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Desafíos de política económica en la zona del euro y consecuencias externas de la UEM

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
December 1998
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El l de enero de 1999 se pondrá en marcha la tercera y última fase de la Unión Económica y Monetaria europea (UEM) con el establecimiento de una unión monetaria que abarcará 11 de los 15 países miembros de la Unión Europea (UE): Alemania, Austria, Bélgica, España, Finlandia, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos y Portugal. En esa fecha, estos países fijarán irrevocablemente los tipos de cambio de sus monedas y adoptarán el euro como moneda común, y a partir de entonces las decisiones de política monetaria y cambiaria pasarán a ser de la competencia de las instituciones que representan a toda la zona. Por lo tanto, los países perderán la posibilidad de recurrir de forma independiente a la política monetaria y cambiaria.

En la UEM, los países mantienen sus competencias fundamentales en materia de políticas, salvo en lo que respecta a las políticas monetaria y cambiaria. Las políticas que afectan al comercio exterior y a la integración de los mercados internos ya son de la competencia de la UE. Las decisiones relativas a la política fiscal y al mercado de trabajo seguirán adoptándose en su mayor parte en el ámbito nacional, aunque bajo una supervisión más directa de las instituciones de la UE (véase el apéndice). A este respecto, en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), establecido en junio de 1997, se prevén los procedimientos para la supervisión de las políticas fiscales nacionales, reforzándose el marco previsto en el Tratado de Maastricht. Además, en el Tratado de Amsterdam, firmado en octubre de 1997, se reconoce explícitamente que las políticas relativas al mercado de trabajo son una preocupación común y se establecen procedimientos para su supervisión. Salvo en el caso de la política monetaria y cambiaria, la toma de decisiones y la supervisión en toda la zona son de la competencia de las instituciones de la UE. Se ha acordado que los ministros de los países de la zona del euro podrán reunirse (en su formación del Grupo Euro 11) para analizar cuestiones relacionadas con la moneda única, pero que las decisiones oficiales sobre supervisión y coordinación serán de la competencia de todo el Consejo de Ministros de la UE (ECOFIN).

Las políticas monetaria y cambiaria que se lleven a cabo en la zona del euro revisten considerable importancia a escala mundial. La futura zona del euro compite con Estados Unidos en lo que respecta al producto y el comercio, y el euro podría llegar a desempeñar un papel tan destacado como el dólar de EE.UU. en las transacciones financieras (gráfico 5.1). La UEM será especialmente importante para aquellos países que mantienen relaciones financieras y comerciales estrechas con la zona del euro, sobre todo los países de Europa central y oriental y de la cuenca del Mediterráneo, y muchos países de África. Además, en la UEM, las políticas que se apliquen a escala nacional tendrán repercusiones importantes sobre el tipo de cambio del euro y la flexibilidad con la que podrán lograrse los objetivos de política monetaria.

Gráfico 5.1.La zona del euro y la economía mundial: Indicadores de la dimensión relativa

El producto de la zona del euro es ligeramente inferior al de Estados Unidos, pero la participación de dicha zona en el total del comercio mundial es mayor; actualmente las monedas europeas están subrepresentadas en los mercados financieros mundiales.

Fuentes: FMI (panel superior), y Banco de Pagos Internacionales, 68th Annual Report (Basilea: Banco de Pagos Internacionales, junio de 1998).

1Para 1998, proyecciones de los funcionarios del FMI. Las participaciones en el comercio se han calculado únicamente hasta 1997 inclusive.

2Créditos internacionales y crédito frente a residentes en moneda extranjera de bancos ubicados en países industriales que declaran datos. Las monedas de la Unión Europea comprenden únicamente el marco alemán y el franco francés.

La delimitación de competencias en materia de política monetaria, fiscal y estructural entre las instituciones de la zona del euro y los gobiernos nacionales facilita la asignación de responsabilidades en relación con estas políticas, pero también complica su coordinación. La política monetaria en la zona del euro se concentrará en la situación económica en toda la zona en su conjunto. Al mismo tiempo, las políticas fiscales y estructurales a escala nacional deberán tener en cuenta el hecho de que ya no podrán modificarse de forma independiente las tasas de interés y los tipos de cambio. Como consecuencia de esta asignación de responsabilidades, el logro de una combinación adecuada de políticas en la zona del euro será una tarea más compleja que en la mayoría de las zonas monetarias de alcance nacional.

En la edición de octubre de 1997 de Perspectivas de la economía mundial (capítulo III) se examinó el nuevo régimen de política que supone la UEM, la política necesaria para el éxito de la UEM y las consecuencias de la UEM para el resto de la economía mundial. Un año después, y en el contexto de la coyuntura económica vigente a unos pocos meses de la introducción de la moneda única, en este capítulo se examinan las políticas económicas de la zona del euro desde el punto de vista nacional, regional y mundial. Uno de los objetivos es señalar las principales dificultades de política económica a las que se enfrentan la zona del euro y los países que la integran teniendo en cuenta las relaciones que existen entre las políticas a escala nacional y regional. En diciembre de 1997, el Consejo Europeo subrayó la conveniencia de fomentar la aplicación de políticas compatibles entre sí en ambos niveles, reconociendo al mismo tiempo las distintas competencias en materia de políticas, e hizo hincapié en la necesidad de reforzar la coordinación para lograr que la UEM funcione adecuadamente. En este capítulo también se examinan algunas de las consecuencias de la UEM para la economía mundial, especialmente en los países que mantienen relaciones comerciales estrechas con la zona del euro.

Políticas económicas de la zona del euro

Los requisitos en materia de política fiscal, monetaria y estructural de la zona del euro, y sus consecuencias desde el punto de vista de la articulación de las políticas de toda la zona, deben considerarse en el contexto de la evolución reciente y las perspectivas económicas actuales.

Evolución y perspectivas económicas

El nacimiento de la UEM se verá favorecido por un entorno macroeconómico en la zona del euro que ha mejorado considerablemente desde principios y mediados de los años noventa. Por lo que se refiere a la zona del euro en su conjunto, la recuperación centrada en la absorción de la capacidad económica ociosa ha cobrado impulso desde principios de 1997, y el fortalecimiento de la situación fiscal y la mejora en el comportamiento de la inflación logrados en el proceso de cumplimiento de los criterios de convergencia para participar en la UEM han sentado las bases de lo que podría convertirse en un período prolongado de crecimiento generalizado, duradero y no inflacionista (gráficos 5.2. y 5.3). Las exportaciones impulsaron inicialmente la reciente reactivación del crecimiento, que se aceleró gracias al fortalecimiento de la demanda mundial y a una depreciación real de las monedas de la zona del euro (gráfico 5.4). A continuación se produjo rápidamente un sólido repunte del comercio y del consumo. Este entorno favorable se vio respaldado por la estabilización de la situación en los mercados de trabajo, y reforzado a finales de 1997 y principios de 1998 por una reducción del desempleo, que, según las estimaciones, se situará en una tasa media del 11¾% de la población activa en 1998, frente al 12½% en 1997. Estos factores internos, sumados a una cierta moderación de la demanda externa, facilitaron un cambio en la composición del crecimiento, que a principios de 1998 comenzó a ser impulsado principalmente por la demanda interna. En general, el crecimiento en la zona del euro aumentó de una tasa anual inferior al 1½% durante 1995 (del cuarto trimestre al cuarto trimestre) a casi el 3% durante 1997.

Gráfico 5.2.Zona del euro: Crecimiento del PIB y componentes de la demanda1

(Variación porcentual, salvo indicación contraria)

Las exportaciones impulsaron la reciente reactivación del crecimiento en la zona del euro, pero se prevé que la demanda interna desempeñe una función primordial en 1998–99.

1Las franjas verdes indican proyecciones de los funcionarios del FMI.

Gráfico 5.3.Zona del euro: Saldo fiscal del gobierno general e inflación1

Los preparativos para la UEM han contribuido a una reducción considerable de los desequilibrios fiscales y la inflación.

1Las franjas verdes indican proyecciones de los funcionarios del FMI.

Gráfico 5.4.Zona del euro: Tipos de cambio y tasas de interés reales

La depreciación real ha contribuido a una distensión de las condiciones monetarias desde 1996.

1Veáse una explicación más detallada del tipo de cambio efectivo del euro en el recuadro 5.5.

2Tasa deflactada por la variación de los precios al consumidor en un período de 12 meses.

Dentro de este panorama general se observan diferencias notables en las posiciones cíclicas de los países de la zona del euro, distinguiéndose dos amplios grupos de países, aunque con variaciones considerables entre los países de cada grupo. Con respecto a los países más avanzados en el ciclo económico (Austria, España, Finlandia, Irlanda, Países Bajos y Portugal), que concentran alrededor de una cuarta parte del PIB de la zona del euro, se estima que las brechas de producción en 1998 son insignificantes en promedio, mientras que en el caso de las economías menos avanzadas en el ciclo económico (Alemania, Bélgica, Francia e Italia) las brechas de producción se estiman en alrededor del 2% en promedio (gráfico 5.5).

Gráfico 5.5.Zona del euro: Brecha de producción, empleo y desempleo1

Se observan diferencias cíclicas considerables entre dos grupos de países desde 1995.

Fuentes: FMI, Perspectivas de la economía mundial, y OCDE.

1Los países en una posición más avanzada en el ciclo económico son: Austria, España, Finlandia, Irlanda, Países Bajos y Portugal. Los países en una posición más avanzada en el ciclo económico son: Alemania, Bélgica, Francia e Italia. Las franjas verdes indican proyecciones de los funcionarios del FMI.

Estas diferencias cíclicas obedecen a las recientes variaciones en la evolución del crecimiento de los países. Aunque no existe una explicación única que pueda aplicarse a todos los países, la fuerte depreciación real que sufrieron las monedas entre 1992 y 1995 contribuyó al aumento de las exportaciones de varios de los países más avanzados en el ciclo económico (especialmente, España, Finlandia e Irlanda), mientras que, en conjunto, en los países menos avanzados en el ciclo económico los tipos de cambio reales se apreciaron durante este período1. La evolución de los mercados de trabajo también ha sido más favorable en las economías más avanzadas en el ciclo económico, lo cual contribuyó a estimular la confianza. Si bien las diferencias a este respecto entre los grupos están, por supuesto, estrechamente relacionadas con los resultados en materia de crecimiento, el empleo en varios países más avanzados en el ciclo económico (sobre todo en España, Irlanda y los Países Bajos) también se ha visto favorecido por las reformas estructurales.

La inflación de los precios al consumidor, si bien sigue manteniéndose en niveles bajos, que en la mayoría de los casos no tienen precedente, es algo más elevada en las economías más avanzadas en el ciclo económico, en las cuales se situaba en una tasa anual de alrededor del 2% en el tercer trimestre de 1998, frente a un nivel inferior al 1½% en la zona del euro en su conjunto (gráfico 5.6). Las presiones de precios podrían intensificarse en los países más avanzados en el ciclo, como parecen indicar no sólo el elevado nivel de las tasas de utilización de los recursos sino también la aceleración del aumento de las cotizaciones de las acciones y los precios inmobiliarios (gráfico 5.7) y el firme crecimiento del crédito. Sin embargo, la evolución de la inflación en las economías menos avanzadas en el ciclo económico probablemente será un elemento esencial del panorama económico de la zona del euro, ya que en este grupo figuran las tres economías más importantes (Alemania, Francia e Italia).

Gráfico 5.6.Zona del euro: Inflación1

(Variación porcentual de los precios al consumidor con respecto a un año antes)

La inflación en los países en una posición más avanzada del ciclo se sitúa por encima de la tasa media de la zona del euro.

1Los países en una posición más avanzada en el ciclo económico son: Austria, España, Finlandia, Irlanda, Países Bajos y Portugal. Los países en una posición menos avanzada en el ciclo económico son: Alemania, Bélgica, Francia e Italia.

Gráfico 5.7.Zona del euro y Estados Unidos: Precios de los activos

Desde 1996, los precios de los activos han registrado un aumento especialmente pronunciado en los países de la zona del euro que se encuentran en una posición más avanzada en el ciclo económico.

Fuentes: WEFA, Inc. y Banco de Pagos Internacionales.

1Los países en una posición más avanzada en el ciclo económico son: Austria, España, Finlandia, Irlanda, Países Bajos y Portugal. Los países en una posición menos avanzada en el ciclo económico son: Alemania, Bélgica, Francia e Italia.

2Comprende los países en una posición menos avanzada del ciclo económico incluidos en la nota anterior, salvo Italia, país sobre el que no se dispone de datos.

De cara al futuro, y a pesar del deterioro del entorno externo, se prevé que la recuperación en la zona del euro mantenga su dinamismo reciente y que la actividad económica crezca a tasas anuales comprendidas entre el 2¾% y el 3% en 1998–99, ya que el anterior repunte de la confianza está respaldado ahora por una política económica acomodaticia, caracterizada por tasas de interés reales a corto plazo relativamente bajas, una nueva reducción de las tasas de interés a largo plazo y un cambio de orientación de la política fiscal, que pasó de ser claramente restrictiva en 1997 a ser ligeramente expansiva en 1998 (véase el capítulo II). Se prevé que la inflación de los precios al consumidor se mantenga en alrededor del 1½% en 1999 en la zona del euro en su conjunto y que aumente a alrededor del 2¼% en las economías que se encuentran en una fase más avanzada en el ciclo económico. Si bien se prevé que el desempleo siga reduciéndose debido al crecimiento del producto por encima de su nivel potencial, la tasa de desempleo se mantendrá, según las proyecciones, en un nivel superior al 11% de la población activa al final de 1999.

La incertidumbre con respecto al grado de capacidad económica ociosa complica la evaluación de las perspectivas a mediano plazo, pero parece existir cierta coherencia entre las estimaciones de los funcionarios del FMI (que indican una brecha de producción de la zona del euro en su conjunto del 1¾% en 1998) y la ausencia de presiones inflacionistas, salvo ciertos síntomas localizados. Teniendo en cuenta además que la tasa de desempleo no aceleradora de la inflación (NAIRU) probablemente se reducirá si se mantiene la recuperación, a medida que se reviertan los efectos de histéresis, parece existir un margen considerable para que se produzca una expansión de ritmo moderado, quizá con un crecimiento del producto de la zona del euro durante varios años de alrededor de ½ a ¾ de punto porcentual más rápido que la tendencia observada recientemente. La aplicación inmediata de reformas estructurales también reducirá aún más el riesgo de que se produzcan estrangulamientos de la oferta conforme se consolida la recuperación.

Como se examina en el capítulo I, la situación económica mundial se ha deteriorado considerablemente durante 1998, debido a las graves dificultades económicas y financieras a que se enfrentan los países de Asia y Rusia y los efectos de contagio a otras regiones. Las exportaciones a Corea, Japón y Rusia, y los cuatro países miembros de la ASEAN más afectados por la crisis representan en su conjunto el 11% de las exportaciones de la zona del euro y el 1½% del PIB, pero los riesgos afectan no sólo a las relaciones comerciales directas con estos países sino también al entorno económico mundial y a la confianza en la zona del euro. Además, existe un grado considerable de incertidumbre con respecto al tipo de cambio del euro. Si bien al parecer, el euro está subvalorado en términos efectivos, aunque moderadamente, a juzgar por las variables fundamentales a mediano plazo, la consiguiente corrección que podría producirse en el futuro entrañaría mayores fluctuaciones al alza a mediano plazo frente al dólar de EE.UU. y a la baja frente al yen japonés, aunque en gran medida de carácter compensatorio. Si estas fluctuaciones no se producen simultáneamente o si el reajuste es excesivo —riesgos ciertamente importantes habida cuenta de las circunstancias internacionales imperantes—, podrían observarse amplias fluctuaciones del tipo de cambio efectivo real del euro que afectarían considerablemente a las perspectivas de la zona.

Consideraciones generales de política económica

Además de consolidar los logros alcanzados hasta la fecha en materia de convergencia, los responsables de la política económica de la zona del euro deben prestar cada vez más atención a la forma de beneficiarse de los avances logrados. Concretamente, estos logros sientan una base sólida para corregir las rigideces estructurales que son la causa fundamental de las altas tasas de desempleo y, a más corto plazo, ofrecen mayor margen de maniobra para hacer frente a la incertidumbre con respecto a las perspectivas económicas. Una mayor convergencia cíclica habría contribuido a que la UEM en general y la política monetaria única en particular, se pusieran en marcha sin dificultades. Afortunadamente, las diferencias en las posiciones cíclicas de los tres países más importantes no son muy pronunciadas. No obstante, las diferencias entre estos países y las economías más avanzadas en el ciclo económico, que se están intensificando debido a las políticas expansivas que están aplicando muchas de estas últimas, podrían causar, si no se controlan de forma adecuada, perturbaciones que obstaculizarían la recuperación en toda la zona.

Cabe señalar dos aspectos del marco de política económica de la UEM que ayudarán a la zona del euro a enfrentar estas dificultades. El primero, es el férreo compromiso de mantener la estabilidad de precios, lo cual significa, en general, que la inflación debe mantenerse en el 2% o menos en el conjunto de la zona del euro, siendo éste el objetivo prioritario del Banco Central Europeo (BCE). Este compromiso firme de mantener la estabilidad nominal —que debería permitir la aplicación, a lo largo del ciclo económico, de una política monetaria más neutral que la aplicada hasta la fecha— es un aspecto que incidirá favorablemente en la evolución del crecimiento económico a más largo plazo de la zona del euro. El segundo aspecto positivo de este marco es el PEC; concretamente, el compromiso manifestado por cada país miembro de conseguir a mediano plazo una situación presupuestaria próxima al equilibrio o lograr un superávit. Por una parte, este aspecto constituye sencillamente la vertiente fiscal del compromiso de política monetaria de mantener la estabilidad de precios. Por otra parte, no obstante, el PEC puede ayudar a la zona del euro a hacer frente y contener la transmisión de perturbaciones y desequilibrios, ya sean a escala regional o en un país determinado, fomentando la creación de situaciones fiscales a mediano plazo que permitan a los países hacer frente a fluctuaciones cíclicas normales, respetando al mismo tiempo el tope del 3% del PIB fijado para el déficit2. Esta orientación a mediano plazo es esencial para acabar definitivamente con la aplicación de políticas fiscales procíclicas y, por lo tanto, desestabilizadoras, comunes en Europa continental en los dos últimos decenios. Estas políticas han puesto de manifiesto la tendencia de las autoridades económicas a basarse principalmente en los saldos fiscales efectivos y no en los saldos ajustados en función de las variaciones cíclicas y, por lo tanto, a aplicar medidas expansivas durante períodos de expansión de la actividad económica, lo que ha llevado con frecuencia a tener que aplicar medidas correctivas cuando las economías han entrado en una fase descendente.

Sin embargo, en lo que se refiere a la capacidad para hacer frente a perturbaciones y divergencias reales, el marco de política de la UEM aún no está suficientemente desarrollado en dos esferas básicas. En primer lugar, si bien el hecho de que las decisiones de política fiscal y estructural sigan siendo de la competencia de las autoridades nacionales deja cierto margen para adaptar dichas políticas a las circunstancias específicas de cada país, también plantea dificultades con respecto a la coordinación de las políticas. Inevitablemente las políticas nacionales tendrán repercusiones, con frecuencia muy profundas, en otros países miembros al repercutir en la política monetaria única y en el tipo de cambio del euro. La forma en que los países utilizan la política fiscal para hacer frente a situaciones cíclicas divergentes es un ejemplo claro en este sentido. No obstante, las políticas estructurales también son pertinentes a este respecto no sólo porque la falta de flexibilidad de los mercados limita la capacidad de los países para hacer frente a las fuerzas restrictivas, sino también porque repercute a largo plazo en los resultados económicos. Si bien se han establecido mecanismos de supervisión para facilitar la coordinación, es difícil determinar en qué medida contribuirán estos mecanismos al logro de un desarrollo general sólido. En segundo lugar, si bien se ha avanzado en la reducción de las rigideces estructurales, las políticas adoptadas son insuficientes y sigue existiendo una firme oposición política a la reforma. Está por ver en qué medida los nuevos mecanismos establecidos por la UE en materia de supervisión del mercado de trabajo ayudarán a las autoridades económicas a abordar estas cuestiones. Es necesario flexibilizar los mercados de trabajo y de productos no sólo porque de esa manera se facilitará la resolución del problema del alto nivel de desempleo en la zona del euro, sino también porque será más fácil hacer frente a las perturbaciones asimétricas, dado que ya no se podrá recurrir al ajuste del tipo de cambio como instrumento de política. Además, dado que el proceso de transición a la UEM ha traído aparejado un aumento del desempleo, muchos podrían plantearse si el logro de la UEM mereció tanto esfuerzo si no permite sentar las bases de una reducción profunda y duradera del desempleo en la zona del euro.

Por lo tanto, las distintas autoridades deberán establecer estrategias claras y creíbles que permitan potenciar en la mayor medida posible los aspectos positivos del marco de la UEM y subsanar sus deficiencias. Dado que es improbable que las condiciones monetarias resultantes de la política monetaria única sean compatibles con las circunstancias de todos los países en todo momento, es esencial adoptar estrategias de política fiscal y estructural que permitan a los países estar bien equipados para hacer frente a los problemas específicos que se planteen a escala nacional. Del mismo modo, es necesario establecer una coordinación eficaz que garantice que el efecto combinado de las políticas nacionales se adapte de forma adecuada a la dinámica macroeconómica general de la zona del euro. Esta cuestión será especialmente importante en los primeros días de la UEM cuando los mercados financieros evalúen la eficacia con que el marco institucional hace frente a la interacción e interdependencia de las políticas nacionales y regionales. Teniendo en cuenta estas consideraciones generales, en la sección siguiente se examinan los requisitos en materia de política monetaria, fiscal y estructural.

