Chapter

Capítulo 5. La Política Fiscal Como Herramienta Anticíclica

Author(s):
International Monetary Fund. Research Dept.
Published Date:
December 2008
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En este capítulo se analiza la conveniencia de utilizar la política fiscal para luchar contra las fluctuaciones del ciclo económico, y sobre todo con las desaceleraciones, y se plantea si una política fiscal discrecional puede estimular la producción o si, por el contrario, tiene un efecto más bien perjudicial. Asimismo, se presentan aquí nuevos datos tomados de economías emergentes y avanzadas según los cuales los efectos del estímulo fiscal pueden ser positivos, pero leves. Ahora bien, al poner en marcha un programa de estímulo, las autoridades deben tener mucho cuidado y cerciorarse de que sea puntual y de que no tenga probabilidades de perpetuarse ni de poner en peligro la sostenibilidad de la deuda. Al concluir, se examina cómo se podría imprimir más eficacia a los estabilizadores automáticos y cómo se podría mejorar la gobernabilidad para despejar la preocupación en cuanto a la “tendencia a la deuda” de las políticas discrecionales.

En los últimos meses, en medio de la turbulencia económica generada por la caída de los precios de los activos, el encarecimiento de las materias primas y del crédito, y la pérdida de confianza, volvió a plantearse el argumento de que los gobiernos deben utilizar enérgicamente la política fiscal con la finalidad de respaldar las medidas adoptadas por los bancos centrales para evitar una desaceleración drástica. Es decir, se reanuda el encendido debate sobre la función que le corresponde cumplir a la política fiscal para manejar el ciclo económico, sobre todo cuando la actividad se enfría. ¿Son beneficiosas las políticas fiscales discrecionales o pueden hacer más mal que bien? ¿En qué condiciones tienen un máximo de eficacia? ¿Cuándo conviene dejar simplemente que actúen los estabilizadores automáticos?

Esta polémica es de muy larga data. Según una corriente de pensamiento, los impuestos, las transferencias y el gasto se pueden utilizar juiciosamente para hacer contrapeso a las fluctuaciones de la actividad económica, sobre todo si dichas fluctuaciones se deben principalmente a un desequilibrio de los mercados, más que a una alteración de factores fundamentales como la productividad. Otros sostienen que las medidas de política fiscal o bien suelen ser inocuas o bien resultan perjudiciales, ya que ocurren a destiempo o crean distorsiones dañinas. Esta última fue la opinión predominante durante las dos últimas décadas y en consecuencia la política fiscal quedó relegada por la política monetaria. Pero también se reconoce que en algunas ocasiones la política monetaria necesita estar respaldada por el estímulo fiscal, como por ejemplo cuando las tasas de interés nominales están cerca de cero o cuando los canales de transmisión de la política monetaria de alguna manera se encuentran bloqueados.

Con ese telón de fondo, en este capítulo se replantea la función de la política fiscal durante las desaceleraciones económicas. Los principales objetivos consisten en: 1) evaluar la respuesta típica de la política fiscal en el curso de una desaceleración; 2) examinar los efectos del estímulo fiscal en la actividad económica durante una desaceleración; 3) determinar los principales factores que influyen en el desenlace de las intervenciones fiscales, y 4) ofrecer sugerencias —a la luz de datos empíricos y reflexiones teóricas— sobre: a) la conveniencia de recurrir a una política fiscal discrecional y las circunstancias en que corresponde hacerlo, b) las implicaciones del uso de distintos instrumentos de política fiscal, y c) el equilibrio adecuado entre los estabilizadores automáticos y las medidas discrecionales.

Con este capítulo se busca contribuir al sustancial corpus de investigación sobre la política fiscal como herramienta anticíclica en tres sentidos. Primero, se evalúa concretamente si las medidas fiscales discrecionales adoptadas en el pasado fueron puntuales y pasajeras. Segundo, en tanto que la mayoría de los análisis anteriores se concentró en las economías avanzadas, este aborda también las economías emergentes. Por último, el capítulo complementa el análisis empírico con análisis de simulación calibrados para evaluar en qué medida los multiplicadores fiscales dependen del instrumento fiscal seleccionado y las características de la economía.

El historial de políticas revela que las medidas fiscales discrecionales son más puntuales de lo que sostienen algunos críticos, pero que existe una preocupación válida en torno a la posibilidad de que adquieran carácter permanente y a las implicaciones para la trayectoria de la deuda pública. Los datos empíricos llevan a pensar que el estímulo fiscal discrecional tiene un efecto moderadamente positivo en el crecimiento del producto en las economías avanzadas. Sin embargo, en las economías emergentes ese efecto parece ser limitado, posiblemente debido a cuestiones de credibilidad vinculadas más que nada a la trayectoria de la deuda. Las simulaciones muestran que los multiplicadores fiscales pueden variar considerablemente, según el instrumento utilizado, el grado de acomodamiento de la política monetaria y el tipo de economía. Como lo confirman las observaciones empíricas, la preocupación por la trayectoria de la deuda genera un aumento de las primas de riesgo de las tasas de interés capaz de producir multiplicadores fiscales negativos, lo cual plantea la posibilidad de que el estímulo fiscal discrecional sea más perjudicial que beneficioso.

Cabe preguntarse entonces si la política fiscal anticíclica puede hacer algún aporte. En la práctica, la magnitud de los estabilizadores automáticos tiene que ver con el tamaño del gobierno, pero suele haber una relación entre un gobierno de mayor tamaño y un crecimiento más bajo. Dada esa dicotomía, vale la pena investigar más a fondo la posibilidad de elaborar las reglas fiscales anticíclicas y el marco de política fiscal de tal manera que la política fiscal pueda suavizar mejor las fluctuaciones del producto y del ingreso a lo largo de los ciclos económicos sin aumentar el tamaño del gobierno ni poner en peligro la estabilidad de la deuda.

El capítulo está organizado de la siguiente manera. A continuación se pasa revista brevemente a las reflexiones empíricas y teóricas sobre la función de la política fiscal como instrumento estabilizador del producto. Luego se presentan los resultados de los nuevos trabajos empíricos que caracterizan el uso de la política fiscal en las economías avanzadas y emergentes, y un análisis de sus efectos. La sección siguiente examina, mediante un estudio formal basado en una simulación, la eficacia de las distintas posibilidades de estímulo y los efectos de varios factores macroeconómicos una vez que la política está en marcha. El capítulo concluye con algunas sugerencias prácticas.

El debate sobre la política fiscal

En términos generales la política fiscal puede estabilizar el ciclo económico de dos formas. Por un lado, mediante los estabilizadores automáticos, originados en partes del sistema fiscal que varían de manera natural de acuerdo con los cambios de la actividad financiera; por ejemplo, cuando disminuye el producto, disminuye también el ingreso tributario y aumentan las indemnizaciones por desempleo1. Por otro lado, la política fiscal discrecional implica una modificación activa de medidas que influyen en el gasto público, la tributación y las transferencias, y que a menudo se ponen en marcha por motivos ajenos a la estabilización.

Por su propia naturaleza, los estabilizadores automáticos entran inmediatamente en juego durante una desaceleración. Pero como suelen ser producto de otros objetivos de la política fiscal, su magnitud por lo general depende del tamaño del gobierno (véase, entre otros, Fatás y Mihov, 2001); por ende, cabría pensar que un aumento del tamaño del gobierno puede contribuir a calmar la volatilidad del producto (véase Galí, 1994). Sin embargo, muchos sostienen que la expansión del tamaño del gobierno lastra el crecimiento a más largo plazo. Por lo tanto, podría existir un conflicto entre el afianzamiento de la estabilidad y el afianzamiento de la eficiencia económica. Además, la eficacia de los estabilizadores automáticos podría depender más de una calibración adecuada que del tamaño.

Como los estabilizadores automáticos a menudo son de alcance limitado —el recuadro 5.1 compara distintas economías—, se suele promover el uso activo de medidas fiscales discrecionales como herramienta anticíclica. Sin embargo, algunos observadores dudan de la capacidad de los gobiernos para actuar en el momento adecuado y también de los efectos macroeconómicos de las medidas fiscales discrecionales y sus implicaciones a más largo plazo para la sostenibilidad fiscal.

Estos observadores sostienen que los órganos legislativos no pueden ejecutar las medidas fiscales discrecionales con suficiente rapidez, sobre todo en comparación con la agilidad de un banco central para ajustar la tasa de referencia. En consecuencia, existe el riesgo de que el estímulo fiscal entre en acción justo cuando la economía se recupera. Estos críticos presumen también que lo más probable es que, en lugar de estar bien focalizadas, las medidas de estímulo fiscal estén dirigidas a un gasto público estéril y distorsivo, y que las medidas relativas al ingreso respondan más a las presiones de grupos de interés que a las necesidades de la economía. Además, es poco probable que se las desmantele con la rapidez necesaria para proteger la sostenibilidad fiscal. Por ejemplo, la experiencia demuestra ampliamente que la política fiscal en las economías emergentes y menos desarrolladas no es anticíclica sino procíclica, en parte debido a incentivos políticos que conducen a profundizar el déficit en las épocas de prosperidad, cuando hay financiamiento disponible (Talvi y Végh, 2000).

Incluso si fuera posible poner en marcha el estímulo fiscal con rapidez, cabe preguntarse si se justifica recurrir a una política fiscal discrecional. En torno a esta cuestión hay gran polémica y poco consenso teórico. Una postura keynesiana tradicional sostiene que la inversión y el consumo privado se mueven de acuerdo con el ingreso corriente, y eso implica que el producto es sumamente sensible a las fluctuaciones de la política fiscal. Pero la política fiscal puede ser mucho menos eficaz en una economía abierta, según el grado de movilidad de los capitales y el régimen cambiario, porque el estímulo fiscal simplemente puede “diluirse”. Además de los argumentos tradicionales sobre el desplazamiento de la inversión privada, muchos pensadores neoclásicos hacen hincapié en el papel que cumplen las expectativas en cuanto a ingresos e impuestos, y afirman que los multiplicadores fiscales probablemente sean pequeños porque los hogares previsores advierten que un estímulo fiscal pasajero no contribuirá mucho al ingreso durante el resto de sus vidas; de hecho, los multiplicadores pueden resultar negativos si el aumento del gasto público lleva como contrapartida una disminución de la inversión y del consumo privado2. Por el contrario, de acuerdo con análisis recientes basados en modelos neokeynesianos, un aumento del consumo público puede tener efectos positivos en el consumo y los salarios reales, si hay rigideces nominales y reales y limitaciones de liquidez (véase, por ejemplo, Galí, 2006). Estos modelos también plantean que no todas las medidas fiscales transitorias resultan ineficaces: las que alteran el incentivo para cambiar el momento en que ocurre el consumo —tales como la modificación de los impuestos sobre el consumo— probablemente tengan un máximo de eficacia cuando queda claro que son transitorias, no permanentes.

Recuadro 5.1.Diferencias en la magnitud de los estabilizadores automáticos y relación con la política fiscal discrecional

¿Qué importancia tienen los estabilizadores automáticos? Este recuadro examina su impacto cuantitativo en el saldo fiscal, sobre todo en comparación con la política fiscal discrecional. Primero, el impacto de los estabilizadores automáticos en el saldo primario varía según el país. La volatilidad del saldo primario es resultado de los cambios a la política discrecional, más que de los estabilizadores automáticos. Sin embargo, en muchos países los cambios de la política discrecional no están bien sincronizados con el ciclo económico, y eso lleva a pensar que los estabilizadores automáticos suelen ser una fuente más importante de medidas anticíclicas sistemáticas.

Los estabilizadores automáticos se miden según la variación de los saldos cíclicos estimada en el análisis de eventos que presenta el cuerpo del capítulo1. El impacto de los estabilizadores automáticos en los resultados fiscales varía según el país y tiene una relación positiva tanto con el tamaño del gobierno como con la volatilidad del producto. El tamaño del gobierno es representativo del tamaño de los estabilizadores automáticos y aparece en el eje horizontal del primer gráfico2. La volatilidad histórica del saldo cíclico —medida como la desviación estándar de la variación del saldo cíclico— equivale aproximadamente al tamaño del gobierno multiplicado por la volatilidad de la brecha del producto. El primer gráfico muestra que aunque las economías emergentes tienen gobiernos más pequeños, la volatilidad de su saldo cíclico suele ser mayor que en las economías avanzadas, principalmente porque las brechas del producto son más volátiles. Sin embargo, si observamos por separado las economías emergentes y las economías avanzadas (neutralizando la volatilidad más aguda del producto en las economías emergentes), existe una relación positiva entre el tamaño del gobierno y la volatilidad del saldo cíclico, es decir, los países con estabilizadores automáticos más grandes experimentan una variación mayor del saldo cíclico3.

Volatilidad del saldo cíclico

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

Los cambios de la política fiscal discrecional, por otra parte, originan más volatilidad de los saldos primarios que los estabilizadores automáticos. En promedio, la volatilidad del saldo ajustado en función del ciclo es más o menos tres veces mayor que la volatilidad del saldo cíclico, tanto en las economías avanzadas como en las emergentes. Pero el efecto anticíclico de esos cambios depende del grado de sincronización con el ciclo económico. Para analizar ese aspecto empíricamente, se comparó un indicador de la ciclicidad de la política fiscal discrecional con la magnitud de los estabilizadores automáticos4. El segundo gráfico muestra que la política fiscal discrecional tiende a ser más anticíclica en las economías avanzadas (cuando la anticiclicidad de la discrecionalidad está por encima de cero), pero procíclica en las economías emergentes (por debajo de cero). Las unidades de los dos ejes son comparables e indican la variación en puntos porcentuales del saldo respectivo (dividido por 100) cuando la brecha del producto aumenta un punto porcentual. Si un país se ubica por encima de la línea de 45 grados, la discrecionalidad produce una política fiscal global más anticíclica que con los estabilizadores automáticos. Como puede observarse, esto solo ocurre en casos aislados, como algunos países anglófonos con gobiernos más pequeños y algunos países nórdicos con gobiernos más grandes. Sin embargo, no hay pruebas sistemáticas de que los países con gobiernos más pequeños recurran a la discrecionalidad para compensar la debilidad de sus estabilizadores automáticos.

Ciclicidad del saldo estructural

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

Tomadas en conjunto, estas determinaciones llevarían a pensar que 1) los estabilizadores automáticos en general desempeñan una función más persistentemente anticíclica que la política fiscal discrecional y 2) los cambios de la política fiscal discrecional se implementan en el momento equivocado o están vinculados a factores que no tienen que ver con la estabilización del producto. Como salvedad corresponde mencionar que la discrecionalidad de la política fiscal se mide en función del saldo ajustado según el ciclo, lo cual, como se explica en el cuerpo del capítulo, no es perfectamente representativo porque puede captar factores ajenos, especialmente fluctuaciones de precios de los activos.

