible. Pourtant, dans des secteurs sensibles tels que les textiles ou l’agriculture, l’élimination progressive des préférences a de toute évidence encouragé le commerce bilatéral entre les PECO et l’UE, et les pays tiers craignent un détournement d’échanges.

La réforme commerciale est plus progressive en Asie du Sud-Est et en Asie de l’Est, ne serait-ce que parce qu’elle est engagée depuis beaucoup plus longtemps que dans la plupart des autres régions. Au cours de la présente décennie, les réformes ont surtout porté sur l’abaissement des droits de douane, qui ont diminué à peu près de moitié en Corée, en Indonésie et en Malaisie, où ils ont été ramenés d’environ 20 % en 1990 à moins de 10 % aujourd’hui. Si le gradualisme a facilité les réformes, il a aussi laissé à chaque pays une grande latitude dans l’exécution de celles-ci. La levée des obstacles non tarifaires, par exemple, n’a guère progressé et, lorsque la crise financière a éclaté, plusieurs secteurs importants étaient encore à l’abri de la concurrence internationale, ce qui a freiné leurs efforts d’ajustement. On a vu surtout la forte protection dont bénéficiait l’agriculture—et, à un moindre degré, l’industrie lourde—dans plusieurs pays. On a vu aussi, sur l’ensemble de la région, les restrictions opposées à l’investissement étranger dans le secteur clé des activités financières et bancaires. Au lendemain d’une crise qui leur a souvent montré que les distorsions causées par les barrières commerciales avaient contribué à fragiliser les économies face aux récessions, les autorités ont entrepris de lever ces obstacles.

En Asie du Sud, les politiques commerciales se sont ouvertes davantage sur l’extérieur, mais l’abaissement des droits de douane ne progresse que lentement. Des études récentes indiquent un recul des restrictions quantitatives au Bangladesh, au Pakistan ou au Sri Lanka, où les ONT ont été ramenés à des niveaux comparables à ceux observés en Asie du Sud-Est. Dans l’ensemble, toutefois, les réformes n’ont pas été aussi approfondies au sud de l’Asie qu’au sud-est, et la marge de réduction des droits de douane reste considérable. Les moyennes tarifaires non pondérées du Bangladesh (21%), de l’Inde (35 %) et du Pakistan (24%) restent parmi les plus élevées au monde et, depuis deux ans, les réformes commerciales se sont essoufflées.

En Afrique, les réformes commerciales ont démarré un peu plus tard qu’ailleurs, mais se sont accélérées depuis le début des années 90, notamment dans le cadre de programmes d’ajustement structurel appuyés par le FMI. Bien que les régimes de commerce restent foncièrement plus restrictifs en Afrique qu’ailleurs, le continent progresse à grands pas. En 1990, plus de 75 % des pays africains appliquaient des régimes—droits de douane élevés et multiples ONT—qualifiés de «restrictifs» selon l’indice de restriction des échanges établi par le FMI, et aucune économie africaine ne pouvait être considérée comme «ouverte». Au milieu des années 90, la proportion des régimes restrictifs avait diminué de plus de moitié et 20 % des pays étaient jugés «ouverts». Fin 1998, la part des régimes restrictifs n’était plus que de 28%, et près de 40 % des économies étaient dotées d’un régime «ouvert». Si les réformes mises en oeuvre ont visé avant tout à supprimer la vaste panoplie des ONT en vigueur, des progrès ont aussi été accomplis dans l’abaissement des droits de douane, ramenés désormais à 20 % en moyenne—ce qui reste encore près de deux fois supérieur, toutefois, aux tarifs pratiqués par les principaux concurrents de l’Afrique en Amérique latine, en Europe centrale et orientale ou en Asie. Pour mémoire, le tarif médian des États membres du FMI est de 12,5%.

Graphique 5.3.Exportations mondialesde marchandises et de services

(Valeur en dollars: 1990 = 100)

Au cours des années 90, le commerce des services et des produits manufacturés a continué de progresser plus vite que les échanges de produits agricoles et miniers.

Source: Organisation mondiale du commerce

Peu de pays industrialisés ont amélioré l’accès à leur marché par des mesures unilatérales, car leur politique commerciale s’inscrit dans un cadre institutionnel et repose sur l’octroi de concessions réciproques beaucoup plus que sur une appréciation purement économique des avantages de la libéralisation unilatérale. Seules l’Australie et la Nouvelle-Zélande se sont appliquées, de façon unilatérale, à libéraliser sensiblement leurs échanges. Le Canada a entrepris de déréglementer les secteurs de l’agriculture et des services et, aiguillonnée par la création du Marché unique européen, la Suisse a supprimé bon nombre de ses ONT afin de rester compétitive vis-à-vis de l’UE. En général, toutefois, l’effort de réforme commerciale des pays industrialisés s’est inscrit dans le cadre des initiatives régionales et du multilatéralisme. La libéralisation multilatérale a concerné surtout les secteurs de pointe, et en particulier les télécommunications et l’informatique. L’agriculture reste soumise à un régime commercial très restrictif, et l’application de l’Accord sur les textiles conclu à l’issue du Cycle d’Uruguay a été repoussée en grande partie à la fin de la période d’application.