Política monetaria

La convergencia hacia tasas de inflación más bajas en la zona del euro contribuye a allanar las dificultades a las que deberá enfrentarse el BCE cuando tome las riendas de la política monetaria el l de enero de 1999, así como las que deberán afrontar el Banco Federal de Alemania y otros bancos centrales europeos en sus esfuerzos por garantizar una transición fluida hacia el nuevo régimen en los próximos meses. A principios de 1998, parecía que las perspectivas favorables en materia de inflación dejarían cierto margen de maniobra para adoptar progresivamente una política monetaria más restrictiva en la zona del euro, necesaria para garantizar una orientación menos acomodaticia conforme se consolide la expansión cíclica. Sin embargo, el objetivo primordial en este sentido ha cambiado considerablemente durante 1998 debido a la evolución desfavorable del entorno externo y a los riesgos cada vez mayores de que consiguientemente se desacelere el crecimiento y se deterioren aún más las previsiones con respecto a los precios de los productos básicos. A finales del tercer trimestre, los mercados financieros ya no preveían un aumento de las tasas de interés en la zona del euro durante el próximo año y proyectaban, en cambio, que se produciría una convergencia a la baja de las tasas de interés hacia finales de 1998 en un nivel de alrededor del 3½% tasa vigente actualmente en los países que constituyen el núcleo del MTC, y que se mantendrían en torno a este nivel hasta finales de 1999 (gráfico 5.8). Además, se ha prestado cada vez más atención a la cuestión de si es necesario seguir reduciendo las tasas de interés y en qué circunstancias se justificarían nuevas reducciones.

Gráfico 5.8.Masa monetaria en sentido amplio de la zona del euro, pendiente de la curva de rendimientos de Alemania y tasas de interés a término en Alemania

En general, los indicadores monetarios no dan señales de presiones inflacionistas.

Fuentes: WEFA, Inc. y estimaciones de los funcionarios del FMI.

1Rendimiento de los bonos a diez años menos la tasa del mercado monetario a tres meses en porcentaje anual.

Conforme vaya formulando la estrategia de política monetaria adecuada para el nuevo entorno, el BCE deberá prestar la debida atención al establecimiento de su credibilidad lo antes posible, habida cuenta de algunas de las dificultades sin precedente a las que se enfrentará una vez iniciada la UEM. En algunos aspectos, como la puesta en marcha de los sistemas operativos y de información necesarios y la compilación de estadísticas monetarias consolidadas para toda la zona, las dificultades no son comparativamente de gran magnitud. Otros aspectos son más difíciles de prever, como la evaluación de los efectos del nuevo régimen que supone la UEM en el comportamiento no sólo de los mercados financieros sino también de los mercados de trabajo y de productos; el proceso de adaptación de los miembros del Consejo del BCE —condicionados por años de formulación y ejecución de políticas basadas en consideraciones nacionales y estrategias operativas orientadas primordialmente a mantener un tipo de cambio estable frente al marco alemán— para desempeñar sus funciones efectiva y ostensiblemente desde una perspectiva paneuropea, conforme a la misión encomendada al BCE, y dentro de esta perspectiva, lograr que la importancia del euro se refleje de forma adecuada en la economía mundial.

Otra dificultad consistirá en formular un marco monetario viable. Las consideraciones derivadas del cambio de régimen, especialmente habida cuenta de los profundos cambios que se producirán en los mercados financieros europeos, parecen indicar que, una vez iniciada la UEM será difícil aplicar enfoques basados en las relaciones de comportamiento de los modelos económicos utilizados normalmente, ya sea la fijación de objetivos monetarios o de inflación, aunque serán útiles para resaltar el carácter paneuropeo de la política ya que se formularán explícitamente en función de las necesidades de la zona del euro. La aplicación flexible de una política basada en una fijación de un objetivo monetario podría reforzar la credibilidad del BCE porque se adaptaría el enfoque utilizado por el Banco Federal de Alemania. No obstante, dado que es probable que las relaciones entre los instrumentos y la inflación sean inestables, o por lo menos inciertas, durante un período de tiempo considerable, una forma probablemente más eficaz para que el BCE pueda demostrar su determinación de adoptar un enfoque paneuropeo sería adaptar los instrumentos de política monetaria de forma pragmática para mantener la inflación en niveles bajos. Sin embargo, al hacerlo, el BCE deberá explicar claramente y con frecuencia, sobre todo al principio, su estrategia de política monetaria y los factores que influyen en sus deliberaciones y en sus políticas.

A partir de septiembre de 1998, los datos básicos para evaluar las perspectivas de inflación de la zona del euro son los siguientes:

  • La inflación de los precios de la zona del euro se mantiene bajo control y no se vislumbran peligros inminentes, ya sea por el lado de los costos o por estrangulamientos de la oferta. Los recientes aumentos de los sueldos han sido moderados, los precios de los productos primarios se han mantenido en un nivel bajo y el tipo de cambio efectivo de la zona del euro se ha apreciado en los últimos 12 meses. La amplia brecha de producción y el ritmo moderado al que se prevé que ésta irá reduciéndose indican que es poco probable que los estrangulamientos planteen problemas durante los próximos 12 a 18 meses.

  • La evolución de los agregados monetarios también parece indicar que no hay peligro de que surjan presiones inflacionistas (véase el gráfico 5.8). En el últimos año, el crecimiento de M3 en la zona del euro sobre un período de 12 meses ha oscilado entre el 4% y el 6%, gama que parece compatible en general con las necesidades a mediano plazo3. Además, el crecimiento moderado de M3 en los últimos cuatro años parecería indicar que la oferta de dinero no plantea en este momento riesgos inflacionistas.

  • El temor a la inflación parece haber desaparecido de los mercados financieros. La curva de rendimientos relativamente plana correspondiente a esta etapa del ciclo económico implica que las condiciones monetarias no son excesivamente expansivas (véase el gráfico 5.8), y la tendencia a la baja que han mantenido las tasas de interés a largo plazo durante los últimos 12 meses parece indicar que las previsiones de inflación seguirán reduciéndose, aunque probablemente también refleje un descenso de las tasas de interés reales. Las tasas de interés a largo plazo del marco alemán se sitúan en la actualidad en niveles históricamente más bajos.

Una forma de evaluar cómo incidirán estos factores en la política de tasas de interés es analizar las reglas de política basadas en el comportamiento anterior de los bancos centrales, como la Reserva Federal de Estados Unidos y el Banco Federal de Alemania. En este contexto, en algunos estudios se presentan varias reglas de Taylor estimadas para el Banco Federal de Alemania, que parecen indicar, tomando como base las proyecciones actuales con respecto al producto y la inflación, que las tasas de interés a corto plazo de la zona del euro deberían aumentar en 1999 en ⅓ de punto porcentual en relación con su nivel medio en 1998 (véase el recuadro 5.1, pág. 150). Estas reglas también ponen de relieve las tensiones derivadas de las divergencias cíclicas que se manifestarán más claramente conforme se avance en la convergencia de las tasas de interés a corto plazo en la zona del euro en los próximos meses. En los casos específicos de Alemania y Francia, estas reglas señalan que en el próximo año las tasas de interés serán alrededor de ½ punto porcentual más bajas que en la zona del euro en su conjunto, mientras que en el caso de las economías más avanzadas en el ciclo económico, indican la necesidad de reducir las tasas de interés a corto plazo, que en algunos casos se sitúan muy por encima de la media.

Sin embargo, las reglas de política basadas en el comportamiento anterior tienen una serie de limitaciones importantes en las circunstancias actuales.

  • Las reglas de Taylor sólo detectan la reacción media anterior de los bancos centrales y no tienen en cuenta todos los factores que normalmente influyen en la política monetaria, como los factores externos y la balanza de riesgos en circunstancias específicas. Estas dos últimas consideraciones son pertinentes en el contexto actual ya que existe el peligro de que el entorno mundial se deteriore aún más y probablemente si el crecimiento se desacelera más de lo previsto se plantearían problemas más graves que si el crecimiento fuera más rápido de lo previsto. Además, las autoridades monetarias de la zona del euro también tendrán que sopesar las repercusiones de una modificación de las tasas en la economía mundial.

  • Dada la notable reducción de las tasas de interés a largo plazo en los últimos meses, que han mantenido una tendencia a la baja durante varios años, combinada con una curva de rendimientos relativamente plana, cabría plantearse si se ha producido un giro a la baja de la tasa de interés real neutral, es decir, la tasa de interés que es compatible con el producto potencial y una inflación estable. Las reestructuraciones de las carteras tras la crisis de Asia han beneficiado a los mercados financieros maduros de América del Norte y Europa, lo que parece indicar que algunos factores que influyen en las tasas de interés a largo plazo podrían ser de carácter temporal. No obstante, la convergencia de las tasas de inflación en niveles bajos y la reducción de los déficit fiscales pueden haber contribuido a una moderación más permanente de las tasas de interés reales en la UE y en varios países industriales de otras regiones. En la zona del euro, el fortalecimiento del marco de política establecido para la disciplina fiscal corrobora esta noción.

  • El nuevo régimen que supone la UEM probablemente influirá en otras relaciones de comportamiento básicas. Por ejemplo, el comportamiento de los salarios en los países que en el pasado han utilizado el tipo de cambio como instrumento de ajuste podría verse mucho más condicionado por la necesidad de mantener la competitividad cuando ya no exista la posibilidad de recurrir a una devaluación. Por lo tanto, la reducción de la brechas de producción en estos países podría suscitar menos presiones salariales que en épocas anteriores.

Las consideraciones anteriores, junto con la desaparición de la amenaza de la inflación, parecerían indicar que en la coyuntura actual sería conveniente mantener las tasas de interés a corto plazo en una trayectoria compatible con las previsiones actuales del mercado y lograr que las tasas de interés a corto plazo converjan con las vigentes en los países que constituyen el núcleo del MTC. Si bien ello conllevaría en los próximos meses una reducción de la tasa media a corto plazo en la zona del euro de alrededor de ½ punto porcentual con respecto al nivel registrado en el tercer trimestre de 1998, el hecho de que ya se haya logrado la convergencia de las tasas a mediano y a largo plazo en la zona del euro limitará las efectos expansivos. Si se materializan o intensifican los riesgos de desaceleración del crecimiento, probablemente será necesario aplicar una política monetaria más claramente expansiva, que entrañe la reducción de las tasas a corto plazo de la zona del euro a un nivel inferior al vigente en los países del núcleo del MTC. Una nueva reducción del déficit fiscal en 1999, especialmente si implica la aplicación de medidas orientadas específicamente a moderar la demanda y evitar el sobrecalentamiento de las economías más avanzadas en el ciclo, daría a las autoridades un mayor margen de maniobra para flexibilizar las condiciones monetarias. Si, en cambio, las perspectivas de ajuste fiscal en 1999 son desfavorables, y sobre todo si parece necesario un nuevo estímulo fiscal, las autoridades monetarias de la zona del euro se enfrentarán con mayores dificultades para aplicar una política más expansiva.

Política fiscal

Las necesidades de política fiscal se ven condicionadas por los grandes desequilibrios fiscales y el considerable aumento de los déficit del sector público desde los años setenta. El incremento de los coeficientes de endeudamiento ensombrece las perspectivas económicas a más largo plazo y, sumado a los cuantiosos déficit, ha limitado la función que puede desempeñar la política fiscal como instrumento estabilizador, deficiencia que se puso de manifiesto claramente durante los años noventa. Los fuertes aumentos de las transferencias a los hogares y los gastos por concepto de intereses se han traducido en una gravosa carga fiscal sobre la economía, especialmente sobre la mano de obra, en tanto que la estructura y la interacción de los sistemas de prestaciones sociales y los sistemas tributarios han distorsionado aún más los incentivos al trabajo (gráfico 5.9).

Gráfico 5.9.Zona del euro: Tendencias fiscales1

(Porcentaje del PIB)

El crecimiento de la deuda pública se ha reducido en los últimos años, pero la presión fiscal es mucho mayor que la de finales de los años sesenta.

Fuentes: OCDE y Comisión Europea.

1Proyecciones de la OCDE.

Debido en gran parte a los criterios de Maastricht, durante los años noventa se han realizado progresos considerables en la reducción de los déficit estructurales y la estabilización de los coeficientes de endeudamiento. En cambio, la evolución reciente en lo que respecta al gasto y la reforma tributaria no han sido tan claramente positivos. De hecho, la carga del gasto sobre los ingresos, ajustada en función de las variaciones cíclicas se incrementó como proporción del producto potencial a principios de los años noventa, y sólo se ha estabilizado en los últimos meses. Además, si bien desde 1993 el ajuste, en la zona del euro en su conjunto, se ha orientado principalmente a la reducción del gasto, se ha hecho demasiado hincapié en la aplicación de medidas de ajuste ad hoc, como reducciones generalizadas del gasto, recortes de la inversión pública, y en algunos casos incluso en medidas temporales en lugar de una reforma fundamental de los programas estatales4.

En el PEC se establece un marco destinado a proteger y reforzar los progresos alcanzados recientemente en el fortalecimiento de la situación financiera de los gobiernos. Para alcanzar estos objetivos, en el PEC se define más claramente el principio de que los países que no corrijan sus déficit excesivos serán objeto de sanciones. Sin embargo, es igualmente importante el hecho de que el Pacto refuerza los procedimientos de supervisión de las políticas fiscales. Si bien esta supervisión se llevará a cabo en el marco del objetivo a mediano plazo de conseguir situaciones presupuestarias próximas al equilibrio o con superávit establecido en el PEC, y si bien las condiciones que darían lugar a sanciones se expresan en ambos casos en función de las situaciones presupuestarias efectivas, los países deberán prestar especial atención a su situación presupuestaria estructural a fin de que el Pacto funcione como está previsto.

Se ha debatido en muchas ocasiones si es necesario lograr el equilibrio estructural a fin de que los países cuenten con el margen de maniobra adecuado para hacer frente a las fluctuaciones cíclicas normales. Tomando como base las brechas de producción más amplias registradas hasta la fecha, un déficit estructural medio del 1% del PIB para toda la zona dejaría cierto margen para que funcionaran los estabilizadores automáticos, manteniendo al mismo tiempo el déficit del gobierno general en el 3% del PIB. Sin embargo, habida cuenta de otros factores, como la incertidumbre con respecto al producto potencial y a la inestabilidad del producto, la conveniencia de disponer de cierto margen de maniobra adicional para aplicar medidas discrecionales, y los altos coeficientes de endeudamiento de algunos países, se justificaría adoptar una orientación más prudente (véase el recuadro 5.2, pág. 154). Además, las presiones que generarán los gastos en pensiones y salud debido al envejecimiento de la población justificarían reducir considerablemente la razón deuda/PIB y, por lo tanto, la carga de los intereses; si bien existe un considerable grado de incertidumbre con respecto a las estimaciones de estos efectos demográficos, si se mantienen las políticas actuales el gastos podría incrementarse 7 puntos porcentuales del PIB en los próximos 30 años y aumentar nuevamente, aunque de forma relativamente moderada, en el siguiente decenio.

El objetivo de conseguir un saldo estructural o un pequeño superávit que implica el PEC parece, por lo tanto, una primera aproximación razonable a las necesidades fiscales a mediano plazo de toda la zona. Este objetivo parece alcanzable sin grandes dificultades ya que se prevé que el déficit estructural de la zona en su conjunto se sitúe en el 1¼% del PIB en 1998. Además, esta cifra sobrevalora el ajuste primario requerido para alcanzar el objetivo establecido en el PEC, ya que se prevé que el gasto por concepto de intereses se reduzca en ¾ de punto porcentual del PIB entre 1998 y 2001. Por lo tanto, en la zona del euro en su conjunto, un ajuste estructural primario de alrededor de ½ punto porcentual del PIB sería suficiente para conseguir una situación estructural en equilibrio a más tardar en el 2001, suponiendo que las tasas de interés no se vieran afectadas por perturbaciones desfavorables.

Gráfico 5.10.Zona del euro: Saldos fiscales estructurales y brechas de producción; 1997 y 19981

(Porcentaje del PIB potencial)

Según las proyecciones, en 1998 los saldos estructurales de la mayoría de los países de la zona del euro registrarán un deterioro, contrariamente a lo establecido en el PEC.

1La flecha de trazo grueso indica la dirección en que deberían desplazarse los países para cumplir lo establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC). Las flechas de trazo fino, que muestran los movimientos de las brechas de producción y los saldos estructurales desde 1997 (azul) hasta 1998 (rojo), indican que muchos países se alejarán en 1998 del objetivo fijado para el saldo estructural.

Las necesidades de ajuste son algo distintas de un país a otro. En la mayoría de los casos, una situación presupuestaria estructural próxima al equilibrio sería satisfactoria, pero en el caso de Finlandia e Irlanda parece que se justificarían superávit comprendidos entre el 1% y el 2% del PIB5. En este contexto, cinco países de la zona del euro (Bélgica, Finlandia, Irlanda, Italia y Luxemburgo) ya han logrado un saldo presupuestario primario satisfactorio o deben realizar como mucho un pequeño ajuste estructural primario. Del resto de los países, Alemania, Austria, España, Francia y los Países Bajos deben realizar un ajuste estructural primario comprendido entre ½% y 1% del PIB, con un ajuste del 1¾% en el caso de Portugal. Es posible que los países tengan que aplicar en el momento adecuado nuevas medidas de ajuste, según la evolución de las circunstancias de cada país, entre otros aspectos en la reforma de los programas de gasto público y del mercado de trabajo, y teniendo en cuenta asimismo la necesidad de algunos países de reducir el alto nivel de deuda pública.

Recuadro 5.1.¿Son útiles las reglas de Taylor como guía para la política monetaria del BCE?

Las reglas de Taylor son una forma de determinar cómo los bancos centrales ajustan las tasas de interés a corto plazo ante desviaciones de la inflación con respecto al objetivo o del producto efectivo con respecto al producto potencial1. Estas reglas han sido objeto de considerable atención, incluso por parte de analistas de mercado, como base para evaluar qué políticas podría seguir el Banco Central Europeo (BCE). En este recuadro se analiza en qué medida podría ser útil, desde este punto de vista, una regla de Taylor basada en el comportamiento anterior del Banco Federal de Alemania.

Si bien la regla original de Taylor (1993) se basa en los datos efectivos sobre la inflación2, también puede adoptarse una perspectiva basada en la inflación prevista, como han hecho varios autores que han estimado recientemente reglas de referencia teniendo en cuenta la experiencia del Banco Federal de Alemania desde mediados de los años setenta3. Las estimaciones indican que, por regla general, el Banco Federal de Alemania ha incrementado las tasas de interés nominales a corto plazo entre unos 130 y 160 puntos básicos (y, por lo tanto, la tasa real entre unos 30 y 60 puntos básicos) por cada aumento de un punto porcentual de la inflación prevista con un año de anticipación, manteniéndose la brecha de producción constante, y que ha reducido la tasa nominal (y real) a corto plazo entre unos 25 y 50 puntos básicos por cada disminución de un punto porcentual en la brecha entre el producto efectivo y el producto potencial, manteniéndose la inflación prevista en un nivel constante. Estas gamas de estimaciones abarcan los parámetros utilizados en la regla original de Taylor, que caracteriza el comportamiento del Banco de la Reserva Federal de Estados Unidos4. Sin embargo, existen diferencias importantes entre las reglas basadas en el comportamiento del Banco Federal de Alemania y la regla original de Taylor con respecto a la tasa de interés real neutral a corto plazo, que es la tasa de interés real compatible con el producto potencial y con el objetivo de inflación del banco central. En los estudios de Clarida, Gali y Gertler, por ejemplo, dicha tasa se fijó en la media ex post de la tasa de interés real a corto plazo de Alemania durante el período de estimación que oscila entre el 3¼% y el 3¼% según el período específico escogido como muestra, mientras que en la regla original de Taylor se supone que la tasa neutral se sitúa en el 2%.

Conforme a las reglas estimadas para el Banco Federal de Alemania, la reducción de la brecha de producción de la zona del euro y el pequeño aumento de la inflación proyectados para 1999 justificarían un incremento de las tasas de interés a corto plazo de quizá ⅓ de punto porcentual en 1999 con respecto a la media de 1998. Aplicando dos de estas reglas, las elaboradas por Clarida, Gali y Gertler (1997) y por Peersman y Smets (1998), se obtiene una tasa de interés en 1998 que es básicamente la misma que la tasa media de la zona del euro observada en el tercer trimestre de 1998, pero la tasa de 1998 obtenida aplicando la regla de Clarida, Gali y Gertler (1998) es mucho más alta, debido principalmente a que la estimación de la tasa neutral es mayor. No obstante, esta última estimación estaría especialmente sujeta a un sesgo ascendente, ya que se basa en la media simple de las tasas de interés reales de un período muestra durante el cual se adoptaron medidas desinflacionistas de especial magnitud.

Es necesario considerar varios factores para determinar si estas reglas son pertinentes en el contexto de la UEM.