Los movimientos de precios de los activos afectan directamente a los impuestos sobre las transacciones financieras y las ganancias de capital, pero también tienen implicaciones indirectas más amplias desde el punto de vista de la recaudación que se manifiestan sobre todo en el efecto riqueza sobre el consumo. En la medida en que estos movimientos no siguen del todo el ciclo económico (por ejemplo, fluctuaciones amplificadas en comparación con las de la brecha del producto) los efectos recaudatorios no se ven reflejados en las elasticidades convencionales del ingreso tributario y formarán parte del componente del ingreso ajustado según el ciclo. En un estudio inédito, el personal técnico del FMI preparó estimaciones econométricas de la sensibilidad a corto plazo del ingreso tributario ajustado según el ciclo frente a las fluctuaciones de los precios de la vivienda y la renta variable en los países del G-7. Los datos del ingreso ajustado según el ciclo se calcularon con métodos de ajuste convencionales para que los resultados fueran uniformes. Las estimaciones sugieren que una disminución de 1% de los precios de la vivienda y de la renta variable podría reducir el ingreso tributario total hasta casi 1% y que el grueso de la reducción se debe a los precios de la vivienda. Asimismo, indican que Canadá, Estados Unidos, Japón y el Reino Unido son más sensibles a esas fluctuaciones que los países del G-7.

El autor principal de este recuadro es Steven Barnett.1El análisis de este recuadro utiliza el indicador basado en la elasticidad. El período de la muestra es 1992–2007.2Balassone y Kumar (2007) explican las causas en el recuadro 4.2. Esta determinación general es válida sea cual fuere la elasticidad-ingreso supuesta.3Sin embargo, suele haber una relación negativa entre el tamaño del gobierno y la volatilidad del producto (véase, por ejemplo, Andrés, Doménech y Fatás, 2008) que atenuaría la relación positiva mecánica entre el tamaño del gobierno y la volatilidad del saldo cíclico.4La ciclicidad de la política fiscal se mide con una regresión, efectuada en primeras diferencias, en la cual el saldo primario ajustado según el ciclo es la variable dependiente, y la brecha del producto, la variable explicativa. Un coeficiente positivo denota una política más anticíclica. No obstante, esta regresión puede resultar problemática porque hace caso omiso de la relación (endogeneidad) entre la política fiscal y la brecha del producto.

En el curso de los últimos años ha habido cuatro factores que adquirieron relevancia:

  • La magnitud de las rigideces de los mercados: Es posible que las rigideces de los mercados de bienes y de mano de obra hayan disminuido con el correr del tiempo gracias a las reformas macroeconómicas y que se haya expandido el acceso al crédito, reduciendo los multiplicadores fiscales.

  • El marco de política monetaria: Es razonable prever que la política fiscal tendrá un impacto más fuerte si la política monetaria es acomodaticia y, por ende, mitiga el desplazamiento de la inversión privada.

  • La globalización y la apertura: Cuando se intensifica la integración entre economías —es decir, cuando un porcentaje creciente de la demanda interna se vuelca a bienes importados—, la política fiscal discrecional pierde eficacia.

  • La innovación financiera: Es posible que la desregulación de los mercados financieros y la expansión del acceso a capitales internacionales hayan eliminado algunas de las limitaciones al crédito con las que se topaban los hogares y las empresas, lo cual implica que el consumo y la inversión no se ven tan restringidos por el ingreso corriente y son menos sensibles a las medidas fiscales discrecionales. Sin embargo, la integración financiera transfronteriza también puede reducir tanto la sensibilidad de las tasas de interés al endeudamiento público como el desplazamiento de la inversión privada.

Lamentablemente, los análisis empíricos no han dirimido los debates teóricos. Las estimaciones de los multiplicadores fiscales abarcan un abanico amplio, que va del terreno positivo al negativo, pasando por valores insignificantes3. Una de las razones reside en la enorme dificultad de tener en cuenta todos los factores condicionantes en juego. Otra razón es la metodología. Básicamente, resulta muy arduo diferenciar entre los cambios de la política fiscal discrecional y los estabilizadores automáticos, y luego evaluar sus efectos, sobre todo porque la política fiscal simultáneamente responde y conduce a fluctuaciones de la actividad económica. Este “problema de endogeneidad” crea graves complicaciones a la hora de estimar los efectos de la política fiscal, como se describe en el recuadro 5.2.

Recuadro 5.2.¿Por qué es tan difícil determinar los efectos del estímulo fiscal?

Por algún motivo quizás extraño, los análisis empíricos no dan una respuesta clara a una pregunta sencilla, a saber, si la política fiscal discrecional puede estimular la economía durante una desaceleración. Las estimaciones de los efectos de la política fiscal en muchas variables macroeconómicas fundamentales a veces difieren no solo en grado sino también en signo. El objetivo de este recuadro es explicar por qué resulta tan difícil en la práctica demostrar fehacientemente los resultados de una política fiscal discrecional.

Los obstáculos son varios: 1) cualquier evaluación del impacto de un cambio de política debe tener en cuenta las circunstancias económicas que rodearon la implementación de esa política; 2) el estímulo fiscal se puede instrumentar a través de numerosas combinaciones de impuestos, transferencias y gastos, cuyos respectivos efectos pueden ser diferentes; 3) en algunos casos la fecha del cambio de la política fiscal calculada según los datos no coincide con la fecha en que esa política era de conocimiento público entre las empresas y los hogares, y 4) como las medidas de política y la actividad económica son endógenas —dependen entre sí al mismo tiempo—, no basta con observar las correlaciones para saber de inmediato qué determina qué. Este último problema quizá sea el más difícil de resolver. Es necesario aislar de alguna forma los componentes de las variaciones de impuestos, transferencias y gastos que actúan de manera pasiva (por efecto de los estabilizadores automáticos, por ejemplo) y separarlos de los que representan la verdadera iniciativa, y usar ese indicador del impulso fiscal para calcular los efectos en la actividad económica.

Supongamos para fines ilustrativos que la política fiscal global, g, evoluciona de la siguiente manera

siendo y la brecha del producto. En aras de la simplicidad, supongamos que g representa solamente el gasto público, de modo que se produce un estímulo cuando g es positivo. Dos componentes de la política fiscal reaccionan al estado de la economía: uno automático, representado por α, y otro discrecional sistemático, representado por β. η denota la política fiscal discrecional imprevista.

Supongamos ahora que el producto sigue el siguiente proceso:

en el cual δ es el multiplicador fiscal y ε representa perturbaciones ajenas a la política en cuestión. Este sistema plantea dos dificultades importantes. Primero, tenemos un problema clásico de simultaneidad, ya que intentar evaluar los efectos de la política fiscal en el producto calculando (1) producirá estimaciones sesgadas. La segunda dificultad es de medición, ya que es difícil distinguir entre cambios sistemáticos de la política discrecional y estabilizadores automáticos. Podríamos considerar que el indicador del impuso fiscal basado en la elasticidad utiliza las estimaciones de α efectuadas por la OCDE y produce

Estimar la ciclicidad de este indicador equivale a estimar el parámetro β1,2.

Al examinar la eficacia de la política fiscal en el marco de la regresión, un indicador del impulso fiscal que incluya por error cambios cíclicos generados por los estabilizadores automáticos llevará a formular inferencias inválidas sobre los efectos de la política fiscal discrecional. Por lo tanto, el segundo indicador del impulso fiscal se centra exclusivamente en η, los efectos de las perturbaciones imprevistas de la política fiscal3.

Evaluación del impacto del estímulo de la política fiscal discrecional según el método empírico
ProductoConsumo privadoInversión privada en bienes duraderosInversión de capital privado
Estudios basados en ARVNeutral a positivoNeutral a positivoNegativo a positivoNegativo a positivo
Estudios narrativosPositivoNegativoNegativo
Casos prácticosPositivoPositivo
Nota: Los estudios basados en autorregresiones vectoriales (ARV) son Fatás y Mihov (2001), Mountford y Uhlig (2002), Blanchard y Perotti (2002) y Galí, López-Salido y Vallés (2007). Los estudios narrativos son Ramey y Shapiro (1998) y Edelberg, Eichenbaum y Fisher (1999). Los casos prácticos son Johnson, Parker y Souleles (2006).
Nota: Los estudios basados en autorregresiones vectoriales (ARV) son Fatás y Mihov (2001), Mountford y Uhlig (2002), Blanchard y Perotti (2002) y Galí, López-Salido y Vallés (2007). Los estudios narrativos son Ramey y Shapiro (1998) y Edelberg, Eichenbaum y Fisher (1999). Los casos prácticos son Johnson, Parker y Souleles (2006).

Otros enfoques intentan solucionar las mismas dificultades. Las autorregresiones vectoriales estructurales (ARVE) utilizan criterios estadísticos para estimar las perturbaciones de la política fiscal y medir hasta qué punto pueden explicar los movimientos del producto no imputables a otros shocks económicos. Se plantean aquí tres problemas. Como en las regresiones de la forma reducida, se necesitan supuestos estadísticos para identificar las perturbaciones fiscales. Segundo, la mayoría de las ARV ignoran la importancia de la dinámica de la deuda como condicionante de las respuestas (una diferencia fundamental entre el enfoque keynesiano y el enfoque clásico sobre la eficacia de la política fiscal discrecional es que un grupo sostiene que un aumento pasajero de la deuda crea en los hogares y las empresas una expectativa de aumento de los impuestos, mientras que el otro grupo opina lo contrario)4. Por último, al igual que en las regresiones de la forma reducida, es posible que las ARV no puedan dar una respuesta fiable al problema de las fechas.

Los enfoques “narrativos”, por el contrario, estiman los cambios del estímulo fiscal impulsados por la política oficial examinando directamente los antecedentes legislativos y las declaraciones públicas. La ventaja de este método es que al examinar con detenimiento cuándo se formularon y dieron a conocer las decisiones sobre la política en cuestión se puede centrar la atención en determinar cuándo se produjeron los shocks. Pero este tipo de estudio exige grandes recursos y por eso es casi imposible efectuarlo a nivel internacional. Además, es tan subjetivo como las ARV y el análisis de la forma reducida, que exigen trabajar con supuestos. En la práctica, se centra en un pequeño número de episodios extraordinarios de escaladas militares y no está claro cuánto nos enseñan esos casos sobre la política fiscal discrecional durante una desaceleración.

Un último enfoque examina ciertos “experimentos naturales” como los efectos de las devoluciones de impuestos. Su ventaja es que se puede aplicar a episodios concretos en los cuales los cambios de la política y su finalidad son relativamente evidentes. La desventaja es que, como examina casos concretos, puede resultar difícil extraer lecciones más generales.

Estas evaluaciones empíricas no dejan en claro del todo si el gasto público puede estimular la demanda privada5. (Hay menos datos sobre las medidas basadas en el ingreso.) Además, parece haber un patrón común entre el método utilizado y los resultados cualitativos obtenidos. El cuadro resume los resultados de un grupo de monografías destacadas sobre el signo de la respuesta de variables fundamentales frente a un aumento discrecional del gasto público.

En particular, los estudios basados en ARVE que identifican las intervenciones fiscales suponiendo que el gasto público de cada trimestre está decidido de antemano (véase Blanchard y Perotti, 2002) suelen detectar efectos positivos relativamente intensos, en tanto que los estudios narrativos basados en las reacciones frente a episodios de gastos extraordinarios suelen detectar relaciones mucho más débiles —e incluso negativas— entre los episodios de estímulo fiscal y el consumo6. Ramey (2008) sugiere que esta diferencia tiene que ver con la manera en que las ARV abordan el problema de las fechas: si las medidas de política fiscal discrecional están anunciadas de antemano y los hogares reducen de inmediato el gasto (como lo predice la teoría neoclásica), las ARV que miden el efecto en base a las variaciones efectivas de los componentes o los saldos fiscales podrían registrar un aumento de la tasa de crecimiento del consumo en esa fecha. Eso respaldaría una visión keynesiana de la política fiscal, pero de hecho el crecimiento del consumo está empujado por la recuperación tras la caída previa. Los enfoques narrativos, por otra parte, tienen en cuenta la fecha en que se anuncia la medida discrecional7. Comparado con estos estudios, el método de la forma reducida empleado en este capítulo es conceptualmente más próximo al método de la ARVE que utilizan Blanchard y Perotti (2002); en la medida en que la crítica sobre el problema de las fechas reviste validez para ese y otros estudios, recae también en nuestra metodología. Sin embargo, un análisis narrativo comparativo de las 41 economías que abarca este estudio escapa al alcance de este capítulo.

El autor principal de este recuadro es Alasdair Scott.1Véase también Galí y Perotti (2003), que aplican el mismo método.2Al observar la reacción de la política fiscal en las economías emergentes es necesario suponer que la elasticidad-ingreso del gasto y el ingreso público es “cero-uno”; esta es una manera más aproximada de medir α, pero conceptualmente es igual.3El apéndice 5.1 contiene más precisiones sobre el cálculo de los indicadores de impulso fiscal.4Véase Chung y Leeper (2007). Favero y Giavazzi (2007) sí tienen en cuenta la deuda.5 Los resultados de los casos prácticos suelen revelar efectos positivos, pero no tan fuertes como los que muestran los estudios con ARV. Los estudios sobre devoluciones de impuestos de 1975 concluyen en general que los efectos fueron positivos pero leves (a saber, multiplicadores a corto plazo del orden de 0,2–0,5); véanse Modigliani y Steindel (1977) y Blinder (1981). Los estudios sobre las devoluciones de impuestos de 2001 arrojan resultados parecidos; véase Shapiro y Slemrod (2002).6Sin embargo, de acuerdo con los estudios narrativos de los efectos de los cambios tributarios, los multiplicadores son muy grandes; véase Romer y Romer (2007).7Sin embargo, véase también la refutación de Perotti (2007).

¿Cómo ha respondido tradicionalmente la política fiscal discrecional?

En la sección anterior se describieron dos actitudes críticas frente a la política fiscal: escepticismo en cuanto a la posibilidad de ejecutar una política fiscal discrecional de manera eficiente debido a restricciones políticas, y dudas en cuanto a su eficacia por razones económicas. Las dos sirven de marco al análisis empírico de esta sección, que examina la respuesta tradicional de la política fiscal frente a una desaceleración.

La definición de desaceleración económica y la medición del estímulo fiscal implican inevitablemente cierta subjetividad. En esta sección se define la desaceleración como un período durante el cual o bien la tasa de crecimiento es negativa, o bien la brecha del producto es inusitadamente negativa; el umbral exacto depende del uso de datos trimestrales o anuales. Parece más razonable utilizar esta definición que conceptuar la desaceleración simplemente en términos de un crecimiento negativo y perder de vista los períodos durante los cuales el producto está significativamente por debajo del potencial pero continúa creciendo.

En este capítulo, todos los indicadores del estímulo fiscal comienzan por el saldo fiscal primario, es decir, la diferencia entre el total de ingresos y gastos del gobierno general una vez descontado el pago de intereses por las obligaciones del gobierno general consolidado. El saldo primario puede cambiar de manera pasiva, a medida que el ingreso y el gasto suben y bajan a la par de la actividad económica, o de manera activa, cuando el gobierno toma decisiones sobre impuestos, transferencias y gastos. Por lo tanto, lo que se necesita es un indicador del saldo primario ajustado según el ciclo, presumiendo que su evolución reflejará la evolución de la política fiscal. En la primera parte de esta sección se examina la reacción de la política fiscal ante el curso de la actividad económica, y se identifican los estabilizadores automáticos con fluctuaciones del componente cíclico del saldo primario, y la política fiscal discrecional, con variaciones del saldo primario ajustado según el ciclo4. La elaboración de este indicador requiere dos enfoques ligeramente diferentes, de acuerdo con la información disponible sobre la economía analizada.

