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Chapitre 5. La Politique Budgétaire Comme Outil de Stabilisation Conjoncturelle

Author(s):
International Monetary Fund. Research Dept.
Published Date:
December 2008
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Nous nous demanderons dans ce chapitre s’il y a lieu de prendre des mesures de politique budgétaire pour lutter contre les fluctuations du cycle économique, et en particulier contre ses phases descendantes. Les mesures discrétionnaires réussissent-elles à stimuler la production, ou au contraire font-elles plus de mal que de bien? De nouvelles données présentées ici, tant sur les pays émergents que sur les pays avancés, montrent que les mesures budgétaires de stimulation de l’économie peuvent avoir des effets positifs, même s’ils sont faibles. Les décideurs doivent cependant faire preuve de la plus grande prudence et choisir le moment opportun d’appliquer les programmes de relance en veillant à ce qu’ils ne s’installent pas dans la durée et ne suscitent pas d’inquiétudes sur la viabilité de la dette. En conclusion, ce chapitre analyse les moyens de rendre plus efficaces les stabilisateurs automatiques et d’améliorer la gestion des affaires publiques de façon à réduire la crainte d’une «préférence pour l’emprunt» que suscitent les mesures discrétionnaires.

Ces derniers mois, les économies ont été secouées par la chute du prix des actifs, la hausse du coût des matières premières et du crédit et un déclin de la confiance. Des voix se sont de nouveau élevées appelant les pouvoirs publics à recourir à une politique budgétaire active pour aider les banques centrales à éviter que l’activité ralentisse brusquement. Une fois encore, le rôle que doit jouer la politique budgétaire dans la gestion du cycle conjoncturel, en particulier durant les phases descendantes, fait l’objet d’un débat animé et plusieurs questions se posent: les mesures discrétionnaires sont-elles utiles ou leur arrive-t-il de faire plus de mal que de bien? À quel moment sont-elles le plus efficaces? Quand est-il préférable de simplement laisser les stabilisateurs automatiques jouer leur rôle?

La place que doit prendre la politique budgétaire dans la gestion du cycle conjoncturel fait débat depuis plusieurs années. Selon une école de pensée, on peut utiliser judicieusement les impôts, les transferts et les dépenses pour faire face aux fluctuations de l’activité économique, en particulier dans la mesure où ces fluctuations sont essentiellement dues à une perte d’équilibre des marchés et non à des changements de facteurs fondamentaux comme la productivité. D’autres affirment qu’en règle générale les mesures de politique budgétaire soit sont inefficaces, soit aggravent la situation, car elles sont prises à des moments peu favorables ou créent des distorsions préjudiciables. Ce dernier point de vue ayant dominé le débat de ces vingt dernières années, la politique budgétaire a été reléguée au second plan derrière la politique monétaire. Dans le même temps, on a toutefois pris conscience du fait qu’il faut parfois soutenir la politique monétaire par des mesures de relance par le budget. C’est le cas par exemple lorsque les taux d’intérêt nominaux sont proches de zéro, ou lorsque les canaux de transmission de la politique monétaire rencontrent, d’une façon ou d’une autre, des obstacles.

Compte tenu de ces considérations, ce chapitre jette un regard neuf sur le rôle de la politique budgétaire pendant les phases de ralentissement économique. Ses principaux objectifs sont les suivants: 1) étudier comment la politique de finances publiques a généralement réagi aux phases de ralentissement; 2) examiner les effets sur l’activité économique des mesures de relance budgétaire prises durant ces phases de ralentissement; 3) mettre en évidence les principaux facteurs qui influent sur les résultats des mesures budgétaires et 4) formuler des propositions, en tenant compte à la fois de données empiriques et de l’éclairage apporté par les travaux théoriques de façon à déterminer a) s’il y a lieu de prendre des mesures discrétionnaires et à quel moment le faire, b) quelles sont les conséquences du recours à différents instruments de politique budgétaire et c) quel est le bon équilibre entre stabilisateurs automatiques et mesures discrétionnaires.

Nous tenterons dans ce chapitre d’apporter notre pierre aux nombreuses études sur le rôle anticyclique de la politique budgétaire, et ce de trois façons. Premièrement, nous évaluerons précisément si les mesures discrétionnaires prises pour faire face aux phases descendantes du cycle économique ont été adoptées en temps voulu et ont été temporaires. Deuxièmement, alors que les études précédentes se sont pour la plupart intéressées essentiellement aux effets de l’action gouvernementale dans les pays avancés, ce chapitre se penche également sur les données qui concernent les pays émergents. Enfin, il complète une analyse empirique par une analyse par simulation afin de déterminer comment les multiplicateurs budgétaires varient suivant les instruments budgétaires choisis et les caractéristiques de l’économie.

Si l’on étudie la politique des pouvoirs publics, il apparaît que les mesures discrétionnaires ont été prises à des moments plus appropriés que certains critiques le laissent entendre. Il y a néanmoins lieu de se demander si les trains de mesures budgétaires de stimulation de l’économie sont temporaires, et de s’interroger sur leurs conséquences sur la trajectoire de la dette publique. Les données empiriques permettent de penser que les mesures discrétionnaires de relance budgétaire ont un léger effet positif sur la croissance de la production dans les pays avancés, alors que cet effet semble limité dans les pays émergents. Ceci peut s’expliquer par des problèmes de crédibilité, en particulier des craintes au sujet de la dette. Des expériences de simulation montrent que les multiplicateurs budgétaires peuvent varier considérablement en fonction de l’instrument utilisé, de l’ampleur de la politique d’accompagnement monétaire et du type d’économie. Comme l’indiquent les données empiriques, si les primes de risque sur les taux d’intérêt augmentent en raison des craintes quant à la viabilité de la dette, les multiplicateurs budgétaires peuvent devenir négatifs, ce qui tend à démontrer que les mesures discrétionnaires peuvent faire plus de mal que de bien.

Cela signifie-t-il pour autant que les mesures anticycliques n’ont aucun rôle à jouer? Dans la pratique, l’importance des stabilisateurs automatiques est proportionnelle au rôle de l’État dans l’économie (taille de l’État). Or, on associe généralement un État plus important à une baisse de la croissance. Compte tenu de cette dichotomie, il est intéressant de se demander s’il est possible d’élaborer des règles budgétaires anticycliques et un cadre de politique budgétaire permettant à la politique budgétaire de lisser les fluctuations de la production et des revenus au cours des cycles économiques, et cela sans augmenter la taille de l’État ni menacer la viabilité de la dette.

Ce chapitre s’articule comme suit: la première partie passe brièvement en revue les travaux empiriques et théoriques sur le rôle de la politique budgétaire dans la stabilisation de la production. Les deux parties suivantes commencent par présenter les résultats de nouveaux travaux empiriques qui décrivent comment la politique budgétaire a été utilisée à la fois dans les pays avancés et les pays émergents, puis analysent les effets de cette politique. La dernière partie examine, à l’aide d’une analyse formelle par simulation, l’efficacité de différentes mesures de relance possibles et leurs effets sur plusieurs facteurs macroéconomiques lorsque cette politique est mise en œuvre. La conclusion formule quelques suggestions.

Comprendre le débat sur la politique budgétaire

De façon générale, la politique budgétaire peut stabiliser le cycle conjoncturel de deux manières. L’une fait appel aux stabilisateurs automatiques, qui découlent d’éléments du régime fiscal qui varient naturellement avec l’évolution de l’activité économique. Ainsi, lorsque la production baisse, les recettes fiscales diminuent aussi et les allocations de chômage augmentent1. Quant à la politique budgétaire discrétionnaire, elle suppose de modifier activement les politiques qui ont un effet sur les dépenses publiques, la fiscalité et les transferts, et elle est souvent adoptée pour d’autres raisons que la stabilisation.

Par nature, les stabilisateurs automatiques jouent un rôle immédiat durant les phases descendantes du cycle conjoncturel. D’ordinaire, ce sont cependant des sous-produits d’autres objectifs de la politique de finances publiques. C’est pourquoi la taille des stabilisateurs automatiques est généralement liée à la taille de l’État (voir par exemple Fatás and Mihov, 2001), ce qui tend à démontrer qu’une augmentation de la taille de l’État peut contribuer à atténuer la volatilité de la production (voir Galí, 1994). Toutefois, nombreux sont ceux qui soutiennent que des administrations plus importantes freinent la croissance à long terme. Il pourrait par conséquent y avoir une contradiction entre l’accroissement de la stabilité et l’amélioration de l’efficience économique. De plus, l’efficacité des stabilisateurs automatiques pourrait être plus une question de conception adéquate qu’une question de taille.

Les stabilisateurs automatiques ayant souvent un champ d’application limité (on trouvera à l’encadré 5.1 une analyse de leur rôle dans les différentes économies), on encourage souvent à recourir activement à des mesures budgétaires discrétionnaires comme outils de régulation de la conjoncture. Certains sceptiques doutent cependant de la capacité des pouvoirs publics d’adopter des mesures au moment propice, ainsi que des effets macroéconomiques des mesures budgétaires discrétionnaires et des conséquences à long terme pour la viabilité budgétaire.

Ils font valoir que le corps législatif ne peut pas prendre assez rapidement de mesures budgétaires discrétionnaires, surtout par comparaison avec la rapidité avec laquelle les banques centrales peuvent changer leur taux directeur. On court donc le risque de prendre des mesures de relance au moment même où l’économie se redresse. De plus, les critiques de cette approche estiment que ces mesures risquent d’être mal ciblées et d’être plutôt axées sur des recettes et des dépenses publiques inutiles et génératrices de distorsions qui tiennent davantage compte de groupes de pression que des besoins de l’économie. En outre, il ne semble pas que l’on puisse y mettre fin suffisamment vite pour préserver la viabilité budgétaire. Ainsi, de très nombreuses données montrent que dans les pays émergents et les pays en développement, la politique budgétaire est davantage procyclique qu’anticyclique. Ce phénomène est dû en partie au fait qu’il est avantageux, sur le plan politique, d’enregistrer des déficits plus lourds lorsque la situation est saine et que les financements sont disponibles (Talvi and Végh, 2000).