La función objetivo del BCE. Los Estatutos del BCE, y especialmente la primacía que en éstos se concede al objetivo de estabilidad de precios, son similares a los del Banco Federal de Alemania. Por lo tanto, cabría suponer, como hipótesis de trabajo, que la función objetiva del BCE en cuanto a los resultados deseados en la zona del euro sería similar, en general, a la que corresponde al Banco Federal de Alemania en cuanto a los resultados de la economía alemana. Sin embargo, es necesario destacar que los planteamientos en los que se basan normalmente las reglas de Taylor no incluyen toda la gama de factores que influyen en el comportamiento del banco central, especialmente los factores externos y la evaluación de los riesgos futuros en el contexto actual.

Las repercusiones de las brechas de producción sobre la inflación futura. El cambio de régimen que supone la UEM podría dar lugar a importantes cambios de comportamiento, especialmente en el ámbito de las negociaciones del mercado de trabajo, cambios que afectarán a la interpretación de las consecuencias de las brechas de producción en lo que respecta a las presiones inflacionistas futuras. Por ejemplo, en los países que se han basado en la modificación de los tipos de cambio como instrumento para corregir problemas de competitividad, es posible que las reivindicaciones salariales sean más moderadas dado un nivel determinado de presiones de demanda, ya que no existirá la posibilidad de recurrir al tipo de cambio. De forma más general, cabría sostener que la unión monetaria contribuirá a que en las negociaciones salariales se preste más atención a la posición competitiva del país con respecto a otros países de la zona del euro. Por otra parte, en los países en que la política monetaria ha coadyuvado a moderar las presiones salariales, la transición a la UEM podría debilitar el reconocimiento de la necesidad de contener las demandas salariales. Por lo tanto, se ha sostenido que las demandas salariales podrían intensificarse en Alemania, ya que los convenios salariales alcanzados en este país no tendrán tanto peso en las consideraciones del BCE como lo han tenido en las del Banco Federal de Alemania5.

La transmisión de la política monetaria. La determinación del incremento de las tasas de interés oficiales requerido para hacer frente a un aumento específico de las presiones inflacionistas en el futuro dependerá de la transmisión de los cambios de las tasas oficiales a las tasas de interés de la economía de forma más general, y de allí al comportamiento de los consumidores e inversionistas. Al considerar la posibilidad de aplicar una regla basada en el comportamiento del Banco Federal de Alemania, es fundamental analizar en qué medida los efectos que han tenido las variaciones de las tasas de interés en el producto y la inflación de Alemania serán similares en la zona del euro en su conjunto. No cabe duda de que en materia de transmisión de la política hay diferencias de un país a otro, pero la conclusión general ha sido que estas diferencias no parecen ser tan importantes como para ocasionar graves problemas al BCE. Por ejemplo, las simulaciones basadas en el modelo MULTIMOD del FMI indican que un año después, los efectos de un cambio de política monetaria (modelizado como un cambio de objetivo monetario) sobre el producto y la inflación son en general similares para la zona del euro en su conjunto y para Alemania. Sin embargo, también en este caso las estimaciones anteriores están sujetas a la salvedad habitual de que el comportamiento puede cambiar en el contexto de la UEM.

La tasa de interés real neutral. La tasa de interés real neutral vigente en Alemania en años anteriores parece más pertinente que la media de la zona del euro en su conjunto, dado que las tasas de interés de muchos países de la zona del euro incluyen primas por riesgo cambiario de considerable magnitud. Sin embargo, existen razones de peso para pensar que la experiencia histórica podría sobreestimar la tasa de interés real neutral actual tanto de Alemania como de la zona del euro en su conjunto. Podría considerarse, por ejemplo, que las políticas monetarias en los últimos dos decenios se orientaron hacia el objetivo de reducir la inflación y que recientemente se han producido importantes ajustes de los saldos fiscales en toda la zona del euro. La situación se complica aún más debido a que en los dos últimos años las tasas de interés a largo plazo han registrado una pronunciada caída en Europa y se sitúan a niveles sin precedentes en el período de posguerra. No está claro en qué medida estas disminuciones reflejan cambios de las expectativas inflacionistas, efectos temporales derivados de la “fuga hacia activos de calidad” a raíz de la crisis asiática o cambios más permanentes de la tasa real. Tomadas en su conjunto, estas consideraciones no sólo indicarían que posiblemente la tasa de interés real de equilibrio haya disminuido, sino también que existen intervalos de confianza muy amplios incluso en tomo a la estimación “óptima” de la tasa de interés real de equilibrio.

En conclusión, una regla de Taylor basada en parámetros estimados para Alemania podría constituir una buena referencia para realizar el seguimiento de las políticas del BCE. Sin embargo, debido a los diversos factores mencionados anteriormente, este tipo de cálculos debe interpretarse con mucha cautela.

1 La presencia de la brecha de producción en estas reglas puede indicar que la reducción al mínimo de la brecha de producción (o el logro del pleno empleo) es un objetivo fundamental del banco central, junto con el logro de una tasa de inflación baja, o que brinda al banco central información adicional sobre las perspectivas de la inflación y que quizá tiene cierto peso como objetivo secundario de la política monetaria.2 J. B. Taylor, “Discretion Versus Policy Rules in Practice”, Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy, No. 39 (1993), págs. 195–214.3 Véase, por ejemplo, R. Clarida, J. Gali y M. Gertler, “Monetary Policy Rules in Practice: Some International Evidence”, European Economic Review, vol. 42 (1998), págs. 1033–68; R. Clarida. J. Gali y M. Gertler, “Has the Bundesbank Followed a Taylor Rule? A New Test and Some Implications”, Serie de seminarios del FMI 1997–10A (Washington, 1997), y G. Peersman y F. Smets, “The Taylor Rule: a Useful Monetary Policy Guide for the ECB?”, estudio presentado en la conferencia “Monetary Policy of the ESCB: Strategic and Implementation Issues”, Università Bocconi, 6–7 de julio de 1998.4 La regla original de Taylor parle del supuesto de que las tasas de interés nominales aumentan 150 puntos básicos por cada aumento de un punto porcentual de la inflación prevista y se reducen 50 puntos básicos por cada disminución de un punto porcentual de la brecha entre el producto efectivo y el producto potencial.5 Rudiger Dornbusch, C.A. Favero y F. Giavazzi, “The Immediate Challenges for the European Central Bank”, Economic Policy, vol. 26, págs. 15–64.

La necesidad de mejorar los saldos estructurales primarios subestima el alcance de la reforma del gasto público requerida, habida cuenta de la necesidad de corregir las distorsiones creadas por las amplias cuñas tributarias acumuladas durante los últimos tres decenios, sobre todo, las que afectan a los trabajadores de bajo ingreso6. Para realizar progresos importantes en la reducción de la carga tributaria, reduciendo al mismo tiempo los déficit estructurales, los países deberán mantener el crecimiento real del gasto primario muy por debajo del crecimiento del PIB.

La resistencia política a reducir el gasto primario y a emprender a la vez reformas estructurales de mayor alcance podría plantear a corto plazo una disyuntiva entre la reforma estructural y la reducción del déficit7. Por lo tanto, la transición gradual a un saldo presupuestario en equilibrio en la zona del euro a más tardar en el año 2001 sería un objetivo razonable, siempre que se adopten simultáneamente reformas estructurales de gran envergadura, por ejemplo, reformas del gasto público que facilitarían una apreciable reducción de impuestos. Por último, el fortalecimiento de la situación fiscal y la reforma estructural son dos aspectos complementarios, en el sentido de que la reducción del desempleo estructural, basada en una estrategia de reforma de gran alcance (y no sólo en la reducción de los impuestos) puede facilitar el mejoramiento de la situación financiera del Estado, mientras que inevitablemente se cuestionará la perdurabilidad del mejoramiento de las finanzas públicas si persisten altos niveles de desempleo.

Si bien el fortalecimiento de los saldos estructurales primarios requerido en los próximos años parece bastante moderado, existe el grave riesgo de que los países no alcancen este objetivo, por ejemplo, si se materializa el debilitamiento de las situaciones fiscales estructurales de la zona del euro proyectado para 1998 (gráfico 5.10, pág. 149). Cabe señalar que los resultados fiscales en 1998 deberían analizarse en el marco de los ajustes de gran envergadura realizados en 1996–97, y de la necesidad en algunos países de sustituir las medidas temporales adoptadas en 1997 por medidas más permanentes. No obstante, las perspectivas para 1999, basadas en las políticas vigentes, acenctúan la preocupación de que la política fiscal sigue manteniendo un sesgo procíclico. Según las proyecciones, los saldos estructurales primarios se deteriorarán aún más, ya que la mejora de los saldos fiscales efectivos obedece a la recuperación cíclica y a la reducción del gasto por concepto de intereses (véase el gráfico 5.3).

Los riesgos fiscales descritos en esta sección nos recuerdan con demasiada exactitud la tendencia histórica de los gobiernos a aflojarse el cinturón durante las fases de expansión del ciclo. Por ejemplo, entre 1988 y 1990, cuando se alcanzó el punto más alto de la última expansión cíclica, el saldo fiscal estructural de la zona del euro se deterioró en más de un punto porcentual del PIB. Inevitablemente, la presencia de tendencias procíclicas similares en el período venidero causará tensiones entre la política fiscal y el PEC durante la próxima fase de contracción del ciclo. A este respecto, una de las dificultades fundamentales a las que se enfrentan los gobiernos es aceptar que tendrán que lograr cuantiosos superávit presupuestarios conforme el producto real se sitúe por encima del producto tendencial. En períodos anteriores, en muchas ocasiones el producto real ha sobrepasado el producto potencial o tendencial en un 3%–4% en los puntos más altos del ciclo; en estos niveles de utilización de los recursos, los superávit presupuestarios efectivos deberían situarse en alrededor del 2% del PIB en la mayoría de los países para ser compatibles con el equilibrio estructural.

El debilitamiento de los saldos fiscales estructurales de la zona del euro previsto para 1998–99 obedece en su mayor parte a las reducciones proyectadas del ingreso en relación con el PIB. En cierto modo, es una buena noticia: sería mucho peor que la persistencia de déficit obedeciera a aumentos del gasto. Las cuñas tributarias en Europa son demasiado grandes y deben reducirse por razones estructurales. Sin embargo, en algunos casos la disminución del ingreso es el resultado de un cambio de tendencia tras los aumentos temporales registrados en 1997, en tanto que en otros, no está suficientemente orientada a corregir las distorsiones más graves del mercado de trabajo, especialmente los elevados impuestos marginales que afectan a los trabajadores de bajo ingreso. Y lo que es más importante, el financiamiento de estas reducciones del ingreso, mediante reducciones más lentas del déficit en vez de recortar el gasto, podría poner en peligro las bases de la recuperación y comprometer la capacidad de la zona para hacer frente a futuras fases de desactivación. En particular, el deterioro de los saldos fiscales podría llevar a la aplicación de una política monetaria más restrictiva y a forzar a los gobiernos a recurrir a medidas que agravarían la próxima fase descendente del ciclo en el afán por mantener el déficit dentro del 3% del PIB.

En estas circunstancias, los gobiernos deberían demostrar de forma convincente, en los presupuestos para 1999 y en los programas de estabilidad que deberán presentar al ECOFIN a finales de 1998, que están aplicando estrategias de política fiscal compatibles con las necesidades a mediano plazo, haciendo hincapié en un control riguroso del gasto basado en reformas orientadas al futuro. Es necesario lograr nuevos progresos en la consecución de un saldo estructural en equilibrio, pero el ritmo del ajuste también debe tener en cuenta la importancia decisiva de aplicar nuevas reducciones de impuestos en el marco de una estrategia de reforma estructural de gran alcance, haciendo hincapié en particular en la carga impositiva que recae en los trabajadores de bajo ingreso. Si la recuperación es más sólida de lo previsto, los gobiernos deberán resistirse a la tentación de soltar las riendas del gasto. Deberán utilizarse todas las ventajas que ofrezca la recuperación para reducir el déficit y acelerar la reforma tributaria.

Sin embargo, en el caso de los países cuyo nivel de utilización de los recursos es relativamente alto, la situación cíclica justificaría la aplicación de una política más restrictiva. En algunas de estas economías (sobre todo los Países Bajos y Portugal), la política fiscal de tono expansivo proyectada para 1998–99 parece a todas luces incompatible con la posición en el ciclo económico y con el ajuste estructural primario necesario en las circunstancias actuales. Incluso en el caso de los países cuyo saldo estructural primario es satisfactorio, la contracción del gasto puede ser compatible con la estrategia a mediano plazo, ya que el margen creado puede utilizarse para reducir los impuestos cuando la situación cíclica lo permita.

Políticas estructurales

Como se indicó anteriormente, para asegurar el éxito de la UEM a largo plazo, deberán adoptarse políticas estructurales que transformen radicalmente la situación de los mercados de trabajo europeos, que se han adaptado de manera inadecuada a los cambios que se han producido en el entorno económico mundial desde los años setenta. La tasa de desempleo de la zona del euro aumentó del 2½% de la población activa en ese período al 12½% en 1997, mientras que en Estados Unidos se ha mantenido estable y en Canadá y Japón los aumentos observados han sido mucho más moderados. Con respecto a la creación de empleos, la comparación es incluso más desfavorable, especialmente en relación con Estados Unidos (véase el capítulo II). Al mismo tiempo, la evolución del producto per cápita de la población en edad de trabajar en la zona del euro se ha mantenido en la misma línea que la de Estados Unidos, debido en parte a las distorsiones en la zona del euro que han favorecido la intensificación del uso de capital. Si el sistema de incentivos se hubiera orientado en mayor medida a fomentar la creación de empleos, el crecimiento del producto habría sido mayor y, por lo tanto, el número de personas a las que se les habría negado la posibilidad de aprovechar plenamente las ventajas de esta prosperidad como consecuencia del desempleo habría sido menor8.

Una indicación de la magnitud del problema en la zona del euro es la tasa de empleo (el empleo como porcentaje de la población en edad de trabajar), que se situó en alrededor del 57% en 1997, frente a tasas comprendidas entre el 70% y el 76% en Dinamarca, Estados Unidos, Reino Unido, Suecia y Suiza9. Esta diferencia puede atribuirse sólo en parte al mayor nivel de desempleo; otro factor fundamental es la participación de la población activa, como se señala en el capítulo II. Los datos sobre el empleo, especialmente los que distinguen el empleo a tiempo parcial del empleo a tiempo completo, también indican que los datos sobre el desempleo no reflejan de forma adecuada la evolución relativa del empleo dentro de la zona del euro; por ejemplo, a pesar de que la tasa de desempleo se mantiene en un nivel bajo y de que ha habido un sólido crecimiento del empleo en los últimos años, la economía holandesa ha movilizado una proporción relativamente pequeña de su potencial de empleo, (calculado en el equivalente de empleo a tiempo completo), mientras que la tasa de empleo de Finlandia se mantiene en un nivel relativamente alto en relación con las tasas registradas en la zona del euro, a pesar de que la tasa de desempleo es muy alta10. De forma más general, si se excluyen los casos de Austria y Portugal, que se encuentran en una situación relativamente favorable, y de España, que se encuentra en una situación particularmente desfavorable, no existe una relación estrecha y evidente entre las tasas de empleo (en equivalentes de empleo a tiempo completo) y de desempleo (gráfico 5.11 pág. 156).

Gráfico 5.11.Zona del euro: Empleo y desempleo; 1996

(Porcentaje)

Las tasas de desempleo por sí solas no son una indicación adecuada de la situación del mercado de trabajo.

Fuente: Comisión Europea.

1Teniendo en cuenta el empleo a tiempo parcial y las horas extraordinarias en relación con las semanas de trabajo establecidas en las leyes nacionales.

Los resultados relativamente deficientes de la zona del euro en materia de empleo subrayan la importancia de dar una orientación más acertada a la política relativa al mercado de trabajo que permita reducir el desempleo, aumentar la participación de la población activa y reforzar la situación a largo plazo de las finanzas públicas. Si bien existen muchos factores que determinan las diferencias en materia de participación de la población activa —que abarcan desde factores culturales hasta la falta de oportunidades de empleo— incluso un aumento moderado de las tasas de actividad en la zona del euro podría tener un impacto notable sobre el empleo, suponiendo naturalmente que se apliquen políticas orientadas a fomentar la creación de empleo y la flexibilidad de los salarios. Dado que el nivel relativamente bajo de la tasa de actividad de la zona del euro refleja en gran parte el nivel bajo de participación de los trabajadores más jóvenes y de los de más edad, la estrategia debe orientarse especialmente a lograr la integración de estos grupos en el mercado de trabajo. Además, si no se toman medidas, las rigideces del mercado de trabajo entrañarán un costo aún mayor, ya que el nivel relativamente bajo de las tasas de actividad entre los trabajadores de más edad dará lugar a la reducción de la tasa de actividad global a medida que vaya envejeciendo la población de la zona del euro, y a medida que el elevado nivel de desempleo entre los trabajadores más jóvenes afecta sus posibilidades de encontrar empleo en el futuro y su productividad.

Recuadro 5.2.Orientación de la política fiscal en el mediano plazo en el contexto del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y las necesidades fiscales a más largo plazo

En este recuadro se analiza cómo debería orientarse la política fiscal a mediano plazo habida cuenta del objetivo establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) y las necesidades de política fiscal a más largo plazo.

En el PEC, los Estados miembros de la UE se comprometen a conseguir situaciones presupuestarias a mediano plazo próximas al equilibrio o con superávit para poder hacer frente a fluctuaciones cíclicas normales, manteniendo al mismo tiempo un déficit del gobierno general del 3% del PIB o menos. Teniendo en cuenta las brechas de producción negativas más amplias registradas en cada uno de los países en los últimos 30 años, con un objetivo fiscal más moderado, por ejemplo, un déficit comprendido entre ½ punto porcentual y 1½ punto porcentual del PIB para la mayoría de los países y un nivel medio del 1% del PIB para la zona del euro en su conjunto, existiría un margen suficiente para que funcionaran los estabilizadores automáticos1. No obstante, es necesario considerar varios otros factores que, tomados en su conjunto, parecerían respaldar el objetivo, más ambicioso, establecido en el PEC.

  • Las tres recesiones de los últimos 30 años no constituirían, en el caso individual de cada uno de los países, un número suficiente de episodios para evaluar la gama de perturbaciones a las que podrían verse confrontados. De hecho, al calcular la variación subyacente del producto se observa que los riesgos a los que se enfrentarían muchos países podrían ser mayores de los que indica la magnitud que han tenido efectivamente las recesiones cíclicas anteriores, lo que justificaría mantener una situación fiscal más sólida que la que parecería indicar la magnitud de las recesiones anteriores.

  • Tal vez sería necesario disponer de vez en cuando de un mayor margen de maniobra para complementar el funcionamiento de los estabilizadores automáticos, adoptando medidas discrecionales de respaldo fiscal a la actividad económica. Sería una opción que podría cumplir una función estabilizadora distinta de la desempeñada anteriormente por la política monetaria en unos pocos países; compensar en algunos países la magnitud relativamente limitada de los estabilizadores automáticos (por ejemplo, Portugal); dejar mayor margen de maniobra a aquellos países cuyos ciclos económicos están, por lo menos actualmente, menos sincronizados con la zona monetaria en su conjunto, o que son especialmente vulnerables a perturbaciones asimétricas (por ejemplo, Irlanda y Finlandia), y ayudar a hacer frente a desaceleraciones especialmente difíciles.

  • Podrían existir otros riesgos no directamente relacionados con el ciclo, pero que podrían complicar la situación fiscal si se materializaran al mismo tiempo que una desaceleración cíclica. Por lo tanto, es posible que los países con altos niveles de endeudamiento (por ejemplo, Bélgica e Italia) tengan que establecer un mecanismo para amortiguar las perturbaciones de las tasas de interés, y los principales países de la zona del euro que reciben fondos estructurales de la UE (Irlanda, Portugal y, en menor medida, España) podrían establecer mecanismos para contingencias que les permitan hacer frente a una posible reducción de estos fondos conforme avanza el programa de ampliación de la UE.

  • Dadas las consideraciones anteriores y las dificultades que entraña la evaluación de la amplitud de la brecha de producción, y especialmente la tendencia a subestimar el grado de sobrecalentamiento de la economía al final del ciclo, con la consiguiente sobreestimación de la solidez estructural de la situación fiscal, parece prudente dejar cierto margen de maniobra fiscal adicional.

También deberá considerarse la situación fiscal a mediano plazo teniendo en cuenta en qué medida las mejoras en la posición de los pasivos netos de los gobiernos pueden ayudar a los países a prepararse para hacer frente a las consecuencias del envejecimiento de la población. Si bien se plantean muchas dudas con respecto a los cálculos y, en cierta medida, la situación varía de un país a otro, el envejecimiento de la población en los próximos 30 años podría representar un aumento acumulativo del gasto público de la zona del euro en pensiones y salud equivalente a unos 7 puntos porcentuales del PIB, que volvería a aumentar de forma relativamente moderada en el siguiente decenio a menos que se modifiquen los programas vigentes. Además, dado que también debe reducirse la presión tributaria, es necesario realizar un esfuerzo incluso mayor para reducir la razón gasto/PIB.

  • Por lo que se refiere a la zona del euro en su conjunto, si se logra y mantiene un déficit del 1% del PIB a lo largo de un período de 30 años, el coeficiente de endeudamiento se reducirá casi 40 puntos porcentuales, lo que facilitará una reducción de la relación entre el gasto en intereses y el PIB en más de 2 puntos porcentuales. Si se alcanza un saldo estructural equilibrado en una etapa temprana, se reducirá el gasto por concepto de intereses en un punto porcentual adicional del PIB a lo largo de un período de 30 años. Además, en comparación con el escenario en el cual mantiene un déficit del 1% del PIB, el déficit menos elevado en el escenario de presupuesto equilibrado creará un mayor margen de maniobra para absorber las presiones sobre el gasto a medida que el proceso de envejecimiento vaya llegando a su fin, dejando que el déficit aumente nuevamente en ese momento.