Datos sobre la sensibilidad de la política fiscal

El análisis empírico comienza por las economías avanzadas, sobre las cuales existen largos tramos de datos fiscales recopilados trimestralmente5. Las medidas fiscales discrecionales son las que hacen variar el saldo presupuestario ajustado según el ciclo y se calculan en base a estimaciones de la brecha del producto y estimaciones de la elasticidad-ingreso de los ingresos y gastos del gobierno para extraer el componente cíclico del presupuesto6. El gráfico 5.1 sintetiza la reacción de las políticas fiscales de las economías del G-7 a lo largo de las cuatro últimas décadas. Las cifras revelan que durante las desaceleraciones se recurrió al estímulo fiscal discrecional, pero con mucha menos frecuencia que a los estabilizadores automáticos y la política monetaria. El estímulo fiscal discrecional entró en juego en alrededor de un 23% de los trimestres afectados por una desaceleración —menos de la mitad de los casos en que se adoptó una política monetaria expansiva—, y los estabilizadores automáticos, en mucho más del 95% (panel superior)7. La política discrecional también se ejecuta más tarde, en promedio alrededor de dos trimestres y medio después del comienzo de la desaceleración, y alrededor de un trimestre y medio después de la reducción de las tasas de interés (panel inferior). El gasto de capital es particularmente lento, ya que ocurre con un rezago de casi cuatro trimestres. Por el contrario, la expansión fiscal automática —representada por una disminución del saldo primario cíclico— se produjo en casi todos los casos durante el trimestre en el cual se registró la desaceleración.

Gráfico 5.1.Frecuencia y rapidez del estímulo fiscal en las economías del G-71

La política fiscal discrecional se ha utilizado con menos frecuencia que la política monetaria y que los estabilizadores automáticos durante las desaceleraciones, y ha tardado más en entrar en acción.

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

1 El G-7 está integrado por Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón y el Reino Unido.

La magnitud de la expansión fiscal discrecional también es en promedio mucho menor que la de los estabilizadores automáticos. El gráfico 5.2 muestra las respuestas al impulso promedio de las medidas fiscales discrecionales, los estabilizadores automáticos y las tasas de interés de las economías del G-7, en base a autorregresiones vectoriales (ARV) de dos muestras, una “inicial” (1980:T1–1991:T4) y una “posterior” (1992: T1–2007:T4)8. En ambas muestras, la expansión fiscal discrecional tiene una magnitud mucho más pequeña que los estabilizadores automáticos y se pone en marcha después del ajuste de las tasas de interés y de los estabilizadores automáticos.

Gráfico 5.2.¿Cuán intensa ha sido la respuesta de la política fiscal en las economías del G-7?

(Desviación en puntos porcentuales; eje de las abscisas en trimestres; el shock ocurre en el período cero)

Tras una caída inesperada del crecimiento de 1 punto porcentual por debajo del potencial, se produce una distensión inmediata de las tasas de interés y del componente automático del saldo fiscal; el estímulo fiscal discrecional tarda más en entrar en acción. Desde hace unos años, la política fiscal discrecional es más anticíclica.

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

Sin embargo, la comparación de los dos paneles revela también que la respuesta anticíclica de la política fiscal discrecional se intensificó desde comienzos de los años noventa9. La respuesta de los componentes de gasto e ingreso en la muestra inicial refleja una combinación de aumentos del ingreso ligeramente procíclicos, pequeños incrementos anticíclicos del gasto corriente y profundos recortes procíclicos del gasto de capital. El mayor grado de anticiclicidad de la política fiscal observado desde comienzos de la década pasada es resultado de la disminución del ingreso del gobierno, un aumento más marcado del gasto corriente y recortes procíclicos más pequeños del gasto de capital. La respuesta de los estabilizadores automáticos no cambió en la segunda muestra, en tanto que se afianzó la de la política monetaria. En el gráfico 5.3 se observan diferencias notables entre las economías avanzadas. La política monetaria y fiscal discrecional fue más puntual y más anticíclica en Estados Unidos, Canadá y el Reino Unido (las tres naciones anglófonas del G-7) que en el resto del grupo. Los demás miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) muestran una anticiclicidad aún más débil, tanto en la política monetaria como en la política fiscal discrecional.

Gráfico 5.3.Variación de la respuesta de la política fiscal en las economías avanzadas

(Desviación en puntos porcentuales; eje de las abscisas en trimestres; el shock ocurre en el período cero)

Tras una caída inesperada del crecimiento de 1 punto porcentual por debajo del potencial, los países anglófonos activaron el estímulo fiscal y el monetario; el resto de los miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) optó por una respuesta monetaria más débil y una restricción fiscal discrecional procíclica. En el gráfico se presentan las respuestas durante la muestra posterior (1992:T1–2007:T4).

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

Incertidumbre de los datos y riesgo de la propensión a la deuda

Una inquietud que rodea a menudo el activismo fiscal anticíclico es la posibilidad de que las autoridades reaccionen de manera asimétrica, adoptando políticas expansivas durante la desaceleración pero sin endurecerlas durante la recuperación, lo cual implica un aumento permanente de la relación deuda pública/PIB que encierra consecuencias potencialmente adversas para el crecimiento a largo plazo. Para averiguar si la política fiscal de los países del G-7 sufre de esa tendencia asimétrica, se adaptó el marco de ARV para hacer lugar a respuestas asimétricas durante la desaceleración y la recuperación (apéndice 5.1). Los resultados llevan a pensar que tanto la política fiscal como la monetaria están sujetas a un sesgo expansivo, es decir, la expansión durante la desaceleración es mayor que el endurecimiento durante la recuperación (gráfico 5.4). Por el contrario, los estabilizadores automáticos responden de manera simétrica y la expansión durante la desaceleración tiene un contrapeso prácticamente exacto en el endurecimiento durante la recuperación.

Gráfico 5.4.¿Hay un sesgo hacia la distensión durante las desaceleraciones de las economías del G-7?

(Desviación en puntos porcentuales; eje de las abscisas en trimestres; el shock ocurre en el período cero)

Tras una perturbación del crecimiento de 1 punto porcentual, tanto la política fiscal discrecional como la política monetaria manifiestan un sesgo hacia la distensión; las medidas son más expansivas durante la desaceleración que restrictivas durante la recuperación. Por el contrario, los estabilizadores automáticos responden simétricamente a las recuperaciones y las desaceleraciones. En el gráfico se presentan las respuestas durante la muestra posterior (1992:T1–2007:T4).

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

Por ende, aunque la política fiscal discrecional es una herramienta a la cual se recurre activamente, existe una preocupación válida en cuanto a la propensión a la deuda. A título ilustrativo, el recuadro 5.3 describe el caso de una ley estadounidense de estímulo por vía impositiva. La conclusión es que los recortes de impuestos motivados por el ciclo económico fueron puntuales dentro de lo razonable, pero que un 38% adquirió carácter permanente.

Otra preocupación que despierta el activismo fiscal anticíclico es que las autoridades se enfrentan a una incertidumbre sustancial en cuanto a la posición de la economía dentro del ciclo y corren el riesgo de desestabilizarla si responden por error a una desaceleración que resulta no ser tal. Este parece ser un problema grave, según una evaluación de la fiabilidad de estimaciones preliminares del PIB efectuadas por autoridades nacionales10. Existe una marcada relación negativa entre las estimaciones preliminares del crecimiento y sus revisiones. Un 40% de las estimaciones preliminares que indicaban un crecimiento negativo de un trimestre a otro arrojó un crecimiento positivo al ser sometido a revisión11. Las pruebas de eficiencia de las previsiones revelan un marcado sesgo hacia el pesimismo en las estimaciones preliminares del crecimiento12.

Para investigar cómo influyeron los errores de las estimaciones del crecimiento en las políticas fiscales de los países del G-7 se amplió el marco de ARV (apéndice 5.1). Los resultados consignados en el gráfico 5.5 confirman que tanto la política fiscal como la política en cuanto a tasas de interés se vieron afectadas por este tipo de error, con una disminución de 1 punto porcentual del crecimiento estimado en relación con el crecimiento revisado definitivo imputable a la reducción de las tasas de interés y de alrededor de 0,2 puntos porcentuales de la relación saldo fiscal discrecional/PIB potencial. Esto sugiere que las inquietudes en torno a los errores de política fiscal tienen una razón de ser válida, especialmente porque parece menos fácil cambiar de rumbo en el terreno fiscal que en el monetario y porque los errores de política fiscal pueden acarrear consecuencias más prolongadas para la deuda.

Gráfico 5.5.¿Respondieron las economías del G-7 a desaceleraciones aparentes?

(Desviación en puntos porcentuales; eje de las abscisas en trimestres; el shock ocurre en el período cero)

Tras una disminución aparente del crecimiento de 1 punto porcentual, tanto la política fiscal discrecional como la política monetaria se distendieron, sobre todo en los países anglófonos. En el gráfico se presentan las respuestas durante la muestra posterior (1992:T1–2007:T4).

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

¿Es diferente la reacción de la política fiscal en las economías emergentes y las avanzadas?

Algunas de las reservas en cuanto a la aplicación de una política fiscal discrecional quizá cobren más fuerza en el caso de las economías menos avanzadas. Desafortunadamente, en tanto que los datos de la sección anterior tienen una frecuencia trimestral, al abordar un grupo más amplio de economías es necesario trabajar con datos anuales. El análisis presentado a continuación utiliza una muestra de 21 economías avanzadas y 20 economías emergentes y abarca desde 1970 hasta 200713. La definición de desaceleración es conceptualmente igual a la utilizada con los datos trimestrales, pero en esta sección un nivel “inusitadamente negativo” se define como por debajo de –0,5 desviaciones estándar de la brecha del producto a razón del uso de datos anuales14. En el caso de las economías avanzadas, se utilizan las estimaciones de la elasticidad-ingreso del ingreso y el gasto del gobierno realizadas por la OCDE a fin de calcular el saldo cíclico. No obstante, como no existen estimaciones de ese tipo para las economías emergentes, se presume que el ingreso público tiene una relación de uno a uno con el ciclo económico, pero el gasto, no; es decir, el ingreso público tiene una elasticidad-ingreso de 1, y el gasto, de 0 (véanse los detalles en el apéndice 5.1). Por lo tanto, se define como expansión fiscal toda variación negativa del saldo primario ajustado según el ciclo de más de 0,25 puntos porcentuales, y como contracción fiscal toda variación positiva de más de 0,25 puntos porcentuales. Cuando la variación del saldo primario ajustado según el ciclo es inferior a 0,25 puntos porcentuales (del lado positivo o negativo), se considera que la política fiscal es neutral. Por lo tanto, tenemos tres posibilidades de orientación fiscal: estímulo (397 episodios), neutral (155 episodios) y endurecimiento (437 episodios).

Recuadro 5.3.La puntualidad, provisionalidad y focalización de los recortes de impuestos en Estados Unidos1

En este recuadro se aborda más detenidamente la interrogante de si las intervenciones fiscales en Estados Unidos se han implementado con puntualidad, y si han tenido carácter provisional y han estado bien focalizadas. Un conjunto de datos recopilados recientemente por Romer y Romer (2007) sobre todas las modificaciones importantes de los impuestos aprobadas por ley desde 1945 permite hacer un análisis minucioso de este problema. En base a un examen de documentos oficiales Romer y Romer hacen una distinción entre las modificaciones de los impuestos que fueron motivadas explícitamente por factores cíclicos y las motivadas por otros factores, incluidos la promoción del crecimiento a largo plazo, la reducción de la deuda y el financiamiento del gasto complementario. De las 50 medidas tributarias federales importantes identificadas, se determinó que siete fueron medidas cíclicas, y, de esas siete, cinco fueron recortes de impuestos destinados a estimular el crecimiento a corto plazo.

En este recuadro la atención se concentra en esos cinco recortes, que se implementaron entre 1970 y 2002, y en la Ley de Estímulo Económico aprobada en febrero de 2008. También se considera la rapidez con que se aprobaron y aplicaron los recortes tras el inicio de una desaceleración y en qué medida tuvieron carácter provisional y estuvieron bien focalizados. Con el fin de determinar con qué rapidez se implementaron los recortes, la desaceleración se define de igual manera que en el texto principal. Los datos sobre crecimiento necesarios para evaluar los resultados del estímulo del segundo trimestre de 2008 no están aún disponibles.

¿En qué medida los recortes de impuestos estuvieron bien focalizados, se aplicaron puntualmente y fueron provisionales?
Recorte impositivo promulgadoPuntualidadProvisionalidad1
Fecha de aplicación del estímuloDesignación del decretoMagnitud del estímulo (porcentaje del PIB)Fecha de la desaceleración más reciente2Desfase interior (trimestres)3Proporción provisionalDuración de la fracción provisional (trimestres)Focalización Calificación numérica del impacto4
ProgramadaEfectivaProgramadaEfectiva
1970:T1Reforma tributaria1,21970:T1100Permanente1,0
1975:T2Recorte de los impuestos3,61975:T1197782,31,02,5
1977:T3Recorte y simplificación de los impuestos1,01977:T4177671,31,01,9
2001:T3Crecimiento económico y armonización de la desgravación fiscal1,72001:T311001001,31,32,4
2002:T2Creación de empleos y asistencia a trabajadores1,72001:T31100673,74,01,3
2008:T2Estímulo económico1,111001,62,7
Media1,6179622,01,82,0

Un estímulo provisional se define como un estímulo que termina. La duración efectiva podría exceder la duración programada debido a prórrogas aprobadas por ley.

La desaceleración se define como un trimestre en que el crecimiento es negativo o está por debajo de la tasa tendencial de crecimiento y la brecha del producto es inferior a cero en más de una desviación estándar.

El desfase interior indica el período comprendido entre la fecha en que el estímulo se aprobó por ley y la fecha de su implementación (el trimestre en que de hecho se produjo un cambio de las obligaciones tributarias).

La calificación numérica del impacto (3 = fuerte, 2 = mediano, 1 = escaso) indica el nivel de eficacia en función de los costos según la calificación de la Oficina de Presupuesto del Congreso (CBO, 2008).

Un estímulo provisional se define como un estímulo que termina. La duración efectiva podría exceder la duración programada debido a prórrogas aprobadas por ley.

La desaceleración se define como un trimestre en que el crecimiento es negativo o está por debajo de la tasa tendencial de crecimiento y la brecha del producto es inferior a cero en más de una desviación estándar.

El desfase interior indica el período comprendido entre la fecha en que el estímulo se aprobó por ley y la fecha de su implementación (el trimestre en que de hecho se produjo un cambio de las obligaciones tributarias).

La calificación numérica del impacto (3 = fuerte, 2 = mediano, 1 = escaso) indica el nivel de eficacia en función de los costos según la calificación de la Oficina de Presupuesto del Congreso (CBO, 2008).

Los resultados más importantes son los siguientes:

  • Puntualidad. De los cinco recortes de impuestos motivados por el ciclo económico, cuatro tuvieron lugar en el curso de un trimestre tras la desaceleración (véase el cuadro). El estímulo de 2002 se aplicó tres trimestres después de la desaceleración. El desfase promedio de implementación de los recortes de impuestos, o sea, el lapso entre la aprobación de la ley y su efecto en el ingreso, fue de un trimestre.