Même si l’on peut prendre rapidement des mesures de relance budgétaire, cela signifie-t-il pour autant qu’il est justifié d’adopter des mesures discrétionnaires? Cette question fait encore l’objet d’un vaste débat et d’un faible consensus théorique. Selon la théorie keynésienne classique, la consommation et l’investissement privés sont alimentés par le revenu courant, ce qui signifie que la production est très sensible aux changements de la politique budgétaire. Or la politique budgétaire peut être beaucoup moins efficace dans une économie ouverte, suivant le degré de mobilité des capitaux et le régime des changes, car les mesures de relance budgétaire risquent purement et simplement de subir une forte déperdition. Outre les arguments traditionnels sur l’effet d’éviction, de nombreux théoriciens néoclassiques insistent sur l’effet des anticipations sur les revenus et les impôts futurs, en faisant valoir que les multiplicateurs budgétaires ont toutes chances d’être faibles, car les ménages tournés vers l’avenir comprennent que des mesures temporaires de relance budgétaire ont peu d’effet sur le revenu qu’ils génèrent durant leur vie entière. Les multiplicateurs peuvent même être négatifs si l’augmentation des dépenses publiques se traduit par une réduction de la consommation et de l’investissement privés qui en neutralise les effets2. En revanche, des travaux récents appliquant des modèles dits néo-keynésiens démontrent qu’une hausse de la consommation publique peut tout de même avoir des effets positifs sur la consommation et les salaires réels s’il existe des rigidités réelles et nominales et des contraintes de liquidités (voir par exemple Galí, 2006). Ces modèles montrent également que les mesures temporaires de relance budgétaire ne sont pas toutes inefficaces. Ainsi, celles qui incitent à changer le calendrier de consommation—une modification des taxes à la consommation par exemple—ont plus de chances d’être efficaces lorsqu’il est entendu qu’elles sont temporaires, et non pas permanentes.

Encadré 5.1.Les stabilisateurs automatiques—Importance et rapports avec la politique budgétaire discrétionnaire

On se demandera dans cet encadré quelle est l’importance des stabilisateurs automatiques en étudiant leur effet quantitatif sur le solde budgétaire, en particulier par comparaison avec la politique budgétaire discrétionnaire. On remarque tout d’abord que l’effet des stabilisateurs automatiques sur le solde primaire varie selon les pays. La volatilité du solde primaire est due davantage à un changement de la politique discrétionnaire qu’aux stabilisateurs automatiques. Cependant, dans de nombreux pays, les réformes des politiques discrétionnaires ne sont pas bien synchronisées avec le cycle économique, ce qui semble indiquer que les stabilisateurs automatiques jouent souvent un rôle plus important dans l’adoption de mesures anticycliques systématiques.

Les stabilisateurs automatiques sont mesurés à partir de l’évolution des soldes cycliques estimés dans l’analyse événementielle qui figure dans le texte principal de ce chapitre1. L’effet des stabilisateurs automatiques sur les résultats budgétaires varie selon les pays, et est positivement corrélé à la fois à la taille de l’État et à la volatilité de la production. La taille de l’État est une bonne variable de substitution de la taille des stabilisateurs automatiques, et est indiquée en abscisse dans le premier graphique2. La volatilité réalisée du solde cyclique—mesurée comme étant l’écart-type de la variation du solde cyclique—est approximativement égale à la taille de l’État multipliée par la volatilité de l’écart de production. Le premier graphique montre que même si les pays émergents ont un secteur public plus restreint, ils connaissent généralement une plus forte volatilité de leur solde cyclique que les pays avancés. Ceci s’explique essentiellement par le fait que les pays émergents ont un écart de production plus volatile. Cependant, si l’on examine séparément les pays émergents et les pays avancés (pour tenir compte de la plus grande volatilité de la production dans les pays émergents), on constate une corrélation positive entre la taille de l’État et la volatilité du solde cyclique. En d’autres termes, les pays qui ont des stabilisateurs automatiques plus importants connaissent une plus grande variation de leur solde cyclique3.

Volatilité du solde cyclique

Source: calculs des services du FMI.

Les réformes de la politique budgétaire discrétionnaire jouent cependant un plus grand rôle dans la volatilité des soldes primaires que les stabilisateurs automatiques. En moyenne, la volatilité du solde corrigé des variations cycliques est environ trois fois plus grande que celle du solde cyclique. C’est le cas des pays avancés et des pays émergents. Toutefois, le rôle anticyclique de ces réformes varie selon qu’elles sont bien synchronisées ou non avec le cycle économique. Pour étudier cette question de façon empirique, on compare un indicateur de la cyclicité de la politique budgétaire discrétionnaire à la taille des stabilisateurs automatiques4. Le deuxième graphique montre que les mesures discrétionnaires de relance budgétaire sont généralement plus anticycliques dans les pays avancés (lorsque l’action anticyclique de la politique discrétionnaire est supérieure à zéro), mais souvent procycliques dans les pays émergents (inférieure à zéro).

Les unités des deux axes sont comparables et indiquent la variation en points de pourcentage du solde respectif (après l’avoir divisé par 100) pour une augmentation d’un point de pourcentage de l’écart de production. Si un pays se situe au-dessus de la ligne à 45 degrés, cela signifie que la politique discrétionnaire rend la politique budgétaire globale plus anticyclique que ne le font les stabilisateurs automatiques. On voit que cela ne se produit que rarement, y compris dans certains pays anglophones dans lesquels la taille de l’État est restreinte, ainsi que dans certains pays nordiques où l’État est plus grand. Peu de données systématiques montrent cependant que les pays dont la taille de l’administration est plus réduite compensent la plus grande faiblesse de leurs stabilisateurs automatiques en menant une politique plus discrétionnaire.

Cyclicité du solde structurel

Source: calculs des services du FMI.

Dans l’ensemble, ces constats tendent à démontrer que 1) les stabilisateurs automatiques ont, de façon générale, joué un rôle anticyclique plus systématique que les politiques budgétaires discrétionnaires et que 2) les réformes des politiques discrétionnaires sont soit prises à des moments peu propices, soit liées à des facteurs autres que la stabilisation de la production. Il faut cependant apporter une réserve, à savoir que la politique budgétaire discrétionnaire est mesurée par le solde corrigé des variations cycliques qui est, comme on l’a vu dans le texte principal, une variable de substitution imparfaite, car elle risque de prendre également en compte des facteurs indépendants des variations discrétionnaires, en particulier l’évolution du prix des actifs.

L’évolution du prix des actifs a des effets directs sur les transactions financières et les taxes sur les plus-values, mais a aussi des conséquences plus vastes et indirectes sur les recettes, en particulier sous forme d’un effet de patrimoine sur la consommation. Dans la mesure où cette évolution ne suit pas exactement le cycle économique (ainsi, les fluctuations sont amplifiées par rapport à celles de l’écart de production), l’effet sur les recettes ne sera pas restitué par l’élasticité des recettes fiscales et fera partie de la composante des recettes corrigée des variations cycliques. Dans une étude qui n’a pas été publiée, les services du FMI ont préparé des estimations économétriques de la sensibilité à court terme des recettes fiscales corrigées des variations cycliques par rapport aux fluctuations du prix des logements et du cours des actions dans les pays du G-7. Les données sur les recettes corrigées des variations cycliques sont calculées à l’aide des méthodes traditionnelles d’ajustement, de façon à obtenir des résultats cohérents. Ces estimations indiquent qu’une baisse de 1 % à la fois du prix des logements et du cours des actions pourrait réduire les recettes fiscales totales de près de 1 % au maximum, la diminution du prix des logements étant responsable de la majorité de la réduction. Elles montrent également que le Canada, les États-Unis, le Japon et le Royaume-Uni sont plus sensibles aux fluctuations du prix des logements et du cours des actions que les pays du G-7 d’Europe continentale.

L’auteur principal de cet encadré est Steven Barnett.1L’analyse qui est faite dans cet encadré utilise l’indicateur de relance budgétaire par élasticité et porte sur la période 1992–2007.2Balassone et Kumar (2007) en expliquent les raisons à l’encadré 4.2. Cette constatation générale est robuste quelles que soient les hypothèses sur l’élasticité-revenu.3On observe cependant une corrélation négative entre la taille de l’État et la volatilité de la production (Andrés, Doménech, and Fatás, 2008, par exemple), qui tempèrerait la relation mécanique positive que l’on constate par ailleurs entre la taille de l’État et la volatilité du solde cyclique.4La cyclicité de la politique budgétaire est mesurée par une régression, calculée en différences premières, avec le solde primaire corrigé des variations cycliques comme variable dépendante et l’écart de production comme variable explicative. Un coefficient positif indique une politique plus anticyclique. Cette régression risque cependant de poser des problèmes, car elle ne tient pas compte de la relation (endogénéité) entre la politique budgétaire et l’écart de production.

Ces dernières années, on pourrait dire que quatre facteurs sont devenus de plus en plus décisifs:

  • L’ampleur des rigidités du marché: Il est possible que les rigidités des marchés des produits et du travail aient diminué au fil du temps grâce aux réformes microéconomiques, et que le crédit soit devenu plus accessible, réduisant ainsi les multiplicateurs budgétaires.
  • Le cadre de la politique monétaire: On peut prévoir que la politique budgétaire aura davantage de poids si elle est prise en compte par la politique monétaire. L’effet d’éviction en sera alors diminué.
  • La mondialisation et l’ouverture: Dans la mesure où les économies sont plus intégrées—c’està-dire qu’une part plus grande de la demande intérieure porte sur des biens importés—les mesures budgétaires discrétionnaires sont moins efficaces aujourd’hui que par le passé.
  • L’innovation financière: Il est possible que la déréglementation du marché des capitaux et l’accès accru au marché mondial des capitaux aient allégé les contraintes qui pèsent sur le crédit des ménages et des entreprises, ce qui implique que la consommation et l’investissement sont moins limités par le revenu courant et moins sensibles aux mesures budgétaires discrétionnaires. Toutefois, une intégration financière internationale peut également rendre les taux d’intérêt moins sensibles aux emprunts publics et réduire l’effet d’éviction.

Les travaux empiriques n’ont malheureusement pas permis de trancher les débats théoriques. Les estimations des multiplicateurs budgétaires couvrent un éventail très large qui va de positif à négatif, en passant par insignifiant3. L’une des raisons en est qu’il est parfois très malaisé de tenir compte de tous les facteurs appropriés. Une autre raison est d’ordre méthodologique. Pour simplifier, on peut dire qu’il est très difficile de distinguer entre les réformes des politiques discrétionnaires et les stabilisateurs automatiques, et d’évaluer leurs effets. La politique budgétaire en particulier réagit aux changements de l’activité économique en même temps qu’elle provoque ces changements. Ce «problème d’endogénéité» pose une difficulté majeure pour estimer les effets de la politique de finances publiques, comme le montre l’encadré 5.2.

Comment la politique budgétaire discrétionnaire a-t-elle généralement réagi?

La section précédente mettait en évidence deux types de critiques de la politique budgétaire: ceux qui doutent que les mesures budgétaires discrétionnaires puissent être appliquées efficacement en raison des contraintes politiques, et ceux qui se posent des questions sur son efficacité pour des raisons économiques. Ce sont ces critiques qui orientent l’analyse empirique réalisée dans cette section, qui étudie comment la politique de finances publiques a généralement réagi aux phases descendantes du cycle économique.

Il est inévitable de faire intervenir une certaine subjectivité pour définir les phases descendantes du cycle économique et mesurer les stimulants budgétaires. Dans l’analyse qui suit, on définit les phases descendantes comme étant les périodes durant lesquelles soit le taux de croissance est négatif, soit l’écart de production est exceptionnellement négatif, le seuil précis variant selon que l’on utilise des données trimestrielles ou annuelles. On peut soutenir que cette définition est plus judicieuse que celle qui décrit les phases descendantes uniquement en termes de croissance négative, car cette dernière ne tient pas compte des périodes durant lesquelles la production est sensiblement inférieure à ce qu’elle pourrait être, mais n’en augmente pas moins.