Initiatives régionales

Les années 90 on vu une multiplication des accords commerciaux régionaux et une expansion spectaculaire de leur portée. On en recensait plus d’une centaine en 1999, et plusieurs autres étaient en négociation. Presque tous les pays sont parties à au moins l’un d’entre eux et, souvent, les accords conclus répondent à des objectifs géopolitiques plus larges, qu’il s’agisse de resserrer les relations politiques avec les pays voisins ou de consolider la sécurité régionale. Leur impact sur le commerce mondial est une question complexe. D’un côté, certains accords régionaux (l’UE ou l’ALENA, par exemple) ont incité les pays signataires à procéder à des réformes structurelles, ou leur ont permis de faire un premier pas vers l’intégration à l’économie mondiale (ce qu’a fait le Vietnam, par exemple, en entrant dans l’ASEAN). Bien souvent, aussi, les progrès accomplis dans la levée des obstacles intrarégionaux au commerce ont facilité l’accès des pays membres au marché régional, mais l’ont aussi ouvert davantage aux pays tiers. Dans le domaine des règlements et nonnes techniques, les accords régionaux ont accéléré et étendu la libéralisation dans des proportions que l’approche multilatérale n’aurait pas pu assurer. Pour autant, certains aspects de l’intégration régionale suscitent encore des inquiétudes. C’est le cas, en particulier, des préférences tarifaires accordées aux pays d’une région, des règles d’origine complexes imposées pour protéger ces préférences—souvent dans des secteurs vulnérables tels que l’automobile ou le textile—et du relèvement des droits de douane qui accompagne parfois l’adhésion de nouveaux membres à une union régionale. Enfin, l’existence de groupements régionaux puissants risque de dissuader les petits pays membres d’adopter de façon unilatérale des politiques commerciales plus libérales.

L’intégration régionale porte pleinement ses fruits lorsqu’elle reste ouverte sur l’extérieur, c’est-à-dire lorsqu’elle repose sur les principes de non-discrimination et de transparence, et complète le processus de libéralisation sous le régime de la nation la plus favorisée. C’est le cas de l’Association de coopération économique Asie-Pacifique (APEC), dont les membres se sont engagés à étendre aux tiers, selon ce principe de la nation la plus favorisée, toute mesure de libéralisation du commerce convenue entre eux. Dans d’autres groupements régionaux tels que l’ASEAN, les membres ont pris soin d’abaisser simultanément les droits préférentiels et les taux applicables à la nation la plus favorisée, de sorte que les marges de préférence dont bénéficient les producteurs régionaux sont restées constantes et assez faibles. En règle générale, il semble que l’on prenne de plus en plus conscience des répercussions importantes que les accords régionaux peuvent avoir sur le système commercial international, même s’il reste beaucoup à faire pour concrétiser ces bonnes intentions et s’assurer que le régionalisme complète le multilatéralisme.

C’est dans l’UE que le processus de régionalisation a progressé de la manière la plus sensible, que ce soit dans les frontières de l’Union—grâce à la levée des nombreux obstacles à la libre circulation des biens, des services, des personnes et des capitaux dans le cadre du Marché unique—que vis-à-vis des tiers, via l’extension de son réseau d’accords de libre-échange. La plupart des échanges de marchandises avec les voisins immédiats de l’UE bénéficient désormais d’un régime exempt de droits et de contingents, à l’exception notable du commerce des produits agricoles. Ce régime profite notamment aux pays d’Europe centrale et orientale signataires des Accords européens et aux pays du bassin méditerranéen qui ont conclu des accords d’association avec l’UE. Celle-ci a signé d’autres accords avec l’Afrique du Sud, le Mexique, le Chili, le MERCOSUR et le Canada et s’efforce, en coopération avec les Etats-Unis, de réduire les ONT au commerce bilatéral dans le cadre du Partenariat économique transatlantique. Enfin, l’UE et les États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) négocient ensemble l’accord qui doit succéder à la Convention de Lomé.