  • Provisionalidad. De los seis recortes de impuestos motivados por el ciclo económico, solo uno fue permanente, aunque el resto tuvo un componente permanente (véase el cuadro). En particular, alrededor del 79% de los recortes se implementaron con carácter provisional, y tuvieron una duración programada media de dos trimestres. Posteriormente, algunos de estos recortes se prolongaron, de modo que una menor proporción —del 62%— terminó de hecho siendo provisional, y el 38% adquirió carácter permanente.

  • Focalización. La eficiencia de la focalización de los programas de reducción de impuestos se evalúa mediante el sistema de calificación de la eficacia en función de los costos de la Oficina de Presupuesto del Congreso (CBO, 2008), que indica el impacto probable de diversos instrumentos de estímulo fiscal en la demanda agregada. En base a este sistema de clasificación, tres de los seis recortes motivados por el ciclo económico se clasifican como eficaces en función de los costos. Más de la mitad del contenido de estos tres programas tributarios consistió en transferencias directas personales y en devoluciones de suma fija, los dos instrumentos fiscales que la Oficina de Presupuesto del Congreso consideró más eficaces en función de los costos. El estímulo de 2008, el más reciente, obtuvo el puntaje más alto, seguido por el de 1975 y el de 2001. Las medidas de estímulo menos eficaces en función de los costos fueron los recortes de impuestos de 1970 y 2002, que en gran parte consistieron en devoluciones de suma fija a las sociedades y en reducciones de la tasa del impuesto de los particulares y las sociedades.

Por consiguiente, en su mayoría las intervenciones fiscales en Estados Unidos han sido puntuales, aunque no siempre han sido provisionales y bien focalizadas.

Los autores principales de este recuadro son Daniel Leigh y Sven Jari Stehn.

Además de las presunciones que impone la selección de conjuntos de datos y definiciones, cabe hacer en este caso una serie de salvedades. En particular, el uso de datos anuales impide caracterizar con exactitud las intervenciones fiscales que comienzan y terminan dentro de un mismo año. Segundo, lo que importa es la imagen que tienen las autoridades del estado de la economía en tiempo real, y esa imagen puede diferir sustancialmente de las inferencias basadas en datos revisados; sin embargo, a falta de datos históricos que ofrezcan coherencia en tiempo real es difícil neutralizar esa diferencia.

Teniendo en cuenta esas salvedades, surgen del análisis los siguientes hechos estilizados:

  • Comparadas con las economías avanzadas, las economías emergentes responden con un estímulo fiscal apenas en la mitad de los episodios de desaceleración: 22% frente a 41% (gráfico 5.6, panel superior). Cuando aplican ese estímulo, la respuesta es ligeramente superior, expresada en términos de la variación del saldo primario ajustado según el ciclo como porcentaje del PIB potencial (gráfico 5.6, panel medio, primera y tercera barras). Pero la razón es que las desaceleraciones son más profundas (gráfico 5.6, panel medio, segunda y cuarta barras).

  • En poco más de un tercio de los episodios, el estímulo fiscal se canaliza a través del ingreso y del gasto. Cuando predomina un tipo de estímulo, se trata del gasto, tanto en las economías avanzadas como en las emergentes (gráfico 5.6, panel inferior).

  • En las economías emergentes, las variaciones del saldo primario global suelen ser procíclicas, a pesar de los efectos anticíclicos de los estabilizadores automáticos (gráfico 5.7, panel superior)15. Y son más procíclicas durante las desaceleraciones cuando las economías avanzadas también están experimentando una desaceleración, lo cual es coherente con el aumento de las primas de financiamiento externo (gráfico 5.7, panel inferior). En las economías avanzadas, las variaciones del saldo fiscal primario son en promedio anticíclicas —principalmente debido a la acción de los estabilizadores automáticos—, medidas como variaciones del saldo cíclico.

Gráfico 5.6.Composición del estímulo fiscal durante las desaceleraciones de economías avanzadas y emergentes

En los dos primeros gráficos circulares pueden observarse los tipos de política fiscal —expansiva, neutral o restrictiva— con que las economías avanzadas y emergentes respondieron a las desaceleraciones. Los gráficos de barras indican la magnitud promedio del estímulo fiscal. Los colores permiten apreciar en qué proporción del total de la muestra se canalizó el estímulo a través del ingreso público, de modificaciones del gasto público o de ambos. Los dos últimos gráficos circulares presentan la frecuencia de uso del ingreso público, de modificaciones del gasto o de ambos, tanto en las economías avanzadas como en las emergentes.

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

1Variación promedio del saldo primario ajustado según el ciclo vinculada a distintos tipos de estímulo fiscal ponderados según la proporción de casos de estímulo fiscal de un tipo determinado entre los países que respondieron a una desaceleración con un estímulo fiscal.

2Para cada grupo de economías, la columna de la izquierda es la variación del saldo primario ajustado según el ciclo como porcentaje del PIB, y la de la derecha, la variación del saldo primario ajustado según el ciclo como porcentaje del PIB ajustado a escala de acuerdo con las desviaciones estándar de las variaciones de la brecha del producto.

Gráfico 5.7.Respuestas de la política fiscal durante desaceleraciones y recuperaciones

(Variación promedio, porcentaje del PIB)

El primer gráfico de barras muestra las respuestas promedio de la política fiscal en las economías avanzadas (AVA) y emergentes (EME) en episodios en los cuales el PIB se desaceleró, se mantuvo neutral y se recuperó (de izquierda a derecha). Una cifra negativa denota estímulo fiscal. La política fiscal discrecional está vinculada al saldo primario ajustado según el ciclo. El segundo gráfico de barras presenta las respuestas promedio de la política fiscal en las economías emergentes cuando las economías avanzadas se encuentran en una desaceleración y una recuperación. En ambos gráficos, la variación promedio del saldo está ajustada a escala de acuerdo con las desviaciones estándar de las variaciones de la brecha del producto.

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

1Variación promedio del saldo ajustado a escala de acuerdo con las desviaciones estándar de las variaciones de la brecha del producto. Un año favorable es un año en el que la brecha promedio ponderada según el PIB registrada en las economías avanzadas está por debajo de la mediana de la brecha promedio ponderada según el PIB registrada en las economías avanzadas a lo largo de todos los años.

Los efectos macroeconómicos de la política fiscal discrecional

Habiendo definido las desaceleraciones y los episodios de estímulo fiscal, esta sección aborda la cuestión central: los efectos macroeconómicos de una política fiscal discrecional, sobre todo durante una desaceleración. Mediante un análisis de eventos se han detectado algunos patrones básicos, utilizando el mismo indicador del impulso fiscal basado en la elasticidad de la sección anterior, y efectuando luego regresiones para evaluar de manera más sistemática la relación causa-efecto.

Análisis de eventos de los episodios de desaceleración y estímulo fiscal

El análisis de eventos revela la dinámica de variables macroeconómicas clave —crecimiento del PIB real, relación deuda/PIB, inflación, tipos de cambio, cuenta corriente y crecimiento del dinero— en torno a episodios de desaceleración. El cuadro 5.1 y el gráfico 5.8 muestran cómo se mueven juntos las variables macroeconómicas y el estímulo fiscal antes, durante y después de una desaceleración. Como era de esperar, la relación deuda/PIB sube después de un estímulo fiscal y mejora cuando la política fiscal se endurece, en tanto que el saldo en cuenta corriente mejora durante un año de desaceleración cuando la política fiscal se endurece, y empeora en presencia de un estímulo. Pero en el caso de las otras variables los resultados por lo general son ambiguos. En particular, las tasas de crecimiento son más elevadas durante una desaceleración cuando no hay estímulo fiscal, pero varían un poco más entre el año de la desaceleración y el año siguiente cuando hay estímulo fiscal. Este comportamiento se observa tanto en las economías avanzadas como en las emergentes.

Cuadro 5.1.Indicadores macroeconómicos en torno a desaceleraciones, con y sin impulso fiscal: Todas las economías1
MedianaNúmero de observaciones en la desaceleraciónPromedio trienal antes de la desaceleraciónUn año antes de la desaceleraciónAño de la desaceleraciónUn año después de la desaceleraciónPromedio cuadrienal después de la desaceleración
Crecimiento del PIB real
Estímulo fiscal513,12,2−0,13,63,2
Restricción fiscal832,52,80,74,23,6
Variación de la relación deuda/PIB
Estímulo fiscal43−1,4−0,52,21,10,8
Restricción fiscal611,41,51,2−0,9−1,2
Variación del saldo primario ajustado según el ciclo
Estímulo fiscal510,0−0,2−1,10,00,2
Restricción fiscal830,00,11,6−0,20,2
Inflación
Estímulo fiscal485,65,54,73,02,7
Restricción fiscal787,16,25,25,05,1
Variación del tipo de cambio nominal2
Estímulo fiscal41−0,60,02,9−0,50,1
Restricción fiscal724,63,37,93,52,3
Superávit en cuenta corriente
Estímulo fiscal51−2,4−2,9−0,8−0,9−1,2
Restricción fiscal81−0,9−0,80,00,2−0,1
Crecimiento monetario real
Estímulo fiscal325,02,61,74,24,8
Restricción fiscal544,64,33,34,95,0
Nota: Para cada variable se calcula la mediana correspondiente a las tres categorías de orientación fiscal durante el primer año de la desaceleración: estímulo, neutralidad y restricción. En cada caso los valores representan el promedio de la mediana registrada en el trienio previo a la desaceleración, un año antes de la desaceleración, el primer año de la desaceleración, un año después de concluida la desaceleración y el promedio del cuadrienio posterior a la desaceleración. Algunas desaceleraciones duran más de un año; en ese caso, el año posterior a la desaceleración es el primer año posterior al año en que concluyó la desaceleración.

El impulso fiscal durante el primer año de la desaceleración es una disminución de la relación entre el saldo primario ajustado según el ciclo y el PIB a menos de 0,25 puntos porcentuales del PIB.

El tipo de cambio es entre la moneda local y el dólar de EE.UU. (el signo + denota depreciación).

Nota: Para cada variable se calcula la mediana correspondiente a las tres categorías de orientación fiscal durante el primer año de la desaceleración: estímulo, neutralidad y restricción. En cada caso los valores representan el promedio de la mediana registrada en el trienio previo a la desaceleración, un año antes de la desaceleración, el primer año de la desaceleración, un año después de concluida la desaceleración y el promedio del cuadrienio posterior a la desaceleración. Algunas desaceleraciones duran más de un año; en ese caso, el año posterior a la desaceleración es el primer año posterior al año en que concluyó la desaceleración.

El impulso fiscal durante el primer año de la desaceleración es una disminución de la relación entre el saldo primario ajustado según el ciclo y el PIB a menos de 0,25 puntos porcentuales del PIB.

El tipo de cambio es entre la moneda local y el dólar de EE.UU. (el signo + denota depreciación).

Gráfico 5.8.Indicadores macroeconómicos después de una desaceleración, con y sin estímulo fiscal1

Los gráficos representan las variaciones de los indicadores macroeconómicos entre el año de la desaceleración y el primer año siguiente a la desaceleración.

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

1El estímulo fiscal durante el primer año de la desaceleración se define como una disminución de la relación entre el saldo primario ajustado según el ciclo y el PIB inferior a 0,25 puntos porcentuales del PIB.

2El tipo de cambio es entre la moneda local y el dólar de EE.UU. (el signo + denota depreciación). El valor para las economías emergentes con estímulo fiscal es –10,5 y con restricción fiscal, –21,2.

El cuadro 5.2 exhibe los valores medianos del crecimiento del PIB real en todas las economías durante los episodios de desaceleración y estímulo fiscal cuando entran en juego variables que, teóricamente, podrían tener un efecto importante: la deuda pública, el saldo en cuenta corriente, la apertura comercial y el régimen cambiario16. El gráfico 5.9 muestra la diferencia entre las tasas de crecimiento registradas en el año de la desaceleración y el año siguiente. Al evaluar estos factores condicionantes, se observa escasa diferencia en el impacto de la política fiscal a causa de variaciones del saldo en cuenta corriente, la apertura comercial y el régimen cambiario, al contrario de lo que plantea la teoría. Sin embargo, el nivel de deuda pública sí parece estar relacionado con diferencias coherentes del nivel de crecimiento: las economías que ponen en marcha un estímulo fiscal y tienen una deuda pública elevada cuando comienza la desaceleración por lo general registran tasas de crecimiento más bajas antes y después del año de desaceleración, y el repunte del crecimiento suele ser más débil durante el año siguiente al estímulo fiscal; por el contrario, las economías con una deuda elevada que endurecen la política fiscal experimentan un crecimiento más fuerte.

Cuadro 5.2.Crecimiento del PIB real e impulso fiscal en distintas condiciones iniciales: Todas las economías1,2
Variables condicionantes3Número de observaciones en la desaceleraciónPromedio trienal antes de la desaceleraciónUn año antes de la desaceleraciónAño de la desaceleración; crecimiento del PIB realUn año después de la desaceleraciónPromedio cuadrienal después de la desaceleración
Nivel de deuda pública
Elevado132,11,5−0,12,72,0
Bajo303,12,4−0,33,63,2
Saldo en cuenta corriente4
Elevado222,72,40,32,62,4
Bajo273,22,0−0,73,93,4
Apertura al comercio internacional
Elevado243,02,6−0,12,73,1
Bajo253,41,6−0,33,93,4
Tipo de cambio
Fijo202,82,0−0,33,13,0
Flotante263,11,90,23,73,3

El impulso fiscal durante el primer año de la desaceleración es una disminución de la relación entre el saldo primario ajustado según el ciclo y el PIB a menos de 0,25 puntos porcentuales del PIB.

Las condiciones iniciales de las variables se definen como el promedio trienal anterior al año de la desaceleración.

El umbral de un nivel elevado de deuda es 75% en las economías avanzadas y 25% en las emergentes. Los umbrales de todas las demás variables son la mediana de la variable a lo largo de la muestra.

Un valor positivo del saldo en cuenta corriente significa superávit, y un valor negativo, déficit.

El impulso fiscal durante el primer año de la desaceleración es una disminución de la relación entre el saldo primario ajustado según el ciclo y el PIB a menos de 0,25 puntos porcentuales del PIB.

Las condiciones iniciales de las variables se definen como el promedio trienal anterior al año de la desaceleración.

El umbral de un nivel elevado de deuda es 75% en las economías avanzadas y 25% en las emergentes. Los umbrales de todas las demás variables son la mediana de la variable a lo largo de la muestra.

Un valor positivo del saldo en cuenta corriente significa superávit, y un valor negativo, déficit.

Gráfico 5.9.Variaciones del crecimiento del PIB real y de las políticas fiscales en distintas condiciones iniciales

Los gráficos de barras representan las variaciones del crecimiento del PIB real entre el año de la desaceleración y el primer año siguiente a la desaceleración, diferenciadas según las condiciones macroeconómicas imperantes tres años antes de la desaceleración (deuda, cuenta corriente, apertura al comercio internacional y crecimiento monetario) y según el régimen cambiario y la composición del impulso fiscal en el año de la desaceleración.

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

1El umbral de un nivel elevado de deuda es del 75% en las economías avanzadas y del 25% en las emergentes. Los umbrales del saldo en cuenta corriente y de la apertura al comercio internacional son la mediana de la variable a lo largo de la muestra.