Les indicateurs des mesures budgétaires de stimulation utilisés dans ce chapitre prennent tous comme point de départ le solde primaire des finances publiques, à savoir la différence entre le total des recettes et des dépenses des administrations publiques, déduction faite du paiement des intérêts sur la dette consolidée des administrations publiques. Les variations du solde primaire peuvent survenir de façon passive, les recettes et les dépenses augmentant et diminuant avec l’activité économique, ou de façon active lorsque les pouvoirs publics font des choix sur les programmes de fiscalité, de transferts et de dépenses. Par conséquent, ce qu’il faut mesurer, c’est le solde primaire corrigé des variations cycliques. Intuitivement, on peut penser que l’évolution du solde primaire corrigé des variations cycliques devrait refléter les changements de politique. Dans une première partie de cette section, nous étudierons comment la politique de finances publiques réagit à l’évolution de l’activité économique, en rapprochant les stabilisateurs automatiques des changements de la composante cyclique du solde primaire, et les mesures budgétaires discrétionnaires de l’évolution du solde primaire corrigé des variations cycliques4. Pour élaborer cet indicateur, il faut adopter deux approches légèrement différentes, en fonction des informations dont on dispose sur les économies que l’on analyse.

Encadré 5.2.Pourquoi est-il si difficile de connaître les effets des relances budgétaires?

On peut s’étonner que les études empiriques sur les effets de la politique de finances publiques ne répondent pas de façon catégorique à une question pourtant simple: les mesures discrétionnaires de relance budgétaire réussissent-elles à stimuler l’économie durant les phases de ralentissement? Les estimations des effets des politiques de finances publiques sur de nombreuses variables macroéconomiques fondamentales peuvent varier non seulement par leur ampleur, mais aussi par leurs manifestations. On tentera dans cet encadré de montrer pourquoi il est de ce fait extrêmement difficile de démontrer de façon incontestable quels sont les effets des politiques budgétaires discrétionnaires.

Tous les travaux empiriques à ce sujet se heurtent aux problèmes suivants: 1) Toute évaluation des effets d’une réforme doit prendre en considération la situation économique dans laquelle la réforme a été appliquée. 2) On peut adopter une politique de relance budgétaire en jouant sur les impôts, les transferts et les dépenses et en les conjuguant de nombreuses façons, chaque mesure pouvant avoir des effets différents. 3) Il y a parfois une différence entre la date à laquelle une réforme budgétaire est mesurée à partir des données et la date à laquelle elle devient bien connue des ménages et des entreprises. 4) Les mesures prises par les pouvoirs publics, tout comme l’activité économique, sont endogènes—elles dépendent l’une de l’autre simultanément. Il ne suffit donc pas d’examiner de simples corrélations pour mettre en évidence les facteurs déterminants. Ce dernier problème est sans doute le plus difficile à surmonter. Les chercheurs doivent trouver un moyen de distinguer les composantes des changements dans les domaines des impôts, des transferts et des dépenses qui se produisent de façon passive (sous l’effet des stabilisateurs automatiques par exemple) de celles qui sont la manifestation de la politique des pouvoirs publics proprement dite. Ils utiliseront alors cet indicateur de la relance budgétaire pour déterminer ses effets sur l’activité économique.

À titre d’illustration, supposons que la politique budgétaire globale, g, évolue selon l’équation

y est l’écart de production. Pour simplifier, on peut considérer que g représente uniquement les dépenses publiques, de sorte qu’une relance se produit lorsque g est positif. La situation de l’économie peut susciter deux réactions de la politique budgétaire: une composante automatique, représentée par α, et une composante discrétionnaire systématique, représentée par β. On note η les mesures budgétaires discrétionnaires imprévues.

Supposons maintenant que le processus de production soit

où δ est le multiplicateur budgétaire et ε représente les chocs indépendants de la politique budgétaire. Ce système pose deux problèmes majeurs. Premièrement, un problème classique de simultanéité: si l’on tente de déterminer les effets d’une politique fiscale sur la production en estimant (1) on obtiendra des estimations biaisées. Le deuxième est un problème de mesure. Il tient à la difficulté de faire la distinction entre les réformes des politiques discrétionnaires systématiques et les stabilisateurs automatiques. On peut déterminer l’indicateur de relance budgétaire par élasticité en utilisant les estimations de α de l’OCDE et en construisant

Estimer la cyclicité de cet indicateur équivaut à estimer le paramètre β.1,2

Lorsque l’on étudie l’efficacité de la politique budgétaire à l’aide de la méthode de régression, un indicateur de relance budgétaire qui inclut à tort des changements cycliques produits par les stabilisateurs automatiques conduira à faire des déductions non valables sur les effets des mesures discrétionnaires de relance budgétaire. Le deuxième indicateur de relance budgétaire est donc exclusivement axé sur η, qui représente les effets des chocs imprévus de la politique budgétaire3.

D’autres méthodes suivies dans les travaux à ce sujet tentent de résoudre les mêmes problèmes. La méthode structurelle d’autorégression vectorielle (SVAR) emploie des critères statistiques pour estimer les chocs que subit la politique budgétaire et mesure si ces chocs peuvent expliquer les évolutions de la production qui ne tiennent pas à d’autres chocs économiques. Trois problèmes peuvent se poser. De même qu’avec les régressions en forme réduite, il faut formuler des hypothèses statistiques pour mettre en évidence les chocs budgétaires. Deuxièmement, la plupart des autorégressions vectorielles (VAR) ne tiennent pas compte des effets de la dynamique de la dette (le fait qu’une hausse temporaire de la dette amène ou non les ménages et les entreprises à prévoir des augmentations futures des impôts est une distinction fondamentale entre les théories keynésiennes et classiques sur l’efficacité des politiques budgétaires discrétionnaires)4. Enfin, il est possible que comme les régressions en forme réduite, les autorégressions vectorielles ne résolvent pas efficacement le problème temporel.

En revanche, les méthodes «narratives» estiment les changements des mesures de relance budgétaire dus à l’action des pouvoirs publics en étudiant directement la législation et les déclarations publiques antérieures. L’avantage de cette méthode est qu’elle permet de se concentrer sur le moment où surviennent les chocs en observant de manière approfondie quand les pouvoirs publics ont pris et annoncé les décisions. Les études de ce type exigent cependant beaucoup de moyens et il est donc pratiquement impossible de les appliquer à plusieurs pays. En outre, elles sont subjectives, de la même façon que celles qui sont réalisées à l’aide d’autorégressions vectorielles et de régressions en forme réduite qui reposent sur des hypothèses. Dans la pratique, les analyses ont essentiellement porté sur un petit nombre d’épisodes extraordinaires de hausse des dépenses militaires, et la question se pose de savoir si ces épisodes permettent de tirer des enseignements sur les politiques budgétaires discrétionnaires durant les phases de ralentissement.

Une dernière méthode consiste à étudier des «expériences naturelles» précises comme les effets des remboursements d’impôts. L’avantage de cette méthode est qu’elle peut être axée sur des épisodes précis pour lesquels il est relativement aisé de déterminer la réforme en question et son objectif. Elle présente un inconvénient similaire, à savoir que si l’on étudie un cas précis, il peut être difficile de tirer des enseignements plus vastes en matière d’action des pouvoirs publics.

Ces travaux empiriques présentent un tableau contrasté de la capacité des dépenses publiques de stimuler la demande privée5 (les données sont moins nombreuses pour les mesures axées sur les recettes). De plus, il semble qu’il y ait une corrélation entre la méthode utilisée et les résultats qualitatifs obtenus. Le tableau résume les résultats de certaines publications d’auteurs de renom sur les réactions de variables déterminantes à des hausses discrétionnaires des dépenses publiques.

En particulier, les études qui emploient la méthode structurelle d’autorégression vectorielle dans laquelle on met en évidence les interventions budgétaires en supposant que les dépenses publiques sont préétablies dans le trimestre considéré (voir Blanchard and Perotti, 2002) observent généralement des résultats positifs relativement forts, alors que les études narratives fondées sur les réactions à des épisodes de dépenses extraordinaires révèlent plutôt des rapports beaucoup plus faibles, voire négatifs, entre les épisodes de relance budgétaire et la consommation6. D’après Ramey (2008), cette différence tient à la façon dont les autorégressions vectorielles traitent le facteur temporel—si les mesures discrétionnaires de relance budgétaire sont annoncées à l’avance, et si les ménages diminuent leurs dépenses immédiatement (comme le prévoit la théorie néoclassique), les autorégressions vectorielles qui mesurent les effets à partir des variations réelles des soldes budgétaires ou de leurs composantes peuvent enregistrer une hausse du taux de consommation à cette date. Ceci semblerait confirmer la théorie keynésienne de la politique budgétaire alors qu’en réalité, la hausse de la consommation est due à la reprise depuis la dernière baisse. Quant aux méthodes narratives, elles prennent en considération le moment où les mesures discrétionnaires sont annoncées7. Si on les compare à ces études, la méthode de la forme réduite employée dans ce chapitre est la plus proche d’un point de vue conceptuel de la méthode structurelle d’autorégression vectorielle de Blanchard and Perotti (2002); dans la mesure où la critique sur le facteur temporel s’applique à cette étude et à d’autres analogues, elle s’applique aussi à notre méthode. Toutefois, une étude narrative comparative des 41 économies considérées ne rentre pas dans le cadre de ce chapitre.

