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Anexo I: Crecimiento y reformas económicas en China*

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 1997
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Desde que se pusieron en marcha las reformas económicas a fines de los años setenta, China ha logrado un extraordinario crecimiento económico y una importante transformación estructural (gráfico 32). En el período 1978–96, el PIB real creció a un promedio de más del 9% anual, lo que contribuyó para que el ingreso per cápita prácticamente se cuadruplicara y para que se eliminara la pobreza en que se debatían millones de habitantes. En el mismo período se fueron eliminando muchas de las distorsiones y rigideces del antiguo sistema de planificación centralizada y las fuerzas del mercado comenzaron a tener un peso cada vez mayor en las decisiones económicas. En forma paralela, se redujo gradualmente la función que cumplía el Estado en la economía y surgió un sector no estatal dinámico al que ahora le corresponden casi dos tercios del PIB1. Además, en el marco del proceso normal de desarrollo económico, disminuyó sustancialmente el empleo agrícola y surgió un dinámico sector manufacturero.

Gráfico 32.China: Indicadores de la transformación estructural y la apertura al exterior

(Porcentaje)

Fuentes: Datos proporcionados por las autoridades chinas y estimaciones de los funcionarios del FMI.

1Proporción de las ventas al por menor a precios administrados o precios de mercado.

Igualmente significativa ha sido la gradual apertura de la economía y su integración con el resto del mundo, que se ponen de manifiesto en los acusados aumentos del comercio exterior y de la inversión extranjera directa, así como en la reciente instauración de la convertibilidad de la moneda para las transacciones corrientes. En menos de dos décadas, la participación de China en los mercados mundiales de exportación prácticamente se triplicó. En los últimos años, la economía china ha absorbido casi la mitad del total de los flujos de inversión extranjera directa recibidos por los países en desarrollo y, en vista de la estabilidad general del tipo de cambio del renminbi frente al dólar de EE.UU., la firmeza de las cuentas externas ha determinado un pronunciado aumento de las reservas internacionales; en efecto, a las reservas de divisas de China, que en junio de 1997 ascendían a $120.000 millones, les corresponde, por su cuantía, el segundo lugar en el mundo.

En cuanto a la macroeconomía, en general los resultados han sido favorables. Hay que señalar que China ha evitado las pronunciadas disminuciones del producto y la grave inestabilidad macroeconómica que han sido características de los procesos de transición de Europa central y oriental y de la antigua Unión Soviética. Además, pese a breves episodios de recalentamiento de la economía, la inflación se ha mantenido en un promedio relativamente bajo, dado que las rápidas tasas de expansión monetaria han sido absorbidas por un firme crecimiento de la demanda de dinero. Al mismo tiempo, se han ido desarrollando gradualmente la infraestructura y las instituciones que requieren una gestión macroeconómica de mercado, entre ellas, un banco central relativamente autónomo que tiene por mandato controlar la inflación, instrumentos para efectuar una gestión macroeconómica indirecta y un sistema de tipo de cambio determinado por el mercado2.

A pesar del rápido crecimiento de los últimos veinte años, China está lejos aún de alcanzar niveles de ingreso comparables con los de las economías recientemente industrializadas de Asia como Indonesia, Malasia y Tailandia3. Al margen de los desafíos que suele plantear normalmente el desarrollo económico, se está tratando de superar una serie de problemas vinculados al carácter parcial de las reformas, lo cual influirá de manera significativa en las perspectivas de crecimiento del país a mediano plazo. En este anexo se ofrece un panorama general de las reformas orientadas al mercado introducidas recientemente en China y de los problemas que enfrenta actualmente en su programa de reformas.

Reformas económicas

China emprendió las reformas a fines de los años setenta, sin un plan detallado en cuanto a los objetivos definitivos ni a las distintas etapas que habría de cumplir. El criterio aplicado podría calificarse de progresivo y experimental y en la ejecución de las reformas los gobiernos locales tuvieron que asumir considerables responsabilidades4. Con frecuencia las reformas se iniciaron en algunas localidades a título experimental, muchas veces por iniciativa de los gobiernos locales, y luego, una vez comprobada su eficacia se trasladaron a un ámbito de aplicación más amplio. En casi todos los casos se aplicaron en dos tiempos ya que se mantuvieron los mecanismos vigentes de asignación de los recursos mientras se aplican los nuevos, inicialmente en forma limitada pero cada vez con mayor alcance5. En el caso de la liberalización de los precios internos, por ejemplo, se permitió que las empresas vendieran volúmenes crecientes de productos a precios de mercado a medida que se reducía progresivamente la proporción vendida a precios controlados. En el sector externo, se admitieron paralelamente tipos de cambio determinados por el mercado y tipos oficiales, y el porcentaje de operaciones realizadas a tipos de mercado fue incrementando gradualmente hasta que ambos tipos de cambio se unificaron.

Las reformas hacia una economía de mercado se introdujeron en el marco de una economía rural atrasada que había progresado poco en el marco de la planificación centralizada. Cuando se iniciaron las reformas en 1978, el 70% de la fuerza de trabajo se concentraba en el sector de la agricultura y la mayor parte de la población vivía en zonas rurales. Los índices de pobreza eran muy elevados conforme a las normas internacionales y el ingreso medio per cápita, muy bajo. Como legado de la planificación, la economía estaba relativamente centralizada y el gobierno central controlaba las decisiones fundamentales en cuanto a la producción y la asignación de recursos6; además, la mayoría de los precios, incluido el de las divisas, estaban sujetos a controles administrativos. Como resultado de la adopción de un enfoque sumamente autárquico, el comercio exterior y la inversión extranjeras eran prácticamente insignificantes y la economía podía considerarse en gran medida “cerrada”. Sin embargo, a diferencia de muchas otras economías en transición, China no sufrió graves desequilibrios macroeconómicos al inicio de las reformas, ni se encontró en medio de las transiciones políticas que tuvieron que atravesar simultáneamente muchos otros países.