Les États-Unis ont développé activement, eux aussi, les liens économiques et commerciaux régionaux dans l’Hémisphère occidental. L’ALENA, qui s’inscrit dans le prolongement de l’Accord de libre-échange bilatéral signé avec le Canada en 1989, est entré en vigueur en 1994. Il vise à éliminer les obstacles commerciaux entre les États-Unis, le Canada et le Mexique d’ici 2003, et son régime d’admission en franchise de droits couvre d’ores et déjà de nombreux produits. C’est aussi sous les auspices des États-Unis que vient d’être conclu l’accord prévoyant la création d’une Zone de libre-échange des Amériques (ZLEA), qui devrait regrouper 34 pays au sein d’un accord de libre-échange d’ici 2005. En Amérique du Sud, l’Argentine, le Brésil, le Paraguay et l’Uruguay ont formé le MERCOSUR en 1991. Cet accord de libre-échange a débouché en 1995 sur la création d’une union douanière partielle—dont le tarif extérieur commun couvre 85 % des échanges—et une union douanière intégrale doit voir le jour d’ici l’an 2000. Depuis la création du MERCOSUR, un certain nombre d’accords de libre-échange infrarégionaux ont été conclus afin de tisser des liens entre tous les pays sud-américains. La Bolivie et le Chili, par exemple, sont liés maintenant aux membres du MERCOSUR par un de ces accords, même s’ils n’en appliquent pas le tarif extérieur commun. Les membres du MERCOSUR envisagent aussi de conclure un accord de libre-échange avec la Communauté andine, qui s’est donné comme objectif de former un marché commun d’ici 2005. Enfin, le Chili a signé un accord de libre-échange avec le Canada en 1998.

Depuis 1993, les pays de l’ASEAN s’efforcent de ramener les droits de douane entre les membres dans une fourchette de 0 % à 5 % et de supprimer les derniers ONT. En 1998, ils ont décidé d’accélérer les réductions tarifaires et de créer une zone de «libre investissement» à l’échelle régionale. Vingt-et-une économies de la région Asie-Pacifique sont associées dans le cadre de Y APEC où, comme on l’a vu plus haut, tous les acquis de la libéralisation doivent être accordés sous le régime de la nation la plus favorisée. L’intégration régionale progresse aussi en Asie du Sud, comme en témoigne la signature récente d’un accord de libre-échange entre l’Inde et Sri Lanka.

En Afrique, les accords commerciaux régionaux ont pris une importance croissante dans la libéralisation des échanges au cours des années 90. En Afrique occidentale et centrale, les États membres des deux zones monétaires s’appliquent à renforcer l’intégration régionale tout en s’ouvrant au reste du monde. Les pays membres de l’Union économique et monétaire ouest-africaine ont ainsi abaissé leurs droits de douane vis-à-vis des pays tiers et étendu les préférences bilatérales en préparation de l’entrée en vigueur du tarif extérieur commun prévue pour janvier 2000. Les groupements se sont multipliés en Afrique australe et orientale, au prix parfois de recoupements entre leurs États membres et de contradictions entre leurs règles et procédures administratives5. Ces chevauchements de groupes régionaux risquent d’accroître la confusion et l’incertitude, tout en compliquant la tâche des investisseurs étrangers. Il n’en est donc que plus urgent d’abaisser la protection douanière vis-à-vis des pays tiers dans tous les accords commerciaux régionaux.

Le système commercial multilatéral

Au cours des années 90, les efforts déployés sur le plan multilatéral ont été couronnés par la conclusion du Cycle d’Uruguay en 1994 et la création de l’OMC, qui a succédé au GATT le 1er janvier 1995. La nouvelle organisation assure le maintien de l’ensemble des règles multilatérales renforcées qui régissent le commerce mondial. Elle veille désormais à l’application d’un vaste ensemble d’instruments juridiques couvrant à la fois les marchandises, les services et la propriété intellectuelle. Autrefois soumis au veto de tout membre du GATT, le nouveau mécanisme de règlement des différends est désormais contraignant et fonctionne d’une manière plus automatique. La consolidation des droits de douane et l’ancrage des politiques commerciales sur les règles de l’OMC a rendu les réformes économiques plus crédibles et plus durables en garantissant que l’on ne reviendra pas en arrière par la suite. Les droits de douane ont été très sensiblement réduits et 1’«intégration» du secteur des textiles et vêtements et de l’agriculture dans les disciplines de l’OMC marque un progrès significatif.

Depuis la création de l’OMC, la libéralisation des échanges a continué de progresser, ainsi qu’en témoigne la signature de nouveaux accords sectoriels. On a assisté à une forte déréglementation des échanges de services de télécommunications de base et de services financiers, et l’Accord sur le commerce des produits des technologies de l’information (ATI) a entraîné la suppression des tarifs y afférents par 40 membres de l’OMC assurant 92 % des échanges de ces produits.