Évaluation des effets de mesures discrétionnaires de relance budgétaire selon une méthode empirique
ProductionConsommation privéeInvestissement privé en biens durablesInvestissement privé en capital
Études suivant lesNeutres à positifsNeutres à positifsNégatifs à positifsNégatifs à positifs
méthodes VAR
Études narrativesPositifsNégatifsNégatifs
Études de casPositifsPositifs
Note: Les études placées dans la catégorie des autorégressions vectorielles (VAR) sont notamment celles de Fatás et Mihov (2001); Mountford et Uhlig (2002); Blanchard et Perotti (2002) et Galí, López-Salido et Vallés (2007). Les études narratives sont notamment celles de Ramey et Shapiro (1998) et Edelberg, Eichenbaum et Fisher (1999). Les études de cas sont notamment celles de Johnson, Parker et Souleles (2006).
Note: Les études placées dans la catégorie des autorégressions vectorielles (VAR) sont notamment celles de Fatás et Mihov (2001); Mountford et Uhlig (2002); Blanchard et Perotti (2002) et Galí, López-Salido et Vallés (2007). Les études narratives sont notamment celles de Ramey et Shapiro (1998) et Edelberg, Eichenbaum et Fisher (1999). Les études de cas sont notamment celles de Johnson, Parker et Souleles (2006).
1Voir aussi Galí and Perotti (2003) qui appliquent la même méthode.2Lorsque l’on étudie la réaction de la politique de finances publiques dans les pays émergents, il faut retenir l’hypothèse «zéro-un» de l’élasticité des recettes et des dépenses par rapport au revenu, qui est une façon plus sommaire de mesurer α mais qui est la même méthode d’un point de vue conceptuel.3Pour des détails précis sur la façon dont les indicateurs de relance budgétaire sont élaborés, voir l’appendice 5.1.4Voir Chung and Leeper (2007). Favero et Giavazzi (2007) incluent l’encours de la dette.5Les résultats des études de cas font généralement apparaître des effets positifs, mais ils sont rarement aussi forts que ceux obtenus dans les études qui emploient la méthode d’autorégression vectorielle. La plupart des études sur les remboursements d’impôts de 1975 concluent que leurs effets étaient positifs mais faibles (à savoir des multiplicateurs à court terme de l’ordre de 0,2 à 0,5); voir Modigliani and Steindel (1977) ainsi que Blinder (1981). Les études sur les remboursements d’impôts de 2001 ont donné des résultats analogues; voir Shapiro and Slemrod (2002).6Il convient cependant de noter que les études narratives des effets des réformes fiscales révèlent des multiplicateurs très élevés—voir Romer and Romer (2007).7Perotti (2007) formule cependant des objections.

Réactivité de la politique budgétaire

Notre étude empirique commence par analyser les pays avancés, au sujet desquels on dispose de données budgétaires sur de longues périodes, sur une base trimestrielle5. Les mesures budgétaires discrétionnaires sont celles qui modifient le solde budgétaire corrigé des variations cycliques. On emploie des estimations de l’écart de production conjuguées à des estimations de l’élasticité des recettes et des dépenses par rapport au revenu pour obtenir la composante conjoncturelle du budget6. Le graphique 5.1 récapitule les mesures prises par les pays du G-7 au cours des quarante dernières années. Les chiffres montrent que les mesures discrétionnaires de relance budgétaire ont été prises durant les phases de ralentissement, mais ont été employées beaucoup moins souvent que les stabilisateurs automatiques et la politique monétaire. Il a été fait appel à des mesures discrétionnaires de relance budgétaire dans 23 % environ des trimestres durant les phases de ralentissement—soit deux fois moins souvent qu’à une détente des taux d’intérêt—alors que les stabilisateurs automatiques entrent en jeu durant bien plus de 95 % des phases de ralentissement (partie supérieure du graphique)7. Par ailleurs, les mesures discrétionnaires sont prises plus tard, en moyenne deux trimestres et demi environ après le début des phases descendantes et un trimestre et demi environ après une détente des taux d’intérêt (partie inférieure). Les dépenses en capital sont particulièrement lentes puisqu’elles arrivent avec un décalage de près de quatre trimestres. Par comparaison, on observe un assouplissement automatique de la politique budgétaire, mesuré de manière approchée par une baisse du solde primaire cyclique, dans pratiquement toutes les phases descendantes, durant le trimestre même où se produit le ralentissement.

Graphique 5.1.Les pays du G-7 ont-ils pris des mesures de relance budgétaire souvent et rapidement1?

Les politiques budgétaires discrétionnaires ont été employées moins souvent que les politiques monétaires et les stabilisateurs automatiques durant les phases descendantes et ont été adoptées plus tard.

Source: calculs des services du FMI.

1Le G-7 se compose des pays suivants: Allemagne, Canada, États-Unis, France, Italie, Japon et Royaume-Uni.

De plus, en moyenne, les mesures discrétionnaires d’assouplissement budgétaire sont beaucoup plus restreintes que les stabilisateurs automatiques. Le graphique 5.2 illustre les réponses impulsionnelles moyennes des mesures budgétaires discrétionnaires, des stabilisateurs automatiques et des taux d’intérêt dans les pays du G-7, en reprenant des autorégressions vectorielles (VAR) estimées pour deux échantillons: l’un «ancien» qui couvre la période allant du 1er trimestre 1980 au 4e trimestre 1991, et l’autre «récent» couvrant la période allant du premier trimestre 1992 au 4e trimestre 20078. Dans les deux échantillons, les mesures discrétionnaires d’assouplissement budgétaire sont beaucoup moins importantes que les stabilisateurs automatiques, et arrivent plus tard que les changements de taux d’intérêt et que les stabilisateurs automatiques. Cependant, si l’on compare les deux parties, on observe également que l’effet anticyclique des mesures budgétaires discrétionnaires s’est renforcé depuis le début des années 909. La réaction des composantes dépenses et recettes dans l’échantillon ancien découle à la fois d’augmentations des recettes légèrement procycliques, de faibles hausses des dépenses courantes anticycliques et d’importantes compressions des dépenses en capital procycliques. L’effet anticyclique plus marqué de la politique budgétaire observé depuis le début des années 90 s’explique par une baisse des recettes, de plus fortes augmentations des dépenses courantes et de plus faibles compressions des dépenses en capital procycliques. Les effets produits par les stabilisateurs automatiques sont demeurés inchangés dans le deuxième échantillon, alors que ceux de la politique monétaire se sont renforcés. Le graphique 5.3 révèle des différences notables entre les pays avancés. Les mesures budgétaires discrétionnaires et la politique monétaire ont été appliquées à un moment plus opportun et ont eu davantage d’effets anticycliques aux États-Unis, au Canada et au Royaume-Uni (les trois pays anglophones du G-7) que dans les autres pays du G-7. Dans les autres États membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), on observe encore moins d’effets anticycliques qu’aux États-Unis, au Canada et au Royaume-Uni, des suites tant de la politique monétaire que de la politique budgétaire discrétionnaire.

Graphique 5.2.Politique budgétaire—Les pays du G-7 ont-ils réagi fermement?

(Écart en points de pourcentage; trimestres en abscisse; le choc se produit durant la période zéro)

Après une baisse imprévue de la croissance d’un point de pourcentage en dessous de son niveau potentiel, les taux d’intérêt et la composante automatique du solde budgétaire se détendent sur le moment; les mesures discrétionnaires de relance budgétaire sont adoptées plus tard. Ces dernières années, la politique budgétaire discrétionnaire a eu davantage d’effets anticycliques.

Source: calculs des services du FMI.

Graphique 5.3.Politique budgétaire—Comment les pays avancés ont-ils réagi?

(Écart en points de pourcentage; trimestres en abscisse; le choc se produit durant la période zéro)

Après une baisse imprévue de la croissance d’un point de pourcentage en dessous de son niveau potentiel, les pays anglophones ont pris des mesures de relance à la fois monétaires et budgétaires. Les autres pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ont adopté une politique monétaire moins rigoureuse et une politique discrétionnaire procyclique de rééquilibrage budgétaire. Ce graphique illustre les réactions correspondant à l’échantillon récent (1er tr. 1992–4e tr. 2007).

Source: calculs des services du FMI.

Données lacunaires et risque de préférence pour l’emprunt

Les politiques budgétaires anticycliques volontaristes font souvent craindre que les décideurs réagissent de façon asymétrique, en adoptant des mesures d’assouplissement durant les phases de ralentissement et en ne durcissant pas suffisamment leur politique durant les phases ascendantes. Ils provoqueraient ainsi une augmentation permanente du ratio de la dette publique au PIB, ce qui peut avoir des conséquences défavorables sur la croissance à long terme. Pour étudier si la politique budgétaire des pays du G-7 a fait preuve de la même asymétrie, on a adapté le cadre des autorégressions vectorielles de façon à tenir compte d’une réaction asymétrique aux phases ascendantes et descendantes (voir l’appendice 5.1). Il en ressort que la politique budgétaire, tout comme la politique monétaire, sont généralement marquées par un assouplissement. En d’autres termes, on observe davantage de mesures d’assouplissement durant les phases descendantes que de mesures de resserrement durant les phases ascendantes (graphique 5.4). Par contre, les stabilisateurs automatiques réagissent de façon symétrique, l’assouplissement constaté durant les phases descendantes étant presque exactement compensé par un durcissement durant les phases ascendantes.

Graphique 5.4.Les pays du G-7 privilégient-ils les politiques d’assouplissement durant les phases descendantes?

(Écart en points de pourcentage; trimestres en abscisse; le choc se produit durant la période zéro)

Après une baisse imprévue de la croissance d’un point de pourcentage en dessous de son niveau potentiel, on constate une tendance à un assouplissement, aussi bien de la politique budgétaire discrétionnaire que de la politique monétaire, avec davantage de mesures de relance durant les phases descendantes que de resserrements durant les phases ascendantes. Par comparaison, les stabilisateurs automatiques ont une réaction symétrique aux phases ascendantes et descendantes. Ce graphique illustre les réactions correspondant à l’échantillon récent (1er tr. 1992–4e tr. 2007).

Source: calculs des services du FMI.

Par conséquent, bien que des mesures budgétaires discrétionnaires aient été activement appliquées, il y a lieu de se préoccuper d’une tendance à privilégier l’endettement. À titre d’illustration, on trouvera à l’encadré 5.3 une étude de cas de la législation basée sur la fiscalité visant à relancer l’activité aux États-Unis. Cette étude révèle que bien qu’elles aient été adoptées à des moments assez opportuns, 38 % des mesures de réductions d’impôts prises pour des raisons conjoncturelles ont été permanentes.

L’analyse des politiques budgétaires volontaristes suscite une autre préoccupation. On craint en effet que les décideurs soient confrontés à de grandes incertitudes sur la situation conjoncturelle, et risquent de déstabiliser l’économie en réagissant à ce qu’ils perçoivent à tort comme des phases de contraction. Il s’agit d’un grave problème si l’on en croit une évaluation de la fiabilité des estimations préliminaires du PIB réalisées par les autorités nationales10. Il existe une forte relation négative entre les estimations de croissance préliminaires et les révisions ultérieures. Quarante pour cent des estimations préliminaires indiquant une croissance négative d’un trimestre à l’autre ont été ensuite révisées et prévoient une croissance positive11. Les évaluations de la qualité des prévisions font nettement apparaître une tendance au pessimisme dans les estimations préliminaires de la croissance12.

Pour déterminer comment la politique budgétaire des pays du G-7 a subi les conséquences d’erreurs dans les prévisions de croissance, on a ajouté au cadre des autorégressions vectorielles les erreurs sur les prévisions de croissance (voir l’appendice 5.1). Les résultats indiqués au graphique 5.5 confirment que la politique budgétaire comme la politique de taux d’intérêt ont subi les conséquences des erreurs des prévisions de croissance préliminaires, qui ont donné un taux de croissance potentielle inférieur d’un point de pourcentage par rapport au taux de croissance révisé définitif, lié à une détente des taux d’intérêt et un ratio solde budgétaire discrétionnaire/PIB potentiel inférieur de 0,2 point de pourcentage environ. Ce constat permet de penser qu’il y a lieu d’être préoccupé par ces erreurs, d’autant qu’il semble plus difficile de revenir sur des décisions en matière de politique budgétaire qu’en matière de politique monétaire, et que les erreurs de politique budgétaire risquent d’avoir des conséquences durables sur la dette.