Es posible distinguir tres etapas principales de reformas económicas:

  • Etapa I—Reforma agrícola y rural (1978–84). Las reformas económicas de China se iniciaron en la agricultura a fines de los años setenta, después del trastrocamiento que significó el “Gran salto adelante” y la Revolución Cultural. Entre las medidas fundamentales, cabe mencionar el arriendo de tierras a agricultores en el marco del sistema de “responsabilidad familiar”, la aplicación de mayores precios pagados por el Estado por las principales cosechas y la introducción de un sistema doble para los precios. Las reformas dieron lugar a un incremento de la producción y la productividad agrícolas, lo que se tradujo en un mayor ahorro e inversión y en la liberación de grandes masas de trabajadores que pasaron a las industrias rurales incipientes, especialmente en las empresas de poblados y comunas. También se iniciaron reformas en otras áreas, pero con un alcance y efectos menos espectaculares. Lo más notable fue la creación de zonas económicas abiertas en las regiones costeras con el fin de atraer inversiones extranjeras, fomentar las exportaciones y servir de laboratorios para probar las reformas de mercado más audaces. Se adoptaron medidas tentativas para reducir la escala del sistema de planificación aplicado a las empresas industriales del Estado y se comenzó a experimentar con distintas formas de establecer una vinculación más estrecha entre las primas o gratificaciones y el rendimiento, así como entre los salarios y la productividad

  • Etapa II—Ampliación de las reformas (1984—91). El éxito alcanzado en el sector rural llevó a ampliar gradualmente las reformas para aplicarlas en especial a las empresas industriales del Estado en las zonas urbanas, y a desmantelar poco a poco el sistema de planificación centralizada. Entre las medidas importantes que se tomaron cabe mencionar el otorgamiento, con base experimental, de una mayor autonomía a las empresas estatales en lo relativo a las decisiones sobre producción y empleo (el sistema de responsabilidad contractual) y la ampliación de la estructura dual de los precios industriales. Además, empezaron a adquirir importancia otros tipos de empresas, como las empresas colectivas urbanas. En el sector financiero, se desmanteló el sistema de banco único y se asignó al Banco Popular la función de banco central. En la esfera fiscal, las reformas de 1984 permitieron que las empresas retuvieran un mayor porcentaje de las utilidades y se introdujo un sistema tributario para las empresas a fin de sustituir la transferencia de utilidades al presupuesto. Se empezó a liberalizar el sistema de comercio y de cambios, a medida que se ampliaron el número y el alcance de las zonas económicas abiertas y se redujo la planificación del comercio exterior. Entre las medidas fundamentales, cabe señalar la creación de los “centros de canje” donde se podían cambiar las divisas retenidas7 y la formación de empresas locales de comercio exterior. Las reformas ayudaron a sostener y a intensificar el crecimiento después del repunte de la producción agrícola y dieron lugar al surgimiento de un sector no estatal dinámico. No obstante, las dificultades que se plantearon para el control de la macroeconomía crearon presiones inflacionarias que exigieron la aplicación de medidas de política macroeconómicas más rigurosas. Podría decirse que los últimos años del decenio de 1980 constituyen un período de “rectificación” en el que se desaceleraron o se dejaron sin efecto las reformas en un intento por restaurar la estabilidad macroeconómica.

  • Etapa III—Profundización de las reformas (de 1992 en adelante). El programa de rectificación logró reducir la inflación pero a expensas de una desaceleración del crecimiento y una revocación parcial de las reformas. Tras el viaje de Deng Xiaoping a las provincias meridionales en 1992 y su exhortación a que se aceleraran las reformas, se reanudó el progreso con renovado vigor. Esta exhortación dio lugar a un auge de las inversiones fijas y al resurgimiento de las presiones inflacionarias, pero culminó en una nueva estrategia de reforma, aprobada en la Tercera Sesión Plenaria del Comité Central del XIV Congreso del Partido en 1993. En esta tercera sesión plenaria se anunció el objetivo de crear una economía de mercado socialista, concebida como una economía en la cual las fuerzas del mercado cumplirían la función más importante en la asignación de recursos en un contexto en el que seguiría predominando la propiedad estatal. Uno de los elementos centrales de la estrategia era el fortalecimiento de las instituciones y de la infraestructura de control macroeconómico y la intensificación de la orientación de la economía hacia el mercado mediante reformas de vasto alcance en el sector financiero, la banca central, el sistema fiscal y el sistema cambiario y comercial. Además, la estrategia establecía el marco para la aceleración de la reforma de las empresas estatales con el objetivo de convertirlas en empresas modernas con administraciones independientes (“sociedades por acciones”). En el contexto de esta estrategia, en los últimos años se logró avanzar en numerosas esferas.