  • Otra opción es recortar directamente los programas de gastos, incluidos los que se ven afectados directamente por el proceso de envejecimiento. Los gastos en pensiones y salud representan actualmente alrededor del 19% del PIB de la zona del euro. Un aspecto fundamental será controlar el aumento de los gastos en pensiones resultante de la prolongación de la esperanza de vida y de la reducción de la media de edad para jubilarse. Además de reducir el gasto, las reformas (sobre todo de los programas de pensiones y de prestaciones por desempleo) también podrían mejorar la situación de las finanzas públicas fomentando el empleo.

  • La tasa de empleo, es decir, la proporción entre las personas que tienen empleo y la población activa, es relativamente baja en la zona del euro, no sólo en relación con los países de la UE que no forman parte de la zona del euro sino también en relación con las economías avanzadas no europeas. Si esta tasa aumenta, mediante la aplicación de medidas que reduzcan el desempleo estructural o fomenten una mayor tasa de actividad, se reducirá la carga del gasto con respecto al PIB, dadas las políticas de gasto público vigentes. Tomando como base las estimaciones de la OCDE, una reducción de la tasa de desempleo estructural de la zona del euro de 5 puntos porcentuales contribuiría a mejorar el saldo fiscal primario en 2 puntos porcentuales del PIB, incluso suponiendo que la productividad de los nuevos trabajadores sea solamente una tercera parte de la de los trabajadores que ya tienen empleo2. Además, un aumento de la tasa de actividad de 5 puntos porcentuales, dada una tasa de desempleo determinada, podría facilitar una reducción del gasto primario de 2 puntos porcentuales del PIB. Aunque en este caso estos escenarios se utilizan sólo a título ilustrativo, ponen de manifiesto el margen de maniobra fiscal que podría crearse para absorber los costos fiscales derivados del envejecimiento de la población.

Por lo tanto, si bien existen varias opciones para abordar los problemas fiscales que plantea a largo plazo el envejecimiento de la población, la magnitud de dicho problema probablemente requiera algún tipo de combinación de las opciones disponibles. La probable necesidad de mejorar considerablemente la posición de los pasivos netos de los gobiernos como parte de la solución parecería corroborar las razones aducidas en cuanto a la necesidad de conseguir situaciones fiscales próximas al equilibrio. En el caso de Finlandia e Irlanda, parecería justificarse una situación de superávit de nivel considerable. En Finlandia, esta necesidad obedece a los amplios efectos cíclicos sobre el presupuesto en años anteriores, como consecuencia de su mayor vulnerabilidad a las perturbaciones asimétricas y del inicio en una etapa relativamente temprana de las perturbaciones demográficas. En Irlanda, las principales consideraciones son la menor sincronización del ciclo económico, la mayor vulnerabilidad a las perturbaciones asimétricas y la reducción prevista de los fondos estructurales de la UE en el próximo decenio. La necesidad de reforzar a su debido tiempo los objetivos presupuestarios a mediano plazo de los países de la zona del euro dependerá, entre otras cosas, de la medida en que los países lleven a cabo la reforma de sus programas de gastos y del éxito en sus esfuerzos por lograr tasas de empleo más altas.

1 Si bien es posible que la tendencia de fluctuación del producto cambie en la UEM, actualmente la única opción práctica para evaluar los efectos de las fluctuaciones cíclicas en la política fiscal es basarse en la experiencia.2 Véase OCDE, Economic Outlook (París, junio de 1997). La menor productividad de los trabajadores “marginales” parece entenderse en parte como una consecuencia de las políticas que fomentan la reinserción de trabajadores menos calificados en la población activa, y en parte como valor representativo del efecto en el tiempo de las políticas orientadas hacia el empleo en la razón capital/producto.

La necesidad de facilitar un reajuste de las posiciones competitivas y de hacer frente a las perturbaciones asimétricas dentro de la zona del euro subraya la importancia de flexibilizar los mercados. Un ejemplo es el reajuste de las posiciones competitivas que parece justificarse actualmente a mediano plazo dentro de la zona del euro. Los cálculos de los funcionarios del FMI indican que Alemania se encuentra en una posición competitiva algo menos favorable que el resto de los países de la zona del euro en promedio, mientras que España, Francia y los Países Bajos, en particular, gozan de posiciones competitivas relativamente favorables. Para lograr los ajustes requeridos sin grandes dificultades a través de los diferenciales de inflación, en torno al bajo nivel medio que el BCE fijará como objetivo para la tasa de inflación será necesario lograr una mayor flexibilidad en materia de precios y salarios en el futuro. Sin esta flexibilidad, el desempleo aumentará en los países que tengan que reforzar su posición competitiva al conjugarse la desaceleración de la demanda con salarios reales relativamente rígidos. Entretanto, si la flexibilidad del mercado de trabajo es mayor, los países que gocen ya de una posición competitiva favorable podrán utilizarla como base para reducir el desempleo estructural o fomentar la participación laboral, en lugar de permitirles únicamente aumentar los ingresos de los trabajadores integrados en el mercado de trabajo.

Los problemas estructurales de Europa tienen orígenes complejos y de amplio alcance, a saber, sistemas de prestaciones sociales que ofrecen incentivos al trabajo inadecuados, sistemas tributarios que también distorsionan los incentivos imponiendo una presión sobre la mano de obra especialmente intensa, rigideces excesivas en el mercado de trabajo y rigideces en el mercado de productos. Además, la importancia de estos elementos varía de un país a otro (véase el recuadro 5.3). En consecuencia, no existen soluciones que puedan aplicarse de forma general. Por lo tanto, la OCDE y la UE basándose en sus respectivas estrategias sobre el mercado de trabajo han elaborado listas de directrices que las autoridades nacionales deberán tratar de incorporar en las políticas orientadas a atender las necesidades de cada país. Sin embargo, aunque la combinación de medidas de política requerida varía de un país a otro, la mayoría de los países deberán abordar cuestiones en cada uno de los ámbitos señalados más arriba, teniendo en cuenta las relaciones entre las distintas políticas e instituciones del mercado de trabajo.

Se están realizando progresos en el ámbito de la reforma del mercado de trabajo. Sin embargo, estos progresos no han tenido un impacto suficiente sobre el nivel de desempleo estructural de la mayoría de los países. Por lo tanto, en un análisis reciente sobre la puesta en práctica de la estrategia del empleo elaborada por la OCDE se observa que, si bien los países de la zona del euro han adoptado medidas de un alcance bastante amplio en consonancia con las recomendaciones de dicha institución, las medidas adoptadas aún no han sido suficientes en la mayoría de las esferas11. La introducción de nuevos procedimientos de supervisión del mercado de trabajo en la UE constituye una oportunidad para acelerar el ritmo de la reforma como resultado de la presión de los países y del mayor poder otorgado a las autoridades partidarias de la reforma. Los programas de acción a escala nacional que los países han presentado a la UE representan un paso importante en este proceso, pero deben tener un carácter más específico. Además, aún hay cierta resistencia de las autoridades nacionales a reducir las prestaciones de desempleo y su duración y a flexibilizar la legislación en materia de salario mínimo y protección del empleo. Además de fomentar activamente la reforma, otra tarea importante orientada a reforzar la supervisión debe ser asegurarse de que las medidas tales como la reducción de la semana laboral se apliquen de forma flexible para evitar que tengan consecuencias negativas, por ejemplo, un aumento de los costos laborales. También es esencial mantener la presión a favor de la reforma conforme avance la recuperación ya que existe el peligro de que la atención prestada a los problemas del mercado de trabajo disminuya a medida que se reduzca el desempleo cíclico.

Recuadro 5.3Rigideces estructurales en la zona del euro

Si bien los sistemas de prestaciones sociales de la zona del euro desempeñan un papel primordial en la reducción de la pobreza y contribuyen a aliviar los costos de la reestructuración económica, no incluyen mecanismos que tengan en cuenta de forma adecuada la necesidad de fomentar la reinserción laboral de los desempleados. En general, las prestaciones de desempleo proporcionan a los trabajadores desempleados un nivel alto de compensación por la pérdida de sus ingresos anteriores, son de larga duración y, con frecuencia, no incluyen evaluaciones adecuadas de la disponibilidad del trabajador para trabajar1. Una tasa relativamente alta de compensación por la pérdida de ingresos puede tener ventajas, ya que da a los desempleados cierto tiempo para encontrar un trabajo adecuado sin verse forzados por consideraciones relacionadas con los ingresos a aceptar el primer trabajo que se les ofrezca. Sin embargo, si, además de tasas generosas de compensación se proporcionan prestaciones de larga duración y no se evalúan de forma adecuada los esfuerzos que está realizando el desempleado para encontrar trabajo, los desincentivos para buscar un empleo pueden ser considerables. Como otros ejemplos de desincentivos similares pueden citarse los creados por las disposiciones sobre jubilación anticipada que, en muchos casos, constituyen en la práctica otra forma de proporcionar prestaciones de desempleo por períodos prolongados. También existe la preocupación, reflejada por ejemplo en las directrices para el empleo adoptadas por el Consejo de la UE, de que no se destina una proporción suficiente del gasto en el marco de la lucha contra el desempleo a medidas activas encaminadas a desarrollar el mercado de trabajo y que, en muchos casos, es necesario reforzar las medidas activas ya adoptadas, orientando de forma más eficaz las actividades realizadas por los servicios de empleo públicos y los programas de capacitación y creación de empleo, y revisando el diseño de dichas actividades y programas.

En la zona del euro, en los últimos 30 años se ha destinado una proporción muy alta de los ingresos a financiar la expansión de las transferencias a los hogares y los costos por concepto de intereses vinculados al aumento de la deuda pública2. Una proporción especialmente importante de este aumento ha afectado a la renta del trabajo, y en particular a los trabajadores menos calificados. Ello refleja, entre otras cosas, el aumento de la importancia relativa de las contribuciones a la seguridad social, incluidas las contribuciones a cargo de los empleadores. Los datos de la OCDE muestran que, entre 1978 y 1995, el aumento de la tasa impositiva marginal aplicable a los trabajadores que ganan solamente dos terceras partes del salario-producto medio fue decididamente mayor que el aumento de las tasas impositivas marginales al nivel del salario-producto medio en cinco de siete países de la zona del euro (Bélgica, Finlandia, Francia, Italia y Países Bajos)3. Además, en muchos países, el nivel relativamente alto de las tasas impositivas marginales, aunado a la eliminación de prestaciones que están relacionadas con los ingresos laborales (por ejemplo, las prestaciones para la vivienda), constituyen desincentivos al trabajo particularmente importantes en los niveles inferiores de ingresos.

La reglamentación de los mercados de trabajo de la zona del euro, especialmente en el ámbito de la legislación sobre la protección del empleo (LPE) y la reglamentación sobre el salario mínimo, ha sido objeto de muchas críticas. En lo que respecta a la protección del empleo, si bien la situación varía de un país a otro, casi todos los países de la zona del euro han adoptado una legislación relativamente rigurosa en comparación con Dinamarca, Estados Unidos y el Reino Unido, conforme a los índices de la LPE elaborados por la OCDE. Un aspecto preocupante es que la LPE aumenta los gastos de despido o suspensión del personal y, por lo tanto, desincentiva la contratación de nuevos empleados, aunque no hay consenso con respecto al grado en que dicha legislación explica las diferencias que se observan entre los países en materia de desempleo4. Con respecto al salario mínimo, en un estudio reciente de la OCDE se llega a la conclusión de que no puede demostrarse claramente que los salarios mínimos afecten de forma negativa al empleo, siempre que no sean muy elevados con respecto al nivel general de salarios, pero que es más probable que los efectos repercutan sobre todo en los trabajadores jóvenes5.

Si bien el programa del mercado único ha contribuido considerablemente a eliminar los obstáculos en los mercados europeos, sigue habiendo rigideces y distorsiones importantes en los mercados de productos. Los productores protegidos tenderán a producir un volumen inferior al que generarían en condiciones competitivas, locual reduce el empleo. De forma más general, la asignación ineficiente de recursos mantiene el producto y la demanda por debajo de su nivel potencial. En un informe publicado recientemente, la Comisión Europea señala que existen obstáculos importantes que entorpecen el acceso a los mercados en sectores que representan la mitad del PIB de la UE6. En parte, esta situación afecta a sectores que se incluyeron en una etapa tardía en el programa del mercado único, específicamente, las telecomunicaciones y la energía. En otros sectores, la aplicación del programa del mercado único no ha tenido tanto éxito como se esperaba (por ejemplo, en el ámbito de las adquisiciones públicas). Los programas estatales también han creado claras distorsiones en las señales de precios. En particular, los subsidios a la agricultura y a la industria siguen siendo de apreciable magnitud y la Comisión señala en su último informe sobre la ayuda estatal que la tendencia a la reducción del volumen de la ayuda estatal a la industria observada en años anteriores no se ha mantenido en 1992–947. En muchos países es necesario avanzar en la liberalización del comercio minorista y los mecanismos de distribución.

1 El índice de cobertura y nivel de las prestaciones de la OCDE, basado en las dos primeras de estas tres características, indica que, entre los países de la zona del euro, las prestaciones son especialmente generosas en Bélgica, Finlandia y los Países Bajos. Véanse los datos correspondientes a 1995 en el cuadro 2 del documento de la OCDE, Implementing the OECD Jobs Strategy: Lessons from Member Countries’ Experience (París, 1997).2 En 1997, el ingreso del gobierno general en la zona del euro equivalía al 47½% del PIB.3 Con respecto a estos países, los aumentos de las tasas impositivas marginales de los trabajadores de salario bajo oscilaron entre 9 puntos porcentuales en los Países Bajos y 36 puntos porcentuales en Bélgica. Estos cálculos no incluyen las contribuciones a la seguridad social a cargo de los empleadores. En España, el aumento de la tasa marginal aplicable a los trabajadores de salario bajo también fue mayor. No obstante, tanto el aumento diferencial por encima del aumento al nivel del salario-producto medio como el nivel del aumento de los trabajadores de salario bajo (un punto porcentual y 3 puntos porcentuales, respectivamente) fueron pequeños en comparación con los cinco países mencionados en el texto. En el caso de Alemania, la tasa marginal aplicable a los trabajadores de salario bajo se redujo considerablemente, mientras que se incrementó la de los asalariados en el nivel del salario-producto medio. No se presentaron datos con respecto a Austria, Irlanda, Luxemburgo y Portugal. Véase OCDE, Economic Outlook (París, junio de 1998).4 Véase Stephen Nickell, “Unemployment and Labor Market Rigidities: Europe versus North America”, Journal of Economic Perspectives, vol. 11, tercer trimestre de 1997, págs. 55–74.5 OCDE, Employment Outlook (París, 1998).6 Comisión de las Comunidades Europeas, Growth and Employment in the Stability-Oriented Framework of EMU, COM 98/103 (Bruselas, 1998).7 Comisión de las Comunidades Europeas, Fifth Survey of State Aid in the European Union in the Manufacturing and Certain Other Sectors, COM 97/170 (Bruselas, 1997). Según las estimaciones, la ayuda estatal al sector industrial ascendió a alrededor del 4% del valor añadido en 1992–94 en la UE en su conjunto.

Con la profundización del proceso de integración dentro de la zona del euro, existe el riesgo de que surjan presiones para lograr la convergencia de los salarios y las prestaciones sociales de los distintos países con anterioridad a la convergencia de la productividad. La experiencia en varios países, sobre todo, la convergencia de salarios en Alemania tras la reunificación, pero también en Bélgica, España e Italia, países donde los acuerdos salariales nacionales han contribuido a generar grandes diferencias regionales en materia de desempleo, pone de relieve los peligros que podrían plantearse. Para contrarrestar las tendencias a favor de prestar más atención a los acuerdos salariales dentro de la zona del euro, las políticas nacionales relativas al mercado de trabajo deberán abordar aquellos factores que tienden a desvincular el comportamiento de los salarios de las condiciones locales del mercado de trabajo, especialmente las políticas e instituciones que benefician a los trabajadores que gozan de una situación estable en materia de empleo, como una legislación rígida en materia de protección del empleo, aplicación extensiva de los convenios a trabajadores que no son miembros de sindicatos y los subsidios o el sostenimiento de los precios del mercado para respaldar a determinadas empresas y sectores.

Más allá de la importancia que revisten desde el punto de vista de la evolución de los resultados de los mercados de trabajo nacionales y de toda la zona, las políticas estructurales a escala nacional también son relevantes desde la perspectiva de la articulación de las políticas de la zona del euro. En primer lugar, la flexibilización de los mercados puede ayudar a las economías a adaptarse frente a las perturbaciones, especialmente las perturbaciones asimétricas. Es probable que la flexibilidad se convierta en un factor más importante en el futuro en la medida en que se logre que las políticas fiscales sean más acordes con las necesidades a mediano plazo, ya que entonces no se justificará utilizar activamente la política fiscal para controlar la demanda en las economías más avanzadas en el ciclo económico, como sucede actualmente, debido a la necesidad de lograr el saneamiento de las finanzas públicas a mediano plazo. En segundo lugar, las reformas que refuerzan la reacción de la oferta en la zona del euro tenderán a aplazar la necesidad de aplicar una política monetaria más restrictiva y reducir la presión al alza sobre el valor real del euro conforme se consolida la recuperación; la consiguiente prolongación de la recuperación mejorará las posibilidades de neutralizar algunos de los anteriores efectos de histéresis sobre el desempleo. Si bien es posible que en el caso de algunos tipos de reforma, especialmente de los mercados de productos, no se logren resultados positivos del lado de la oferta hasta dentro de un período de tiempo considerable, la aplicación de medidas que aumentan directamente los incentivos al trabajo y al empleo pueden dar buenos resultados dentro de unos pocos años, sino antes12.

Articulación general de las políticas

Teniendo en cuenta el análisis anterior, la mejor combinación de las medidas de política en la zona del euro sería una reducción relativamente moderada de los déficit estructurales que permita conseguir por lo menos saldos estructurales en equilibrio a más tardar en el año 2001, conjugado junto con la aplicación de reformas estructurales mucho más enérgicas. En este marco, las economías más avanzadas en el ciclo económico deberían hacer especial hincapié en la aplicación de una política fiscal austera, mientras que las otras economías deberían evitar nuevas desviaciones con respecto a los objetivos a mediano plazo establecidos en el PEC, asegurándose de que en los presupuestos para 1999 se prevea nuevamente una reducción del déficit. Estos requisitos de política fiscal revisten aún más importancia debido a la necesidad de dejar un margen de maniobra adecuado a la política monetaria habida cuenta de la incertidumbre imperante. Los responsables de la política económica deberían prestar especial atención a la necesidad de corregir las rigideces de los mercados de trabajo y de productos, mediante la aplicación de reformas de los impuestos y la estructura de las prestaciones sociales. Esta estrategia impulsaría la recuperación aplazando la aparición de limitaciones de la oferta y permitiendo una mayor reducción de las tasas de interés de la que sería posible en defecto de esta estrategia.

Los requisitos de política económica considerados desde la perspectiva de cada uno de los países miembros parecen compatibles en general con la combinación de políticas requerida para toda la zona del euro. Una cuestión importante en estos momentos es si los países más avanzados en el ciclo son conscientes de la urgente necesidad de tomar medidas para moderar la demanda. En este contexto, existe el riesgo de que en la UEM la inflación no parezca ser una preocupación de política a corto plazo tan importante a escala nacional como lo ha sido cuando cada país ha tenido su propia moneda. No obstante, la inflación a escala nacional tendrá consecuencias negativas sobre la competitividad y, por lo tanto, sobre el empleo, especialmente si los salarios evolucionan conforme a una dinámica desfavorable. A este respecto, la orientación de la política fiscal en algunos de estos países no es convincente. Además, en algunos casos, especialmente en Irlanda y los Países Bajos, es necesario seguir de cerca el repunte de los precios de los activos y sus consecuencias sobre los balances del sector privado y sobre la calidad de las carteras de préstamos de los bancos.

Lamentablemente, existe el riesgo de que los progresos en la aplicación de una estrategia de política adecuada para la zona del euro no sean suficientes. En parte, este riesgo refleja la tendencia frecuente de los responsables de la política económica a no tener en cuenta las repercusiones que tienen en otras economías las políticas que apliquen o dejen de aplicar. También puede reflejar, en el caso de algunas de las economías más avanzadas en el ciclo económico, la esperanza equivocada de que la orientación de la política monetaria del BCE compensará en parte las deficiencias en la formulación de las políticas fiscales nacionales. No obstante, y lo que es más importante, refleja la dificultad inherente a la que deben hacer frente las autoridades a fin de obtener el respaldo interno para adoptar políticas que el público en general considera excesivamente rigurosas en un período de creciente prosperidad. Las desviaciones en materia de política fiscal que son evidentes en 1998 y el temor de que estas desviaciones se intensifiquen a medida que la recuperación cobre impulso son, sin duda, motivos de preocupación. Otro aspecto incluso más preocupante es el riesgo de que no se apliquen las medidas necesarias para resolver los problemas del mercado de trabajo cuando se reduzca el desempleo cíclico.