Graphique 5.5.Les pays du G-7 ont-ils réagi à ce qu’ils ont perçu à tort comme des phases de ralentissement?

(Écart en points de pourcentage; trimestres en abscisse; le choc se produit durant la période zéro)

Après avoir constaté à tort une baisse de croissance d’un point de pourcentage, les pays du G-7, en particulier les pays anglophones, ont assoupli à la fois leur politique budgétaire discrétionnaire et leur politique monétaire. Ce graphique illustre les réactions correspondant à l’échantillon récent (1er tr. 1992–4e tr. 2007).

Source: calculs des services du FMI.

Encadré 5.3.Les États-Unis ont-ils accordé des allégements fiscaux opportuns, temporaires et ciblés?

On se demandera dans cet encadré si les interventions fiscales aux États-Unis ont été opportunes, temporaires et ciblées. Un ensemble de données récentes collectées par Romer et Romer (2007) sur toutes les grandes lois de réforme de la fiscalité promulguées depuis 1945 permet d’analyser cette question en détail. Après avoir consulté des documents officiels, Romer et Romer ont distingué les réformes fiscales qui ont été explicitement motivées par des considérations conjoncturelles de celles dues à d’autres facteurs, notamment le soutien de la croissance à long terme, la réduction de la dette et le financement d’un surcroît de dépenses. Sur les 50 mesures fiscales importantes prises au niveau fédéral qui ont été étudiées, 7 ont été considérées comme conjoncturelles, dont 5 étaient des allégements fiscaux destinés à stimuler la croissance à court terme.

Cet encadré traite de ces 5 allégements mis en œuvre entre 1970 et 2002, ainsi que de la Loi de relance de l’économie (Economic Stimulus Act) promulguée en février 2008. Il étudie si les allégements fiscaux ont fait l’objet d’une législation et ont été mis en œuvre rapidement après le début des phases descendantes, dans quelle mesure ils ont été temporaires et s’ils étaient bien ciblés. Pour évaluer si les allégements fiscaux ont été adoptés rapidement après les phases descendantes, on a retenu la même définition des phases descendantes que dans le texte principal. On ne dispose pas encore des données sur la croissance nécessaires pour évaluer les mesures de relance du 2e trimestre 2008.

Les principaux résultats suivants se dégagent:

  • Opportunité: sur les cinq allégement fiscaux motivés par des raisons conjoncturelles, quatre ont été adoptés dans le trimestre suivant le ralentissement (voir tableau). En 2002, les mesures de relance ont été prises trois trimestres après le ralentissement. Le délai moyen de mise en œuvre des allégements fiscaux (à savoir le délai entre la promulgation de la loi et son effet sur les recettes) était d’un trimestre.
  • Caractère temporaire: bien qu’un seul des six allégements fiscaux adoptés pour des raisons conjoncturelles ait été permanent, les autres avaient une composante permanente (voir tableau). En particulier, 79 % environ des allégements étaient destinés à être temporaires et étaient prévus pour durer en moyenne deux trimestres. Certains ont été prolongés, de sorte qu’un pourcentage plus faible—62 %—a effectivement été temporaire, et 38 % sont devenus permanents.
  • Ciblage: l’efficacité du ciblage de chaque programme d’allégement fiscal a été évaluée à l’aide du système de classification de l’efficacité par rapport au coût du Congressional Budget Office (CBO, 2008), qui indique les conséquences concrètes prévisibles sur la demande globale de toute une gamme d’outils de relance par le budget. Suivant ce système, sur six allégements fiscaux adoptés pour des raisons conjoncturelles, trois ont été jugés efficaces par rapport à leur coût. Plus de la moitié des éléments de ces trois trains de mesures fiscales ont pris la forme de transferts directs et de remboursements d’impôts forfaitaires en faveur de personnes physiques, deux outils ayant été jugés les plus efficaces par rapport à leur coût selon le CBO. Les mesures de relance les plus récentes (prises en 2008) ont été considérées les plus efficaces, suivies de celles de 1975 et de 2001. Celles ayant le moins bon rapport coûtefficacité étaient les allégements fiscaux de 1970 et 2002, qui ont pris essentiellement la forme de remboursements d’impôts forfaitaires sur les sociétés et de réductions du taux d’imposition des sociétés et des personnes physiques.
Les allégements fiscaux ont-ils été opportuns, temporaires et ciblés?
Lois d’allégement fiscalOpportunitéCaractère temporaire1Ciblage
Date de la relanceNom de la loiAmpleur de la relance (en % du PIB)Date du ralentisse. le plus proche2Délai interne (trim.)3
Proportion des mesures temporairesDurée des mesures temporaires (trim.)Évaluation du résultat concret4
PrévuesRéellesPrévuesRéelles
1970: T1Tax Reform1,21970: T1100permanente1,0
1975: T2Tax Reduction3,61975: T1197782,31,02,5
1977: T3Tax Reduction and Simplification1,01977: T4177671,31,01,9
2001: T3Economic Growth and Tax Relief Reconciliation1,72001: T311001001,31,32,4
2002: T2Job Creation and Worker Assistance1,72001: T31100673,74,01,3
2008: T2Economic Stimulus1,111001,62,7
Moyenne1,6179622,01,82,0

On entend par mesure de relance temporaire une mesure dont la durée est limitée. En réalité, elle peut durer plus longtemps, car la loi autorise des prolongations.

On définit les phases descendantes comme étant les trimestres durant lesquels la croissance est soit négative, soit inférieure à l’évolution tendancielle et l’écart de production est supérieur à un écart-type négatif.

Le délai interne décrit la période entre la date de promulgation de la loi de relance et la date de sa mise en oeuvre (le trimestre durant lequel les obligations fiscales ont effectivement changé).

Le résultat concret (3 = élevé, 2 = moyen, 1 = faible) décrit le rapport coût-efficacité d’après la classification du CBO (2008).

On entend par mesure de relance temporaire une mesure dont la durée est limitée. En réalité, elle peut durer plus longtemps, car la loi autorise des prolongations.

On définit les phases descendantes comme étant les trimestres durant lesquels la croissance est soit négative, soit inférieure à l’évolution tendancielle et l’écart de production est supérieur à un écart-type négatif.

Le délai interne décrit la période entre la date de promulgation de la loi de relance et la date de sa mise en oeuvre (le trimestre durant lequel les obligations fiscales ont effectivement changé).

Le résultat concret (3 = élevé, 2 = moyen, 1 = faible) décrit le rapport coût-efficacité d’après la classification du CBO (2008).

La plupart des interventions fiscales aux États-Unis ont donc été prises en temps opportun, mais elles n’ont pas été toutes temporaires ou bien ciblées.

Les pouvoirs publics prennent-ils des mesures budgétaires différentes dans les pays émergents et dans les pays avancés?

Certaines réserves exprimées au sujet de l’application de mesures budgétaires discrétionnaires sont sans doute encore plus valables dans les pays moins avancés. Malheureusement, alors que dans la partie qui précède, on disposait de données trimestrielles, les données systématiques que l’on possède sur une gamme plus vaste de pays sont uniquement des données annuelles. L’analyse ci-dessous porte sur un échantillon de 21 pays avancés et 20 pays émergents durant la période allant de 1970 à 200713. La définition d’une «phase descendante» est conceptuellement la même que celle employée avec les données trimestrielles, mais on définit maintenant comme «exceptionnellement négatif» un écart de production inférieur à un écart-type de –0,5 compte tenu du fait que l’on utilise des données annuelles14. Dans les pays avancés, on a utilisé les estimations de l’OCDE sur l’élasticité des recettes et des dépenses par rapport au revenu pour calculer le solde cyclique. Toutefois, comme on ne dispose pas de ce type d’estimations pour les pays émergents, on suppose que les recettes évoluent au même rythme que le cycle conjoncturel, mais pas les dépenses—en d’autres termes, que l’élasticité des recettes par rapport au revenu est de 1 et que l’élasticité des dépenses par rapport au revenu est zéro (on trouvera des précisions à l’appendice 5.1). On entend alors par expansion budgétaire une évolution négative du solde primaire corrigé des variations cycliques de plus de 0,25 point de pourcentage, et par contraction budgétaire une évolution positive de plus de 0,25 point de pourcentage. Lorsque l’évolution du solde primaire corrigé des variations cycliques est inférieure à 0,25 point de pourcentage (soit positivement, soit négativement), on considère que la politique budgétaire est neutre. L’orientation de la politique budgétaire peut donc connaître trois états: relance (397 épisodes), neutralité (155 épisodes) et rééquilibrage (437 épisodes).

Outre les hypothèses qui s’imposent nécessairement lorsque l’on choisit des séries de données et des définitions, toute analyse utilisant ces indicateurs doit être accompagnée d’un certain nombre de réserves. En particulier, l’utilisation de données annuelles limite la capacité à décrire précisément les interventions budgétaires qui commencent et prennent fin au cours d’une même année. En deuxième lieu, ce qui importe est la perception par les décideurs de l’état de l’économie en temps réel, cette perception pouvant être sensiblement différente des déductions qui sont faites lorsque l’on utilise des données révisées. Or, si l’on ne dispose pas de séries de données systématiques en temps réel, il est difficile de corriger cette différence.

En tenant compte de ces réserves, l’analyse a mis en évidence les faits stylisés suivants:

Graphique 5.6.Composition des stimulants budgétaires durant les phases de ralentissement dans les pays avancés et émergents

Les deux premiers diagrammes à secteurs indiquent le type de réaction de la politique budgétaire—relance, neutralité ou rééquilibrage—durant les épisodes de ralentissement dans les pays avancés et émergents. Le graphique à bandes décrit l’ampleur moyenne des relances budgétaires. Les différentes zones représentent la proportion moyenne, sur l’ensemble de l’échantillon, des mesures axées sur les recettes uniquement, les dépenses uniquement, ou les deux à la fois. Les deux derniers diagrammes à secteurs illustrent la fréquence du recours à des mesures axées uniquement sur les recettes ou les dépenses, ou sur les deux à la fois, dans les pays avancés et les pays émergents.

Source: calculs des services du FMI.

1Variation moyenne du solde primaire corrigé des variations cycliques liée à différentes mesures de relance budgétaire, pondérée par la proportion des relances budgétaires d’un type particulier dans les pays qui ont pris des mesures de relance budgétaire durant les phases descendantes.

2Pour chaque groupe de pays, la bande de gauche représente la variation du solde primaire corrigé des variations cycliques en pourcentage du PIB. La bande de droite représente la variation du solde primaire corrigé des variations cycliques en pourcentage du PIB pondérée par les écarts-types des variations de l’écart de production.