Pasando a la modalidad de implementación de la política fiscal, las economías que canalizan el estímulo a través del ingreso y el gasto público experimentan una desaceleración menos intensa que las economías que optan solamente por una u otra vertiente; con todo, las políticas basadas en el ingreso están vinculadas a una recuperación más rápida y un crecimiento más vigoroso en los años siguientes (cuadro 5.3)17. Por el contrario, el endurecimiento de la política fiscal a través del gasto está vinculado a un crecimiento más fuerte en los años siguientes a la desaceleración.

Cuadro 5.3.Crecimiento del PIB real e impulso fiscal por composición: Todas las economías1,2
Variables condicionantesNúmero de observaciones en la desaceleraciónPromedio trienal antes de la desaceleraciónUn año antes de la desaceleraciónAño de la desaceleración; crecimiento del PIB realUn año después de la desaceleraciónPromedio cuadrienal después de la desaceleración
Estímulo fiscal
Impulso a través del ingreso público54,42,8−0,73,64,1
Impulso a través del gasto público313,12,0−0,42,93,0
Impulso a través de ingreso y gasto públicos153,01,60,64,13,5
Restricción fiscal
Impulso a través del ingreso público312,42,3−0,23,33,1
Impulso a través del gasto público172,83,21,25,04,3
Impulso a través de ingreso y gasto públicos352,73,31,14,34,2

El impulso fiscal durante el primer año de la desaceleración es una disminución de la relación entre el saldo primario ajustado según el ciclo y el PIB a menos de 0,25 puntos porcentuales del PIB.

Las condiciones iniciales de las variables se definen como el promedio trienal anterior al año de la desaceleración.

El impulso fiscal durante el primer año de la desaceleración es una disminución de la relación entre el saldo primario ajustado según el ciclo y el PIB a menos de 0,25 puntos porcentuales del PIB.

Las condiciones iniciales de las variables se definen como el promedio trienal anterior al año de la desaceleración.

En resumen, el análisis de eventos indica que la deuda y la composición del estímulo fiscal pueden ser importantes para comprender los efectos de la política fiscal, y que es difícil observar patrones claros en el caso de otras variables que, de acuerdo con la teoría, podrían resultar significativas.

Análisis de regresión

El análisis de eventos muestra solamente los vínculos entre la orientación fiscal y la dinámica de la variable macroeconómica en cuestión, sin mostrar ninguna causación entre variables18. más, al caracterizar las variables de acuerdo con categorías simples y considerarlas de manera individual y aislada, quizá quede enmascarada información clave sobre la magnitud de las variables y su interacción. Para evitarlo, se utiliza un marco de regresión.

El marco conceptual de estas regresiones es un examen de los efectos de la política fiscal discrecional en el crecimiento del PIB real, neutralizando los efectos potenciales de la política monetaria y otras fuentes de estímulo de la demanda, y teniendo en cuenta factores que podrían afectar a la transmisión del estímulo fiscal.

El principal regresor de interés es el indicador del impulso fiscal19. En circunstancias ideales, este indicador captaría todas las variaciones discrecionales de la orientación fiscal, ya sean reacciones sistemáticas al estado de la economía o medidas discrecionales no sistemáticas (o sea, imprevistas). Sin embargo, el componente sistemático del indicador del impulso fiscal es endógeno, lo cual complica la inferencia estadística. Además, como se describe en el recuadro 5.2, resulta muy difícil distinguir entre variaciones sistemáticas de la política fiscal y estabilizadores automáticos. En principio sería posible hacerlo recurriendo al indicador del impulso fiscal basado en la elasticidad que se utilizó en la sección anterior, pero a menos que las elasticidades sean perfectamente exactas en cada período —y, por ende, el producto potencial esté medido correctamente— este tipo de indicador probablemente sufra de una endogeneidad mayor relacionada con los errores de medición, lo cual restaría validez a las regresiones.

Para corregir los problemas de endogeneidad y comprobar la solidez, se utiliza un segundo indicador del impulso fiscal que se centra exclusivamente en el componente no sistemático de la política fiscal discrecional (tal como lo hacen los estudios que emplean la autorregresión vectorial estructural (ARVE) y una metodología “narrativa”; recuadro 5.2). Este indicador busca reconocer variaciones imprevistas de la orientación fiscal, basadas según el país en regresiones separadas del ingreso y el gasto público que parten del crecimiento del producto y una tendencia temporal, como se explica con más detalle en el apéndice 5.1. (En el resto del capítulo nos referiremos a este indicador como el indicador del impulso fiscal basado en la regresión, para distinguirlo del indicador basado en la elasticidad.)

Los otros regresores son dos valores rezagados del crecimiento del PIB real, para neutralizar la inercia endógena de la economía; el crecimiento del dinero real (contemporáneo y con dos valores rezagados), como indicador de la política monetaria; las variaciones de la demanda externa (contemporáneas y con dos valores rezagados), y el tamaño del gobierno. Su significancia se encuentra a un nivel de 10% y se los utilizó en todas las especificaciones siguientes.

El cuadro 5.4 presenta los principales resultados en términos de la reacción del PIB real a un impulso fiscal de 1%, usando tanto el indicador del impulso fiscal basado en la elasticidad como el basado en la regresión20. Los valores muestran los efectos que experimenta el producto en el año de la intervención fiscal y tres años después; una cifra positiva significa que un estímulo fiscal positivo hace subir el producto21. Los resultados de la especificación de base se presentan en la primera hilera. Utilizando cualquiera de los dos indicadores del impulso fiscal, el efecto estimado del estímulo fiscal sobre el crecimiento del producto con la especificación de base es débil —está más cerca de cero que del postulado keynesiano de 1 o más— y pasa a ser negativo después de tres años. Sin embargo, como se puede observar en la segunda y tercera hileras, ese resultado oculta importantes diferencias entre países. En las economías avanzadas, los multiplicadores son estadísticamente significativos y moderadamente positivos: un estímulo fiscal de 1 punto porcentual provoca un aumento del crecimiento del PIB real de aproximadamente 0,1% de inmediato, y de hasta 0,5% al cabo de tres años. Estos valores son bastante parecidos a los efectos detectados en análisis anteriores con ARVE y estudios prácticos. Por el contrario, aunque en las economías emergentes se observa un impacto parecido al que registran las economías avanzadas, los efectos sobre el producto a mediano plazo son negativos con ambos indicadores del impulso fiscal: en estas economías, la política fiscal discrecional efectivamente parece provocar más daños que beneficios.

Cuadro 5.4.Reacción del PIB real frente a cambios de la política fiscal discrecional
Reacción del PIB real
Indicador del impulso fiscal basado en la elasticidadIndicador del impulso fiscal basado en la regresión
Efecto en:Año ceroAño tresAño ceroAño tres
(Con respecto a un impulso fiscal positivo de 1 punto porcentual del PIB)
Especificación de base0,15−0,160,08−0,02
Diferencias entre países
Solo economías avanzadas0,120,130,110,51
Solo economías emergentes0,21−0,030,10−0,09
Composición
Cambios de la política de ingreso público0,210,120,100,14
Cambios de la política de gasto público0,13−0,210,06−0,06
Composición: solo economías avanzadas
Cambios de la política de ingreso público0,350,590,010,40
Cambios de la política de gasto público−0,09−0,260,150,52
Composición: solo economías emergentes
Cambios de la política de ingreso público0,230,230,130,17
Cambios de la política de gasto público0,20−0,180,08−0,23
Desaceleraciones0,290,000,100,04
Solo estímulo fiscal−1,30−0,88−0,87−0,29
Solo estímulo fiscal; deuda inicial elevada−1,75−2,05−1,05−0,80
Solo estímulo fiscal; deuda inicial baja−0,96−0,36−0,650,13

Las respuestas del producto consignadas en las seis hileras siguientes indican que, en términos globales, las medidas de estímulo basadas en el ingreso parecen incrementar más el PIB real que las medidas basadas en el gasto, sobre todo a mediano plazo y en las economías avanzadas. El estímulo canalizado a través del gasto siempre tiene efectos negativos en las economías emergentes después de tres años, quizá porque se teme que, una vez adoptado, sea difícil de desmantelar.

Una cuestión fundamental es si la política fiscal discrecional puede estimular la economía durante una desaceleración. A eso se refieren las cuatro últimas hileras del cuadro. Si se neutraliza la desaceleración, los efectos generales de las intervenciones fiscales parecen ser positivos y, de hecho, son un poco más fuertes que con la especificación de base. Sin embargo, es posible que los resultados de estos multiplicadores respondan a efectos negativos fuertes generados por el endurecimiento de la política fiscal y que no reflejen efectos significativamente positivos generados por el estímulo fiscal. Si se neutralizan concretamente los efectos del estímulo fiscal, los efectos de hecho resultan negativos con los dos indicadores del impulso fiscal (aunque se observa cierta mejora del crecimiento del producto en los años siguientes, de modo que el nivel del producto es menos negativo que al comienzo).

Es lógico preguntarse de dónde proviene la diferencia. Una posibilidad es que los indicadores del impulso fiscal no corrijan debidamente el problema de endogeneidad, sobre todo en el caso del indicador basado en la elasticidad, lo cual podría sesgar los resultados22. Si no se trata de un problema de medición, los efectos podrían depender de las expectativas del sector privado en torno a las implicaciones del estímulo fiscal para la deuda. Las dos últimas hileras muestran en qué medida los efectos dependen del nivel de deuda pública en el momento de la intervención. En las economías con un bajo nivel de deuda, el efecto inicial de un estímulo fiscal es negativo, pero se registra un efecto positivo sobre el crecimiento en los años siguientes, de modo tal que el efecto neto después de tres años es relativamente negativo cuando se utiliza el indicador basado en la elasticidad, y positivo cuando se utiliza el indicador basado en la regresión. Por el contrario, en las economías altamente endeudadas, el efecto siempre es profundo y persistentemente negativo. Esto lleva a pensar que las inquietudes en torno a la sostenibilidad fiscal podrían estar dirigiendo las decisiones de gasto, incluso si la política fiscal corriente parece estimulativa23.

Se efectuaron otras regresiones con términos de interacción del indicador del impulso fiscal y variables ficticias que indican: 1) una apertura elevada o escasa al comercio internacional; 2) niveles elevados o bajos de desarrollo financiero, como indicador de las restricciones a la liquidez; 3) un régimen cambiario fijo o flotante, y 4) un superávit en cuenta corriente alto o bajo, como indicador de la sostenibilidad fiscal. Un nivel más elevado de apertura comercial y desarrollo financiero produce multiplicadores más altos, al igual que un tipo de cambio flotante. Estos resultados contradicen la teoría económica y plantean la posibilidad de que la preocupación en torno a la deuda sea un factor determinante de la eficacia de la política fiscal. De hecho, un saldo en cuenta corriente superior al promedio (por lo general un superávit) suele estar vinculado a multiplicadores más altos24. Por último, al efectuar la regresión de base con dos submuestras temporales distintas se observa un hecho que merece tenerse en cuenta: los multiplicadores parecen haber sido más débiles en los últimos años25.

Este análisis indica que la política fiscal discrecional es capaz de estimular el crecimiento del producto, sobre todo si se canaliza a través del ingreso. Pero hay que tener cuidado al poner en marcha el estímulo durante una desaceleración, ya que se observa empíricamente que tendrá éxito únicamente cuando la situación fiscal de base sea sólida. En otras palabras, los gobiernos tienen que mejorar los saldos durante las aceleraciones y comprometerse firmemente a evitar que el estímulo ponga en peligro la sostenibilidad de la deuda.

El estímulo fiscal observado a través de una simulación

En la sección anterior se presentaron datos sobre algunos multiplicadores moderadamente positivos, pero con salvedades notables en cuanto al tipo de economía, la composición del impulso fiscal y el nivel de deuda. Obviamente existe un gran número de factores potencialmente importantes que las autoridades deben tener en cuenta al elaborar una medida fiscal discrecional. El objetivo de esta sección es examinar en condiciones controladas hasta qué punto los efectos del estímulo fiscal dependen de la estructura de la economía en cuestión.

El modelo utilizado es una versión anual del Modelo Monetario y Fiscal Integrado Mundial (GIMF, por sus siglas en inglés). Se trata de un modelo de equilibrio general estocástico dinámico multinacional que contiene una serie de características útiles en comparación con otros modelos monetarios del ciclo económico (como consumidores miopes, consumidores con limitaciones de liquidez y beneficios potenciales a largo plazo de la inversión pública desde el punto de vista de la productividad) y una amplia variedad de instrumentos fiscales que influyen en las decisiones intertemporales de los hogares y las empresas (inversión pública, tributación del trabajo y del consumo, y transferencias a los hogares)26.

La primera simulación compara los resultados de variables macroeconómicas críticas obtenidos con distintos instrumentos de política fiscal en una economía grande y Estados Unidos como parámetro de calibración. Los resultados aparecen en el gráfico 5.10. La perturbación es una expansión fiscal transitoria, calibrada para producir un déficit primario que se encuentre un 1% por encima del nivel de base el primer año y un 0,5% el segundo. Posteriormente, una función de reacción fiscal devuelve la deuda al nivel inicial aumentando los impuestos de monto fijo. El estímulo fiscal es totalmente imprevisto el primer año, pero su trayectoria temporal —intensificación del estímulo el segundo año e implicaciones a más largo plazo para los impuestos— queda completamente clara una vez iniciado. Cada hilera del gráfico 5.10 muestra, de izquierda a derecha, las reacciones del PIB (en desviaciones porcentuales respecto de la línea de base), la inflación y las tasas de interés nominales (en desviaciones respecto de la línea de base expresadas en puntos porcentuales) y las tasas de interés reales (en desviaciones respecto de la línea de base expresadas en puntos porcentuales). En sentido descendente, las hileras muestran el impacto de los distintos instrumentos fiscales: inversión pública, impuestos sobre el consumo, impuestos sobre la renta del trabajo, y transferencias a los hogares. En cada panel aparecen dos respuestas: una presume que las tasas de interés nominales reaccionan frente a desviaciones previstas de la inflación respecto de la meta, y la otra, que las tasas de interés nominales se mantienen constantes durante los dos primeros años, dando cabida así al estímulo fiscal.

Gráfico 5.10.Efecto de la expansión fiscal en una economía grande

(Desviación respecto de la línea de base; año en el eje de las abscisas; el shock ocurre en el año 0)

Respuestas del impulso frente a un 1% de aumento del déficit en el año 1 y 0,05% de aumento del déficit en el año 2.

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

En ninguno de los dos casos se registran variaciones a largo plazo del producto potencial; cada una de las variables termina regresando a cero27. Por lo tanto, la simulación se centra en las diferencias del impacto a corto plazo de las medidas de política, con los siguientes resultados:

  • Dado el mismo aumento del déficit, los multiplicadores a corto plazo son de magnitud muy diferente. Suponiendo que se la pueda poner en práctica de manera inmediata y eficiente, la inversión pública tiene un efecto más amplio que otras medidas28. Esto se debe a que ejerce un efecto directo en la demanda agregada, en tanto que los efectos de los impuestos y las transferencias dependen de la propensión a consumir. La inversión también tiene el efecto más profundo en la inflación y las tasas de interés reales.