La zona del euro y la economía mundial

Los efectos externos más intensos de la UEM y de la evolución económica de la zona del euro se producirán sobre las economías vecinas de Europa occidental y los países en desarrollo y en transición que mantienen estrechos lazos comerciales y financieros con Europa, incluidos los países que han vinculado sus monedas al euro (cuadro 5.1). Entre las economías de mercados emergentes, las que probablemente se verán más afectadas son los países en transición de Europa central y oriental y los países bálticos, los países en desarrollo de la cuenca del Mediterráneo y los países de África. Otros países, de Asia y América, así como las economías avanzadas no europeas, también resultarán afectadas, pero en menor grado.

Cuadro 5.1.Zona del euro y algunos países: Relaciones comerciales en 1996(Exportaciones e importaciones con los socios comerciales como porcentaje del comercio exterior total y el producto)
Socios comerciales
Comercio exterior1Producto2
Zona del euroOtras

economías

avanzadas
Países en

desarrollo y

en transición
TotalZona

del euro
Otras

economías

avanzadas
Países en

desarrollo y

en transición
Zona del euro51,030,818,222,911,77,14,2
Dinamarca47,140,212,723,611,19,53,0
Grecia57,521,421,114,68,43,13,1
Reino Unido49,434,915,722,311,07,83,5
Suecia44,543,112,329,113,012,63,6
Estados Unidos13,853,632,69,41,35,03,1
Japón11,354,734,18,20,94,52,8
América13,361,425,314,82,09,13,7
Asia12,567,719,819,72,513,33,9
África39,834,425,819,57,76,75,0
Zona del franco CFA48,123,728,225,512,36,17,2
Oriente Medio y Europa26,942,830,225,66,911,07,8
Europa central y oriental51,016,132,832,916,85,310,8
Fuente: FMI, Direction of Trade Statistics y Perspectivas de la economía mundial.

El entorno mundial actual y la transición a la UEM

Varios aspectos del entorno mundial han resultado propicios para la transición hacia la UEM y el logro de sus objetivos económicos. Como se examinó en párrafos anteriores, la pujante demanda de productos de exportación de la zona del euro por parte de países industriales que se encuentran en etapas más avanzadas del ciclo económico y la depreciación que han sufrido las monedas de los países de la zona en los tres últimos años fomentaron un dinámico crecimiento económico en la zona del euro y ayudaron a contrarrestar los efectos de la crisis de Asia. No obstante, es probable que se desacelere la expansión de la demanda en estas zonas, lo cual acrecentará la importancia del crecimiento autosostenido de la demanda de Europa. La recesión de Asia, aunque inoportuna, ha reducido aún más la inflación real y las perspectivas de inflación, y ha contribuido a la reorientación de las carteras internacionales hacia los mercados maduros, lo cual ha ayudado a reducir las tasas de interés a largo plazo en la zona del euro.

El entorno económico mundial también plantea desafíos a la UEM, sobre todo desde el estallido de las crisis de Asia y de Rusia, y la inestabilidad de los mercados financieros de las demás economías de mercados emergentes podría producir efectos de contagio perniciosos en la zona del euro y dificultar las decisiones de política económica. En primer lugar, de profundizarse o propagarse estas crisis, la demanda externa podría ser menor que la prevista, lo que restaría impulso a la fase ascendente del ciclo en la que actualmente se encuentra Europa. En ese caso, los efectos negativos sobre la confianza podrían repercutir desfavorablemente en la demanda interna. Segundo, la inestabilidad de los mercados financieros podría crear mayor incertidumbre en la evaluación de los indicadores económicos por parte del BCE —por ejemplo, como resultado de las variaciones de la demanda de dinero y otros activos— y por ende podría complicar la evaluación de las perspectivas de crecimiento e inflación. Tercero, la debilidad que ha mostrado el yen japonés desde fines de 1997 y la inestabilidad del tipo de cambio del yen frente al dólar durante los últimos meses ilustran el hecho de que los tipos de cambio de mercado entre las principales monedas pueden evolucionar rápidamente de manera incompatible con los parámetros económicos fundamentales a mediano plazo. Esas fluctuaciones pueden influir en la situación de los mercados financieros y en las deliberaciones de política monetaria que tendrán lugar en la zona del euro en el período venidero. Por último, las crisis de Asia y de Rusia, y la posibilidad de una crisis más amplia en los mercados emergentes podría afectar a la trasmisión de la política a la economía real si los bancos comerciales de la zona del euro se ven obligados a ajustar sus balances a fin de constituir cuantiosas provisiones para los préstamos en mora.

El euro

Obviamente, es imposible predecir las características precisas de la evolución del valor de cambio del euro (recuadro 5.4)13. Sin embargo, en lo que se refiere a las tendencias generales, parece probable que el euro tienda a apreciarse frente al dólar de EE.UU. y la libra esterlina en los próximos años, aunque se depreciaría frente al yen japonés una vez que se inicie la reactivación económica de Japón.

La posición cíclica de la economía en la zona del euro con respecto a otras economías de gran envergadura probablemente constituya un factor importante a corto plazo que influirá en el valor del euro frente a otras monedas. Como se analizó en la edición de mayo de 1998 de Perspectivas de la economía mundial, las monedas de los países que se encuentran en una posición cíclica desfavorable tienden a depreciarse en comparación con las de países que se encuentran en una situación cíclica favorable. Dado que Estados Unidos y el Reino Unido han alcanzado etapas relativamente avanzadas de la fase ascendente del ciclo, con un nivel de utilización de recursos mayor que en la zona del euro, es razonable prever que el valor inicial del euro frente a la libra esterlina y el dólar de EE.UU. se situará a un nivel ligeramente inferior a su valor de equilibrio a mediano plazo. A medida que avance la reactivación económica en la zona del euro y se desacelere el crecimiento en las economías del Reino Unido y Estados Unidos, es probable que el euro se aprecie en cierta medida frente a estas monedas. Por otra parte, Japón, que cayó en recesión a fines de 1997, continúa en una posición cíclica desfavorable, lo cual se ha reflejado en la debilidad de la cotización del yen en los últimos tiempos. Cabe prever que la reanudación de un crecimiento moderado en Japón, que según las proyecciones se producirá a fines del presente año, llevará a una recuperación del valor del yen a niveles más compatibles con los parámetros fundamentales de la economía a mediano plazo. Los diferenciales de las tasas de interés indican que el mercado prevé una apreciación del yen en este período, aunque de magnitud moderada en relación con la depreciación que sufrió desde fines de 1996.

Los indicadores de los tipos de cambio fundamentales de equilibrio son congruentes con la noción de que el euro probablemente inicie su existencia con un valor inferior a su valor de equilibrio a mediano plazo. El FMI se vale de varios criterios para evaluar los tipos de cambio, siendo el marco central el método del equilibrio macroeconómico, que tiene en cuenta las perspectivas a mediano plazo del ahorro y la inversión nacionales y sus repercusiones en el saldo de la cuenta corriente a mediano plazo14. En el caso de la zona del euro, cabe prever que los factores demográficos —sobre todo, el porcentaje relativamente elevado de la población que está llegando a la edad de jubilación— provoquen un aumento del ahorro nacional en relación con la inversión en el mediano plazo, lo que justificaría un superávit de equilibrio de la cuenta corriente. No obstante, al parecer el superávit frente al exterior registrado por los países de la zona del euro en 1997, que obedeció en gran medida a los desfases cíclicos entre la zona del euro y sus socios comerciales, ha sido mayor de lo que constituiría un nivel razonable de equilibrio a mediano plazo, lo que parece indicar que hay margen para una apreciación efectiva del euro que lleve el valor de esta moneda a niveles más compatibles con un superávit menor (recuadro 5.5 pág. 164).

Otro importante factor determinante de la demanda de activos denominados en euros será el grado en que los inversionistas consideren al euro una reserva de valor estable, lo cual dependerá de la credibilidad del BCE. Es razonable suponer que el BCE tendrá un alto grado de credibilidad a los ojos de los inversionistas desde el momento de su creación debido a que se le ha conferido la independencia necesaria para operar con el objetivo primordial de conseguir la estabilidad de los precios, y a que su cuerpo directivo se compone de gobernadores de bancos centrales, que han demostrado su voluntad de lograr y mantener la estabilidad de los precios y a quienes, en general, los mercados financieros consideran enemigos de la inflación. Los tipos de cambio del mercado a término ya indican un alto grado de credibilidad: los tipos a término frente al dólar de EE.UU. llevan a pensar que se tiene la expectativa de un fortalecimiento del ecu y del marco alemán, dos unidades monetarias que podrían considerarse valores representativos del euro hasta que éste entre en funcionamiento (gráfico 5.12 pág. 161).

Gráfico 5.12.Tipo de cambio del ecu y del marco alemán frente al dólar de EE.UU.: Tipos al contado y a término; 31 de agosto de 1998

(Unidades de moneda por dólar de EE.UU.)

Los mercados financieros prevén que el euro se apreciará en los próximos cinco años.

Fuente: Bloomberg Financial Markets, LP.

Recuadro 5.4.Determinación de los tipos de cambio internos y externos del euro1

Una vez que se cree el euro, el 1 de enero de 1999, tendrán que establecerse los tipos de conversión —internos y externos— frente a otras monedas. Los tipos de conversión internos son los que se utilizarán para convertir en euros las monedas de los países participantes en la zona del euro, en tanto que los tipos de conversión externos son los que se aplicarán a las monedas que no forman parte de dicha zona. La distinción fundamental es que los tipos internos se fijarán irrevocablemente mientras que el valor externo del euro será determinado por el mercado. No obstante, ambos tipos dependerán de los tipos de cambio de mercado frente al dólar de EE.UU. al 31 de diciembre y, por consiguiente, no podrán calcularse antes de esa fecha. Para evitar sobresaltos en los mercados, los ministros y los gobernadores de los bancos centrales de los países que adoptarán el euro han anunciado, conjuntamente con la Comisión Europea y el IME, los procedimientos que se seguirán para establecer los tipos de conversión.

Como primer paso, a principios de mayo se anunció que el 31 de diciembre el valor relativo de las 11 monedas que participan en la unión monetaria se fijará utilizando los actuales tipos bilaterales centrales del mecanismo de tipos de cambio (MTC). Hasta esa fecha, el valor de las monedas será determinado por el mercado. Este anuncio con respecto a los niveles en que se fijarán los tipos de cambio de las monedas ha anclado las expectativas del mercado y reducido en gran medida la incertidumbre en torno a los tipos definitivos. Los agentes del mercado habían previsto este anuncio, lo cual se refleja en la convergencia hacia los tipos anunciados que se ha producido en los mercados a término.

A fin de lograr que los tipos de cambio de mercado al 31 de diciembre sean iguales a los tipos cruzados anunciados, los bancos centrales de los países participantes han convenido en utilizar, en la medida de lo necesario, técnicas de mercado apropiadas. En vista de los avances que han obtenido estos países en la convergencia nominal, incluida la convergencia de los tipos de cambio a término con las paridades anunciadas, parece poco probable que sea necesaria una intervención oficial a menos que los países de la zona sufran una perturbación asimétrica de gran magnitud o se vean sometidos a otras presiones antes de fin de año. La amenaza de intervención sería creíble, sin embargo, porque una intervención no tendría ningún efecto duradero sobre los balances de los bancos centrales o la política monetaria dado que los activos y pasivos de todos los bancos centrales participantes serían convertidos a euros el l de enero de 1999, aplicando las paridades anunciadas2.

Evidentemente, la fijación de los tipos de conversión entre las monedas participantes no establece los tipos de cambio externos del euro ni, por extensión, los tipos de conversión definitivos de las monedas participantes frente al propio euro. Éstos dependerán de los tipos de cambio de mercado de las monedas participantes, más los valores de cambio de las tres monedas que componen la cesta del ecu pero que inicialmente no formarán parte de la zona del euro. Esta última limitación refleja el requisito, enunciado en el Tratado de Maastricht, de que, en el momento de su creación, un euro debe ser equivalente a un ecu. Desde el punto de vista matemático, sería fácil satisfacer este requisito si todas las monedas de la cesta del ecu formaran parte de la unión monetaria. Sin embargo, debido a que la corona danesa, el dracma griego y la libra esterlina no serán remplazados por el euro, pero sí integran la cesta del ecu, se requieren procedimientos especiales.

En el cuadro se explican las tres etapas del proceso de determinación de los tipos de conversión irrevocables. En la primera etapa, los bancos centrales participantes determinarán el tipo de cambio de mercado de sus respectivas monedas frente al dólar de EE.UU.vigente al 31 de diciembre, a una hora establecida. En el ejemplo que figura en el cuadro (primera columna), se utilizan como variables sustitutivas los tipos de cambio a término al 31 de diciembre de 1998. En la segunda etapa, los tipos de cambio frente al dólar, incluidos los de las tres monedas que no participarán en la unión monetaria, se utilizarán para calcular la cesta del ecu en términos del dólar ($1,13/ecu, al final de la primera columna); las ponderaciones aproximadas se presentan en la segunda columna del cuadro. En la tercera etapa, los tipos de cambio frente al dólar de las monedas participantes se multiplican por el tipo de cambio entre el dólar de EE.UU. y el ecu (calculado en la segunda etapa) a efectos del cómputo de los tipos de cambio de las monedas de los países miembros de la zona del euro frente al ecu (para Austria, por ejemplo, S 12,20/$ × $1,13/ecu = S 13,8/ecu)3. El l de enero de 1999, estos tipos de cambio pasarán a ser los tipos de conversión irrevocables y, debido a la forma en que se han calculado, satisfarán el requisito de que un euro equivalga a un ecu cuando se inicien las operaciones en euros4. Los tipos de conversión del euro son coherentes con los tipos de mercado vigentes el último día anterior al inicio de la UEM y, por lo tanto, el proceso no creará incentivos para los especuladores.

Tipos de conversión del euro y tipos de cambio de mercado iniciales: Ejemplo ilustrativo
Tipo a término del

dólar de EE.UU.

para finales de 19981
Ponderación

aproximada en

la cesta del ecu2
Tipos de conversión

del euro ilustrativos

(por euro)3
Tipos de cambio

del euro ilustrativos

al 4 de enero de 1999
Países de la zona del euro
Alemania1,7331,682,0
Austria12,2013,8
Bélgica36,068,1240,8
España148,254,10167,9
Finlandia5,286,0
Francia5,8320,156,6
Irlanda41,431,081,6
Italia1.722,37,771.950,2
Luxemburgo36,060,3240,8
Países Bajos1,969,892,2
Portugal179,360,69203,1
Otros países de la UE
Dinamarca6,662,637,50
Grecia311,210,42352,40
Reino Unido41,6713,161,47
Suecia7,989,00
Partida informativa
Dólares por ecu1,13

En la última columna figuran los tipos de cambio estimados del euro frente a algunas monedas ajenas a la zona del euro cuando se inicien las operaciones en euros (por ejemplo, Dkr 7,5 = l euro). Al igual que los tipos de conversión internos, estos tipos se obtienen multiplicando el valor en dólares de EE.UU. de cada moneda al 31 de diciembre por el tipo de cambio entre el ecu y el dólar porque, como ya se ha dicho, el euro debe ser equivalente al ecu cuando inicie su existencia. Debido a que se basarán en los tipos de cambio de mercado al 31 de diciembre, estos tipos establecerán los valores iniciales más probables del euro frente a monedas ajenas a la zona cuando se inicien las operaciones en euros, suponiendo que no se produzcan perturbaciones o cambios importantes entre el cierre de los mercados el 31 de diciembre y la apertura del mercado el 4 de enero. Evidentemente, al iniciarse las operaciones del nuevo mercado monetario, el valor del euro frente a otras monedas se determinará por las condiciones del mercado.

Una consecuencia interesante de los procedimientos anunciados es que el valor del dracma, la corona y la libra frente al dólar de EE.UU. podría afectar a los tipos de conversión irrevocables de las monedas participantes frente al euro y el tipo de cambio extemo inicial del euro frente al dólar de EE.UU. Sin embargo, ello obedece únicamente a la unidad de cuenta empleada (o numerario) y no tiene ningún efecto económico. Esta situación se produce porque estas tres monedas se incluyen en el cómputo del valor del ecu en dólares, que se utiliza para establecer el valor numérico del euro al inicio de la tercera fase. Por ejemplo, si la libra (cuya ponderación en la cesta del ecu es 13%) terminase el año con un valor frente al dólar un 10% más alto que el valor pronosticado con base en el tipo de cambio a término e indicado en el cuadro, el valor del ecu sería un 1,3% mayor que el valor indicado, con lo cual el tipo de cambio del euro frente al dólar aumentaría en la misma magnitud. Este tipo de cambio más alto entre el ecu y el dólar se verá contrarrestado por tipos de conversión frente al euro más bajos para todas las monedas participantes, dejando invariable el valor externo de las monedas participantes. Los precios relativos subyacentes, por ejemplo, el tipo de cambio implícito entre el marco alemán y el dólar (de existir), no se verían afectados, como tampoco se verían afectados los precios externos en euros de las exportaciones o los precios de las importaciones de bienes procedentes de países ajenos a la zona del euro.

1 El presente recuadro se basa en el comunicado conjunto sobre la determinación de los tipos de conversión irrevocables del euro que emitieron los ministros de Economía y Hacienda de los países que han adoptado el euro como moneda única, los gobernadores de los bancos centrales de estos países, la Comisión y el IME, el 3 de mayo de 1998.2 Esta neutralidad se aplica a una intervención no esterilizada en la que una de las monedas del euro se permute por otra.3 En la práctica, se utilizarán seis dígitos en el cómputo de los tipos de conversión.4 E1 ecu oficial dejará de existir el 1 de enero de 1999.

Otros factores también afectarán al valor de cambio del euro. Por ejemplo, la UEM podría inducir a los bancos centrales nacionales de la zona del euro a reducir sus tenencias de reservas internacionales en vista de que el comercio dentro de la zona ya no tendrá que estar respaldado por reservas internacionales15. Las estimaciones del superávit de reservas internacionales que podría producirse fluctúan ampliamente, entre $50.000 millones y $230.000 millones, debido a la incertidumbre con respecto a los factores subyacentes empleados en los cálculos16. Si el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) reduce sus reservas dado que éstas se mantienen principalmente en dólares de EE.UU., tendería a generarse una presión a la baja sobre el tipo de cambio entre el euro y el dólar de EE.UU.; no obstante, es probable que el impacto sea de poca relevancia ya que, según las estimaciones, el exceso de reservas internacionales es muy reducido en relación con la masa de activos y pasivos internacionales de Estados Unidos que giran en torno a los $3½ billones y $4 billones, respectivamente. Es posible que los bancos centrales de los países no integrantes de la zona del euro reduzcan sus saldos en dólares (que ascienden a aproximadamente $775.000 millones), y decidan elevar sus tenencias de euros por encima del nivel de las tenencias de monedas de la zona del euro que poseían antes de crearse la UEM, sobre todo si las características de rentabilidad y riesgo de los activos denominados en euros se tornan más competitivas que las del dólar a medida que se profundizan los mercados financieros de la zona del euro. No obstante, también es probable que este efecto sea pequeño, porque seguramente el ajuste se producirá paulatinamente y será reducido en relación con la masa de activos y las reestructuraciones de la cartera del sector privado.

Recuadro 5.5.La zona del euro y los tipos de cambio efectivos reales

Los índices de tipos de cambio efectivos que se presentan en Perspectivas de la economía mundial proporcionan información fundamental para el análisis de los tipos de cambio multilaterales. Una vez que se inicie la tercera fase de la unión monetaria y se cree el euro, figurarán en esta publicación indicadores sobre los tipos de cambio efectivos de la zona del euro.

El euro sintético

Dado que el euro no existirá como moneda hasta el 1 de enero de 1999, una forma de determinar el valor del mismo con respecto a otras monedas y facilitar el análisis histórico es recurrir a una variable sustitutiva. Antes de que se anunciaran los países que cumplen los criterios necesarios para participar en la unión monetaria, se utilizaba el ecu para calcular el valor hipotético del euro. Ahora que se conocen los países participantes, es posible construir un euro sintético a partir de las 11 monedas que serán remplazadas por el euro, utilizando (al igual que se hacía con el ecu) las ponderaciones del PIB para agregar el valor de cada una de las monedas frente al dólar de EE.UU. (véase el primer gráfico)1. Desde el punto de vista teórico, sin embargo, cabe preguntarse si las características de este euro sintético (así como el efecto económico de sus fluctuaciones sobre la zona del euro y los socios comerciales) son representativas de la nueva moneda, ya que el euro sintético es un promedio ponderado de monedas cuyo valor relativo hasta ahora siempre había variado. El efecto de este cambio estructural no puede determinarse en forma empírica porque en ningún momento coexistirán un tipo de cambio de mercado para el euro y otro para las monedas que lo integran.

Tipos de cambio efectivos reales

El FMI mantiene dos sistemas de índices sobre los tipos de cambio efectivos. El primero abarca 21 países industriales y se basa en el costo unitario de la mano de obra. El segundo abarca casi todos los países miembros del FMI y se basa en el índice de precios al consumidor (IPC)2. En vista de las fuertes fluctuaciones que sufrieron el año pasado las monedas de algunos países asiáticos de mercados emergentes, hay cierta inquietud por la posibilidad de que el sistema que abarca únicamente a los países industriales pueda subestimar las fluctuaciones que se observan actualmente en los tipos de cambio efectivos.

Índices del tipo de cambio frente al dólar de EE.UU.

(Escala logarítmica; 1990 = 100)

Fuente: FMI, Sistema de indicadores de competitividad.