  • Les pays émergents réagissent aux phases descendantes en prenant des mesures de relance par le budget deux fois moins souvent seulement que les pays avancés (22 % contre 41 %) (graphique 5.6, partie supérieure). Lorsque les pays émergents adoptent effectivement des mesures de relance par le budget, leurs effets sont légèrement plus importants si on les mesure en considérant les variations du solde primaire corrigé des variations cycliques en pourcentage du PIB potentiel (graphique 5.6, partie médiane, première et troisième bandes) mais cela s’explique par le fait que les ralentissements sont plus marqués (graphique 5.6, partie médiane, deuxième et quatrième bandes).
  • Dans à peine plus d’un tiers des épisodes, les mesures de relance par le budget ont porté à la fois sur les recettes et les dépenses. Lorsque des pays ont eu principalement recours à un type de mesure de relance, ce sont celles portant sur les dépenses qui dominent, aussi bien dans les pays avancés que dans les pays émergents (graphique 5.6, partie inférieure).
  • Dans les pays émergents, l’évolution du solde primaire global suit généralement les mouvements de la conjoncture, malgré l’action anticyclique des stabilisateurs automatiques (graphique 5.7, partie supérieure)15. De plus, ces pays suivent davantage une politique procyclique durant les phases descendantes lorsque les pays avancés traversent simultanément des phases descendantes, ce qui concorde avec les augmentations des primes liées aux financements externes (graphique 5.7, partie inférieure). Dans les pays avancés, l’évolution du solde primaire des finances publiques est en moyenne anticyclique, principalement en raison des stabilisateurs automatiques, si l’on mesure l’évolution du solde cyclique.

Graphique 5.7.Interventions budgétaires durant les phases descendantes et ascendantes

(Variation moyenne, en pourcentage du PIB)

Le premier graphique à bandes illustre les interventions budgétaires dans les pays avancés (A) et émergents (É), durant les épisodes de ralentissement, de neutralité et de redressement (de gauche à droite). Les chiffres négatifs représentent les relances budgétaires. Les politiques budgétaires discrétionnaires sont liées au solde primaire corrigé des variations cycliques. Le second graphique illustre les interventions budgétaires moyennes dans les pays émergents lorsque les pays avancés traversent des phases ascendantes et descendantes. Dans les deux graphiques, la variation moyenne du solde est pondérée par les écarts-types des variations de l’écart de production.

Source: calculs des services du FMI.

1Variation moyenne du solde pondérée par les écarts-types des variations de l’écart de production. On entend par bonne année une année durant laquelle le décalage moyen pondéré par le PIB des pays avancés est inférieur au décalage moyen pondéré par le PIB médian des pays avancés durant toutes les années.

Les effets des mesures budgétaires discrétionnaires au niveau macroéconomique

Ayant défini les phases descendantes et les épisodes de relance par le budget, nous pouvons nous pencher sur la question la plus fondamentale, à savoir celle des effets macroéconomiques des mesures budgétaires discrétionnaires, en particulier durant les phases descendantes. Une analyse événementielle permet de mettre en évidence certaines grandes tendances, en utilisant le même indicateur de relance budgétaire par élasticité que dans la partie précédente, puis des régressions pour évaluer de façon plus systématique les causes et les effets.

Analyse événementielle d’épisodes de ralentissement et de mesures de relance budgétaire

Une analyse événementielle met en évidence la dynamique de variables macroéconomiques fondamentales—croissance du PIB réel, ratio dette au PIB, inflation, taux de change, compte des transactions courantes et croissance de la masse monétaire—autour des épisodes de ralentissement. Le tableau 5.1 et le graphique 5.8 montrent comment les variables macroéconomiques évoluent en même temps que les stimulants budgétaires avant, durant et après les ralentissements. Comme on pouvait s’y attendre, le ratio dette/PIB augmente après les mesures de relance budgétaire et s’améliore en cas de rééquilibrage budgétaire, tandis que le solde des transactions courantes s’améliore l’année du ralentissement en cas de rééquilibrage et se détériore en cas de relance. En revanche, s’agissant des autres variables, les résultats sont généralement ambigus. Les taux de croissance en particulier sont plus élevés durant les épisodes où aucune mesure de relance n’est prise, alors qu’ils évoluent un peu plus entre l’année de ralentissement et la première année suivante en cas de relance par le budget. On constate la même chose dans les pays avancés et les pays émergents.

Tableau 5.1.Indicateurs macroéconomiques autour des épisodes de ralentissement, avec et sans relance budgétaire: ensemble des économies1
Valeur médianeNombre d’observations durant le ralentissementMoyenne sur trois ans avant le ralentissementUn an avant le ralentissementAnnée du après le ralentissementUn an après le ralentissementMoyenne sur quatre ans après le ralentissement
Croissance du PIB réel
Relance budgétaire513,12,2−0,13,63,2
Rééquilibrage budgétaire832,52,80,74,23,6
Évolution du ratio dette/PIB
Relance budgétaire43−1,4−0,52,21,10,8
Rééquilibrage budgétaire611,41,51,2−0,9−1,2
Variation du solde primaire corrigé des variations cycliques
Relance budgétaire510,0−0,2−1,10,00,2
Rééquilibrage budgétaire830,00,11,6−0,20,2
Inflation
Relance budgétaire485,65,54,73,02,7
Rééquilibrage budgétaire787,16,25,25,05,1
Évolution du taux de change nominal2
Relance budgétaire41−0,60,02,9−0,50,1
Rééquilibrage budgétaire724,63,37,93,52,3
Excédent des transactions courantes
Relance budgétaire51−2,4−2,9−0,8−0,9−1,2
Rééquilibrage budgétaire81−0,9−0,80,00,2−0,1
Croissance monétaire réelle
Relance budgétaire325,02,61,74,24,8
Rééquilibrage budgétaire544,64,33,34,95,0
Note: Pour chaque variable, on enregistre la valeur médiane correspondant aux trois catégories d’orientation de la politique budgétaire durant la première année du ralentissement: relance, neutralité et rééquilibrage. Dans chaque cas, on retient la moyenne sur les trois années médianes avant le ralentissement, un an avant le ralentissement, la première année du ralentissement lui-même, un an après l’ensemble de l’épisode de ralentissement et la moyenne des quatre années après l’épisode de ralentissement. On notera que certains ralentissements durent plus d’un an. Lorsqu’ils se poursuivent pendant plusieurs années, l’année après le ralentissement est la première année qui suit la dernière année de ralentissement.

On entend par relance budgétaire pendant la première année d’un ralentissement une baisse du solde primaire corrigé des variations cycliques par rapport au PIB inférieure à 0,25 point de pourcentage du PIB.

Le taux de change est exprimé en monnaie nationale/dollars EU (le signe + représente une dépréciation).

Note: Pour chaque variable, on enregistre la valeur médiane correspondant aux trois catégories d’orientation de la politique budgétaire durant la première année du ralentissement: relance, neutralité et rééquilibrage. Dans chaque cas, on retient la moyenne sur les trois années médianes avant le ralentissement, un an avant le ralentissement, la première année du ralentissement lui-même, un an après l’ensemble de l’épisode de ralentissement et la moyenne des quatre années après l’épisode de ralentissement. On notera que certains ralentissements durent plus d’un an. Lorsqu’ils se poursuivent pendant plusieurs années, l’année après le ralentissement est la première année qui suit la dernière année de ralentissement.

On entend par relance budgétaire pendant la première année d’un ralentissement une baisse du solde primaire corrigé des variations cycliques par rapport au PIB inférieure à 0,25 point de pourcentage du PIB.

Le taux de change est exprimé en monnaie nationale/dollars EU (le signe + représente une dépréciation).

Graphique 5.8.Indicateurs macroéconomiques après les ralentissements, avec et sans relance bugétaire1

Le graphique à bandes représente les variations des indicateurs macroéconomiques depuis l’année du ralentissement jusqu’à la première année qui le suit.

Source: calculs des services du FMI.

1On entend par relance budgétaire pendant la première année d’un ralentissement une baisse du solde primaire corrigé des variations cycliques par rapport au PIB inférieure à 0,25 point de pourcentage du PIB.

2Le taux de change est exprimé en monnaie nationale/dollars EU (le signe + représente une dépréciation). La valeur pour les pays émergents en cas de relance budgétaire est de –10,5 et de –21,2 en cas de rééquilibrage.

Le tableau 5.2 montre la valeur médiane de la croissance du PIB réel dans toutes les économies durant les épisodes de ralentissement et de relance budgétaire en fonction de plusieurs variables qui, d’après la théorie, pourraient avoir des effets importants: dette publique, solde des transactions courantes, libéralisation des échanges et régime de change16. Le graphique 5.9 montre la différence entre les taux de croissance durant l’année du ralentissement et l’année suivante. Si l’on observe ces facteurs déterminants, on constate peu de différence perceptible dans les effets de la politique de finances publiques provenant de l’évolution du solde des transactions courantes, de la libéralisation des échanges et du régime de change, contrairement à ce que voudrait la théorie. Il semble cependant que le volume de la dette publique soit lié à des différences systématiques en termes de croissance, les pays qui appliquent des mesures de relance budgétaire et dont la dette publique est élevée lorsqu’ils entrent dans une phase de ralentissement connaissant généralement des taux de croissance plus faibles avant et après l’année du ralentissement, et une reprise de la croissance plus faible l’année qui suit les mesures de relance budgétaire, alors que les pays fortement endettés qui rééquilibrent leurs finances publiques bénéficient d’une croissance plus forte.

Graphique 5.9.Évolution de la croissance du PIB réel et politique budgétaire dans différentes situations initiales

Le graphique à bandes indique l’évolution de la croissance du PIB réel depuis l’année du ralentissement jusqu’à la première année suivant le ralentissement, en fonction de la situation macroéconomique trois ans avant l’épisode (dette, compte des transactions courantes, ouverture commerciale et croissance de la masse monétaire) et du régime de change et de la composition des mesures de relance budgétaire l’année du ralentissement.

Source: calculs des services du FMI.

1Le seuil de dette élevée est de 75 % dans les économies avancées et de 25 % dans les économies émergentes. Le seuil du solde des transactions courantes et de l’ouverture commerciale est la valeur médiane de la variable dans tout l’échantillon.

Tableau 5.2.Croissance du PIB réel et relance budgétaire dans différentes situations initiales: toutes les économies1,2
Variables déterminantes3Nombre d’observations durant le ralentissementMoyenne sur trois ans avant le ralentissementUn an avant le ralentissementAnnée du ralentissement croissance du PIB réelUn an après le ralentissementMoyenne sur quatre ans après le ralentissement
Dette publique
Élevée132,11,5−0,12,72,0
Faible303,12,4−0,33,63,2
Solde des transactions
courantes4
Élevée222,72,40,32,62,4
Faible273,22,0−0,73,93,4
Ouverture commerciale
Élevée243,02,6−0,12,73,1
Faible253,41,6−0,33,93,4
Taux de change
Fixe202,82,0−0,33,13,0
Flottant263,11,90,23,73,3

On entend par relance budgétaire la première année d’un ralentissement une baisse du solde primaire corrigé des variations cycliques par rapport au PIB inférieure à 0,25 point de pourcentage du PIB.