Entretenir la dynamique de libéralisation

La croissance du commerce mondial, en net recul depuis le déclenchement des crises récentes, est tombée de 10 % en 1997 à 3¼ en 1998. Elle devrait redémarrer à mesure que l’économie mondiale se redressera, mais il n’en faudra pas moins entretenir la dynamique de libéralisation des échanges si l’on veut rétablir la confiance indispensable au commerce et offrir de nouveaux débouchés à tous les pays. Ces deux dernières années, des pays frappés par la crise ont eu parfois des réflexes protectionnistes, qui ont pris en général la forme de majorations sélectives des droits de douane (souvent motivées, en partie, par des préoccupations budgétaires). On l’a vu en Amérique latine (Argentine, Bolivie, Equateur, Mexique et Venezuela), en Asie (Thaïlande et Philippines) et parmi les économies en transition (Kazakhstan, Lituanie, Russie, Slovaquie, Tadjikistan et Ukraine)6. Dans l’ensemble, toutefois, ces réactions sont restées limitées et n’ont pas véritablement perturbé les courants d’échanges mondiaux. Les grands pays importateurs ont en général résisté à la tentation protectionniste: on a noté seulement une certaine augmentation des mesures antidumping et, dans le secteur sidérurgique, une résurgence manifeste des tendances au repli sur soi7. Par rapport à la situation il y a dix ans, l’apaisement des tensions commerciales est facilité par l’existence de procédures de communication bien établies à l’échelon régional et par l’efficacité du système de règlement des différends mis en place au niveau multilatéral. Il n’en existe pas moins, étant donné l’ampleur des déséquilibres extérieurs entre les grandes puissances commerciales, un risque réel de montée du protectionnisme, en particulier aux États-Unis. Si le fléchissement anticipé de la croissance américaine devait être plus long que prévu, on peut craindre en effet une poussée des revendications en faveur de mesures de protection exceptionnelles (mesures antidumping ou compensatoires).

Endiguer la montée du protectionnisme ne saurait pourtant être un objectif suffisant, au moment où l’équité du système commercial mondial est de plus en plus mise en doute, en particulier dans les pays en développement. La libéralisation des échanges doit trouver un nouveau souffle et, à cet égard, les prochaines négociations multilatérales tombent à point nommé. Cela dit, la participation de l’ensemble de la communauté internationale ne sera assurée que si les frustrations causées par les retards observés dans l’application des Accords du Cycle d’Uruguay sont prises en compte. Les pays en développement, notamment, dénoncent le maintien de niveaux de protection élevés sur certains produits—denrées agricoles, textiles et vêtements, chaussures et autres biens de consommation—qui les intéressent. La reprise des économies de marché émergentes dépendant en grande partie du redressement de leurs exportations, lui-même fortement tributaire de l’ouverture des marchés, tout progrès dans ces domaines ne peut qu’être bénéfique. Il améliorera aussi l’image des politiques commerciales libérales dans les pays en développement. Seules de larges négociations commerciales multilatérales pourront aboutir aux compromis qui aideront les pays, notamment les moins avancés, à se considérer comme partie prenante aux discussions.

Questions d’actualité et nouveau cycle de négociations

Ordre du jour des discussions

«Programme incorporé» et autres dossiers traditionnels

Lors de la conclusion du Cycle d’Uruguay il y a cinq ans, les participants avaient décidé d’engager de nouvelles négociations au sein de l’OMC le 1er janvier 2000 au plus tard, afin de faire avancer la libéralisation multilatérale du commerce dans les secteurs de l’agriculture et des services. Ces deux points sont au coeur du «programme incorporé» de l’OMC. Mais celui-ci prévoit aussi l’examen de certains instruments clés de l’OMC, tels que l’Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent le commerce (ADPIC), l’Accord sur les mesures concernant les investissements et liées au commerce (MIC) et le Mémorandum d’accord sur le règlement des différends. On pourrait donc enregistrer aussi des progrès dans ces domaines8.

Depuis 1995, d’autres thèmes de négociations ont été proposés: les droits de douane et les ONT dans le secteur industriel, le commerce et l’investissement, le commerce et la concurrence, les marchés publics, la facilitation des échanges et le commerce électronique. Les travaux préparatoires en cours à l’OMC visent à faire une synthèse de ces propositions et à en tirer un document consensuel, qui sera soumis pour adoption à la Conférence ministérielle de l’OMC prévue à Seattle en décembre prochain. Ce texte devrait constituer le mandat des participants à la nouvelle série de négociations, et esquisser les autres axes du programme de travail de l’OMC pour les années qui viennent. D’ores et déjà, l’objectif visant à mener à bien le nouveau cycle de négociations dans un délai de trois ans recueille un large soutien, qui témoigne du souci d’éviter un autre «marathon» commercial. On se souvient qu’il a fallu sept ans pour conclure le Cycle d’Uruguay.