El sistema basado en la ponderación del costo unitario de la mano de obra de los países industriales utiliza datos sobre el comercio de manufacturas y tiene en cuenta la competencia entre los bienes importados y los bienes producidos internamente, la competencia entre las propias exportaciones y los bienes producidos en el exterior, y la competencia en terceros países entre las propias exportaciones y las exportaciones procedentes de otros países. Se han le sistema para la zona del euro y los resultados preliminares se indican en el cuadro. En el caso del sistema basado en el IPC que abarca todos los países, es más complicado volver a calcular los valores porque el número de países es mayor y los datos presentan un mayor grado de desagregación.

Ponderaciones de los tipos de cambio efectivos en la zona del euro(Porcentaje)
Socios comercialesZona del euro
Australia0,4
Canadá2,0
Dinamarca3,3
Estados Unidos25,5
Grecia1,3
Japón14,5
Noruega2,0
Nueva Zelandia0,1
Reino Unido30,4
Suecia7,8
Suiza12,7
Fuente: Cálculos de los funcionarios del FMI,

Tipos de cambio efectivos nominales y reales en la zona del euro y algunos países

(Escala logarítmica; 1990 = 100)

1Estimado con el sistema de indicadores de competitividad del FMI, utilizando ponderaciones del comercio exterior de 1989–91.

2Definido en función de los costos unitarios normalizados relativos de la mano de obra del sector manufacturero, estimado con el sistema de indicadores de competitividad del FMI, utilizando ponderaciones del comercio exterior de 1989–91.

Las variaciones del tipo de cambio efectivo nominal en la zona del euro, calculado utilizando 11 de los países con los que comercia dicha zona y el euro sintético, siguen en general la misma tendencia que las observadas en los países miembros, salvo en períodos en que los tipos de cambio en Europa son relativamente inestables, como sucedió durante la crisis del MTC en 1992 (véase el segundo gráfico). A partir de entonces, el índice del tipo de cambio efectivo del euro sintético se ha alejado de la tendencia de los tipos de cambio efectivos de los países miembros, pero en este caso debido a las variaciones de los tipos de cambio del dólar y al hecho de que en el índice del euro la ponderación del dólar de EE.UU. es mayor. Por ejemplo, la ponderación del dólar de EE.UU. en el índice del euro es dos veces y medio mayor que la que tiene en el índice del marco alemán. Ello se debe a que en el nuevo índice se elimina el comercio intraeuropeo, con lo cual las monedas no europeas adquieren un mayor peso que si los países se considerasen individualmente.

El índice del tipo de cambio efectivo real de la zona del euro (basado en el costo unitario de la mano de obra) sigue la misma trayectoria que el índice nominal porque el costo unitario de la mano de obra varía relativamente poco de un país a otro (véase el segundo gráfico). Actualmente, el valor de este índice es menor que el promedio a largo plazo, quizá porque la zona del euro se encuentra en una fase relativamente deprimida del ciclo económico. Las diferencias entre los índices de la zona del euro y los índices de los países parecen indicar diferencias en la competitividad de los países que la integran, ya que algunos países, como Alemania, han perdido competitividad con respecto al promedio de la zona del euro mientras que Francia e Italia han ganado competitividad.

Repercusiones en las perspectivas de la economía mundial

A partir de la edición de mayo de 1999 de Perspectivas de la economía mundial, se publicarán regularmente los índices de los tipos de cambio efectivos nominales y reales de la zona del euro: estos índices, junto con otros datos sobre la zona del euro, empezarán a publicarse en Estadísticas financieras internacionales a partir de 1999. Con respecto al período histórico que abarca hasta 1998, los índices del tipo de cambio efectivo del euro se basarán en un euro sintético, que se calculará según el método ya descrito, y posteriormente en el tipo de cambio del euro que determine el mercado. Las estimaciones finales de las ponderaciones necesarias deberían ser similares a las que figuran en el cuadro, aunque podrían modificarse debido a revisiones de los datos o mejoras en el cálculo de las ponderaciones.

Hasta 1998 inclusive, no se modificarán los índices históricos efectivos de los países industriales, formen o no parte de la zona del euro. A partir de 1999, seguirán utilizándose los procedimientos actuales para calcular los tipos de cambio efectivos, y los índices se basarán en las ponderaciones establecidas. En estos cálculos futuros, el euro remplazará a la correspondiente moneda europea, tras su conversión en moneda nacional utilizando los tipos definitivos que se determinen el 31 de diciembre. Pese a que dejarán de observarse variaciones cambiarias en la zona del euro, seguirá siendo útil calcular los tipos de cambios efectivos porque permitirá determinar la competitividad con respecto a países ajenos a dicha zona y entre los países que la integran, atribuible, en este último caso, únicamente a diferencias en los costos y los precios relativos. No se ha adoptado aún una decisión sobre la forma en que se calculará el sistema de índices de tipos de cambio efectivos que abarca casi todos los países (sistema del IPC). Los resultados que se han obtenido utilizando distintos métodos para cambiar el sistema basado en el costo unitario de la mano de obra de los países industriales parecen indicar que posiblemente no sea necesario volver a calcular todos los valores.

1 Las ponderaciones son arbitrarias; se utilizan ponderaciones del PIB porque el ecu está basado en estas ponderaciones. Las ponderaciones correspondientes al comercio exterior no repercuten mayormente en los resultados. Para determinar el valor externo, se supone que el tipo de cambio euro/dólar equivale al tipo de cambio a término vigente entre el ecu y el dólar al final de 1998.2 Véase Alessandro Zanello y Dominique Desruelle “A Primer on the IMF's Information Notice System”, documento de trabajo WP/97/71 (Washington: FMI, mayo de 1997). Ambos conjuntos de ponderaciones también pueden utilizarse para calcular los índices del tipo de cambio efectivo nominal. Véase también, Anthony G. Turner y Stephen S. Golub, “Multilateral Unit-Labor-Cost-Based Competitiveness Indicators for Advanced, Developing, and Transition Countries”, en Staff Studies for the World Economic Outlook (Washington: FMI, diciembre de 1997, págs. 47–60).

Es casi seguro que los desplazamientos de la oferta y la demanda del sector privado de activos denominados en euros amortiguarán los efectos del reajuste de las reservas oficiales. A corto plazo, los ajustes de las carteras existentes podrían traducirse en una presión al alza sobre el euro, a medida que se reduzca la incertidumbre sobre la unión monetaria y la política del BCE. Con el tiempo, sin embargo, la disminución de los costos de transacción que probablemente traiga aparejada la integración de los mercados de la zona del euro abriga la posibilidad de incrementar tanto la oferta como la demanda de instrumentos denominados en euros, lo que haría difícil prever el impacto sobre los tipos de cambio del euro, pero también tendería a hacer del euro una moneda internacional de gran peso17.

Además, no resulta fácil pronosticar la variabilidad del valor externo de la nueva moneda. Por una parte, la ponderación que el BCE asigne al valor externo del euro en la formulación de su política monetaria puede ser inferior a la ponderación que los bancos centrales que lo antecedieron asignaban a sus respectivas monedas, lo que posiblemente genere mayor variabilidad del tipo de cambio, si la variación del tipo de cambio del euro frente al dólar de EE.UU. produce un efecto de reducción de la inflación interna. Esto podría ocurrir en caso de que el comercio internacional, por ejemplo, de productos básicos, dejara de facturarse en dólares y se facturara en euros. Por otra parte, el tipo de cambio del euro podría cobrar más importancia, al menos en el corto plazo, como indicador para la adopción de decisiones de política monetaria debido a la posible inestabilidad de la demanda de dinero y de las relaciones entre el crecimiento del dinero y la inflación futura.

Desafíos de política para las economías avanzadas no integrantes de la zona del euro

La evolución de la zona del euro tendrá importantes repercusiones para los países integrantes de la UE que no participarán en la unión monetaria desde su inicio. Grecia ha seguido registrando importantes avances en la convergencia macroeconómica con otros países de la UE y ha manifestado su intención de vincular el dracma al euro en el MTC-2 desde el momento en que se inicie la tercera fase18. Para cumplir su objetivo de integrarse a la zona del euro en el año 2001 tendrá que seguir aplicando en el período venidero políticas de austeridad fiscal y monetaria que aseguren el cumplimiento de los criterios de Maastricht y la estabilidad general del tipo de cambio frente al euro.

En 1997, Dinamarca, Suecia y el Reino Unido cumplieron los criterios de Maastricht en materia de convergencia de las tasas de inflación y las tasas de interés y ninguno registró déficit excesivos. No obstante, Dinamarca y el Reino Unido habían decidido no participar en la unión monetaria (y por ende no fueron objeto de una evaluación propiamente dicha), en tanto que Suecia manifestó su intención de no participar en las fases iniciales. En estos países, es probable que la decisión de participar en el futuro se adopte mediante referendo, y las encuestas de opinión pública realizadas en los últimos meses parecen indicar pocas probabilidades de que en los referendos se apruebe el ingreso.

En el Reino Unido, donde la opinión pública tampoco parece apoyar la participación en la unión monetaria, el Gobierno ha establecido cinco pruebas económicas que deben aprobarse antes de seguir adelante con los trámites de ingreso. Estos parámetros de referencia, que comprenden indicadores de convergencia macroeconómica y estructural, tienen por objeto garantizar que el ingreso a la unión monetaria sea compatible con niveles altos y estables de crecimiento y de empleo19. En la actualidad, el Reino Unido está operando casi a plena capacidad y las tasas de interés oficiales (situadas a un nivel de 7½% desde principios de junio) se encuentran muy por encima de las tasas de interés a corto plazo que, según las previsiones, regirán en la zona del euro al entrar en vigor la UEM. Este desfase cíclico, sumado a las diferencias estructurales que existen entre la economía del Reino Unido y la zona del euro en su composición inicial —por ejemplo, las estructuras del comercio internacional y las prácticas de los mercados financieros que afectan a la trasmisión de la política monetaria— llevaron a las autoridades a decidir, en octubre de 1997, que el Reino Unido no había demostrado aún la convergencia sostenible y duradera que requería la unión monetaria20.

Un importante escollo que tendrán que superar estos tres países en el corto plazo para participar en la zona del euro es adaptar el marco y la orientación actuales de la política monetaria para que sean compatibles con la existencia de una moneda única. En el caso de Dinamarca, es posible que la adopción del euro y la delegación en el BCE de las decisiones de política monetaria conlleven pocas dificultades debido a que la corona está vinculada al marco alemán desde hace ya algún tiempo en virtud de su participación en el MTC y estará vinculada al euro al participar en el MTC-2, probablemente en un régimen de banda estrecha. Al igual que en el MTC actual, la posición cíclica relativa de Dinamarca, que en la actualidad es reflejo de un nivel de utilización de los recursos mucho más elevado que el de la zona del euro, será un factor determinante del éxito de su vinculación al euro en el MTC-2, como lo será también su voluntad de seguir recurriendo activamente a la política fiscal cuando se requiera para evitar un sobrecalentamiento de la economía. Suecia y el Reino Unido han anclado su política monetaria mediante objetivos de inflación desde los días posteriores a la crisis del MTC de 1992; desde entonces, sus monedas han estado sujetas a un régimen de flotación y no han participado en el MTC, pero no puede determinarse a ciencia cierta hasta qué punto esta circunstancia constituiría un obstáculo para participar en la unión monetaria en el futuro21. Las monedas de estos dos países sufrieron considerables fluctuaciones en los mercados cambiarios durante el ciclo económico pasado, y la decisión de ingreso en la unión monetaria exigiría determinar los tipos de cambio idóneos para la incorporación de la corona y la libra. Por ejemplo, si el Reino Unido ingresara en la unión monetaria con los tipos de cambio de mercado vigentes en el primer semestre de 1998, el tipo de conversión de la libra esterlina frente al marco alemán podría haberse fijado a un nivel superior al tipo al cual la libra ingresó en el MTC en septiembre de 1990, que también estaba bajo la influencia de políticas monetarias relativamente restrictivas en el Reino Unido y que resultó insostenible.

En Noruega y Suiza, países que no son miembros de la UE y por ende no tienen derecho a ingresar en la UEM, la nueva unión monetaria producirá importantes efectos debido a la proximidad geográfica y a los estrechos vínculos comerciales y financieros de estos países con la zona del euro. En Noruega, la política monetaria ha procurado estabilizar la corona frente a una cesta de monedas europeas, dejando al mismo tiempo un margen limitado para las variaciones a corto plazo de los tipos de cambio y las tasas de interés. Las autoridades han manifestado que mantendrán una estrategia parecida en la tercera fase. El deseo de contar con cierta flexibilidad radica en la necesidad de tener en cuenta la influencia de la importante riqueza petrolera de Noruega, ya que la corona tiende a ser sensible a las variaciones de los precios mundiales del petróleo y los nuevos descubrimientos de petróleo en el mar del Norte22. El franco suizo estuvo sujeto a presiones inoportunas al alza frente al marco alemán y otras monedas europeas en varias ocasiones durante 1996, ante la incertidumbre del mercado acerca de las perspectivas de la UEM; a medida que ha aumentado la confianza en la UEM se han apaciguado las presiones sobre el franco suizo, suscitadas por su carácter de moneda de refugio seguro. No puede establecerse a ciencia cierta cuál será el efecto que la ampliación de los mercados financieros generada por la creación de la zona del euro producirá sobre la actividad bancaria y otros sectores de servicios financieros de Suiza.

La UEM y, en términos más generales, la evolución económica de la zona del euro tendrán efectos directos menos importantes sobre las economías avanzadas no europeas. Para Canadá, Estados Unidos y la economías avanzadas de Asia, el comercio con la zona del euro representa un reducido porcentaje de sus respectivas cifras de comercio total o PIB, de modo que los efectos directos de la evolución económica de la zona del euro sobre estas economías probablemente serán limitados (véase el cuadro 5.1). Las influencias indirectas, sin embargo, podrían resultar más importantes, sobre todo para Estados Unidos. Además de las consecuencias sobre el valor de cambio del dólar que se examinaron en párrafos anteriores, la reorientación hacia el euro de la demanda de dólares por motivos de constitución de reservas internacionales redundará de diversas formas en una reducción del déficit en cuenta corriente de Estados Unidos como contrapartida necesaria de los efectos negativos sobre la cuenta de capital de ese país. Además, al reorientarse la demanda oficial y privada de activos denominados en dólares hacia activos denominados en euros, el BCE obtendría parte de los ingresos internacionales por señoreaje que actualmente percibe la Reserva Federal, en tanto que los costos de financiamiento del Gobierno y del sector privado de Estados Unidos podrían elevarse ligeramente si la mayor demanda de activos en euros genera en los inversionistas una menor disposición a absorber deudas en dólares23. Asimismo, cabe prever que la UEM y la integración europea produzcan efectos favorables para Estados Unidos y otros países, sobre todo por el hecho de que la moneda única y el mercado integrado facilitarán las transacciones financieras y comerciales.

Repercusiones para los países en desarrollo y en transición

Cabe prever que el impulso que imprima a la actividad económica y a la demanda de productos de importación la consolidación de la reactivación cíclica, sumado a los efectos benéficos de la integración de los mercados y a las reformas estructurales que se lleven a cabo, generará un crecimiento de la demanda de productos de exportación de los países en desarrollo y en transición. Los lazos financieros —por ejemplo, los derivados de la vinculación de las monedas al euro, la evolución de los mercados financieros y los flujos de capital, incluida la inversión extranjera directa— también repercutirán en los países en desarrollo y en transición y en sus políticas económicas.

En 1996, el comercio con la zona del euro constituía entre el 40% y el 50% del comercio total de bienes de África en su conjunto, correspondiendo los porcentajes más elevados a los países del Norte de África y los países de la zona del franco CFA, así como a unos cuantos países de Europa oriental y el Mediterráneo24; por su parte, para los países en desarrollo de Asia y América representaba menos del 15% del comercio total.

Se puede obtener una indicación aproximada de los efectos iniciales del aumento del producto de la zona del euro sobre la exportación y el producto de los países que sostienen relaciones comerciales con dicha zona multiplicando las estimaciones de las elasticidades-ingreso de la demanda de productos importados de los 11 países participantes en la UEM por la exportación de cada país a los países de la zona del euro. Según este análisis, un aumento del PIB de la zona del euro en un 1% tenderá a traducirse en un aumento del 0,7%–1,6% de la exportación y en un aumento del 0,2%–0,5% del producto de los países en transición de Europa central y oriental, siendo estos efectos algo menores en los países del Mediterráneo y el Norte de África (cuadro 5.2). Los efectos estimados del aumento del producto de la zona del euro sobre la exportación y el PIB de Hungría y Túnez son de especial magnitud debido a que la exportación de estos países se dirige fundamentalmente hacia los mercados de la zona del euro, en tanto que el efecto es intenso en el caso de Malta debido a que la exportación de este país representa un alto porcentaje del PIB. En el caso particular de Chipre, podrían haberse subestimado los efectos, sobre todo porque los datos sobre el comercio empleados no incluyen los ingresos provenientes del turismo.

Cuadro 5.2.Efecto del aumento del producto de la zona del euro en un 1% en algunos países en desarrollo(Porcentaje)
PaísExportaciones a la

zona del euro (como

porcentaje de la exportación

total, 1996)
Exportación

total (como

proporción del

PIB, 1996)
Variación de la exportación

total al aumento

del PIB de la zona del

euro en un 1 %
Variación del producto

al aumentar el PIB

de la zona del euro

en un 1%
Albania64,511,81,60,2
Bulgaria31,044,50,70,3
Croacia56,020,00,90,2
Eslovenia63,942,11,10,5
Hungría60,328,11,40,4
Macedonia, ex República Yugoslava de47,325,90,90,3
Polonia56,718,10,90,2
República Checa54,338,50,70,3
República Eslovaca38,946,70,80,4
Rumania51,321,21,00,2
Chipre14,314,50,40,1
Israel25,020,50,50,1
Malta50,148,22,91,5
Turquía43,512,70,80,1
Argelia59,927,50,30,1
Egipto39,68,11,00,1
Jordania7,718,00,50,1
Marruecos56,912,81,10,2
República Arabe Siria53,121,51,50,4
Túnez79,627,41,90,6
Fuente: FMI, Direction of Trade Statistics y Perspectivas de la economía mundial, columnas 1 y 2, y The Impact of EMU on Selected Non-European Countries, Occasional Paper (FMI, de próxima publicación), columnas 3 y 4.

Es probable que los efectos de las variaciones del producto de la zona del euro sobre la exportación y el PIB de los países de África al sur del Sahara sean mucho menores que los efectos sobre los países europeos y del Mediterráneo, ya que en la mayoría de los países de África las principales exportaciones consisten en productos primarios, cuya oferta no es sensible a la demanda a corto plazo. Además, la demanda de esos productos no reacciona vigorosamente ante las variaciones del ingreso25.

Las estimaciones presentadas en los párrafos anteriores sólo constituyen aproximaciones y encierran un considerable grado de incertidumbre. Paralelamente al aumento de la exportación, podrían producirse ciertas “filtraciones” en forma de aumentos de la importación que contrarrestarían parte de los efectos directos y favorables sobre la demanda agregada y el producto. Además, en relación directa con la unión monetaria el aumento de la productividad y otros ahorros de costos que se obtengan en la zona del euro como resultado de la UEM podrían mejorar la competitividad de las empresas de la zona del euro y desplazar del mercado a proveedores no pertenecientes a la zona, sobre todo si las monedas de estos últimos están vinculadas al euro y no pueden reajustarse ante las variaciones de la productividad. En resumidas cuentas, sin embargo, es probable que los efectos netos favorables del crecimiento del comercio como resultado del aumento del producto en la zona del euro compensen con creces el desplazamiento de las importaciones actuales, y el efecto neto del crecimiento de la zona del euro será favorable para estos países.

Los beneficios para las economías de mercados emergentes serán mayores a medida que avance el proceso de liberalización del comercio en la UE. No obstante, existe el riesgo de que surjan presiones proteccionistas que limiten la importación de productos provenientes de las economías de mercados emergentes si los países de la zona del euro avanzan muy poco en la reforma de los mercados de trabajo y otras reformas estructurales y en dicha zona persisten altas tasas de desempleo.

Los países de la zona del franco CFA y la mayoría de los países de Europa central y oriental y del Mediterráneo tienen sus monedas vinculadas a una de las monedas a las que remplazará el euro o a una cesta en la cual las monedas de la zona del euro tienen una elevada ponderación (cuadro 5.3). Cabe prever que estos regímenes cambiarios adopten como moneda de referencia el euro o una cesta dominada por el euro. En este sentido, se ha anunciado que la paridad entre el franco CFA y el franco francés se convertirá aritméticamente al euro, en tanto que Bulgaria, Chipre y Lituania han anunciado su intención de vincular su moneda al euro. En los países que han establecido una paridad fija con el euro, las variaciones del valor de cambio de su moneda no afectarán a la competitividad con respecto a los mercados de la zona del euro, pero la UEM podría dar lugar a una mayor variabilidad de la relación de intercambio y la competitividad de estos países si provoca mayores fluctuaciones del euro frente al dólar y el yen que las registradas antes de la UEM en el contexto de regímenes de paridad fija frente a monedas europeas. A la inversa, los países que vinculen sus monedas al euro podrían beneficiarse de la vinculación monetaria a una zona más amplia y diversificada y no únicamente a Alemania o Francia, lo que entraña menores riesgos de perturbaciones de la demanda transmitidas por conducto del tipo de cambio. La influencia de las variaciones en la cotización del euro frente al dólar y el yen sobre la competitividad de los países en desarrollo y en transición que vinculen sus monedas al euro dependerá del grado de aproximación del euro a la cesta de monedas utilizada para calcular el tipo de cambio efectivo del país en cuestión. Las oscilaciones del tipo de cambio también podrían producir efectos importantes en países que tienen una deuda externa alta. Por ejemplo, cuando no coincidan la moneda de denominación de la deuda y la empleada como ancla del régimen cambiario o la combinación de monedas de los socios comerciales, la apreciación del euro beneficiaría a los países que mantienen una paridad fija frente al euro y exportan principalmente a países de la zona del euro pero tienen un alto volumen de deuda denominada en dólares, ya que esto disminuiría el costo en moneda nacional del servicio de la deuda, quizá sin que se reduzcan en la misma proporción los ingresos de exportación. Inversamente, una depreciación del euro elevaría el costo en moneda nacional del servicio de la deuda. La depreciación del euro frente a otras monedas principales sería especialmente preocupante para los países que tienen una cuantiosa deuda externa, como Bulgaria, y varios países de la zona del franco CFA, pero no tanto para otros países de Europa central y oriental cuya carga de la deuda en general es reducida (cuadros 5.4 y 5.5).