Les conditions initiales des variables sont définies comme étant une moyenne sur trois ans avant l’année d’un ralentissement.

Le seuil de dette élevée est de 75 % dans les économies avancées et de 25 % dans les économies émergentes. Le seuil de toutes les autres variables est la valeur médiane de la variable dans tout l’échantillon.

Une valeur positive du solde des transactions courantes indique un excédent, une valeur négative un déficit.

On entend par relance budgétaire la première année d’un ralentissement une baisse du solde primaire corrigé des variations cycliques par rapport au PIB inférieure à 0,25 point de pourcentage du PIB.

Les conditions initiales des variables sont définies comme étant une moyenne sur trois ans avant l’année d’un ralentissement.

Le seuil de dette élevée est de 75 % dans les économies avancées et de 25 % dans les économies émergentes. Le seuil de toutes les autres variables est la valeur médiane de la variable dans tout l’échantillon.

Une valeur positive du solde des transactions courantes indique un excédent, une valeur négative un déficit.

Si l’on s’intéresse à la façon dont la politique de finances publiques a été mise en œuvre, les pays qui ont conjugué des mesures de mobilisation des recettes et des dépenses ont connu des ralentissements moins graves que ceux qui n’ont eu recours qu’à l’une ou l’autre de ces mesures, même si les actions axées sur les recettes se sont traduites par une reprise plus rapide et une croissance plus forte les années suivantes (tableau 5.3)17. En revanche, les mesures de rééquilibrage budgétaire axées sur les dépenses se sont traduites par une croissance plus forte durant les années qui ont suivi le ralentissement.

Tableau 5.3.Croissance du PIB réel et relance budgétaire par composante: toutes les économies1,2
Variables déterminantesNombre d’observations durant le ralentissementMoyenne sur trois ans avant le ralentissementUn an avant le ralentissementAnnée du ralentissement croissance du PIB réelUn an après le ralentissementMoyenne sur quatre ans après le ralentissement
Relance budgétaire
Relance axée sur les recettes54,42,8−0,73,64,1
Relance axée sur les dépenses313,12,0−0,42,93,0
Relance axée à la fois sur les recettes et les dépenses153,01,60,64,13,5
Rééquilibrage budgétaire
Relance axée sur les recettes312,42,3−0,23,33,1
Relance axée sur les dépenses172,83,21,25,04,3
Relance axée à la fois sur les recettes et les dépenses352,73,31,14,34,2

On entend par relance budgétaire la première année d’un ralentissement une baisse du solde primaire corrigé des variations cycliques par rapport au PIB inférieure à 0,25 point de pourcentage du PIB.

Les conditions initiales des variables sont définies comme étant une moyenne sur trois ans avant l’année d’un ralentissement.

On entend par relance budgétaire la première année d’un ralentissement une baisse du solde primaire corrigé des variations cycliques par rapport au PIB inférieure à 0,25 point de pourcentage du PIB.

Les conditions initiales des variables sont définies comme étant une moyenne sur trois ans avant l’année d’un ralentissement.

En résumé, l’analyse événementielle montre qu’il peut être très utile de tenir compte de la dette et de la composition des mesures de relance par le budget pour comprendre les effets de la politique de finances publiques. À l’inverse, il est difficile de mettre en évidence des tendances nettes à l’aide d’autres variables qui, en théorie, pourraient être importantes.

Analyse de régression

L’analyse événementielle observe uniquement les liens entre l’orientation de la politique de finances publiques et la dynamique de la variable macroéconomique en question, mais n’éclaire pas sur la relation de cause à effet entre les variables18. En outre, en définissant des variables à l’aide de catégories simples et en les considérant isolément les unes des autres, on risque de dissimuler des informations importantes sur la taille des variables et les interactions entre elles. Pour résoudre ce problème, on applique une méthode de régression.

Ces régressions sont réalisées dans un cadre conceptuel dans lequel on examine les effets de la politique budgétaire discrétionnaire sur la croissance du PIB réel tout en neutralisant les effets potentiels de la politique monétaire et d’autres sources d’encouragement de la demande, en tenant compte de facteurs qui pourraient agir sur la transmission des mesures de relance par voie budgétaire.

La principale variable indépendante présentant un intérêt est l’indicateur de relance budgétaire19. Pour bien faire, il faudrait que cet indicateur détecte tous les changements d’orientation discrétionnaires de la politique budgétaire, qu’ils proviennent de réactions systématiques à la situation de l’économie ou de mesures discrétionnaires non systématiques (c’est-à-dire imprévues). La composante systématique de l’indicateur de relance budgétaire est cependant endogène, ce qui pose des problèmes avec les déductions statistiques. De plus, comme cela est expliqué à l’encadré 5.2, il est très difficile de faire la différence entre les changements systématiques de la politique budgétaire et les stabilisateurs automatiques. En principe, l’indicateur de relance budgétaire par élasticité employé dans la partie précédente devrait servir à cet effet, mais à moins que les élasticités ne soient parfaitement précises pour chaque période—et que la production potentielle ne soit mesurée correctement—ce type d’indicateur de relance budgétaire aura vraisemblablement comme inconvénient une nouvelle endogénéité liée aux erreurs de mesure, ce qui diminue la validité des régressions.

Pour réduire ces problèmes d’endogénéité et vérifier la robustesse de l’analyse, on utilise un deuxième indicateur de relance budgétaire qui est axé exclusivement sur la composante non systématique de la politique budgétaire discrétionnaire. (C’est également ce que l’on fait dans les études sur le budget qui emploient la méthode structurelle d’autorégression vectorielle (SVAR) et les méthodes «narratives»; voir l’encadré 5.2.) Cet indicateur vise à mettre en évidence les changements imprévus de l’orientation de la politique budgétaire en se fondant, pour chaque pays, sur des régressions distinctes des recettes et des dépenses sur la croissance de la production et une tendance temporelle. On trouvera des détails complémentaires à ce sujet à l’appendice 5.1. (Par la suite, on désignera cet indicateur sous le nom d’indicateur de relance budgétaire par régression, pour le distinguer de celui basé sur l’élasticité.)

Parmi les variables indépendantes, on peut citer deux décalages de croissance du PIB réel, pour tenir compte de l’inertie endogène de l’économie; la croissance de la masse monétaire réelle (contemporaine et deux décalages), comme indicateur de la politique monétaire; des changements de la demande extérieure (contemporaine et deux décalages); enfin la taille de l’État. On a constaté que ces variables étaient significatives lorsqu’elles atteignaient 10 %. Elles ont été retenues dans toutes les spécifications des régressions qui suivent.

Le tableau 5.4 présente les principaux résultats en se référant aux effets sur le PIB réel d’une relance budgétaire de 1 % en utilisant à la fois un indicateur de relance budgétaire par élasticité et un indicateur par régression20. Ses valeurs montrent les effets sur la production pendant l’année de l’intervention budgétaire puis trois ans plus tard, les nombres positifs indiquant qu’une relance budgétaire positive augmente la production21. Les résultats correspondant à la spécification de référence sont présentés sur la première rangée. Que l’une ou l’autre des mesures de relance par le budget soit prise, l’effet estimé sur la croissance de la production dans la spécification de référence est faible—plus proche de zéro que dans l’hypothèse keynésienne de 1 ou plus—et devient négatif après trois ans. Cependant, comme le montrent les deuxième et troisième rangées du tableau, ces résultats cachent des différences importantes selon les pays. Dans les pays avancés, les multiplicateurs sont statistiquement significatifs et faiblement positifs—une relance budgétaire d’un point de pourcentage entraîne une croissance du PIB réel d’environ 0,1 % sur le moment, et jusqu’à 0,5 % de plus que l’année zéro au bout de trois ans. Globalement, cet effet est comparable à ceux observés dans les études de cas et les études précédentes suivant la méthode structurelle d’autorégression vectorielle. À l’inverse, bien que les pays émergents connaissent sur le moment des effets analogues à ceux des pays avancés, les conséquences sur la production à moyen terme sont systématiquement négatives, que l’une ou l’autre des mesures de relance par le budget soit prise. De fait, il semble que dans ces économies, une politique budgétaire discrétionnaire fasse plus de mal que de bien.

Tableau 5.4.Effet sur le PIB réel des changements de la politique budgétaire discrétionnaire
Effet sur le PIB réel
Indicateur de relance budgétaire par élasticitéIndicateur de relance budgétaire par régression
Effet:Année zéroAnnée troisAnnée zéroAnnée trois
(par rapport à une relance budgétaire positive d’un point de pourcentage du PIB)
Spécification de référence0,15−0,160,08−0,02
Différences entre pays
Pays avancés uniquement0,120,130,110,51
Pays émergents uniquement0,21−0,030,10−0,09
Composition
Changements des politiques axées sur les recettes0,210,120,100,14
Changements des politiques axées sur les dépenses0,13−0,210,06−0,06
Composition: pays avancés uniquement
Changements des politiques axées sur les recettes0,350,590,010,40
Changements des politiques axées sur les dépenses−0,09−0,260,150,52
Composition: pays émergents uniquement
Changements des politiques axées sur les recettes0,230,230,130,17
Changements des politiques axées sur les dépenses0,20−0,180,08−0,23
Ralentissements0,290,000,100,04
Relance budgétaire uniquement−1,30−0,88−0,87−0,29
Relance budgétaire uniquement, dette initiale élevée−1,75−2,05−1,05−0,80
Relance budgétaire uniquement, dette initiale faible−0,96−0,36−0,650,13

Les effets sur la production indiqués dans les six rangées suivantes du tableau montrent que dans l’ensemble, les mesures de relance axées sur les recettes semblent mieux réussir à accroître le PIB réel que celles axées sur les dépenses, en particulier à moyen terme et dans les pays avancés. On constate que ces dernières ont systématiquement des effets négatifs dans les pays émergents après trois ans, ce qui explique sans doute les craintes selon lesquelles une fois que des mesures d’augmentation des dépenses sont mises en œuvre, il est difficile d’y mettre fin.

Une question fondamentale se pose, qui est de savoir si les politiques budgétaires discrétionnaires peuvent parvenir à stimuler l’économie durant les phases descendantes. C’est à cette question que répondent les quatre dernières rangées du tableau. Lorsque l’on élimine les effets des phases descendantes, les effets généraux des interventions budgétaires semblent être positifs, et peut-être même être plus marqués que dans la spécification de référence. Il est cependant possible que les résultats de ces multiplicateurs soient influencés par les effets négatifs importants des rééquilibrages budgétaires, et ne reflètent pas des effets positifs marqués des relances budgétaires. Lorsque l’on tient compte précisément des effets des relances budgétaires, ces effets sont en réalité systématiquement négatifs, que l’une ou l’autre des mesures de relance par le budget soit prise (même si l’on observe une certaine amélioration de la croissance de la production durant les années qui suivent, de sorte que le niveau de la production est moins négatif qu’au départ).