En el sector financiero, se promulgaron leyes para reforzar la autonomía operativa del Banco Popular de China, organizar los bancos estatales conforme a criterios comerciales y fomentar el establecimiento de nuevas instituciones financieras de mercado. También se adoptaron medidas para desarrollar los mercados financieros y crear instrumentos indirectos de gestión de la política monetaria, mejorar las normas de prudencia y la supervisión del sistema financiero. Entre las iniciativas recientes, corresponde señalar la sustitución gradual de la política de crédito dirigido mediante la creación de tres “bancos de política crediticia”, el desarrollo de un mercado monetario interbancario incipiente con tasas de interés determinadas por el mercado y la iniciación de las operaciones de mercado abierto en pequeña escala. Al mismo tiempo, la bolsa de valores de China que se inauguró a comienzos del decenio ha seguido creciendo con lentitud8.

También se emprendieron importantes reformas del sistema fiscal para mejorar la administración tributaria e imponer tasas estables y transparentes. Además, se ha mejorado el sistema de relaciones fiscales intergubernamentales sustituyendo el complejo sistema contractual de participación en los ingresos fiscales por un régimen basado en una delimitación más clara de las asignaciones de impuestos y de la participación que corresponde al gobierno central y a los gobiernos locales. A estas reformas se ha sumado una nueva ley de presupuesto encaminada a racionalizar los procedimientos y a limitar las competencias de los gobiernos locales en lo relativo a los déficit presupuestarios. En consecuencia, se ha observado cierta mejora del sistema fiscal, aunque persisten numerosas dificultades que se reflejan en la constante insuficiencia de los ingresos presupuestarios y en un gran número de actividades fiscales extrapresupuestarias (véase más adelante).

En los últimos años se han emprendido importantes reformas en el sistema cambiario, entre las que se incluye la unificación del tipo de cambio y el levantamiento de las restricciones que aún afectaban a los pagos de transacciones corrientes comerciales y no comerciales, lo que culminó en el establecimiento de la convertibilidad de la moneda a los efectos de la cuenta corriente a fines de 1996. Desde la unificación del mercado cambiario en enero de 1994, el tipo de cambio del renminbi se ha mantenido en general estable frente al dólar de EE.UU., y la sólida situación de la balanza de pagos de China se ha reflejado en un pronunciado incremento de sus reservas internacionales. También se ha progresado en la reducción de las tasas arancelarias y de las barreras no arancelarias y en la expansión de los derechos a comerciar con el exterior, aunque serán necesarias nuevas reformas en las tres esferas para poder establecer un régimen de comercio liberal y abierto. Como consecuencia de la expansión del número y alcance de las zonas económicas abiertas, se ha registrado un pronunciado incremento de las entradas de inversión extranjera directa y del número de empresas conjuntas y de empresas de capital extranjero. Sin embargo, los otros flujos de capital siguen sujetos a controles y la deuda externa se ha mantenido moderada.

En el marco de la tercera sesión plenaria, se dio máxima prioridad a la reforma de las empresas del Estado, con la idea de ir estableciendo un sector empresarial moderno. Se espera alcanzar este objetivo mediante una clara separación entre la propiedad estatal de las empresas y su administración, acompañadas de una mayor autonomía y responsabilización y de limitaciones presupuestarias más estrictas. Además, se eximirá a las empresas de sus onerosas funciones sociales9. La estrategia elaborada posteriormente se basa en el principio de “mantenimiento de las grandes empresas y cesión de las pequeñas”. De acuerdo con este criterio, las aproximadamente 1.000 empresas más grandes seguirán siendo prominentemente de propiedad del Estado, pero no necesariamente en forma exclusiva, en tanto que en el caso de las más pequeñas se admitirán la propiedad y el control no estatales.

Factores determinantes del crecimiento de China

Desde que se iniciaron las reformas económicas, las tasas de crecimiento de China han figurado entre las más altas del mundo y han sido más sólidas que las registradas durante la vigencia de la planificación centralizada. En esta sección se examinan los factores en que se funda este crecimiento, y lo que ha aportado cada uno de ellos (crecimiento extensivo) así como los aumentos de la productividad y de la eficiencia (crecimiento intensivo). La distinción entre crecimiento extensivo e intensivo es importante para su viabilidad, ya que un crecimiento que se base fundamentalmente en la rápida acumulación de capital pronto comenzará a mostrar un rendimiento decreciente10.

Son numerosos los trabajos publicados sobre el crecimiento económico de China durante el período de reforma11. Esos estudios indican que los principales factores que explican la rápida tasa de crecimiento son los siguientes: tasas de ahorro e inversión relativamente elevadas (un promedio cercano al 35% del PIB), mejoras en la estructura de los incentivos y de la propiedad, una fuerza laboral relativamente bien capacitada, la apertura gradual de la economía al comercio exterior y la inversión extranjera, así como las relaciones con Hong Kong, China, y la Provincia china de Taiwan, de las que proviene una gran proporción de la inversión directa en China continental (recuadro 9). Se considera también que China se benefició de las “ventajas” del atraso, y en especial ha podido lograr importantes aumentos de la productividad gracias a la transferencia de recursos de una agricultura de escasa productividad a la industria.

Recuadro 9.Hong Kong, China: Lazos económicos y organización institucional

Desde que se inició el proceso de reforma de China, en 1978, la integración económica entre Hong Kong (China) y China ha avanzado constantemente a medida que se han desarrollado los vínculos en las esferas de la producción, la inversión, el comercio y los flujos financieros. Esta mayor integración ha coincidido con una radical transformación estructural de la economía de Hong Kong, China, que dejó de basarse en las manufacturas para dar paso al predominio del sector de los servicios.