  • El régimen monetario desempeña un papel fundamental en la eficacia del estímulo fiscal; si es acomodaticio, los multiplicadores del producto provocan efectos hasta dos veces mayores, que también son más persistentes29. Al mismo tiempo, la inflación es más alta. La diferencia más pequeña se registra en el caso de los impuestos sobre el trabajo, ya que al recortarlos aumentan los incentivos tanto de trabajo como de consumo. Como resultado, la respuesta de la oferta amortigua el impacto inflacionario. También se puede demostrar que sin una política monetaria acomodaticia, los multiplicadores son más pequeños cuando los precios son más flexibles30. Esto se debe a que la inflación aumenta con más fuerza después del estímulo, lo cual exige un incremento más pronunciado de las tasas de interés que reduce la respuesta del producto. Cuando la política monetaria es acomodaticia, la mayor flexibilidad de los precios tiene el efecto contrario, ya que el nivel más elevado de la inflación implica una reducción más marcada de las tasas de interés reales.

  • El recorte de los impuestos sobre el consumo y el aumento transitorio de las transferencias a los hogares tienen un claro efecto “inclinador” sobre el producto (el producto está por encima de la línea de base, y luego por debajo) porque crea incentivos para adelantar el consumo y la inversión31. Por otra parte, el recorte de los impuestos sobre el trabajo genera una respuesta más regularmente positiva por el lado de la oferta.

Si las medidas de política se hacen permanentes y se financian con un aumento de la deuda, los efectos de la deuda y la oferta a largo plazo adquieren mucha más importancia. Sea cual fuere el instrumento fiscal en cuestión, un nivel de deuda superior tiende a desplazar el producto privado porque conduce a un aumento de las tasas de interés reales32. Cuando se produce un aumento permanente de las transferencias, más allá de lo acomodaticia que sea la política monetaria a corto plazo, las tasas de interés reales terminan subiendo a largo plazo, lo cual reduce el producto o en el mejor de los casos lo mantiene al mismo nivel. La disminución de las tasas tributarias, por otro lado, restringe las distorsiones de la oferta y por lo general conduce a un aumento permanente del producto; este movimiento es más marcado cuando se recortan los impuestos sobre el trabajo en lugar de los impuestos sobre el consumo. Si la reducción de las tasas tributarias adquiere carácter permanente, es posible que el impacto a corto plazo se acentúe, dependiendo del equilibrio entre el efecto positivo del lado de la oferta y los efectos negativos sobre las tasas de interés. Los efectos de una inversión pública permanentemente más elevada dependen de que el gasto sea capaz de generar una tasa de rentabilidad más alta que si los recursos hubieran estado en manos de inversionistas privados.

Otras simulaciones presentan las siguientes diferencias entre los multiplicadores según las características de la economía:

  • Sea cual fuere la magnitud del estímulo fiscal, los multiplicadores son más bajos en las economías más pequeñas y abiertas —véase el gráfico 5.11— aunque los multiplicadores de los impuestos sobre el trabajo disminuyen menos que los demás33.

  • Como cabría esperar en la mayoría de las economías emergentes, un porcentaje más alto de consumidores con restricciones de liquidez produce multiplicadores significativamente más grandes.

  • Al mismo tiempo, en las economías emergentes con un alto nivel de deuda, el estímulo fiscal podría provocar un aumento de las tasas de interés reales, ya que los participantes en el mercado exigirán una prima de riesgo de las tasas de interés más elevada. Esto reduce los multiplicadores del producto, especialmente en el caso de los indicadores basados en el ingreso, como puede verse en el gráfico 5.12. Si el aumento de las primas de riesgo de las tasas de interés es suficientemente grande, los multiplicadores son negativos. Posiblemente este sea el mecanismo que causa los resultados negativos del estímulo fiscal observados en el análisis empírico del cuadro 5.4.

Gráfico 5.11.Expansión fiscal en una economía grande comparada con una economía pequeña y abierta con una política monetaria acomodaticia

(Desviación respecto de la línea de base; años en el eje de las abscisas; el shock ocurre en el año 0)

Respuestas del impulso frente a un 1% de aumento del déficit en el año 1 y 0,05% de aumento del déficit en el año 2.

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

Gráfico 5.12.Efecto de la expansión fiscal en una economía pequeña con reacción a la prima de riesgo del mercado

(Desviación respecto de la línea de base; años en el eje de las abscisas; el shock se produce en el año 0)

Respuestas del impulso frente a un 1% de aumento del déficit en el año 1 y 0,05% de aumento del déficit en el año 2.

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

Estos resultados indican que los efectos del estímulo fiscal probablemente varíen de manera considerable, dependiendo de la modalidad de implementación del estímulo y del tipo de economía. Los resultados respaldan la idea de que el grado de acomodamiento de la política monetaria es fundamental y que puede haber influido en la disminución estimada de los multiplicadores fiscales en los últimos años. Esto no quiere decir que la política fiscal no funcione, sino que tiene más probabilidades de resultar eficaz cuando la política monetaria está limitada y es ineficaz (véase también Blinder, 2006). Los resultados ilustran también un mecanismo potencialmente importante a través del cual las inquietudes en torno a la sostenibilidad de la deuda pública pueden reducir los multiplicadores fiscales hasta tal punto que la política fiscal discrecional resulte más perjudicial que beneficiosa.

Conclusiones y consideraciones de política

En este capítulo se aborda una pregunta sencilla: ¿cuáles son los efectos de la política fiscal durante las desaceleraciones? El análisis indica que la respuesta es compleja y depende enormemente de las características de cada economía.

Un atractivo obvio de la política fiscal discrecional es que los gobiernos pueden llegar a ejercer un efecto rápido sobre el poder adquisitivo, mientras que los efectos de la política monetaria están sujetos a retrasos prolongados y a veces inciertos. En la práctica, las economías avanzadas recurren a la política fiscal discrecional activamente, pero con mucha menos frecuencia que a los estabilizadores automáticos y la política monetaria. Sin embargo, las medidas discrecionales por lo general se ponen en marcha después de los estabilizadores automáticos y los ajustes de la orientación monetaria; suelen utilizarse más en una desaceleración que en una reactivación, a veces más de lo necesario, y las medidas de estímulo muchas veces adquieren carácter permanente, lo cual tiene implicaciones adversas para la sostenibilidad fiscal.

Un examen de los efectos promedio de la política fiscal discrecional en una muestra combinada de economías avanzadas y emergentes no demuestra fehacientemente efectos anticíclicos sobre la actividad. Sin embargo, un análisis más minucioso lleva a pensar que los efectos son moderadamente anticíclicos en las economías avanzadas. Por el contrario, en las economías emergentes son débiles y se observan solo al principio; en años subsiguientes parecen ser negativos. Las medidas de estímulo canalizadas a través del ingreso parecen tener más eficacia para incrementar el producto que las canalizadas a través del gasto, sobre todo en las economías emergentes; esto quizá se deba a la preocupación de que, una vez implementado, el aumento del gasto sea difícil de desmantelar.

Estas determinaciones empíricas en términos generales coinciden con simulaciones basadas en un modelo de equilibrio general que abarca múltiples períodos. Las simulaciones muestran que los multiplicadores fiscales pueden variar desde un valor keynesiano (1 o más) hasta un valor negativo, según el instrumento utilizado y el tipo de economía. En particular, el multiplicador es más bajo cuando la reacción monetaria no da cabida al estímulo fiscal y cuando se produce un aumento marcado de las primas de riesgo después del estímulo fiscal (por ejemplo, cuando hay fuertes inquietudes en torno al servicio de las obligaciones de la deuda). El aumento del gasto público puede ser el medio más directo para incrementar el producto si se lo puede ejecutar con rapidez. Por otra parte, es el más inflacionario. Los ajustes de los impuestos que más recompensen el trabajo o incentiven un adelanto del consumo podrían tener casi la misma eficacia a la hora de respaldar la actividad económica, con menos riesgo inflacionario.

Dados el interés en la política fiscal como herramienta anticíclica y el hecho de que el estímulo fiscal discrecional puede tener efectos perjudiciales, cabe preguntarse si los gobiernos deberían recurrir más a los estabilizadores automáticos, o si es posible diseñar otros mecanismos fiscales anticíclicos que respondan simétrica y más rápidamente a la evolución de la situación económica34.

Existen dos grandes posibilidades, con sus respectivas ventajas y desventajas.

Aumentar la sensibilidad de los estabilizadores automáticos: Se podría extender el alcance de los estabilizadores automáticos pasivos, por ejemplo incrementando la progresividad del sistema recaudatorio. Estos mecanismos funcionarían de manera automática y no incrementarían necesariamente el tamaño del gobierno. Otra posibilidad dentro del mismo enfoque sería modificar ciertos programas de tributación, transferencia o gasto para establecer vínculos con el estado de la economía según reglas sencillas, como la regla de Taylor para la fijación de las tasas de interés. Esto podría lograrse instituyendo programas de gasto transitorios aprobados de antemano o mejorando las prestaciones del seguro por desempleo cuando la tasa de desempleo alcance un nivel determinado. Una ventaja de este enfoque sería su transparencia.

Sin embargo, estos planes también podrían acarrear consecuencias imprevistas que habría que sopesar contra los posibles beneficios de la estabilización. Un sistema de modificaciones provisionales del impuesto sobre el consumo podría causar una disminución del consumo si se supiera por adelantado que habría recortes. Las propuestas a favor de mecanismos activados automáticamente por sucesos cíclicos también son problemáticas porque no existen indicadores del estado de la economía en tiempo real que sean totalmente fidedignos. Las respuestas basadas en los resultados de períodos anteriores —como una devolución automática de impuestos— podrían resultar más exactas y menos distorsivas, pero no estar tan bien focalizadas como las medidas basadas en el ingreso corriente. También podría resultar difícil elaborar programas de gasto predeterminados y dependientes del estado de la economía que hagan un uso eficiente y bien focalizado de los fondos públicos (Solow, 2005). Además, todas estas alternativas podrían causar distorsiones: los planes que aumentan la progresividad tributaria o supeditan la generosidad del seguro por desempleo al estado de la economía probablemente alteren los incentivos de trabajo y, desde el punto de vista político, podrían resultar difíciles de mantener en vigencia durante la fase ascendente del ciclo económico. Por lo tanto, tendrían que ir acompañados de medidas encaminadas a mejorar la focalización del respaldo durante las desaceleraciones, aunque es probable que esa tarea se tope con obstáculos administrativos posiblemente onerosos.

Modificar la gobernabilidad de la política fiscal: La profundización de las reformas podría afianzar la credibilidad de las medidas discrecionales, especialmente disipando el riesgo de propensión a la deuda. Quizá sea necesario crear un órgano estatal independiente sin afiliación política como el que ya existe en muchos países, una especie de “guardián fiscal” encargado de detectar cambios en el estado cíclico de la economía, evaluar la compatibilidad entre la política fiscal y los objetivos a mediano plazo, y proporcionar asesoramiento35. Así se evitaría en lo posible imprimir un sesgo partidista a la evaluación de los datos económicos y depender exclusivamente de indicadores estadísticos del estado de la economía, que pueden ser imprecisos. Además, el impulso fiscal podría resultar más puntual y transitorio. Este organismo también podría proporcionar asesoramiento sobre los parámetros de tributación y gasto que conviene modificar, como ya sucede en varios países36.

Obviamente se necesitaría un examen meticuloso de los costos y riesgos de estos sistemas antes de proceder a implementarlos. Además de la selección de instrumentos fiscales y las complicaciones administrativas de modificar las tasas tributarias o los planes de gasto, el sistema tendría que estar coordinado con los objetivos de la política monetaria (véase Taylor, 2000). No obstante, dadas las limitaciones de los estabilizadores automáticos actuales y los riesgos vinculados a la política fiscal discrecional, la idea merece una evaluación más detallada.

Apéndice 5.1. Datos y métodos empíricos

Datos sobre la sensibilidad de la política fiscal

Los datos trimestrales sobre la brecha del producto y el crecimiento del PIB real se han tomado del informe Economic Outlook de la OCDE y están desestacionalizados. Las desaceleraciones se definen como trimestres en los que el crecimiento es negativo o inferior al potencial, y la brecha del producto está por debajo de cero en más de una desviación estándar. Los cambios de la política monetaria se sustituyen por la variación trimestral de la tasa de interés nominal a corto plazo, que se toma de la base de datos de International Financial Statistics del FMI. Todos los cambios son de un trimestre a otro y se indican en cifras no anualizadas. El análisis se concentra en los cambios “importantes” de las variables fiscales discrecionales, definidos como aquellos que exceden el 0,25% del PIB en un trimestre. Del mismo modo, los cambios discrecionales de las tasas de interés nominales a corto plazo se definen como aquellos que exceden un 0,25% por trimestre.

La autorregresión vectorial (ARV) se estima para todos los países con datos trimestrales. Las variables incluidas en las ARV —y su distribución— son las siguientes: crecimiento del PIB real efectivo menos crecimiento del PIB real potencial, inflación (en base al deflactor del PIB), variaciones de la tasa de interés nominal, variaciones del saldo fiscal primario ajustado según el ciclo y variaciones del saldo fiscal automático (cíclico). De esta distribución se desprende que, aunque las variables de política pueden responder a los shocks inflacionarios y del crecimiento en el curso de un trimestre, el desfase de transmisión desde las variables de política hacia el crecimiento y la inflación es de al menos un trimestre. En las ARV se incluyen dos desfases para cada variable.

Incertidumbre de los datos y riesgo de la propensión a la deuda

Con el fin de analizar las reacciones asimétricas, en la actualidad las ARV incluyen las siguientes variables: el crecimiento durante una desaceleración económica y cero en caso contrario, el crecimiento durante la reactivación y cero en caso contrario, y las variables comprendidas anteriormente, es decir, inflación, variaciones de las tasas de interés nominales y variaciones del balance fiscal. Al igual que antes, las desaceleraciones se definen como trimestres en los que el crecimiento es negativo o está por debajo del potencial, y la brecha del producto es inferior a cero en más de una desviación estándar. Los resultados son robustos al modificar el orden de las dos partes del crecimiento (desaceleración y reactivación) en las ARV, al usar un orden alternativo para las variables de política fiscal y monetaria, y al incluir una tendencia temporal en las ecuaciones. Puesto que las ARV se especifican en primeras diferencias, las tendencias del saldo fiscal durante el período de la muestra afectan el término constante en la ecuación de saldo fiscal.

Para comprobar la fiabilidad de las estimaciones preliminares del PIB, en el análisis se actualizan las estimaciones de Faust, Rogers y Wright (2005), que usaron datos de hasta 1997. Las revisiones se definen como la diferencia que existe entre los datos cuando se dieron a conocer en la edición más reciente de Monthly Economic Indicators de la OCDE (junio de 2008) y los mismos datos cuando se difundieron por primera vez en esa publicación. Para Estados Unidos, el Reino Unido y Canadá, los datos están disponibles a partir del primer trimestre (T1) de 1965; para Japón, a partir del T1 de 1970; para Italia y Alemania, a partir del T4 de 1979, y para Francia, a partir del T4 de 1987.