Beaucoup dépendra, cependant, des avancées qui seront faites dans les négociations sur les services. Le potentiel est considérable. Le commerce des services représente en effet, à lui seul, près d’un cinquième des échanges mondiaux, soit 1.300 milliards de dollars. Les services comptent aussi pour 60 % environ de la production mondiale, et leur prestation est assurée pour les deux-tiers à peu près par les pays à revenu élevé, et pour un tiers par les pays à faible revenu. En dépit du ralentissement observé ces deux dernières années, l’essor des échanges dans ce secteur a été en moyenne de 7 % par an depuis le début de la décennie, soit un rythme un peu supérieur à celui du commerce de marchandises. L’investissement direct étranger (IDE) dans les services a augmenté encore plus vite que le commerce transfrontières. A l’OMC, les pays en développement ont pris une part plus active aux négociations consacrées récemment, dans le cadre de l’Accord général sur le commerce des services (AGCS), aux télécommunications de base et aux services financiers. Qu’il s’agisse des pays développés ou des économies en développement, tous les participants ont beaucoup à gagner à la libéralisation du marché des services. L’ouverture à la concurrence et à la présence étrangères permet des gains de productivité considérables, en incitant chaque pays à restructurer les secteurs inefficaces et en attirant de nouveaux financements étrangers. Et l’essor des échanges de services se répercute—au-delà de ce secteur—sur l’ensemble de l’économie, car les services entrent pour une part essentielle dans la production des biens.

La préparation des négociations sur les services, qui seront lancées à Seattle, a déjà commencé. Celles-ci porteront avant tout sur l’amélioration des conditions d’accès—l’Accord parle d’élever progressivement le niveau de libéralisation, ce qui signifie que la qualité des engagements actuels devra être améliorée (en supprimant certaines limitations qui figurent à l’heure actuelle sur les listes des membres) et en les étendant à de nouveaux secteurs. Les négociations reposeront sur les listes annexes négociées durant le Cycle d’Uruguay et sur les engagements souscrits depuis dans le cadre des négociations ultérieures ou de l’accession de nouveaux membres. Il y a de grandes chances que les participants souhaitent élargir les engagements dans plusieurs secteurs où ils sont restés assez limités lors du Cycle d’Uruguay: c’est le cas pour la distribution, le bâtiment et les travaux publics, l’éducation et la santé, de même que pour le transport maritime, qui fait l’objet d’un accord spécifique sur la reprise des négociations suspendues en 1996. On s’attend en outre à ce que la libéralisation des services de télécommunications de base et des services financiers se poursuive.

Les négociations sur les services porteront aussi sur un certain nombre de questions systémiques relatives à l’AGCS. Une annexe à ce texte stipule que les exemptions de l’obligation d’appliquer la clause de la nation la plus favorisée seront réexaminées et renégociées. Les participants se sont aussi engagés à examiner s’il est possible d’étendre le champ de l’Accord au secteur des transports aériens qui, pour l’instant, en est très largement exclu. Enfin, les négociations en cours sur les mesures de sauvegarde dites «d’urgence», les subventions et les marchés publics, à propos desquels l’Accord actuel n’énonce pas de disciplines, devraient se poursuivre pendant le nouveau cycle avec de meilleures chances d’aboutir.

L’agriculture est l’autre grand volet du Programme incorporé. Aux termes des Accords du Cycle d’Uruguay, ce secteur est désormais soumis à des règles multilatérales renforcées et plus efficaces et, partant, à des disciplines auxquelles elle avait en grande partie échappé pendant un demi-siècle. Le soutien de la production et des exportations nationales par les prix a reculé au profit de formes d’aides qui risquent moins d’entraîner des distorsions, telles que les aides directes au revenu des exploitants agricoles. Les ONT aux échanges de produits agricoles—contingents d’importation, prélèvements variables et prix minima à l’importation, en particulier—sont maintenant interdits, et le recours aux mesures sanitaires et phytosanitaires n’est autorisé que s’il est indispensable pour protéger la santé et s’il s’appuie sur des principes scientifiques. Pourtant, en dépit de réductions tarifaires dans l’ensemble significatives, la tarification des ONT a abouti bien souvent à l’imposition de droits de douane prohibitifs. Pour une série de produits clés, l’amélioration de l’ouverture des marchés semble s’être limitée à la concession d’un accès minimal sous contingent tarifaire. Enfin, les régimes tarifaires applicables aux produits agricoles restent complexes et opaques.

Il serait souhaitable que le nouveau cycle fixe des objectifs ambitieux dans le domaine agricole, qui reste soumis à des régimes très restrictifs. On estime, par exemple, que les subventions effectives à ce secteur représentent en moyenne 1,5% du PIB des pays de l’OCDE. Or, les pays industrialisés ont beaucoup à gagner à la libéralisation de ce secteur, qui améliorerait l’allocation des ressources et réduirait les coûts budgétaires directs tout en plaçant le consommateur dans une situation plus favorable. Et cette libéralisation serait profitable aussi aux économies en développement et aux pays les moins avancés, qui sont nombreux à disposer d’un avantage comparatif dans le domaine agricole. À l’heure actuelle, leur progrès économique est entravé par les obstacles considérables opposés à l’entrée de leurs produits agricoles sur les marchés extérieurs et par le niveau toujours élevé de la protection tarifaire et des subventions. Ces conditions d’accès doivent être assouplies et rapprochées de celles qui s’appliquent aux autres marchandises. Diverses mesures peuvent être prises à cet effet: limiter les crêtes tarifaires, abaisser la moyenne et réduire la progressivité des droits de douane, simplifier les régimes tarifaires et améliorer leur transparence. Il est possible aussi de rationaliser la gestion des contingents tarifaires pour que ceux-ci puissent effectivement être remplis. Enfin, on peut envisager de réduire les mesures de soutien interne qui faussent les échanges—elles continuent en effet de dépasser largement les subventions versées aux autres branches d’activité—et d’arrêter de subventionner les exportations agricoles. La sécurité alimentaire est certes une préoccupation légitime, mais elle pourrait être assurée par un essor des échanges au lieu de reposer sur un arsenal de subventions, de traitements privilégiés accordés à tel ou tel groupe de producteurs et de restrictions commerciales9.