La inversión proveniente de Hong Kong, China representa dos tercios de la inversión extranjera directa efectuada en China desde 1979 y proporciona empleo a una cifra estimada de 4 a 5 millones de trabajadores en China meridional. A medida que las plantas de producción se han ido reubicando en China, las fluctuaciones cíclicas del PIB de Hong Kong, China y la producción industrial de China muestran una correlación cada vez mayor.

Los flujos de comercio bilateral también han aumentado constantemente. Alrededor del 55% de las reexportaciones de Hong Kong, China provienen de China continental y casi el 35% están destinadas a China. Un cuarto de las exportaciones internas de Hong Kong, China se han dirigido hacia China, donde sólo se origina el 6% de las importaciones que permanecen en Hong Kong, China.

Si bien se han desarrollado vinculaciones bancarias y financieras entre las dos economías, el grado de integración financiera sigue siendo limitado. Los activos y pasivos de China en el sistema bancario de Hong Kong, China representan sólo una pequeña parte del total.

Tras la transferencia de soberanía efectuada el 1 de julio de 1997, el marco constitucional de la Región Administrativa Especial de Hong Kong (RAEHK) quedó estipulado en la Declaración Conjunta Chino-británica (1984) y en la Ley Básica sobre la RAEHK de la República Popular China (1990). En este marco se establece que el sistema capitalista de la RAEHK y su forma de vida se mantendrán invariables por 50 años a partir del 1 de julio, en virtud del principio de “un país, dos sistemas”. Durante ese período, la RAEHK seguirá siendo autónoma, salvo en dos esferas: las relaciones exteriores y la defensa. Las disposiciones más importantes del marco constitucional con respecto al sistema económico y jurídico son las siguientes:

  • Los derechos de los particulares a poseer bienes e inversiones estarán garantizados por la Ley.

  • La RAEHK estará eximida del pago de impuestos al gobierno central de China y tendrá un régimen tributario independiente y sus propias leyes impositivas.

  • Los sistemas monetarios de China y de Hong Kong, China seguirán separados, con dos monedas y dos autoridades monetarias independientes entre sí.

  • El dólar de Hong Kong seguirá á siendo la moneda de curso legal,, libremente convertible y plenamente respaldada por divisas.

  • La RAEHK también conservará su autonomía en las relaciones económicas externas, incluidas su condición de puerto libre y zona franca, territorio aduanero separado, y su participación, en el carácter que corresponda, en los organismos internacionales.

En estudios realizados por funcionarios del FMI y del Banco Mundial para explicar el crecimiento, en los que se ha intentado cuantificar la influencia de esos diversos factores, se llega a la conclusión de que los aumentos de mano de obra y de capital contribuyeron en gran medida al crecimiento durante el período de reforma, pero que una proporción relativamente grande del crecimiento (por lo menos el 40%) se explica por fuerzas distintas del aumento de los insumos, como el aumento de la productividad y de la eficiencia12 (cuadro 30). Según estos estudios, el crecimiento “residual” aparentemente voluminoso podría ser atribuible a distintos factores.

Cuadro 30.China: Distintas estimaciones de las causas del crecimiento económico
Hu y Khan

(1996)
Banco Mundial

(1997)
1953–781979–941978–95
(Porcentaje anual)
Tasas de crecimiento
Producto5,89,39,4
Capital físico6,27,78,8
Mano de obra2,52,72,4
Capital humano2,7
Crecimiento residual1,13,94,3
(Porcentaje)1
Proporción del crecimiento del producto explicada por
Capital físico65,245,637,0
Mano de obra16,812,87,5
Capital humano8,6
Crecimiento residual18,041,646,0
Fuentes: Zuliu Hu y Mohsin S. Khan, “Why Is China Growing So Fast?”, en Staff Papers, vol. 44 (FMI, marzo de 1997), págs. 103–31; Banco Mundial, China 2020: Challenges in the 21st Century (Washington, 1997).

En algunos casos, el total no coincide con la suma debido al redondeo de las cifras.

Fuentes: Zuliu Hu y Mohsin S. Khan, “Why Is China Growing So Fast?”, en Staff Papers, vol. 44 (FMI, marzo de 1997), págs. 103–31; Banco Mundial, China 2020: Challenges in the 21st Century (Washington, 1997).

En algunos casos, el total no coincide con la suma debido al redondeo de las cifras.

Medición errónea del crecimiento del producto. Una posibilidad es que se haya sobrestimado el crecimiento económico real de China debido a una subdeflación del producto nominal. En un estudio, en particular, se ha sugerido que el crecimiento registrado por China durante el período de reforma ha sido sobrestimado debido a que los datos oficiales no establecen una distinción clara entre las variaciones de precio y de volumen, sobre todo en el sector no estatal13. Sin embargo, utilizando las estimaciones disponibles en cuanto a la magnitud del error (alrededor de un punto porcentual al año), el crecimiento seguiría siendo relativamente rápido conforme a las normas internacionales y todavía podrían tener una influencia significativa en el crecimiento de China factores distintos de los insumos de capital y trabajo. Además, toda corrección de los datos oficiales del PIB para tener en cuenta la subdeflación debería ir acompañada de los ajustes correspondientes en la inversión y, por ende, en los cálculos de la masa de capital, con lo cual prácticamente no variaría la proporción del crecimiento no explicada por el aporte de los factores de producción.