A fin de evaluar los efectos de los errores en las estimaciones del crecimiento, las ARV actualmente incluyen los errores en las estimaciones preliminares además de las variables incorporadas previamente. En las ARV los errores de estimación se sitúan después del crecimiento y de la inflación, pero antes que las variables de política. Los resultados son robustos cuando los errores y las variables de política se ordenan de otra forma.

Diferencias entre la reacción de la política fiscal de las economías emergentes y avanzadas

En el análisis se utiliza una muestra de 21 economías avanzadas y 20 economías emergentes tomada de la base de datos de Perspectivas de la economía mundial, que cubre el período 1970–200737. La muestra incluye datos anuales sobre ingreso y gasto del gobierno general (descontado el pago de intereses). Otros datos macroeconómicos (por ejemplo, sobre saldos externos e inflación) provienen de las bases de datos de World Development Indicators del Banco Mundial, la base de datos de Perspectivas de la economía mundial y de otras fuentes públicas. El cuadro 5.5 contiene una lista de las economías y los episodios de desaceleración (los años en que se utilizó un estímulo fiscal se indican en negrilla).

Cuadro 5.5.Lista de países y episodios de desaceleración
PaísAños de desaceleración1
Alemania1975, 1982, 1989, 1990, 1993, 2003
Argentina1975, 1976, 1978, 1981, 1982, 1985, 1988, 1989, 1990, 1995, 1999, 2000, 2001, 2002
Australia1972, 1978, 1982, 1983, 1991, 1992
Austria1975, 1978, 1981, 1988, 1997
Bélgica1975, 1977, 1987, 1993, 2003
Brasil1970, 1981, 1983, 1990, 1992
Canadá1975, 1982, 1991, 1992
Chile1972, 1973, 1975, 1982, 1983, 1999
China1976, 1990, 1991
Colombia1976, 1977, 1983, 1985, 1991, 1992, 1999
Dinamarca1974, 1975, 1980, 1981, 1983, 1988, 1993, 2003
Egipto1973, 1974, 1981
Eslovenia1976, 1983, 1987, 1988, 1990, 1991, 1992
España1971, 1981, 1985, 1986, 1993
Estados Unidos1970, 1974, 1975, 1980, 1982, 1991
Finlandia1977, 1978, 1991, 1992, 1993
Francia1975, 1986, 1987, 1993, 1997
Grecia1974, 1981, 1982, 1983, 1987, 1993
Hungría1985, 1988, 1990, 1991
India1972, 1974, 1979, 1980, 1987, 2002
Indonesia1998
Irlanda1975, 1976, 1983, 1993, 1994
Islandia1975, 1976, 1983, 1985, 1988, 1991, 1992, 2003
Italia1972, 1975, 1980, 1983, 1993, 2003
Japón1974, 1975, 1987, 1994, 1998, 1999
Malasia1971, 1975, 1985, 1986, 1987, 1998
México1977, 1982, 1983, 1986, 1988, 1995, 2001
Nueva Zelandia1972, 1976, 1977, 1979, 1983, 1991, 1992, 1998
Países Bajos1975, 1980, 1981, 1982, 1993, 2003, 2005
Pakistán1970, 1972, 2002, 2003
Polonia1980, 1981, 1982, 1984, 1990, 1991
Portugal1975, 1984, 1985, 1986, 1993, 2003
Reino Unido1971, 1974, 1975, 1980, 1981, 1991, 1992
República Checa1990, 1991, 1992, 1997, 1998
República Eslovaca1990, 1991, 1992, 1993
Rumania1975, 1985, 1988, 1989, 1990, 1991, 1992, 1997, 1998, 1999
Sudáfrica1977, 1978, 1982, 1983, 1985, 1986, 1990, 1991, 1992
Suecia1977, 1981, 1983, 1991, 1992, 1993, 2003
Suiza1975, 1976, 1978, 1982, 1983, 1991, 1993, 2003
Turquía1973, 1979, 1980, 1989, 1994, 1999, 2001
Ucrania1987, 1990, 1991, 1992, 1993, 1994, 1996, 1997, 1998, 1999

Los años en negrita indican el uso de un estímulo fiscal en un período de desaceleración. El estímulo fiscal se define como una disminución de la relación entre el saldo primario ajustado según el ciclo y el PIB a menos de 0,25 puntos porcentuales del PIB.

Los años en negrita indican el uso de un estímulo fiscal en un período de desaceleración. El estímulo fiscal se define como una disminución de la relación entre el saldo primario ajustado según el ciclo y el PIB a menos de 0,25 puntos porcentuales del PIB.

Además de los datos de Perspectivas de la economía mundial, se realizó un análisis a partir de datos del Manual de estadísticas de las finanzas públicas (MEFP) del FMI. Una de las ventajas de estos datos es que permiten una mayor desagregación. Así, los ingresos se pueden desglosar en ingreso personal, de las sociedades, del consumo o del comercio. Los impuestos y gastos se pueden desglosar de la manera siguiente: de hogares, de instituciones sin fines de lucro y transferencias a las sociedades (subvenciones), intereses, salarios de empleados públicos, y otros gastos de capital. El empleo de datos más desagregados podría permitir hacer distinciones más precisas con respecto a la elasticidad-ingreso de los impuestos y del gasto y, de este modo, lograr una cuantificación más exacta de los ajustes automáticos y los ajustes cíclicos de los ingresos y gastos. Se hicieron extensas comparaciones entre los datos de Perspectivas de la economía mundial y los del MEFP para la misma selección de países. Surgieron dos problemas importantes. Primero, para crear una serie temporal suficientemente larga fue necesario empalmar varios grupos de datos del MEFP, lo cual produjo situaciones en que los componentes indicados anteriormente se dispararon en el punto de empalme, al parecer debido a la reclasificación. Esto se tradujo en indicadores espurios de los impulsos fiscales, y anuló la ventaja teórica de utilizar esos datos. Segundo, las series temporales largas de datos del MEFP solo están disponibles para el gobierno central. Esto puede dar una idea equivocada de los cambios de la política fiscal. Por ejemplo, se observó que las estimaciones de los impulsos fiscales en el nivel central del gobierno eran anticíclicas (con el ciclo del producto) para todos los países. Este resultado requiere mayor investigación, pero está fuera del alcance de este estudio.

Indicadores del impulso fiscal

El indicador del impulso fiscal basado en la elasticidad que se empleó para el análisis de los hechos estilizados, el análisis de eventos y las regresiones es un saldo primario ajustado según el ciclo, calculado como:

donde rt, es la razón ingresos/PIB en el período t, etP es la razón ingreso primario/PIB en el período t, y Ytreal/Yttr-real es el producto real dividido por el producto potencial (tendencial) en el período t. Estas estimaciones del saldo cíclico ajustado se basan en estimaciones de la brecha del producto derivadas usando un filtro de series temporales, que podría no funcionar bien cuando los shocks de la oferta son frecuentes y fuertes, como ocurre en muchas economías emergentes. Si en distintas economías se aplican las mismas elasticidades (como se presume para las economías emergentes), y en una de ellas la elasticidad de los impuestos en función del producto es baja y en otra es alta, podrían surgir resultados que indicarían que en la primera se usa una política fiscal discrecional de manera más activa, cuando de hecho la causa es el empleo de estabilizadores automáticos más poderosos.

El indicador del impulso fiscal basado en una regresión usado para las regresiones se elaboró como la diferencia entre un déficit primario hipotético en el período t dando por supuesto que no hay cambios en el entorno económico ni en el déficit primario real en el período t–1. Téngase presente, primero, que el saldo primario real en el período t puede expresarse como una función de las políticas discrecionales, Pt, y del entorno económico imperante en ese período, Et:

Bt = B(Pt,Et).

Seguidamente, la variación del saldo primario con respecto al año anterior puede descomponerse de la manera siguiente:

La razón B(Pt, Et–1) representa lo que el saldo primario habría sido en el marco de las políticas del período t, dando por supuesto que el entorno económico era el mismo que en el período t–1. Seguidamente es posible desglosar la variación del saldo en dos elementos. El primer elemento, ΔBtE, representa los efectos fiscales de los cambios del entorno económico de Et–1 a Et. El segundo elemento, ΔBtP, capta la variación del saldo como resultado de los cambios de las políticas discrecionales.

En la práctica, el primer paso para calcular el indicador del impulso fiscal basado en regresiones consiste en estimar las ecuaciones siguientes, dando por supuesto que el crecimiento del PIB real es un buen valor sustitutivo del entorno económico:

Rt = αR + βR · crect + γR · tendt + ut

Gt = αE + βE · crect + γE · tendt + et,

donde R es el ingreso del gobierno general como porcentaje del PIB; G es el gasto primario del gobierno general como porcentaje del PIB; crec es el crecimiento del PIB real; tend es una tendencia temporal, y u y e son valores residuales. El ingreso ajustado en función del crecimiento, que indica lo que el ingreso habría sido en el período t si la tasa de crecimiento se hubiera mantenido inalterada con respecto al período anterior, se calcula como Rt(crect-1)=α^R+β^Rcrect-1+γ^Rtendt+u^t El gasto primario ajustado en función del crecimiento se calcula de la misma forma, como Gt(crect-1)=α^E+β^Ecrect-1+γ^Etendt+e^t. Seguidamente, el indicador para el saldo primario que habría prevalecido en el período t si la tasa de crecimiento hubiera sido igual a la del período t – 1, B(Pt, Et–1), puede calcularse como Rt(crect—1) – Et(crect–1). El saldo primario efectivo en el período anterior, B(Pt–1, Et–1), es simplemente Rt–1Gt–1. El paso final en la elaboración del indicador del impulso fiscal consiste en calcular la diferencia entre el indicador ajustado en función del crecimiento para el saldo primario en el período t y el saldo primario en el período anterior:

Adviértase que, aunque es probable que ût y êt no estén correlacionados con yt, ût–1, y êt–1 están correlacionados con yt.

Análisis de regresión

Se efectuaron regresiones de panel dinámicas usando el estimador de Arellano-Bond38.

Los multiplicadores presentados en el cuadro 5.4 se derivan de los resultados de regresiones que aparecen en el cuadro 5.6 (usando el indicador del impulso fiscal basado en la elasticidad) y el cuadro 5.7 (usando el indicador del impulso fiscal basado en regresiones). Téngase presente que, puesto que está basado en el saldo primario, un cambio negativo del indicador basado en regresiones representa un estímulo fiscal, de modo que un coeficiente negativo indica que en general el estímulo fiscal tiene un efecto positivo en el crecimiento del PIB real. Un coeficiente positivo en el impulso fiscal centrado exclusivamente en el gasto o un coeficiente negativo en el impulso fiscal centrado exclusivamente en el ingreso indica efectos positivos en el crecimiento.

Cuadro 5.6.Política fiscal discrecional y crecimiento: Resultados de la regresión con el estimador de datos de panel dinámico de Arellano-Bond usando el indicador del impulso fiscal basado en la elasticidad1
Variables de la derechaEspecificación de baseDiferencias entre países, economías avanzadasDiferencias entre países, economías emergentesDesaceleracionesComponentesComponentes, economías avanzadasComponentes, economías emergentes
Crecimiento del PIB real
Desfase 10,360,530,330,420,370,530,31
(4,18)(8,11)(3,11)(7,21)(4,08)(8,52)(2,87)
Desfase 2−0,01−0,040,060,110,02−0,040,08
(–0,15)(–0,85)(1,11)(2,83)(0,49)(–0,67)(1,47)
Variaciones del saldo−0,15−0,12−0,21
primario ajustado según(–1,93)(–1,89)(–2,51)
el ciclo (SPAC)
Desfase 10,140,010,13
(3,03)(0,28)(2,01)
Desfase 20,130,050,12
(3,78)(0,90)(3,44)
Variaciones del gasto0,13−0,090,20
primario ajustado según(1,34)(–0,83)(1,59)
el ciclo
Desfase 1−0,160,00−0,21
(–2,66)(0,13)(–2,39)
Variaciones del ingreso−0,21−0,35−0,23
(–3,42)(–3,97)(–3,35)
Desfase 10,050,020,03
(1,10)(0,29)(0,49)
Desfase 20,100,020,06
(2,23)(0,32)(1,31)
Variable ficticia neutral−0,35
x impulso fiscal positivo(–2,84)
x SPAC
Desfase 1−0,15
(–1,45)
Desfase 20,10
(1,13)
Variable ficticia neutral−0,06
x impulso fiscal negativo(–0,71)
x SPAC
Desfase 10,19
(1,82)
Desfase 20,13
(1,74)
Variable ficticia de1,75
desaceleración x impulso(2,36)
fiscal positivo x variable
ficticia de nivel elevado
de deuda x SPAC
Desfase 1−0,30
(–0,54)
Desfase 2−0,51
(–0,98)
Variable ficticia de0,96
desaceleración x impulso(3,59)
fiscal positivo x variable
ficticia de nivel bajo
de deuda x SPAC
Desfase 1−0,50
(–3,60)
Desfase 2−0,42
(–2,19)
Variable ficticia de−0,44
desaceleración x impulso(–2,05)
fiscal negativo x variable
ficticia de nivel elevado de
deuda x SPAC
Desfase 10,44
(1,98)
Desfase 20,15
(1,59)
Variable ficticia de−0,52
desaceleración x impulso(–3,75)
fiscal negativo x variable
ficticia de nivel bajo de
deuda x SPAC
Desfase 10,50
(2,39)
Desfase 20,21
(1,65)
Variable ficticia de0,00
desaceleración profunda(0,00)
x impulso fiscal positivo
x SPAC
Desfase 1−0,80
(–4,76)
Desfase 20,84
(4,00)
Variable ficticia de0,28
desaceleración profunda
x impulso fiscal negativo
x SPAC
Desfase 10,00
(0,00)
Desfase 20,57
(3,63)
Variable ficticia de−0,80
reactivación x impulso(–4,76)
fiscal positivo x SPAC
Desfase 10,84
(4,00)
Desfase 20,28
(1,53)
Variable ficticia de0,57
reactivación x impulso(3,63)
fiscal negativo x SPAC
Desfase 1−0,86
(–3,95)
Desfase 2−0,57
(–3,10)
Crecimiento del dinero real0,040,020,070,050,050,020,07
(1,67)(0,95)(2,16)(1,94)(1,96)(1,13)(2,16)
Desfase 10,020,010,03−0,010,020,010,03
(0,91)(0,46)(1,02)(–0,46)(0,90)(1,35)(1,17)
Desfase 2−0,020,00−0,02−0,02−0,020,00−0,02
(–1,30)(0,22)(–1,05)(–1,02)(–1,17)(–0,23)(–1,18)
Tamaño del gobierno−0,03−0,01−0,04−0,02−0,03−0,02−0,04
(–1,97)(–0,99)(–1,56)(–2,16)(–1,88)(–1,55)(–1,45)
Crecimiento de los socios0,350,100,420,170,33−0,010,44
comerciales ponderado(2,06)(0,71)(1,81)(1,37)(1,96)(–0,06)(1,77)
según el comercio exterior
Variable ficticia de la UEM2−0,80−0,130,67−0,78−0,12
(–2,35)(–0,50)(–2,50)(–2,58)(–0,47)
Número de observaciones796487309650796487309
Número de países40211940402119
Valor p para la prueba de sobreidentificación de restricciones de Sargan0,0000,0000,0030,0000,0000,0110,002
Valor p para la prueba de sobreidentificación de restricciones de Hansen1,0001,0001,0001,0001,0001,0001,000
Valor p para la prueba de no correlación serial de segundo orden0,8110,2700,8680,0100,6060,2420,845

La variable dependiente es el crecimiento del PIB real. Todas las regresiones incluyen también un conjunto de variables ficticias temporales.