La libéralisation des échanges de produits agricoles peut améliorer le potentiel et les perspectives d’exportation des pays les moins avancés10. Il en va de même des régimes de préférences commerciales en vigueur et, plus généralement, des conditions d’accès des produits de ces pays aux marchés des pays industrialisés. Comme on l’a dit plus haut, le commerce a progressé moins vite dans les pays les moins avancés qu’au niveau mondial, ce qui a freiné leur croissance et leur développement. Pour que ces pays s’intègrent mieux au système commercial international, il est impératif que les politiques qu’ils conduisent au plan national soient complétées, au plan international, par une libéralisation des échanges et de l’accès aux marchés. Il faut s’attendre à ce que les demandes qu’ils ont formulées pour que leurs exportations bénéficient d’un accès général, consolidé et en franchise de droits aux marchés des pays industrialisés figurent parmi les initiatives évoquées lors de la nouvelle série de négociations. Si tel est le cas, cet examen coïncidera avec la renégociation par l’UE du vaste système de préférences commerciales organisé par la Convention de Lomé, qui viendra à expiration en l’an 2000.

On s’accorde de plus en plus à reconnaître que le nouveau cycle devrait inclure des négociations tarifaires multilatérales sur les produits industriels. L’échec récent des tentatives visant à pousser plus avant la libéralisation sectorielle—à l’OMC en abaissant encore les droits de douane applicables aux technologies de l’information («ATI II») et au niveau régional (système de «libéralisation volontaire anticipée» de l’APEC)—souligne en effet les limites de l’approche sectorielle. L’examen des deux initiatives devrait reprendre au cours du nouveau cycle, où les compromis intersectoriels pourront favoriser le progrès de la libéralisation. Les diverses propositions avancées jusqu’à présent sont, pour la plupart, favorables à des négociations tarifaires couvrant l’en semble des produits industriels. Elles se donnent divers objectifs, qui vont de l’abaissement massif des droits de douane à la réduction ou à la suppression des crêtes tarifaires et de la progressivité de ces droits, en passant par l’élargissement du champ des consolidations tarifaires. Il a été proposé aussi de simplifier les structures tarifaires des membres de l’OMC et de convertir les droits spécifiques en droits ad valorem, ou d’accorder des «crédits» de négociation pour récompenser les initiatives autonomes de libéralisation du commerce. Mais la proposition la plus ambitieuse de toutes reste la suppression des droits sur tous les produits industriels (engagements «zéro pour zéro»)11.

Le système commercial gagnerait à ce que l’on améliore les règles de l’OMC relatives aux droits anti-dumping et au règlement des différends. Les tensions qui se manifestent aujourd’hui dans ce domaine invitent la communauté internationale à se doter de règles multilatérales—solides et effectivement applicables—qui rendent le recours au protectionnisme plus difficile. En l’état actuel des choses, les règles en vigueur de l’OMC autorisent les États à imposer des droits antidumping bien avant d’avoir établi la preuve de cette pratique, et se prêtent donc aux dérapages protectionnistes12. L’adoption de nouvelles règles de concurrence par l’OMC (voir ci-dessous) serait un bon moyen de combler cette lacune. Quant au système actuel de règlement des différends sous l’égide de l’OMC, il représente une nette amélioration par rapport au passé, mais il est aussi lent et inefficace. Cela le rend très coûteux pour les pays en développement, et surtout pour les moins avancés d’entre eux. L’examen dont il fera l’objet doit être l’occasion d’améliorer l’exécution de ses décisions afin d’encourager un plus grand nombre de ces pays à y participer.

«Nouveaux enjeux»

La Conférence de Seattle permettra non seulement d’examiner le Programme incorporé, mais aussi de faire le point sur l’avancement des travaux engagés suite aux Conférences ministérielles de l’OMC de 1996 et 1998. Des questions telles que le commerce et l’investissement, le commerce et la concurrence ou les marchés publics seront abordées à Seattle, de même que les dossiers de la facilitation des échanges, du commerce électronique et du commerce et de l’environnement.