Reasignación sectorial de los recursos. Otra explicación probablemente importante del crecimiento residual son los aumentos de la productividad vinculados a la reasignación de recursos de sectores poco productivos a sectores muy productivos. La reasignación más importante desde que se iniciaron las reformas tuvo lugar entre la agricultura y la industria ya que la proporción de empleo en la agricultura pasó de alrededor del 70% en 1978 al 50% en los últimos años. De acuerdo con estimaciones del Banco Mundial, la reubicación de trabajadores agrícolas aportó en promedio alrededor de 1 punto porcentual por año al crecimiento durante 1978–95, y fue particularmente importante en la primera ola de reformas de la agricultura. Por tanto, una gran proporción del crecimiento no explicado parece atribuible a la reasignación de recursos y, dada la función relativamente importante que sigue teniendo la agricultura, encierra grandes posibilidades como fuente de futuros aumentos de productividad.

Mejora general de la productividad. El aumento de la productividad vinculado al surgimiento del sector no estatal y la creciente orientación de la economía hacia el mercado son otras causas posiblemente importantes del rápido crecimiento de China. En el sector industrial se registró una reducción apreciable de la participación de las empresas estatales en el producto debido al surgimiento del sector no estatal como principal motor del crecimiento. En la mayoría de los estudios realizados se comprobó que el aumento de la productividad en las empresas no estatales ha sido más rápido que en las estatales, lo que implica que la reasignación de los recursos hacia el sector no estatal podría explicar una parte importante del crecimiento14. Los resultados preliminares confirman la importancia de ese efecto, estimándose que la reasignación de recursos del sector estatal al no estatal representa, en promedio, medio punto porcentual por año del crecimiento. Una conclusión interesante al respecto es que la proporción del crecimiento de China que no se explica por el aporte de los factores de producción ha tendido a aumentar con el tiempo, llegando por lo menos a la mitad del total en 1990–94 (cuadro 31). Si bien el incremento de principios de los años noventa puede deberse en cierta medida a factores cíclicos, quizás refleje también la extensión gradual de las reformas de mercado y, en particular, los beneficios que supone la apertura económica. Se considera que estos factores han impulsado el crecimiento más allá de los efectos directos de las reasignaciones sectoriales de recursos, lo que explica que el crecimiento residual represente una proporción considerable.

Cuadro 31.China: Causas del crecimiento durante el período de la reforma(Porcentaje anual)
1979–841985–891990–94
Crecimiento
Producto8,08,811,5
Capital físico7,18,67,5
Mano de obra3,02,82,1
Crecimiento del producto2,52,75,8
Fuente: Zuliu Hu y Mohsin S. Khan, “Why Is China Growing So Fast?”, en Staff Papers, vol. 44 (FMI, marzo de 1997), págs. 103–31.
Fuente: Zuliu Hu y Mohsin S. Khan, “Why Is China Growing So Fast?”, en Staff Papers, vol. 44 (FMI, marzo de 1997), págs. 103–31.

La conclusión principal es que el perfil de crecimiento de China durante el período de reforma, que sigue siendo extraordinario inclusive después de realizar todos los ajustes necesarios para descontar una posible subdeflación de los datos nominales, es producto de una serie de factores. Si bien el incremento de los insumos de capital y trabajo ha sido crucial, también han influido mucho los aumentos de la productividad resultantes de la reasignación sectorial de recursos, las reformas orientadas a una economía de mercado, el progreso tecnológico y la apertura al exterior. Dado que el crecimiento no ha estado impulsado primordialmente por una rápida acumulación de capital, la disminución del rendimiento no plantea una amenaza inmediata a la viabilidad. En realidad, es posible que el sector estatal y la agricultura sigan absorbiendo recursos, significativa y constantemente, y que se dé otro gran paso adelante en lo que respecta a la productividad a medida que se profundicen las reformas.

Un programa inconcluso

A pesar de los logros extraordinarios en materia de crecimiento y transformación estructural, la transición de China a una economía de mercado ha estado signada por ciclos recurrentes de la actividad económica y de la inflación, deficiencias en las empresas estatales y en el sector financiero y resultados insatisfactorios en lo que atañe a los ingresos presupuestarios. Además, pese al progreso inicial, las disparidades de ingresos muestran una tendencia a agravarse, y esto crea presiones migratorias internas y da lugar a la aparición de una población “flotante” que se calcula oficialmente en cerca de 100 millones de personas. Los problemas son, en gran medida, reflejo del carácter parcial de las reformas, en particular de la falta de progresos significativos en la reestructuración de las empresas estatales, de un sistema tributario que ha dependido demasiado de un sector estatal que se reduce continuamente y que ha otorgado concesiones generosas a las empresas no estatales, y de un perfil de desarrollo desparejo, acentuado por el fomento de las zonas económicas abiertas. Dentro de este inconcluso temario de reformas, lo más importante es que China aborde decididamente estos problemas15.

Ciclos macroeconómicos. Desde que se iniciaron las reformas económicas, China ha atravesado cuatro grandes ciclos de actividad económica, en el curso de los cuales la inflación aumentó temporalmente hasta alcanzar niveles relativamente elevados (gráfico 33)16. Aunque difieren entre sí en algunos aspectos relevantes, en general los ciclos han sido provocados por repuntes de la demanda agregada (especialmente la inversión fija), una creación de crédito excesiva y liberalización de precios17. Los ciclos se han intensificado por problemas de gestión macroeconómica en una economía caracterizada por la considerable influencia de los gobiernos locales en la política económica y en el sector financiero y por los inadecuados y elementales instrumentos de política macroeconómica; en tales circunstancias, en general se logró controlar la inflación a costa de una acentuada desaceleración del crecimiento.