UEM = Unión Económica y Monetaria europea.

La variable dependiente es el crecimiento del PIB real. Todas las regresiones incluyen también un conjunto de variables ficticias temporales.

UEM = Unión Económica y Monetaria europea.

Cuadro 5.7.Política fiscal discrecional y crecimiento: Resultados de la regresión con el estimador de datos de panel dinámico de Arellano-Bond usando el indicador del impulso fiscal basado en regresiones1
Variables de la derechaEspecificación de baseDiferencias entre países, economías avanzadasDiferencias entre países, economías emergentesDesaceleracionesComponentesComponentes, economías avanzadasComponentes, economías emergentes
Crecimiento del PIB real
Desfase 10,370,540,300,430,380,560,29
(3,86)(8,09)(2,67)(7,10)(3,73)(7,58)(2,51)
Desfase 2−0,03−0,010,040,12−0,03−0,010,05
(–0,71)(–0,18)(0,83)(3,04)(–0,68)(–0,25)(0,86)
Variaciones del saldo primario−0,08−0,11−0,10
ajustado según el ciclo(–1,18)(–1,81)(–1,50)
(SPAC)
Desfase 10,04−0,140,08
(0,79)(–3,18)(1,25)
Desfase 20,06−0,020,10
(1,89)(–0,33)(2,00)
Variaciones del gasto primario0,060,150,08
ajustado según el ciclo(0,84)(2,27)(0,87)
Desfase 1−0,050,13−0,14
(–1,13)(2,89)(–1,78)
Desfase 2−0,06−0,01−0,12
(–1,62)(–0,20)(–1,77)
Variaciones del ingreso−0,10−0,01−0,13
(–1,87)(–0,17)(–1,90)
Desfase 1−0,02−0,13−0,01
(–0,36)(–1,85)(–0,18)
Desfase 20,03−0,080,03
(0,97)(–1,29)(0,53)
Variable ficticia neutral−0,39
x impulso fiscal positivo(–3,15)
x SPAC
Desfase 1−0,17
(–2,43)
Desfase 20,08
(0,79)
Variable ficticia neutral0,07
x impulso fiscal negativo(0,51)
x SPAC
Desfase 10,03
(0,31)
Desfase 20,19
(2,28)
Variable ficticia de1,05
desaceleración x impulso(2,58)
fiscal positivo x variable
ficticia de nivel elevado de
deuda x SPAC
Desfase 1−0,37
(–1,12)
Desfase 2−0,38
(–1,54)
Variable ficticia de0,65
desaceleración x impulso(4,87)
fiscal positivo x variable
ficticia de nivel bajo de
deuda x SPAC
Desfase 1−0,53
(–5,50)
Desfase 2−0,33
(–2,52)
Variable ficticia de desacelera-−0,40
ción x impulso fiscal nega-(–1,93)
tivo x variable ficticia de nivel
elevado de deuda x SPAC
Desfase 10,34
(1,87)
Desfase 20,14
(1,29)
Variable ficticia de desacelera-−0,46
ción x impulso(–3,24) fiscal nega-
tivo x variable ficticia de
nivel bajo de deuda x SPAC
Desfase 10,30
(1,29)
Desfase 20,21
(1,69)
Variable ficticia de−0,91
reactivación x impulso(–4,59)
fiscal positivo x SPAC
Desfase 10,86
(3,67)
Desfase 20,19
(0,84)
Variable ficticia de0,57
reactivación x impulso(4,27)
fiscal negativo x SPAC
Desfase 1−0,91
(–5,62)
Desfase 2−0,37
(–2,04)
Crecimiento del dinero real0,050,020,070,050,060,020,08
(1,92)(1,06)(2,41)(1,92)(2,19)(1,11)(2,65)
Desfase 10,010,010,03−0,010,010,010,03
(0,83)(0,50)(1,03)(–0,43)(0,85)(0,50)(0,99)
Desfase 2−0,020,00−0,02−0,02−0,020,00−0,02
(–1,37)(0,15)(–0,97)(–1,03)(–1,34)(0,27)(–0,94)
Tamaño del gobierno−0,04−0,01−0,04−0,02
(–2,44)(–1,00)(–1,62)(–2,26)(–2,17)(–0,97)(–1,36)
Crecimiento de los socios0,340,080,400,160,350,080,43
comerciales ponderado(1,93)(0,60)(1,77)(1,29)(1,93)(0,54)(1,69)
según el comercio exterior
Variable ficticia de la UEM−0,79−0,19−0,71−0,82−0,19
(–2,28)(–0,80)(–2,61)(–2,50)(–0,83)
Número de observaciones796487309650796487309
Número de países40211940402119
Valor p para la prueba de sobreidentificación de restricciones de Sargan0,0000,0000,0010,00000,0040,003
Valor p para la prueba de sobreidentificación de restricciones de Hansen1,0001,0001,0001,0001,0001,0001,000
Valor p para la prueba de no correlación serial de segundo orden0,7900,2540,7580,0190,7390,4280,641

La variable dependiente es el crecimiento del PIB real. Todas las regresiones incluyen también un conjunto de variables ficticias temporales.

La variable dependiente es el crecimiento del PIB real. Todas las regresiones incluyen también un conjunto de variables ficticias temporales.

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En consecuencia, la magnitud de los estabilizadores automáticos depende del volumen de las transferencias (por ejemplo, el alcance del seguro por desempleo), la progresividad del sistema tributario, y los efectos de los impuestos y las transferencias en la participación de la mano de obra y la demanda de trabajadores y capital.

Por ejemplo, según la conocida crítica que hace Barro a la equivalencia ricardiana (1974), los hogares y las empresas son conscientes de que los déficits acompañados de futuros aumentos de los impuestos no les ofrecen ningún beneficio en términos del valor actualizado neto, y por lo tanto ahorran los fondos generados por la reducción provisional de los impuestos, en lugar de gastarlos. En los modelos neoclásicos, el aumento del gasto público muchas veces está seguido de efectos de riqueza negativos tan intensos que disminuyen la inversión y el consumo privado.

Una banda típica de multiplicadores del gasto va desde 0,5 (por ejemplo, Mountford y Uhlig, 2002) hasta alrededor de 1 (por ejemplo, Blanchard y Perotti, 2002). Pero Perotti (2007) presenta valores extremos de 4 y Krogstrup (2002), de –2.

Como se define en el recuadro 5.1 y el análisis de eventos, el saldo ajustado según el ciclo es un valor residual y representa todas las variaciones del saldo primario que el ajuste cíclico no elimina. A esa categoría pertenecen muchos factores que no están necesariamente vinculados con la estabilización del producto, tales como el impacto de la reforma estructural, partidas extraordinarias y otros sucesos económicos (como las variaciones de precios de los activos que, al no ser de naturaleza cíclica, podrían contarse entre las variaciones “automáticas” del saldo fiscal; véase Jaeger y Schuknecht, 2007).

Veáse Leigh y Stehn (de próxima publicación) para mayores detalles acerca del siguiente análisis.

Estas elasticidades están tomadas del informe Economic Outlook de la OCDE; véanse los detalles en el apéndice 5.1.

Cabe señalar que los estabilizadores automáticos no son necesariamente expansivos en todas las desaceleraciones, ya que en este capítulo la definición de desaceleración no excluye un aumento del crecimiento ni de la brecha del producto (siempre que esta última sea inusitadamente negativa).

Véanse los detalles en el apéndice 5.1. A diferencia de gran parte de los estudios realizados con ARV, el análisis aquí presentado no evalúa la respuesta del crecimiento frente a perturbaciones de la política fiscal, sino la respuesta de las variables de la política fiscal frente a las variaciones del crecimiento.

En la muestra inicial, la política fiscal discrecional es procíclica de inmediato y produce una contracción procíclica acumulativa de alrededor de 0,1 puntos porcentuales del PIB potencial a lo largo de cuatro trimestres. En la muestra posterior la política discrecional no genera un estímulo de inmediato, pero sí un estímulo acumulativo de 0,2 puntos porcentuales a lo largo de cuatro trimestres. Este cálculo coincide, por ejemplo, con Galí y Perotti (2003) y Perspectivas de la economía mundial (septiembre de 2003).

Véase el apéndice 5.1. Cimadomo (2008) analiza más a fondo la política fiscal utilizando datos en tiempo real.

Al mismo tiempo, un 30% de los trimestres que según los datos definitivos experimentaron un crecimiento negativo tenían proyectado un crecimiento positivo en las estimaciones preliminares.

Aunque no deja de ser estadísticamente significativo, este sesgo parece haber disminuido en los últimos años, posiblemente gracias a un ambiente de crecimiento más estable y previsible.

Véanse en el apéndice 5.1 una lista de economías y episodios de desaceleración.

En consecuencia, las reactivaciones se definen como episodios en los cuales la brecha del producto es superior a 0,5 desviaciones estándar. El producto potencial se mide con un filtro de Hodrick-Prescott con λ a 6,25, el valor recomendado en Ravn y Uhlig (2002).

Esta observación coincide con Kaminsky, Reinhart y Végh (2004) y con otros estudios, y se constata independientemente de que el régimen cambiario sea fijo o flotante en el momento del episodio.

En el caso de las tres primeras variables, los resultados se dividieron en niveles “elevados” y “bajos”, según el promedio registrado por la variable en cuestión tres años antes del episodio de recesión. El umbral elevado y el umbral bajo son los valores medianos de la muestra global, salvo en el caso de la deuda, para el cual se tomó como umbral elevado un 75% en las economías avanzadas y un 25% en las economías emergentes. Los regímenes de cambio se categorizaron según si el tipo de cambio era fijo o flotante durante el primer año de desaceleración.

Estos resultados deben interpretarse con cuidado debido al reducido tamaño de la muestra de episodios que canalizaron el estímulo a través del ingreso público.

Los vínculos con el crecimiento constituyen un ejemplo clásico: si la tasa de crecimiento durante la desaceleración es más baja cuando la política fiscal es muy enérgica, ¿hay que concluir que la política fiscal no es eficaz o que la política fiscal tiene que ser muy enérgica porque la desaceleración es muy profunda?

Todas las variables ahora son continuas y ya no pertenecen a las categorías utilizadas en el análisis de eventos.

El apéndice 5.1 contiene cuadros con estimaciones de los coeficientes y diagnósticos de las regresiones.

Sin embargo, obsérvese que las regresiones en las que se basan las nueve primeras hileras no distinguen entre el estímulo fiscal y el endurecimiento fiscal; por lo tanto, se presume que desde el punto de vista del producto hay coherencia entre un efecto negativo del endurecimiento fiscal y un efecto positivo del estímulo fiscal.

Por ejemplo, durante las desaceleraciones disminuyen tanto el ingreso fiscal como el producto. Si las regresiones no neutralizan la respuesta de los estabilizadores automáticos, una respuesta automática podría interpretarse como un estímulo fiscal, que las regresiones naturalmente juzgarían como ineficaz. Esto tiene más probabilidades de ocurrir con el indicador basado en la elasticidad; es muy posible que el valor unitario asignado a la elasticidad-ingreso en las economías emergentes sea demasiado bajo, lo cual tendería a sesgar los resultados, especialmente a corto plazo.

Los efectos del estímulo fiscal y del endurecimiento fiscal son mucho peores cuando se neutralizan las desaceleraciones graves; véanse los detalles en el apéndice 5.1.

A mediano plazo, los multiplicadores son positivos cuando se usa el indicador del impulso fiscal basado en la regresión, pero siguen siendo negativos con el indicador basado en la elasticidad.

Este hecho resulta particularmente notable en las economías avanzadas. Una de las razones —que coincide con los datos empíricos y las simulaciones presentadas más adelante— es que su política monetaria es menos acomodaticia en la actualidad.

Los bloques de países son: Estados Unidos, la zona del euro, Japón, las economías emergentes de Asia y el resto de las economías. En Kumhof y Laxton (2008) se presenta una descripción detallada del modelo.

Esto es lo que sucede también con la inversión pública, pero en este caso el efecto sobre el producto es mucho más prolongado porque el capital público de infraestructura origina beneficios productivos que se deprecian con lentitud.

Sin embargo, según los resultados empíricos, el estímulo canalizado a través del ingreso tiene efectos más positivos. En estas simulaciones los agentes privados saben que la deuda se mantendrá al nivel inicial. En la práctica, quizá sea más probable que el estímulo canalizado a través del gasto adquiera carácter permanente, generando preocupación en torno a la sostenibilidad de la deuda.

Esta observación concuerda con la opinión de que la política fiscal podría tener un máximo de eficacia cuando la política monetaria tiene un mínimo de eficacia; por ejemplo, cuando las tasas de interés nominales están cerca de cero o cuando el mecanismo de armonización monetaria no funciona.

El gráfico 5.7 no simula los diferentes grados de flexibilidad de los precios.

Este es un ejemplo de una variación transitoria de la política fiscal que resulta eficaz porque existen expectativas, lo cual muestra que no siempre es válido criticar las medidas de política provisionales esgrimiendo el argumento del “ingreso permanente”.

Esta situación aún tiene probabilidades de ocurrir en los países suficientemente pequeños como para que las tasas de interés sean exógenas. El grado depende de la evolución de las primas de riesgo de las tasas de interés.

Los resultados empíricos de la sección anterior arrojan el resultado opuesto: los multiplicadores son más elevados en las economías más pequeñas y más abiertas. Esto lleva a pensar que el indicador de apertura utilizado en las regresiones capta otros efectos que escapan a estas simulaciones.

La idea se remonta por lo menos a Musgrave (1959, pág. 512), que acuñó la expresión “fórmula de flexibilidad” al referirse a un sistema en el cual el ajuste de los impuestos o del gasto estaría dictado por adelantado en función de las variaciones del ingreso. Véase también Seidman (2003).

Por ejemplo, el objetivo del Consejo de Política Fiscal de Suecia consiste en efectuar una evaluación independiente de la política fiscal del gobierno y determinar, entre otras cosas, si es coherente con la situación de la economía dentro del ciclo económico.

Hay quien propone incluso que el gobierno delegue una responsabilidad fiscal limitada a un órgano sin afiliación política, únicamente para fines de estabilización macroeconómica (véanse Ball, 1997, y Calmfors, 2003). El organismo podría ajustar ciertos parámetros de tributación o de gasto, dentro de límites fijados por la legisla tura y en base a un estrecho mandato de estabilización acompañado de una rendición de cuentas estricta. El problema de esta propuesta es que complica la función del gobierno y dificulta la demarcación de límites entre el órgano en cuestión y el gobierno en lo que a la política fiscal anticíclica se refiere (para más detalles, véase Debrun, Hauner y Kumar, 2008).

En la muestra empleada para las regresiones se excluyó India debido a las limitaciones de datos.

También se experimentó con regresiones de una sola ecuación para determinadas economías. En la mayoría de los casos, los resultados fueron insignificantes, lo cual indica que hubo insuficiente variación en las muestras a corto plazo para diferenciar adecuadamente los efectos del estímulo fiscal en el crecimiento del producto.

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