Depuis l’interruption de la négociation d’un Accord multilatéral sur l’investissement (AMI) à l’OCDE, certains pays ont réclamé l’ouverture de nouvelles discussions sur un code de l’investissement dans le cadre de l’OMC, qui s’appuieraient sur les réflexions du Groupe de travail des liens entre commerce et investissement et l’Accord de l’OMC sur les mesures concernant les investissements et liées au commerce, premier instrument juridique à énoncer des règles pour le traitement des investissements directs étrangers (lesquelles, toutefois, ne sont pas encore intégralement appliquées). Cela dit, de nombreux pays en développement se sont prononcés sans ambiguïté contre ces propositions, et se sont même montrés réticents à élargir le mandat du Groupe de travail de l’OMC pour éviter d’être impliqués dans des négociations dont ils ne voyaient pas l’utilité. L’avenir de ce groupe de travail et les améliorations susceptibles d’être apportées à l’accord susmentionné occuperont une place de choix dans les prochaines discussions. Le vif essor des investissements directs étrangers, en particulier vers les pays en développement, invite à définir des règles plus globales dans ce domaine. Les principaux investisseurs souhaitent plus de stabilité et de transparence dans les politiques conduites par les pays d’accueil, car, sans cela, les différends liés aux conditions d’investissement (telles que les incitations à investir) tendent à se multiplier. De toute évidence, les traités bilatéraux d’investissement n’éliminent pas toute possibilité d’adopter des mesures discriminatoires ou préférentielles.

Les problèmes que la mondialisation pose aux autorités nationales sont aussi au coeur des discussions sur les rapports entre commerce et concurrence. Si le groupe de travail chargé de ces dossiers à l’OMC a mis en lumière la complémentarité qui existe entre la libéralisation des échanges et l’application de la législation antitrust, les avis divergent sur la nécessité de définir, à ce stade, des règles de concurrence internationales13. Il faudra donc décider, lors de la nouvelle série de négociations, s’il y a lieu de maintenir ce groupe de travail alors qu’il n’y a guère de chances de voir s’ouvrir des négociations sur ce sujet dans un avenir proche. Faute d’un consensus multilatéral sur les questions de concurrence, c’est par la coopération bilatérale que progresse, lentement mais sûrement, la lutte contre les pratiques anticoncurrentielles.

L’OMC apporte sa contribution aux efforts déployés au plan international pour améliorer la «gouvernance» en s’appliquant à définir des règles de transparence des marchés publics. Certains de ses membres essaient de préparer un texte susceptible d’être soumis à l’approbation de la Conférence de Seattle, mais les négociations pourraient montrer qu’il faut encore approfondir les travaux sur la transparence. Une plus grande transparence améliorerait, en soi, le rapport coût-efficacité des décisions concernant la passation des marchés publics et l’accès de chaque pays aux marchés de ses partenaires commerciaux. Mais l’absence de règles multilatérales sanctionnant les discriminations manifestes à l’encontre des matériels ou fournisseurs étrangers n’en restera pas moins l’une des carences majeures du système commercial multilatéral, à moins que la communauté internationale s’engage à résoudre cette question dans le cadre de négociations ultérieures14.

Le processus d’accession à l’OMC doit s’accélérer pour que l’organisation devienne véritablement universelle. Depuis sa création en 1995, elle a enregistré sept adhésions15 qui portent à 135 le nombre de ses membres, et 30 candidats négocient leur accession16. La proximité du nouveau cycle de négociations ne fait que rendre plus urgente cette accélération, car il est souhaitable que les participants soient aussi nombreux que possible. Les modalités d’accession à l’OMC, techniquement complexes, posent des difficultés aux pays les moins avancés qui présentent leur candidature. Il arrive aussi que le processus se prolonge pour des raisons politiques, ou en raison des différentes conditions imposées aux pays candidats, des stratégies de négociation adoptées ou, parfois, de la lenteur des réformes engagées par les candidats eux-mêmes. Si, dans le meilleur des cas, l’accession prend de trois à quatre ans, les pourparlers avec la Chine se poursuivent depuis treize ans. On ne peut que le regretter, car la part de ce pays dans la production mondiale (12% en 1998, seuls les États-Unis font mieux) et dans les exportations (3,1%, ce qui fait de la Chine le neuvième exportateur mondial) augmente rapidement. Il faut donc souhaiter qu’un accord soit trouvé lors de la Conférence de Seattle pour simplifier ce processus d’accession sans toutefois en compromettre les exigences minimales17.

Leurs progrès sont mesurés par l’indice global établi par le FMI, qui évalue l’ampleur des pratiques commerciales restrictives ou, à défaut, par l’abaissement du taux moyen des droits de douane. L’indice du FMI est bâti à partir d’indicateurs de l’importance des obstacles non tarifaires aux échanges et du niveau moyen de protection tarifaire. Voir Robert L. Sharer et al., Trade Liberalization in IMF-Supported Programs (Washington, FMI, 1998).