Gráfico 33.China: Ciclos macroeconómicos en el período de la reforma

(Porcentaje)

Fuente: Oficina Estatal de Estadística de China.

Las reformas institucionales y económicas emprendidas en los últimos años se han orientado en parte a afianzar la eficacia del control que ejercen las autoridades centrales sobre la política macroeconómica y a ampliar la gama de instrumentos de política económica, imprimiéndoles a la vez una mayor orientación de mercado. Mucho se ha avanzado en estas esferas, lo que contribuyó a la reciente reducción de la inflación desde un máximo de más del 20% en 1994 a las bajas tasas de un dígito de comienzos de este año, sin provocar mayores perturbaciones en el crecimiento. No obstante, esta estabilización exitosa ha puesto de relieve las presiones que ejerce un sector de empresas estatales reformado sólo en parte y que ha experimentado pérdidas crecientes en los últimos años. La difícil tarea de sostener políticas macroeconómicas debidamente restrictivas requiere que se progrese más en la ejecución de las reformas de mercado, sobre todo en las empresas estatales, y que se moderen las presiones implícitas y explícitas para que los bancos respalden a las empresas del Estado no rentables.

Reforma del sector financiero. Lograr un sistema financiero seguro, sólido y orientado al mercado es el objetivo clave del programa de reforma de las autoridades. Un componente fundamental de la estrategia es organizar los bancos estatales chinos según criterios comerciales y otorgarles mayor autonomía en lo que se refiere a las decisiones crediticias. Se espera que por ese medio se logre una asignación más eficiente del crédito y se facilite el uso de instrumentos indirectos de control monetario. Al mismo tiempo, las autoridades procuran fortalecer los balances, y absorber el saldo de los préstamos en mora18 mediante la debida constitución de reservas y, en los casos pertinentes, la inyección de capital del Estado, y elaborar un marco de supervisión adecuado para asegurar prácticas crediticias prudentes y corregir la situación de las instituciones en dificultades. Las autoridades han designado a 1997 como el año de la supervisión y actualmente están reforzando las normas contables y de clasificación de préstamos para evaluar más adecuadamente la solidez del sistema bancario y la suficiencia de su capital. Además, se están afianzando los distintos tipos de supervisión (inspecciones a distancia e in sitü), sobre todo mediante la formación y la especialización necesarias de los recursos humanos.

Reforma de las empresas estatales. En el marco de la transición, un problema importante pendiente de solución en China es el deficiente funcionamiento de las empresas del Estado. Aunque este sector tiene una participación cada vez menor en el PIB, sigue absorbiendo un porcentaje desproporcionado del crédito bancario—alrededor de dos tercios—y sigue siendo un importante empleador de la población activa urbana19. El progreso en otras esferas, en especial en el sector financiero, depende mucho del logro de un claro avance en la reforma de estas empresas y de que se resuelva el problema de las pérdidas crónicas de las empresas que constituyen una carga para el sector financiero. A este respecto, la estrategia que se aplica actualmente es mucho más amplia que los anteriores empeños reformistas porque aborda simultáneamente problemas fundamentales tales como la gestión de las empresas, las nuevas formas de propiedad, la privatización de los servicios sociales, las fusiones y las quiebras. Además, contempla una posible reducción de las actividades estatales limitándolas sólo a aquellas esferas en que el control estatal resulta viable, y permite un incremento posiblemente significativo de la propiedad no estatal, sobre todo en las empresas más pequeñas.

La falta de datos desagregados impide evaluar con claridad el progreso alcanzado con esta nueva estrategia, pero ciertos datos indican una intensificación de estas actividades en muchas esferas, en particular en lo que se refiere a modificaciones a título experimental en empresas pequeñas, muchas de las cuales se transforman en cooperativas por acciones. Además, se ha comenzado a liberar a las empresas de sus funciones sociales mediante la creación de servicios estables de bienestar social y programas de desempleo y reconversión laboral en el ámbito de los gobiernos locales. Por otro lado, se sigue avanzando aunque con lentitud en la difícil tarea de intensificar las limitaciones presupuestarias y resolver los problemas de las empresas que arrojan pérdidas (en especial las más grandes). Aunque aumentaron ligeramente, las quiebras no son frecuentes, y ha habido pocos despidos oficiales de personal superfluo20.

Sistema fiscal. El período de reforma en China se ha caracterizado por una pronunciada disminución de los ingresos presupuestarios21. Al igual que en muchas otras economías que están abandonando el sistema de planificación centralizada, se ha observado desde la iniciación de las reformas una disminución pronunciada y sostenida de los ingresos presupuestarios del gobierno general, que pasaron de más del 35% del PIB en 1978 a cerca del 11% en 1996. Esta disminución es atribuible no sólo a la eliminación gradual de las empresas estatales del presupuesto, que es oportuna, sino también a una inquietante tendencia a trasladar operaciones fiscales genuinas a fondos extrapresupuestarios; además, los resultados fiscales han sido deficientes debido a la gran dependencia del debilitado sector estatal. Sin embargo, pese a la merma de los ingresos, el déficit fiscal de China se mantuvo dentro de dimensiones muy moderadas (en promedio, alrededor del 2% del PIB), gracias al recorte del gasto presupuestario. Ha sido difícil evaluar las repercusiones de la insuficiencia de ingresos presupuestarios debido al gran número de fondos extrapresupuestarios22 y a los créditos para fines de política económica concedidos a través del sistema bancario. No obstante, parecería que esa insuficiencia de ingresos ha complicado el control macroeconómico y quizá restrinja cada vez más los recursos de que disponen las autoridades para el proceso de reformas. Se está tratando de incrementar el ingreso presupuestario mediante la mejora de la administración tributaria, la inclusión del dinámico sector no estatal en el sistema impositivo, sobre todo mediate la reducción de las exenciones y concesiones tributarias, y la regularización de los fondos extrapresupuestarios. También se está estudiando la posibilidad de fortalecer el sistema tributario.