Cuadro 5.3.Regímenes cambiarios de algunos países
PaísRégimen cambiarioCesta o moneda de referencia
AlbaniaFlotación independiente
Bosnia y HerzegovinaCaja de conversiónMarco alemán
BulgariaCaja de conversiónMarco alemán
CroaciaFlotación dirigidaBanda estrecha con el marco alemán
EsloveniaFlotación dirigidaLas variaciones siguen a las del marco alemán; además, aplicación del tipo de cambio real
EstoniaCaja de conversiónMarco alemán
HungríaParidad móvilMarco alemán 70%, dólar de EE.UU. 30%
LetoniaParidad fijaDEG
LituaniaCaja de conversiónDólar de EE.UU.
Macedonia, ex República Yugoslava deFlotación dirigidaVinculación de facto al marco alemán
PoloniaParidad móvilDólar de EE.UU.) 45%, marco alemán 35%; libra esterlina 10%, franco francés 5% y franco suizo 5%
República ChecaFlotación dirigida
República EslovacaParidad fijaMarco alemán 60%, dólar de EE.UU. 40%
RumaniaFlotación independiente
ChipreParidad fijaEcu
IsraelParidad móvilDólar de EE.UU. 54%, marco alemán 26%, libra esterlina 8%, yen japonés 7% y franco francés 6%
MaltaParidad fijaEcu 67%, dólar de EE.UU. 21%, libra esterlina 12%
TurquíaFlotación dirigidaRegla del tipo de cambio real
Arabia SauditaParidad fijaDólar de EE.UU.
ArgeliaFlotación dirigidaDólar de EE.UU.
EgiptoFlotación dirigidaDólar de EE.UU.
Irán, República Islámica delParidad fijaDólar de EE.UU.
JordaniaParidad fijaDólar de EE.UU.
LíbanoFlotación dirigidaDólar de EE.UU.
MarruecosParidad fijaCesta de monedas (socios comerciales)
República Arabe SiriaParidad fijaDólar de EE.UU.
TúnezFlotación dirigidaCesta de monedas (socios comerciales)
Países de la zona del franco CFA1Paridad fijaFranco francés
Cuadro 5.4.Deuda de los países de la zona del franco CFA(En porcentaje)
PaísDeuda externa

(como proporción

del PIB, 1997)
Proporción de la deuda a largo plazo

denominadas en algunas monedas, 1996
Monedas de

la zona del euro1
Dólar de EE.UU.

y yen japonés
Libra esterlina

y franco suizo
Múltiples

monedas
Benin61,310,355,20,315,5
Burkina Faso56,63,761,021,3
Camerún109,652,712,82,010,9
Chad55,46,553,425,6
Comoras95,217,631,64,7
Congo, República del248,347,424,46,02,3
Côte d’Ivoire172,143,126,41,318,7
Gabón80,553,812,45,69,3
Guinea Ecuatorial42,913,041,614,6
Malí113,920,427,13,719,0
Niger69,832,739,41,13,7
República Centroafricana78,05,358,62,425,2
Senegal68,215,647,50,514,9
Togo87,910,154,712,08,4
Fuentes: FMI, Perspectivas de la economía mundial, columna 1, y Banco Mundial, Global Development Finance (Washington, 1998), columnas 2–5.
Cuadro 5.5.Deuda externa de algunos países y proporciones de la deuda a largo plazo clasificada por monedas(En porcentaje)
PaísDeuda externa

(como proporción

del PIB, 1997)
Proporción de la deuda a largo plazo

denominada en algunas monedas, 1996
Monedas de

la zona del euro1
Dólar de EE.UU.

y yen japonés
Libra esterlina

y franco suizo
Múltiples

monedas
Albania35,518,875,5
Bulgaria89,911,276,41,35,6
Croacia33,06,277,17,46,3
Eslovenia22,119,655,70,87,6
Estonia22,930,421,228,7
Hungría52,831,048,33,110,4
Letonia10,87,565,535,1
Lituania26,68,062,01,013,0
Macedonia, ex República Yugoslava de34,07,069,16,815,5
Polonia28,122,651,22,85,5
República Checa39,83,979,85,89,7
República Eslovaca58,75,818,30,571,8
Rumania27,89,957,30,715,6
Chipre12,8
Israel18,123,196,9
Malta27,729,634,41,51,8
Turquía46,319,963,33,112,1
Argelia64,026,951,01,57,8
Egipto38,930,847,83,97,8
Irán, República Islámica del13,611,983,60,42,4
Jordania82,516,052,17,912,7
Líbano26,18,965,00,16,8
Marruecos60,225,135,40,224,0
República Árabe Siria46,12,985,80,72,4
Túnez52,819,730,60,125,5
Fuentes: FMI, Perspectivas de la economía mundial, columna 1, y Banco Mundial, Global Development Finance (Washington, 1998), columnas 2–5.

Para evitar esos efectos de las oscilaciones del tipo de cambio, podría ser recomendable que los países modificaran sus regímenes cambiarios, adoptando un régimen de paridad fija, por ejemplo, frente a una cesta de monedas que refleje mejor la estructura de sus relaciones comerciales y financieras, o que modificaran sus políticas de gestión de la deuda. A medida que se generalice el uso del euro en el comercio y los mercados financieros, es probable que aumente la proporción de títulos de deuda denominados en la nueva moneda, de modo que los países que decidan vincular su moneda al euro en consideración a la magnitud de sus relaciones comerciales en esa moneda podrán reducir su exposición al riesgo de variaciones de sus pagos en dólares relacionados con la deuda. Además, a los países del Oriente Medio y Asia que en la actualidad mantienen sus monedas vinculadas al dólar podría resultarles favorable asignar cierta importancia a la estabilidad frente al euro. Al mismo tiempo, debe admitirse que la vinculación a una cesta de monedas no tiene la misma transparencia que la vinculación a una sola moneda y podría resultar menos eficaz para el anclaje de las expectativas de inflación interna. Los países para los que la moneda de referencia del tipo de cambio no coincida con la moneda de composición de sus relaciones comerciales y financieras deberán evaluar las ventajas del vínculo a una sola moneda frente a los costos que podrían generar las fluctuaciones del tipo de cambio.

Si bien la estabilidad cambiaria con respecto al euro protegerá en parte a los países que mantienen estrechas relaciones comerciales con Europa de los efectos comerciales de las fluctuaciones del tipo de cambio, dichos países quedarán expuestos —según su grado de integración a los mercados financieros internacionales— a las oscilaciones de las tasas de interés que se produzcan en la zona del euro, lo que exigiría ajustes de las condiciones monetarias internas a fin de mantener la vinculación cambiaria. Las variaciones de las tasas de interés podrían influir no sólo en los costos del servicio de la deuda sino también en la demanda interna. En los países de Europa central y oriental, dado que en general la razón deuda/PIB es baja, el efecto probablemente no sea de gran magnitud, salvo en Bulgaria. En África al sur del Sahara, dado que una gran proporción de la deuda se ha contraído a tasas preferenciales, los costos del servicio de la deuda probablemente no se vean afectados de forma apreciable por las variaciones de las tasas de interés del mercado en la zona del euro.

La UEM podría tender a incrementar los flujos de capital hacia las economías de mercados emergentes26. Primero, la mayor profundidad y liquidez de los mercados de capitales de Europa reducirá los costos del endeudamiento tanto para los países de la zona del euro como para los países que consiguen fondos a través de instrumentos denominados en euros. Segundo, la UEM facilitará a las instituciones de la zona del euro, como las compañías de seguros y los fondos de pensiones, el traspaso de parte de sus carteras a inversiones en mercados emergentes al reducirse las limitaciones impuestas por la necesidad de concordancia monetaria27. Tercero, las economías de mercados emergentes podrían beneficiarse de la afluencia de inversiones directas y de cartera si la convergencia de los rendimientos de los activos en Europa lleva a los inversionistas mundiales a incrementar sus tenencias de instrumentos de los mercados emergentes a fin de diversificar sus riesgos en un conjunto más amplio de países y características de rentabilidad, o en una mayor diversidad de posiciones cíclicas. Los flujos dependerán del grado de convertibilidad de las cuentas de capital.

No obstante, la UEM también entraña riesgos del mercado financiero para los países de mercados emergentes. Una unión monetaria satisfactoria, que eleve la productividad y el crecimiento, podría despertar mayor interés por Europa en los inversionistas y tender, por consiguiente, a elevar los costos del capital para las economías de mercados emergentes. Además, la mayor competitividad de las instituciones financieras europeas y la profundización de los mercados financieros de la zona del euro podrían llevar a las empresas de los países en desarrollo y en transición a conseguir fondos en euros en vez de en moneda nacional, lo que podría constituir un obstáculo para el desarrollo de los mercados de capitales locales. Por consiguiente, la UEM constituye una razón más para que estos países refuercen la intermediación financiera y fomenten la solidez de sus sistemas bancarios.

Por último, las oscilaciones cíclicas que se produzcan en la zona del euro revestirán gran importancia en lo que respecta a las condiciones financieras con las que se verán confrontados los países en desarrollo y en transición, ya sea en lo que se refiere a las tasas de interés o al volumen y la estabilidad de los flujos de capital disponibles para financiar la inversión. En la medida en que pueda reducirse la inestabilidad cíclica de la zona del euro mediante la aplicación de políticas acertadas que reflejen el compromiso asumido en el marco de la UEM de mantener un entorno de inflación bajo y estable, se limitarán las repercusiones desfavorables sobre las tasas de interés y sobre los flujos de capitales hacia los países en desarrollo.

Desafíos que plantea la ampliación de la UE

Si bien el proceso de creación de la UEM implica un gran estrechamiento de los vínculos entre los 11 participantes, la UE también está ampliándose mediante la admisión de los países en transición del Báltico y de Europa central y oriental, y de ciertos países de la zona del Mediterráneo. En los casos de seis países —a saber, Chipre, Eslovenia, Estonia, Hungría, Polonia y la República Checa—, la Comisión Europea ha expresado una opinión favorable sobre las solicitudes de admisión y se han emprendido las negociaciones de adhesión28. Los países que aspiran a ingresar en la UE tendrán que demostrar haber logrado avances en el cumplimiento de los criterios de Maastricht, pero estos objetivos económicos no constituyen un requisito para la adhesión, ni se supone que los nuevos miembros participarán automáticamente en la UEM29.

Cuadro 5.6.Futuros países miembros de la Unión Europea: Indicadores de convergencia, 1997(En porcentaje y dólares de EE.UU.)
Socios comerciales
Indicadores de MaastrichtPIB per cápita
Inflación de los

precios al

consumidor
Saldo presupuestario

público/PIB
Deuda

estatal/PIB
En

dólares
Como porcentaje

de la deuda de

la zona del euro
Como porcentaje

del país

más pobre de la

UE (Grecia)
Eslovenia9,1−1,124,19,53543,682,8
Estonia11,32,45,63,08514,126,8
Hungría18,3−4,868,04,43120,238,5
Polonia15,1−3,248,23,50316,030,4
República Checa8,4−2,110,95,04123,043,8
Chipre3,1−3,153,413,48961,6117,1
Zona del euro1,7−2,576,221,885
Valor de referencia2,7−3,060,0
Fuente: Perspectivas de la economía mundial.

Los requisitos para ingresar en la UE y, en su momento, participar en la UEM son estrictos y se extienden a los ámbitos macroeconómico, estructural e institucional. Los países en transición deben avanzar más en la privatización, a fin de seguir reduciendo la participación del Estado en la economía e incrementar las posibilidades de que los recursos se asignen por efecto de las fuerzas del mercado. Otras reformas estructurales necesarias incluyen la eliminación de distorsiones, como los monopolios y las restricciones comerciales, así como la creación de mercados de trabajo flexibles que funcionen correctamente. Los países en transición no deben emular la lentitud con que avanzaron algunos de los 15 primeros miembros de la UE en estos aspectos, sobre todo en lo que se refiere a la reforma del mercado de trabajo.

A menos que se negocien acuerdos transitorios, los nuevos países que ingresen a la UE tendrán que cumplir, a partir de la fecha de adhesión, todos los requisitos legales e institucionales (el denominado acervo comunitario) que rigen en el área de la UEM. Específicamente, estos requisitos incluyen la creación de bancos centrales plenamente independientes, la eliminación de todo financiamiento directo del banco central al gobierno general o cualquier otra forma de financiamiento preferencial al Estado, la total liberalización de los flujos de capital y la coordinación de políticas macroeconómicas, sobre todo en materia de política cambiaria. La eventual participación en la zona del euro también requerirá un mayor desarrollo de los instrumentos indirectos de política monetaria y la adopción de sistemas modernos de liquidación bruta en tiempo real que permitan efectuar pagos en euros y se conecten con TARGET, el sistema de pagos a nivel de la UE que se creará al ponerse en marcha la UEM30.

En general, los seis países que están negociando su adhesión a la UE han realizado grandes avances en el cumplimiento de las directrices fiscales del Tratado de Maastricht, pero en los cinco países en transición la inflación sigue siendo más alta que en la zona del euro (cuadro 5.6). Existen varias formas de ver estos diferenciales de inflación, que en la actualidad son positivos. Podrían considerarse necesarios para que el tipo de cambio real se aprecie ante el rápido aumento de la productividad que se produjo en el proceso de transición, ya que los tipos de cambio nominales son fijos. La continuidad del proceso de reestructuración de las empresas y los reajustes que siguen sufriendo los precios administrados, como los de la energía eléctrica y los servicios, para situarlos a los niveles de las economías de mercado también podrían indicar que la elevada tasa de inflación puede continuar por varios años31.

Un indicador de la convergencia económica real, más que nominal, de los países que desean adherir a la UE es el ingreso per cápita en relación con los países miembros actuales. Eslovenia se encuentra más avanzada en esta convergencia, con un ingreso per cápita superior en más del 40% al promedio de la UE y más del 80% superior al de Grecia, el país miembro de la UE con el ingreso per cápita más bajo. Los demás países se encuentran mucho más atrasados en este aspecto, y se ha estimado que la plena convergencia de los niveles de ingreso en las economías avanzadas demorará 20 años aun en el caso de los países en transición más avanzados, como la República Checa, y de 35 a 45 años en otros países32. Por lo tanto, los países de Europa central y oriental se encuentran atrasados aproximadamente una o dos generaciones con respecto a los niveles de vida de los de Europa occidental.

Parecería pertinente, y ajustado a las intenciones del Consejo Europeo, que se defina la convergencia económica en términos del cumplimiento de un conjunto más amplio de requisitos estructurales e institucionales, que serían importantes para ayudar a asegurar que los países que adhieran a la UE logren integrarse con éxito a la unión monetaria. Lamentablemente, los países en transición también se han retrasado en el cumplimiento de varios requisitos. Uno de los requisitos más importantes es el cumplimiento de las condiciones previas para la plena liberalización de la cuenta de capital, incluso frente a países no pertenecientes a la UE. La República Checa, Hungría y Polonia han iniciado este proceso como parte de su ingreso en la OCDE, Estonia ya posee un mercado de capitales prácticamente abierto y la mayoría de los países ha liberalizado, así sea parcialmente, la normativa que rige los capitales. No obstante, aún queda mucho por hacer, no sólo en la eliminación de las barreras a los flujos de capital sino también en la creación de sectores financieros sólidos y mercados de capitales que funcionen correctamente, así como en el fortalecimiento de la capacidad de reglamentación y de supervisión necesaria para ayudar a asegurar la estabilidad sistemica y hacer frente a posibles cambios de sentido de los flujos de capital.

Apéndice. Decisiones de política económica en la UE y supervisión por parte de las instituciones de la UE

Instituciones

Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC). El SEBC está compuesto por el Banco Central Europeo (BCE) y los bancos centrales nacionales de todos los Estados miembros de la UE. El BCE, institución que tiene la responsabilidad de tomar las decisiones de política monetaria de la zona del euro, está regido por un Consejo de Gobierno formado por el Comité Ejecutivo (integrado por seis miembros nombrados por los jefes de Estado o de gobierno de los países de la zona del euro) y los gobernadores de los bancos centrales nacionales de los países de la zona del euro. Las decisiones de política monetaria se adoptan por mayoría simple del Consejo de Gobierno, aplicándose otros procedimientos de votación en cuestiones relacionadas con las finanzas del BCE. La independencia del SEBC se basa en varios elementos. El mandato de los miembros del Comité Ejecutivo tiene una duración de ocho años y no es renovable, y el de los miembros iniciales del Comité Ejecutivo de cuatro a ocho años a fin de escalonar los mandatos posteriores. Los mandatos de los gobernadores de los bancos centrales nacionales deben tener una duración de por lo menos cinco años. El Tratado de Maastricht establece que los gobiernos de los Estados miembros no tratarán de influir en las decisiones del BCE y los miembros de los órganos rectores del BCE no recabarán ni aceptarán instrucciones de los gobiernos ni de las instituciones de la UE. El SEBC no puede conceder crédito directamente a los gobiernos o a las instituciones de la UE ni asumir los compromisos de éstos. Toda modificación de las principales disposiciones de los Estatutos del SEBC deberá ser ratificada por todos los países de la UE.

Consejo de la Unión Europea. Denominado normalmente Consejo, aunque también Consejo de Ministros, es el principal órgano decisorio de la UE. Está formado por un representante de cada uno de los gobiernos nacionales, normalmente de nivel ministerial. Cuando se reúne para examinar cuestiones sobre políticas macroeconómicas y fiscales, el Consejo está formado por ministros de Hacienda o de Asuntos Económicos y se denomina ECOFIN. Los procedimientos de votación varían: algunas decisiones deben adoptarse por unanimidad (incluidas todas las decisiones relacionadas con las competencias de los Estados miembros en materia tributaria o el establecimiento de un régimen cambiario), mientras que la mayor parte de las decisiones en la esfera económica requieren una mayoría cualificada de 62 de los 87 votos en el Consejo33. Por lo que se refiere a las cuestiones relacionadas con la política cambiaria o la aplicación de sanciones en el marco del PEC, los ministros de los países que no forman parte de la zona del euro no votan. En el desempeño de sus funciones el Consejo cuenta con el respaldo de varios comités. En materia de política macroeconómica, el principal comité ha sido el Comité Monetario, que a partir del 1 de enero de 1999 se convertirá en el Comité Económico y Financiero.

Grupo Euro II. Denominación que se ha dado a las reuniones oficiosas de los ministros de Economía y Hacienda de los países que participan en la zona del euro, la primera de las cuales se celebró en junio de 1998. En estas reuniones se examinan cuestiones relativas a las responsabilidades que comparten estos países en lo que respecta a la moneda única. Se prevé que uno de los principales temas de debate serán las cuestiones relacionadas con la coordinación de la política económica. Se invitará a la Comisión y el BCE a participar en las reuniones cuando sea pertinente. Cuando se traten cuestiones de interés común, en los debates deberán participar todos los Estados miembros. Todas las decisiones de política económica y supervisión seguirán adoptándose en el seno del ECOFIN.

Comisión Europea. La Comisión es el órgano ejecutivo de la UE. La Comisión está integrada por 20 miembros: dos de cada uno de los cinco principales países (Alemania, España, Francia, Italia, y el Reino Unido) y uno de cada uno de los restantes Estados miembros. La Comisión tiene el derecho principal de iniciativa: excepto en algunos casos, el Consejo necesita una propuesta de la Comisión para legislar en materia económica34. La Comisión también es uno de los órganos principales en el proceso de supervisión de las políticas económicas. Además de preparar las decisiones sobre supervisión para el Consejo (por ejemplo, las relacionadas con las orientaciones generales de las políticas económicas, las directrices sobre la política de empleo y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento; véase a continuación), la Comisión contribuye en este proceso mediante la preparación de análisis de la evolución económica de cada uno de los países y de la UE en su conjunto. La Comisión tiene importantes responsabilidades propias en la toma de decisiones relativas a la política de competencia y lleva a cabo las negociaciones comerciales en nombre de la UE, sobre la base del mandato conferido por el Consejo y con la ratificación de todos los acuerdos por parte de este último. También es competencia de la Comisión aplicar las decisiones adoptadas por el Consejo, supervisar el cumplimiento por parte de los países de la legislación comunitaria e iniciar acciones jurídicas contra los países que no cumplan lo dispuesto en dicha legislación.