Voir, en particulier. Sharer et al., Trade Liberalization in IMF-Supported Programs.

Les données tarifaires pour l’Amérique latine sont tirées de Crisis and Reform in Latin America, Banque mondiale, 1998.

Fait remarquable, le Pérou a ramené ses droits de douane moyens de 110 % à 15 % en l’espace de deux ans (1990–92), et la Colombie de 34 % à 12 % en un an (1990–91).

L’Initiative d’intégration régionale (IIR), association souple de pays résolus à avancer dans les réformes en collaboration avec le FMI, la Banque mondiale, la Banque africaine de développement et l’UE, prône une réduction rapide des droits de douane vis-à-vis des pays tiers et l’octroi de préférences commerciales réciproques. Le Marché commun d’Afrique orientale et australe, le plus vaste des accords commerciaux régionaux par son aire géographique, regroupe 21 États allant de l’Égypte à la Namibie. Il prévoit la création d’une zone de libre-échange en octobre 2000 et l’adoption d’un tarif extérieur commun d’ici 2004. La Communauté de développement de l’Afrique australe, qui comprend l’Afrique du Sud et de nombreux membres du Marché commun d’Afrique orientale et australe, conduit des négociations en vue de créer une zone de libreéchange en l’an 2000, mais ne s’est pas fixée d’objectifs de libéralisation vis-à-vis de l’extérieur.

Voir l’encadré 1.3, «Faut-il craindre une montée du protectionnisme?», des Perspectives de l’économie mondiale de mai 1999.

La sidérurgie est une industrie très sensible aux fluctuations du cycle et aux considérations politiques, où la crise récente a encore accru les capacités excédentaires. Un certain nombre de grands producteurs ont riposté en adoptant des mesures de restriction des importations, et notamment des dispositions antidumping.

L’ Accord sur les MIC porte sur les mesures liées au commerce des marchandises, telles que les prescriptions relatives à la teneur en produits nationaux, les exigences en matière de résultats à l’exportation ou certaines restrictions de change. Le Mémorandum arrête des règles et procédures de règlement des différends nés dans le cadre d’accords de l’OMC.

À titre d’exemple, la déréglementation des importations agricoles en Indonésie (dans le cadre d’un programme appuyé par le FMI) a amélioré la situation alimentaire.

Cette remarque s’appliquerait aussi à bon nombre d’autres pays pauvres, et notamment à ceux qui sont admis à bénéficier de l’Initiative en faveur des PPTE, mais que les Nations Unies ne classent pas parmi les économies «les moins avancées».

Sauf dans l’agriculture et dans d’autres secteurs sensibles tels que les textiles et vêtements, l’industrie de la chaussure ou les matériels de transport, auxquels continuent de s’appliquer des taux plus élevés que la moyenne, l’élimination des droits de douane frappant les produits industriels ne devrait pas imposer un fardeau excessif aux pays industrialisés. Les tarifs consolidés moyens sur ces produits dans la «Quadrilatérale» des grandes puissances commerciales (UE, Canada. Japon et États-Unis) sont à l’heure actuelle inférieurs à 4%.

Le recours aux mesures antidumping a progressé ces dernières années. Si les grandes puissances commerciales restent celles qui y font le plus appel, les pays en développement—à litre collectif—rattrapent rapidement leur retard.

Jusqu’à présent, les deux-tiers des membres de l’OMC ne disposent même pas d’un droit de la concurrence, et plusieurs en nient l’utilité.

Un accord plurilateral de l’OMC aborde ces questions, mais il ne vise qu’un groupe restreint de participants, à savoir les principaux pays industrialisés et certains grands pays en développement.

Ces nouveaux membres sont la Bulgarie, l’Equateur, l’Estonie, la Lettonie, la Mongolie, Panama et la République kirghize.

Les principaux candidats sont, par ordre d’importance dans le commerce mondial, la Chine, la Russie, la province chinoise de Taiwan et l’Arabie Saoudite. S’y ajoutent de nombreuses économies en transition, à savoir la plupart des États de l’ex-URSS, certains pays des Balkans (Albanie. Croatie, Macédoine) et certains pays asiatiques (Cambodge, RDP lao, Vietnam). Parmi les autres candidats figurent certains des pays les moins avancés (le Népal, par exemple) ainsi que l’Algérie et le Liban.

Plusieurs propositions ont été avancées dans ce sens. On citera notamment l’instauration d’une procédure accélérée pour les pays les moins avancés, la mise en place de modalités permettant aux pays candidats à l’accession de participer au nouveau cycle de négociations et d’y faire valoir leur point de vue dans les domaines qui les intéressent et l’adoption, par les membres de l’OMC, d’une attitude plus réceptive envers les pays candidats qui montrent une volonté manifeste de compromis.

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