Disparidades regionales. Tras las mejoras registradas en las primeras etapas del proceso de reforma, se han ahondado en muchos aspectos las disparidades de los ingresos, especialmente entre las zonas rurales y urbanas y entre las distintas regiones. Algunos de los factores que más inciden en este fenómeno son el escaso progreso de la agricultura después de los avances iniciales, la concentración de algunas empresas estatales de baja rentabilidad en las zonas rurales y las restricciones de larga data a la movilidad laboral. Al mismo tiempo, las generosas concesiones impositivas de las zonas económicas abiertas han acentuado las disparidades al estimular una distribución despareja del desarrollo, en particular en las zonas costeras. Ante esta situación, las autoridades están tratando de incrementar la inversión pública en las zonas rurales, sobre todo en el transporte y la infraestructura, y están reduciendo las medidas preferenciales para reorientar la inversión extranjera hacia las provincias del interior. También se está considerando la posibilidad de crear un mecanismo de subvenciones fiscales para redistribuir el ingreso de las provincias más ricas a las más pobres. En 1993 se inició un importante programa de alivio de la pobreza que tiene como objetivo lograr que, para el año 2000, los restantes 50 a 60 millones de pobres que viven en las zonas rurales hayan superado esa condición.

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Los resultados económicos registrados en China desde que se emprendieron las reformas hacia una economía de mercado a fines de los setenta han sido extraordinarios desde todo punto de vista. Además de alcanzar un crecimiento rápido, China ha atravesado una profunda transformación estructural y se ha abierto a la economía mundial; además, ha surgido un dinámico sector no estatal que ha sido el principal impulsor del crecimiento. Estos sólidos resultados reflejan la interacción entre las fuerzas dinámicas de la liberalización económica, por un lado, y por el otro las fuerzas del desarrollo económico, que han transformado a un país muy pobre, como lo era China a fin de los años setenta, en el país mucho más próspero que vemos hoy.

Huelga decir que falta abordar importantes tareas antes de dar por concluida la transición a una verdadera economía de mercado y lograr niveles de ingreso comparables a los de las economías de Asia recientemente industrializadas. El requisito fundamental es un avance decidido en la reforma de las empresas del Estado, determinante clave para que China siga registrando las rápidas tasas de aumento de la productividad logrados en los primeros veinte años de reformas. La reestructuración de las empresas estatales también influirá profundamente en las perspectivas de lograr una estabilidad macroeconómica sostenida y en el ritmo de las reformas que se emprendan en otras esferas, en particular en el sector financiero. El fortalecimiento de los ingresos presupuestarios también es esencial para asegurar los recursos fiscales suficientes para las tareas de reforma. La intención de las autoridades de corregir las crecientes disparidades de los ingresos que surgieron durante el período de reformas permitirá distribuir más y mejor los beneficios de la prosperidad y contribuirá a ampliar el apoyo que requieren las tareas de reforma.

Este anexo fue preparado por Charles Adams, del Departamento de Asia y el Pacífico.

El sector no estatal de China comprende empresas colectivas urbanas y rurales (incluidos las de poblados y comunidades), sociedades por acciones, empresas privadas, empresas conjuntas y empresas de capital extranjero). Si bien las empresas colectivas son una forma de propiedad pública, difieren mucho de las estatales pues en la mayoría de los casos han estado sujetas a mayores restricciones presupuestarias y a una menor intervención directa de los ministerios. Además, en los últimos años, muchas empresas colectivas han sido privatizadas, aunque retienen su clasificación original.

Véase Hassanali Mehran, Marc Quintyn, Tom Nordman y Bernard Laurens, Monetary and Exchange System Reforms in China: An Experiment in Gradualism, Occasional Paper No. 141 (Washington: FMI, 1996).

Si se lo estima a tipos de cambio de mercado, el ingreso per cápita de China es en la actualidad de unos $600. Las mediciones basadas en la paridad del poder adquisitivo sugieren que el ingreso per cápita es bastante más alto (entre $2.000 y $ 3.000), aunque un 30% inferior a las estimaciones comparables de Indonesia, 60% inferior a las de Tailandia y 70% inferior a las de Malasia (véase Perspectivas de la Económica Mundial, mayo de 1997, cuadro 18, pág. 90). En el caso de China, las estimaciones del ingreso per cápita entrañan un margen considerable de incertidumbre, debido a que no se posee información completa sobre la estructura de los precios internos. Véase China: GDP Per Cápita, informe No. 13580-CHA (Washington: Banco Mundial, 1994).

Véase Michael Bell, Hoe Ee Khor y Kalpana Kochhar, China at the Threshold of a Market Economy, Occasional Paper No. 107. (Washington: FMI, 1993); y Wanda Tseng, Economic Reform in China: A New Phase, Occasional Paper No. 114 (Washington: FMI, 1994), donde se examina la experiencia de China en materia de reformas económicas. Véase también “China Embraces the Market: Achievements, Constraints and Opportunities”, proyecto de informe del Departamento de Relaciones Exteriores y Comercio de Australia (Canberra, 1997).