Consejo Europeo. Se denomina de esta forma a las reuniones de los jefes de Estado o de gobierno de los Estados miembros de la UE en las que se establece la dirección política de la UE. El Consejo Europeo se reúne dos veces al año (en junio y en diciembre), aunque también celebra ocasionalmente reuniones especiales sobre temas específicos, por ejemplo, la reunión sobre el empleo que se celebró en Luxemburgo en noviembre de 1997.

Parlamento Europeo. El Parlamento Europeo desempeña un papel básicamente consultivo en el ámbito de la supervisión macroeconómica, pero también celebrará reuniones sobre las políticas del BCE, que contribuirán a fomentar la transparencia de la política monetaria y la responsabilidad del BCE. En otras esferas, el Parlamento desempeña una función más directa en las decisiones. En el marco del denominado procedimiento de cooperación, que se aplica, por ejemplo, al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, la investigación, el medio ambiente y la cooperación y el desarrollo, la opinión del Parlamento sólo puede ser rechazada por decisión unánime del Consejo. Otro procedimiento que otorga mayor poder al Parlamento, denominado de “codecisión”, se aplica a la libertad de movimiento de los trabajadores, el establecimiento del mercado interior, la investigación y el desarrollo tecnológico, el medio ambiente, la protección del consumidor, la educación, la cultura y la salud. En este caso, si el Consejo no tiene en cuenta de forma adecuada la opinión del Parlamento, éste puede impedir la adopción de la propuesta. Por último, se requiere el “dictamen conforme” del Parlamento para decisiones tales como la adhesión de nuevos Estados miembros, los acuerdos de asociación con terceros países, la celebración de acuerdos internacionales (salvo los relacionados con las políticas monetarias y cambiarias), la organización y los objetivos de los fondos estructurales, y las tareas y facultades del BCE.

Responsabilidades en materia de formulación de políticas

Política monetaria. El BCE se encarga de la formulación de la política monetaria de cuya ejecución es responsable el SEBC, conforme a las directrices del BCE.

Política cambiaria. El Consejo y el BCE comparten las responsabilidades en esta esfera. Concretamente, el Consejo puede celebrar acuerdos formales relativos a un sistema de tipos de cambio con otros países que no formen parte de la UE o formular orientaciones generales para la política de tipos de cambio. Si no se han celebrado acuerdos ni se han formulado orientaciones de este tipo, la gestión del tipo de cambio será de la competencia exclusiva del BCE. La decisión de celebrar un acuerdo formal en materia de régimen cambiario deberá ser adoptada por unanimidad de los miembros del Consejo, deberá basarse en una recomendación de la Comisión o del BCE y, en el primer caso, requerirá una consulta previa con el BCE para lograr un consenso compatible con el objetivo de estabilidad de precios. En una resolución del Consejo Europeo de diciembre de 1997 sobre coordinación de las políticas económicas se indica que el ECOFIN puede formular orientaciones generales para la política de tipos de cambio en circunstancias excepcionales, por ejemplo, en el caso de un desajuste evidente de los tipos de cambio. Además, estas orientaciones siempre deberán respetar la independencia del SEBC y ser compatibles con el objetivo prioritario del SEBC de lograr la estabilidad de precios.

Política fiscal. La UE dispone de un pequeño presupuesto, que asciende a una suma ligeramente superior al 1% del PIB de la UE, destinado principalmente a la política agrícola común (PAC) y a los fondos estructurales de la UE. Las políticas relativas al gasto se presentan en marcos multianuales. El marco actual abarca el período 1993–99; además, está prohibido el financiamiento del déficit. Por lo tanto, la política fiscal sigue siendo prerrogativa casi exclusiva de cada uno de los Estados miembros, aunque está sujeta a la supervisión conforme a los procedimientos examinados a continuación. También existe cierto grado de armonización del impuesto sobre el valor agregado (IVA) y de los impuestos especiales (en forma de tasas mínimas) a nivel de la UE.

Políticas estructurales. Las cuestiones relativas a la libre circulación de capitales, trabajadores, mercancías y servicios dentro de la UE son de la competencia comunitaria. La mayor parte de las decisiones relativas al mercado interior se adoptan por mayoría cualificada del Consejo, salvo las cuestiones relacionadas con los impuestos. Excepto en los casos en que correspondan al programa del mercado interior, las políticas relativas al mercado de trabajo son prerrogativa exclusiva de los gobiernos nacionales. Por primera vez, en el Tratado de Amsterdam, firmado en octubre de 1997, se reconoce explícitamente que las políticas de empleo son una preocupación común de los Estados miembros de la UE y se establecen procedimientos para su supervisión.

Políticas económicas externas. Cuando se llevan a cabo negociaciones con países que no forman parte de la UE sobre cuestiones económicas que son de la competencia de la UE, sobre todo en el ámbito del comercio exterior, el procedimiento normal es que la Comisión formule una recomendación al Consejo, el cual autorizará a aquélla a llevar a cabo las negociaciones. El Consejo también designará a los comités que asistirán a la Comisión en dichas negociaciones. Con respecto a las cuestiones relacionadas con los regímenes monetarios o cambiarios, no se ha establecido específicamente qué institución llevará a cabo las negociaciones. El Consejo, sobre la base de una recomendación de la Comisión y previa consulta al BCE, decide sobre las modalidades de negociación.

Procedimientos de supervisión

Orientaciones generales de las políticas económicas. Cada año el ECOFIN formula estas orientaciones que son adoptadas por este órgano tras las deliberaciones en el Consejo Europeo. Las orientaciones abarcan aspectos macroeconómicos y estructurales, aunque hasta la fecha han tendido a ser mucho menos específicas en cuestiones estructurales que en cuestiones de política fiscal. El Consejo Europeo ha solicitado recientemente que se refuercen estas directrices en el ámbito de las políticas estructurales. El Consejo elabora cada año un informe sobre los avances en la puesta en práctica de las orientaciones generales de las políticas económicas que presenta al Consejo Europeo.

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En el Pacto de Estabilidad y Crecimiento no sólo se establece el procedimiento de déficit excesivo especificado en el Tratado de Maastricht, sino también la supervisión a mediano plazo de las políticas fiscales. En el marco del procedimiento de déficit excesivo, si un país de la UE incumple el valor de referencia del 3% del PIB fijado para el déficit del gobierno general, se considerará que tiene un déficit excesivo, salvo en circunstancias excepcionales, y recibirá del ECOFIN recomendaciones con vistas a corregir esta situación. Los países de la zona del euro que no sigan efectivamente estas recomendaciones estarán sujetos a sanciones financieras. Los países también deberán presentar programas de estabilidad a mediano plazo y actualizarlos anualmente (programas de convergencia en el caso de los países que no participen en la UEM) en los que se definirán las medidas adoptadas por los gobiernos para alcanzar y mantener el objetivo a mediano plazo establecido en el Pacto de conseguir una situación presupuestaria próxima al equilibrio o con superávit. Se ha acordado que los países deberán presentar su primer programa de estabilidad antes del final de 1998.

Supervisión en el marco del Artículo 103 del Tratado de Maastricht. Conforme a este artículo, los Estados miembros de la UE consideran que sus políticas económicas son una cuestión de interés común y deben coordinarse en el seno del Consejo. Con arreglo a lo dispuesto en este artículo, el Consejo, con el respaldo de varios comités, como el Comité Económico y Financiero, procederá regularmente a una evaluación de las políticas económicas de los países. El Consejo, por mayoría cualificada, podrá decidir hacer públicas las recomendaciones formuladas a los países en este contexto.

Coordinación de la política económica. En una resolución adoptada en la reunión de Luxemburgo de diciembre de 1997, el Consejo Europeo estableció que la coordinación de las políticas económicas deberá llevarse a cabo mediante la aplicación de los distintos instrumentos de supervisión previstos en el Tratado de Maastricht y descritos en los párrafos anteriores. Concretamente, el Consejo instó a que las orientaciones generales de las políticas económicas se conviertan en un instrumento eficaz que garantice una convergencia sostenida. Las orientaciones deberían ser más concretas y basarse en las circunstancias específicas de cada país, y debería prestarse más atención a dichas orientaciones para fomentar la competitividad, la eficiencia de los mercados de trabajo, mercancías y servicios, la educación y la capacitación, y establecer sistemas tributarios y de empleo que promuevan la creación de puestos de trabajo. También se hizo hincapié en la importancia del mecanismo de alerta anticipada en el marco del PEC y en el uso más eficaz de la supervisión en el marco del Artículo 103. En la resolución se indica, además, que la evaluación de la situación económica y otras cuestiones de política conexas deberían debatirse regularmente en las reuniones oficiosas del ECOFIN.

Supervisión de las políticas de empleo. Los países de la UE han llegado a un acuerdo con respecto a la aplicación de las disposiciones del Tratado de Amsterdam relativas a la supervisión de las políticas de empleo antes de la ratificación oficial del Tratado. En el marco de estos procedimientos, el Consejo adoptará directrices en materia de empleo y estas directrices deberán incorporarse en los planes nacionales de empleo adoptados por los países de la UE. El Consejo llevará a cabo evaluaciones anuales con el objeto de examinar la forma en que los países han puesto en práctica las directrices y presentará un informe al Consejo Europeo. Estas directrices se revisarán anualmente sobre la base de la experiencia recogida y los países actualizarán sus programas de empleo todos los años. Las primeras directrices sobre la política de empleo se adoptaron en diciembre de 1997 y los países presentaron sus primeros programas nacionales de empleo al Consejo en abril de 1998.

Supervisión del cumplimiento de la legislación relativa al mercado interior. La Comisión supervisa la aplicación de la legislación relativa al mercado interior y elabora regularmente informes sobre el cumplimiento de lo dispuesto en dicha legislación y sobre las estrategias orientadas a desarrollar el mercado único. Basándose en la experiencia recogida, la Comisión propone las modificaciones a la legislación que sean necesarias y puede poner en marcha procedimientos jurídicos contra los países que no apliquen la legislación comunitaria.

Dentro del grupo de países menos avanzados en el ciclo económico, Italia registró una depreciación real importante entre 1991 y 1995, que se compensó en parte en 1996–97. La posición de Italia en el grupo de países menos avanzados en el ciclo económico refleja una contracción del gasto público de especial magnitud. Entre los países más avanzados en el ciclo económico, los Países Bajos y Austria también registraron apreciaciones reales. La posición cíclica relativamente avanzada de los Países Bajos puede atribuirse a los muchos años de reforma estructural, mientras que en el caso de Austria se mantuvo una brecha de producción relativamente estrecha tras la recesión de 1992–93.

Como se analizó en el capítulo III de la edición de octubre de 1997 de Perspectivas de la economía mundial, el cumplimiento del PEC debería permitir un grado de estabilización fiscal en la zona del euro por lo menos tan alto como el observado en otras zonas monetarias, aunque no exista una autoridad fiscal central.

Suponiendo que la tasa de inflación se sitúe en el 2%, la tasa de crecimiento potencial de la zona del euro en el 2,4% y la disminución tendencial de la velocidad en una tasa anual del 0,35% desde 1990, la tasa de crecimiento “neutral” del dinero en sentido amplio sería del 4¾% anual. Los datos disponibles en la fecha en que se redactó el presente estudio corresponden a la agregación de las estadísticas monetarias nacionales y no a estadísticas consolidadas de la zona del euro. Se prevé que los datos consolidados estarán disponibles a finales de 1998.

Según las estimaciones del Instituto Monetario Europeo (IME), las medidas temporales contribuyeron a reducir el déficit fiscal de la zona del euro en casi ½ punto porcentual del PIB en 1997.

En Finlandia, se prevé un cuantioso superávit estructural (alrededor del 1½% del PIB) para 1998. Este superávit se justifica habida cuenta de los intensos efectos cíclicos sobre el presupuesto registrados en años anteriores y el inicio de los problemas asociados con el envejecimiento de la población en una etapa relativamente temprana. En Irlanda, las consideraciones pertinentes son el menor grado de sincronización del ciclo económico, una mayor vulnerabilidad a perturbaciones asimétricas y la expectativa de una reducción de los fondos estructurales de la UE en el próximo decenio.

Es posible que también se intensifiquen las presiones del mercado a favor de la armonización tributaria, suscitando nuevas presiones sobre los países para que reduzcan las tasas impositivas relativamente altas. La transición a la unión monetaria ha revitalizado los esfuerzos desplegados por la UE con miras a establecer una mayor armonización y coordinación tributaria, sobre todo en lo que se refiere a la renta del capital, pero es difícil avanzar en este campo debido, en gran parte, a que las decisiones deben ser adoptadas por unanimidad. Sin embargo, cabe destacar en este contexto que en un estudio de la OCDE, basado en análisis de Canadá y Suiza, se llega a la conclusión de que las tasas tributarias pueden variar considerablemente en el transcurso del tiempo, incluso dentro de un mismo país (véase OCDE, Economic Outlook, junio de 1998, capítulo IV).

Véase Barry Eichengreen y Charles Wyplosz, “The Stability Pact: More Than a Minor Nuisance?”, en David Begg y otros, EMU: Prospects and Challenges for the Euro (Oxford, Reino Unido: Blackwell, 1998).

La exclusión de los desempleados de esta prosperidad general se acentúa en la zona del euro debido a la mayor incidencia del desempleo de larga duración en esta región que en los países industriales no europeos.

La corrección de los datos a fin de reflejar la incidencia del empleo a tiempo parcial reduciría las diferencias, pero no modificaría fundamentalmente el panorama.

Las comparaciones entre países también pueden verse afectadas por el uso directo de empleos en el sector público como instrumento de creación de empleo y por los programas de subsidios del mercado de trabajo.

OCDE, The OECD Jobs Strategy: Progress Report on Implementation of Country-Specific Recommendations, documento de trabajo del Departamento de Economía 196 (París, 1998).

Los Países Bajos desde principios de los años ochenta y Dinamarca desde mediados de los anos noventa son dos casos en que las reformas del mercado de trabajo se han traducido con relativa rapidez en mejoras de la situation de la oferta de mano de otra.

Véase Paul R. Masson, Thomas H. Krueger y Bart G. Turtelboom, a cargo de la edición, EMU and the International Monetary System (Washington: FMI, 1997).

Vé ase Peter isarti y Hamid Faruqee, a cargo de la edición. Exchange Rate Assessment: Extensions and Applications of the Macroeconomic Balance Approach. Occasional Paper 167 (Washington: FMI, 1998).

Toda modificación importante de las reservas de los bancos centrales nacionales debe contar con la anuencia del BCE debido a sus posibles consecuencias sobre la política monetaria de la zona del euro.

Véase Paul R. Masson y Bart G. Turtelboom, “Characteristics of the Euro, the Demand for Reserves, and Policy Coordination Under EMU,” en Masson, Krueger y Turtelboom, a cargo de la edición, EMU and the International Monetary System, págs. 194–224.

Robert N. McCauley y William R. White, “The Euro and European Financial Markets,” en Masson, Krueger y Turtelboom, a cargo de la edición, EMU and the International Monetary System, págs. 324–88, afirman que la oferta de bonos denominados en euros podría aumentar en relación con la oferta actual de bonos en las monedas de los países miembros. Véase también un examen de estas cuestiones en la introducción del mismo volumen.

El MTC-2 remplazará al MTC. Las monedas flotarán dentro de una banda de ±15% frente al euro y existe la posibilidad de que se acuerden bandas más estrechas en forma bilateral.

Las cinco pruebas consisten en determinar 1) si los ciclos económicos y las estructuras económicas del Reino Unido son compatibles con los de la zona del euro; 2) si los mercados tienen la flexibilidad suficiente para poder hacer frente a las conmociones; 3) si la UEM reforzará los incentivos para la inversión en el Reino Unido; 4) cuál será el impacto del ingreso en la UEM sobre el sector financiero del Reino Unido, y 5) si la UEM fomentará el crecimiento y la estabilidad en el Reino Unido. Véase “UK Membership of the Single Currency: An Assessment of The Five Economic Tests” (Tesoro del Reino Unido, 1998; publicado en Internet en: http://www.hm-treasury.gov.uk/pub/html/docs/emumem/main.html.)

Dado que alrededor de la mitad del comercio del Reino Unido se realiza con América del Norte, en comparación con un porcentaje de aproximadamente el 25% en los tres países más grandes de la zona del euro, los efectos de la variación de los tipos de cambio frente al dólar de EE.UU. probablemente se sientan más en el Reino Unido que en la zona del euro. En cuanto a los efectos de la política monetaria, a menudo se considera que en este país el sector de los particulares es más sensible a las variaciones de las tasas de interés a corto plazo que en otros países europeos debido a que es más común el uso de hipotecas con tasas de interés variables y a que el endeudamiento de las empresas también tiene una estructura diferente a la de otros países europeos —por ejemplo, las grandes empresas del Reino Unido recurren en mayor medida al fianciamiento mediante la emisión de acciones. No obstante, los datos empíricos sobre las diferencias en los efectos de la política monetaria no son concluyentes; véase la edición de octubre de 1997 de Perspectivas de la economía mundial, págs. 61–2.

Uno de los criterios de Maastricht es la participación en el MTC por dos años. No obstante, se hicieron excepciones en los casos de Finlandia e Italia, países que reingresaron al MTC en noviembre de 1996, menos de dos años antes de que se formularan recomendaciones favorables para su ingreso en la unión monetaria.

Véase William E. Alexander, John H. Green y Birgir Arnason, “A Monetary Framework for Norway: The Options”, en Anne Berit Christiansen y Jan Fredrik Qvigstad, a cargo de la edición, Choosing a Monetary Policy Target (Oslo: Scandinavian University Press, 1997), págs. 26–60.

Véase la edición de octubre de 1997 de Perspectivas de la economía mundial, capítulo III. Kenneth Rogoff, “Blessing or Curse? Foreign and Underground Demand for Euro Notes”, en Begg y otros, EMU: Prospects and Challenges for the Euro, se examinan las consecuencias del remplazo del dólar por el euro en las transacciones ilegales.

En algunos países de estos grupos, la exportación a la UE representa un porcentaje mucho más elevado del total de exportaciones. Véase un examen de las relaciones comerciales en Robert A. Feldman y Heliodoro Temprano-Arroyo, “Trade and Financial Effects of EMU on Selected Transition and Mediterranean Countries”, y Karim Nashashibi, Peter Allum y Klaus Enders, “European Monetary Union: Prospects for the MENA Region”, en R. Feldman y otros, Impact of EMU on Selected Non-European Union Countries, Occasional Paper (Washington: FMI, 1998, de próxima publicación).

Véase Michael T. Hadjimichael y Michael Galy, “The CFA Franc Zone and the EMU”, documento de trabajo WP/97/156, (Washington: FMI, noviembre de 1997).

Véase en Feldman y Temprano-Arroyo, “Trade and Financial Effects of EMU on Selected Transition and Mediterranean Countries”, un examen integral de las repercusiones financieras de la UEM en los mercados emergentes de Europa central y oriental.

Las reglas de concordancia monetaria limitan el monto de inversiones denominadas en moneda extranjera que pueden mantener algunos tipos de instituciones financieras. Con la moneda única, las inversiones en otros países de la zona del euro automáticamente se clasificarán como activos en moneda nacional, lo que dejará margen para efectuar inversiones en otras monedas.

Estos países ya participan en mecanismos especiales de comercio y de otro tipo a través de acuerdos de asociación.

Conio indicó el Consejo Europeo de Copenhague de junio de 1993, los países que deseen ingresar en la UE deben demostrar en primer lugar su capacidad de adherir a los propósitos de la UEM. Esto no significa que los países que soliciten su admisión tendrán que cumplir los criterios de convergencia macroeconómica especificados en el Tratado de Maastricht para poder ingresar en la UE, pero sí significa que se supone que en algún momento participarán en la UEM.

Véase un examen de los requisitos institucionales de la zona del euro aplicables a los países de la UE que no pertenecen a la zona del euro en Heliodoro Temprano-Arroyo y Robert A. Feldman, “Selected Transitional and Mediterranean Countries: An Institutional Primer on EMU and EU Relations”, documento de trabajo WP/98/82 (Washington: FMI, junio de 1998).

Otra posibilidad es que, en vez de obedecer principalmente a aumentos de la productividad, la apreciación de los tipos de cambio reales está dando impulso a la reestructuración y a las mejoras de la productividad, ya que el aumento de los salarios reales eleva los costos y, por lo tanto, sirve para excluir del mercado a las empresas ineficientes y reasignar los recursos hacia sectores más dinámicos. Véase Clemens Grafe y Charles Wyplosz, “The Real Exchange Rate in Transition Economies”, documento 1773 del CEPR (Londres: Centre for Economic Policy Research, diciembre de 1997).

Véase Stanley Fischer, Ratna Sahay y Carlos A. Végh, “From Transition to Market: Evidence and Growth Prospects”, documento de trabajo WP/98/52 (Washington: FMI, abril de 1998), y Stanley Fischer, Ratna Sahay y Carlos A. Végh, “How Far Is Eastern Europe from Brussels?”, documento de trabajo WP/98/53 (Washington: FMI, abril de 1998).

La distribución de los votos es la siguiente: Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido (10 votos cada uno); España (ocho votos); Bélgica, Grecia, los Países Bajos y Portugal (cinco votos cada uno); Austria y Suecia (cuatro votos cada uno); Dinamarca, Finlandia e Irlanda (tres votos cada uno) y Luxemburgo (dos votos).

Una excepción, por ejemplo, es que también pueden celebrarse acuerdos formales relativos a un sistema de tipos de cambio con países que no integren la UE sobre la base de una recomendación del BCE.

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