Este criterio dual fue adoptado prácticamente en todas las esferas, incluida la agricultura, la liberalización de precios, los mercados cambiarios y la apertura de la economía al comercio exterior y la inversión. Véase Jeffrey Sachs y Wing Thye Woo, “Structural Factors in the Economic Reform of China, Eastern Europe and the Former Soviet Union”, en Political Economy: A European Forum, vol. 9 (abril de 1994), págs. 101–45.

Sin embargo, la planificación centralizada no predominaba tanto como en la Unión Soviética.

En tanto se permitía que las empresas de capital extranjero retuvieran las utilidades en divisas, las empresas nacionales debían ceder las divisas pero recibían “cuotas de retención” equivalentes a un cierto porcentaje de sus ganancias en divisas. Las divisas retenidas podían cambiarse en los centros de canje a un tipo de cambio de mercado.

En el mercado bursátil chino se negocian dos categorías generales de valores: las acciones “A” destinadas a los residentes chinos y las acciones “B”, reservadas para los extranjeros. A fines de 1996, la capitalización total del mercado ascendía a casi el 15% del PIB.

Desde la época del sistema de planificación centralizada, muchas empresas del Estado prestan una amplia gama de servicios sociales que en una economía de mercado estarían a cargo del Estado. Tal es el caso de la educación y la atención de la salud y, a título menos oficial, la retención de mano de obra superflua. Véase People’s Republic of China, Recent Economic Developments, informes sobre las economías nacionales, No. 96/40 (FMI, mayo de 1996).

El significado del crecimiento extensivo e intensivo en la experiencia asiática se examina en Paul Krugman, “The Myth of Asia’s Miracle”, Foreign Affairs, vol 73, No.6 (1994), pág. 62–78.

Entre las publicaciones recientes corresponde mencionar Zuliu F. Hu y Mohsin S. Khan, “Why is China Growing so Fast?”, en Staff Papers, vol. 44 (FMI, marzo de 1997), págs. 103–31; China 2020: Challenges in the 21st Century (Washington, 1997), y Eduardo Borensztein y Jonathan Ostry, “Accounting for China’s Growth Performance”, en American Economic Review, Papers and Proceedings, vol. 86 (mayo de 1996), págs. 224–28.

Una derivación interesante del cuadro 30 es que en China el capital ha venido creciendo con menor rapidez que el producto, lo que implica una tendencia al descenso de la relación capital-producto. Esta conclusión no se concilia fácilmente con el proceso normal del desarrollo económico y sugiere la posibilidad de que haya una subestimación de los insumos de capital o una sobreestimación del producto.

Wing Thye Woo, “Chinese Growth: Sources and Prospects”, (inédito; Washington, 1996).

Véase, por ejemplo, Jeffrey D. Sachs y Wing Thye Woo, “Understanding China’s Economic Performance”, documento de trabajo sobre comercio y desarrollo (Canberra: Universidad Nacional de Australia, febrero de 1997), págs. 1–12. Es preciso analizar con ciertas reservas la función de la reasignación de recursos del sector estatal al no estatal porque los datos oficiales sugieren sólo una reducción relativamente pequeña en el uso de capital y mano de obra por parte del sector estatal. Sin embargo, es probable que los datos no capten totalmente las transferencias no oficiales de recursos al sector no estatal por vía de la liquidación de activos y la reubicación de mano de obra que oficialmente sigue integrando las nóminas del Estado.

Véase un análisis de los desafíos que enfrenta China en su transición en Barry Naughton, Growing of the Plan: Chinese Economic Reform 1978–93 (Nueva York: Cambridge: Cambridge University Press, 1995).

Aunque los ciclos durante el período de reforma han sido relativamente importantes de acuerdo con las normas internacionales, no lo han sido tanto como las distorsiones vinculadas al “Gran salto adelante” y a la Revolución Cultural.

Véase un análisis pormenorizado de las causas de los ciclos macroeconómicos de China en Wanda Tseng y otros, Economic Reform in China. A New Phase (Washington: FMI, 1994) y en Barry Naughton, “China’s Macroeconomy in Transition”, China Quarterly, No. 144 (diciembre de 1995), pag. 1085–1104.

Las autoridades calculan que cerca del 20% de los préstamos bancarios se encuentran en situación de incumplimiento. No obstante, de este total, sólo una pequeña proporción está clasificada como incobrable.

La absorción de créditos por parte del sector estatal podría estar sobrestimada en los datos oficiales, que no toman en consideración los représtamos efectuados por las empresas del Estado al sector no estatal.

Sin embargo, se ha informado reiteradamente en los últimos años de un creciente número de ceses informales. Estos ajustes no se han reflejado en la tasa oficial de desempleo (urbano), que sigue estable en torno al 3%.

Véase un panorama general de las finanzas públicas de China en Ehtisham, Ahmad Gao Qiang y Vito Tanzi (a cargo de la edición), Reforming China’s Public Finances (Washington: FMI, 1995) y “China: Budgetary Policy and Intergovernmental Fiscal Relations”, informe No. 11094-CHA (Washington: Banco Mundial, 1993).

Actualmente existen varias estimaciones del volumen de las cuentas fiscales extrapresupuestarias. Los cálculos de los funcionarios del FMI indican que el gasto extrapresupuestario puede ser equivalente al 4% ó 6% del PIB.

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