Comment peut-on expliquer un résultat si différent? Un sujet de préoccupation est que les mesures de relance par le budget ne s’attaquent pas véritablement au problème d’endogénéité, en particulier l’indicateur par élasticité, qui pourrait donner des résultats biaisés22. S’il ne s’agit pas d’un problème d’indicateur, les effets pourraient varier selon les attentes du secteur privé concernant les conséquences pour la dette des mesures de relance par le budget. Les deux dernières rangées montrent comment ces effets varient en fonction du montant de la dette publique au moment de l’intervention. Dans les pays peu endettés, une relance budgétaire produit un effet initial négatif, mais un effet positif sur la croissance les années suivantes, de sorte que l’effet net après trois ans est relativement négatif lorsque l’on utilise l’indicateur par élasticité, et positif avec l’indicateur par régression. En revanche, dans les pays très endettés, l’effet est systématiquement important et toujours négatif. Cela semble indiquer que les préoccupations relatives à la viabilité budgétaire dominent peut-être les décisions de dépenses, même si habituellement, on pourrait considérer que la politique de finances publiques en vigueur a un effet stimulant23.

On a calculé d’autres régressions qui comprennent des termes d’interaction de l’indicateur de relance budgétaire et des variables muettes indiquant 1) l’ouverture commerciale élevée ou faible; 2) le développement financier élevé ou faible, comme indicateur des contraintes de liquidités; 3) les régimes de change fixe ou flottant et 4) un excédent des transactions courantes faible ou élevé, comme indicateur de la viabilité extérieure. Une ouverture commerciale et un développement financier plus importants donnent des multiplicateurs plus élevés, et les multiplicateurs sont plus élevés lorsque le régime de change est flottant. Ces résultats vont à l’encontre de la théorie économique, ce qui permet de penser que les craintes au sujet de la dette pourraient être le facteur dominant de l’efficacité de la politique de finances publiques. De fait, on a tendance à associer un solde des transactions courantes supérieur à la moyenne (généralement un excédent) à des multiplicateurs plus grands24. Enfin, si l’on calcule la régression de référence à l’aide de deux sous-échantillons temporels différents, on est incité à la prudence: les multiplicateurs ont apparemment été plus faibles ces dernières années25.

Il ressort de cette analyse qu’une politique budgétaire discrétionnaire peut réussir à stimuler la production, en particulier si elle est axée sur les recettes. Il y a cependant lieu d’être prudent lorsque l’on applique des programmes de relance durant les phases de ralentissement puisque selon les données disponibles, si l’on veut qu’ils fonctionnent, on ne peut le faire que lorsque la situation budgétaire structurelle est solide. Il en ressort que les pouvoirs publics doivent améliorer l’équilibre budgétaire pendant les phases ascendantes et s’engager de façon crédible à ce que leurs programmes de relance ne mettent pas en péril la viabilité de la dette.

Un éclairage sur la relance budgétaire à l’aide d’une simulation

On a montré dans la partie précédente à l’aide de certaines données qu’il existe des multiplicateurs légèrement positifs, en émettant des réserves importantes sur le type d’économie, la composition des mesures de relance par le budget et le volume de la dette. De toute évidence, les décideurs doivent tenir compte d’un grand nombre de facteurs qui peuvent avoir une grande portée lorsqu’ils élaborent des mesures budgétaires discrétionnaires. Dans cette partie, l’objectif est d’étudier, dans un cadre bien défini, comment les effets de mesures de relance par le budget dépendent de la structure de l’économie en question.

Nous avons utilisé une version annuelle du modèle monétaire et budgétaire intégré (GIMF). Il s’agit d’un modèle d’équilibre général dynamique et stochastique multinational qui contient un certain nombre d’éléments utiles par rapport aux modèles existants du cycle conjoncturel et monétaire (consommateurs à courte vue qui manquent de liquidités et gains de productivité potentiels grâce aux investissements publics par exemple) et une vaste gamme d’instruments budgétaires qui influent sur les choix intertemporels des ménages et des entreprises (investissements publics, impôts sur les revenus du travail, impôts sur la consommation et transferts vers les ménages)26.

La première étude compare les résultats de variables macroéconomiques fondamentales à l’aide de différents instruments de politique budgétaire dans une grande économie, calibrés de manière à correspondre aux États-Unis. Les résultats sont présentés au graphique 5.10. Le choc est une expansion budgétaire temporaire, calibrée de manière à aboutir à un déficit primaire situé 1 % au-dessus du niveau de référence l’année 1 et 0,5 % au-dessus du niveau de référence l’année 2. Par la suite, une fonction de réaction budgétaire parvient à ramener la dette à son niveau initial en relevant les impôts forfaitaires. La relance budgétaire est complètement inattendue la première année mais son profil temporaire, y compris la deuxième relance durant l’année 2, ainsi que les conséquences à long terme en matière fiscale, sont parfaitement compris une fois qu’elle est engagée. Chaque rangée du graphique 5.10 montre les réactions, de gauche à droite, du PIB (en écart en pourcentage par rapport à la valeur de référence), de l’inflation et des taux d’intérêt nominaux (en écart en points de pourcentage par rapport à la valeur de référence) et des taux d’intérêt réels (en écart en points de pourcentage par rapport à la valeur de référence). Dans la partie plus basse du graphique, les rangées successives montrent l’effet des différents instruments budgétaires: investissements publics, impôts sur la consommation, impôts sur les revenus du travail et transferts vers les ménages. Dans chaque partie, on indique deux réactions: la première, dans laquelle on suppose que les taux d’intérêt nominaux réagissent aux écarts attendus de l’inflation par rapport à l’objectif, et la deuxième, dans laquelle les taux d’intérêt nominaux demeurent constants les deux premières années, et répondent ainsi aux besoins de la relance budgétaire.

Graphique 5.10.Effets d’une expansion budgétaire dans une grande économie

(Écart par rapport à la référence; années en abscisse; le choc se produit durant l’année zéro)

Réactions aux impulsions sous forme d’une augmentation de 1 % du déficit l’année 1 et de 0,5 % l’année 2.

Source: calculs des services du FMI.

Dans chacun des cas, on n’observe aucun changement à long terme de la production potentielle. À terme, chaque variable reviendra à zéro27. Par conséquent, cette expérience s’intéresse principalement aux différences dans les effets à court terme des mesures de relance. Ses résultats font apparaître ce qui suit:

  • La même augmentation du déficit se traduit par de grandes différences dans la taille des multiplicateurs à court terme selon les instruments utilisés. En supposant qu’ils peuvent être mis en œuvre immédiatement et efficacement, les investissements publics ont davantage d’effets que d’autres mesures28. La raison en est qu’ils ont une incidence directe sur la demande globale, alors que les effets des impôts et des transferts varient en fonction de la propension à consommer. Les investissements sont également le facteur qui a le plus d’incidence sur l’inflation et les taux d’intérêt réels.
  • La politique monétaire joue un rôle fondamental dans l’efficacité des mesures budgétaires de stimulation de l’économie. De fait, lorsqu’elle est accommodante, les multiplicateurs de production peuvent être jusqu’à deux fois plus élevés, et leurs effets sont plus durables29. Dans le même temps, l’inflation est plus élevée. La différence est moindre pour les impôts sur les revenus du travail, car en baissant ces impôts, on encourage à travailler, ainsi qu’à consommer. Par conséquent, une réaction de l’offre neutralise l’effet inflationniste. On peut également montrer que sans politique monétaire accommodante, les multiplicateurs sont plus faibles lorsque les prix sont plus flexibles30. En effet, l’inflation augmente plus fortement après des mesures de relance, ce qui exige un relèvement plus énergique des taux d’intérêt qui réduit la réaction de la production. En appliquant une politique monétaire accommodante, une plus grande flexibilité des prix produit l’effet inverse, car une inflation accrue suppose une chute plus forte des taux d’intérêt réels.
  • Une réduction des impôts sur la consommation et des transferts vers les ménages temporairement plus élevés font nettement basculer la production (la production est supérieure, puis inférieure, à la valeur de référence), car ils incitent à anticiper la consommation et les investissements31. En revanche, une baisse des impôts sur les revenus du travail entraîne une réaction de l’offre plus systématiquement positive.

Si les pouvoirs publics pérennisent les mesures et les financent par une augmentation de la dette, à long terme, la réaction de l’offre et les effets sur la dette deviennent beaucoup plus importants. Quels que soient les instruments budgétaires, toute hausse de la dette a tendance à évincer la production privée, car elle augmente les taux d’intérêt réels32. Lorsque la hausse des transferts est permanente, quand bien même la politique monétaire à court terme est accommodante, les taux d’intérêt réels augmentent à long terme ce qui réduit la production ou, dans le meilleur des cas, ne la change pas. En revanche, des taux d’imposition plus faibles réduisent les distorsions de l’offre, et se traduisent par conséquent par une augmentation permanente de la production. C’est davantage le cas lorsque l’on baisse les impôts sur les revenus du travail que lorsqu’on diminue les impôts sur la consommation. Si les taux d’imposition restent faibles en permanence, on peut augmenter les conséquences à court terme, en fonction de l’équilibre entre les effets positifs de l’offre et les effets négatifs des taux d’intérêts. Lorsque les investissements publics sont maintenus en permanence à un niveau élevé, leurs effets diffèrent selon que les dépenses peuvent ou non avoir un meilleur taux de rentabilité que si les ressources étaient à la disposition des investisseurs privés.

Comment les multiplicateurs varient-ils en fonction des caractéristiques de l’économie? D’autres simulations font apparaître ce qui suit:

  • Pour une mesure budgétaire de stimulation d’une ampleur donnée, les multiplicateurs sont plus faibles dans les petits pays ouverts (voir graphique 5.11) bien que les multiplicateurs des impôts sur les revenus du travail diminuent moins33.
  • Lorsque la part des consommateurs qui se heurtent à des contraintes de liquidité est plus grande, comme on peut le prévoir dans la plupart des pays émergents, les multiplicateurs sont sensiblement plus élevés.
  • Dans le même temps, dans les pays émergents très endettés, les mesures de relance par le budget peuvent entraîner une hausse des taux d’intérêt réels, car les intervenants sur le marché exigent une prime de risque sur les taux d’intérêt plus élevée. Les multiplicateurs de production en sont alors réduits, en particulier lorsque les pays prennent des mesures axées sur les recettes, comme le montre le graphique 5.12. Si la hausse de la prime de risque sur les taux d’intérêt est suffisamment importante, les multiplicateurs sont négatifs.

Graphique 5.11.Expansion budgétaire dans une grande économie comparée à une petite économie ouverte avec une politique monétaire accommodante

(Écart par rapport à la référence; années en abscisse; le choc se produit durant l’année zéro)

Réactions aux impulsions sous forme d’une augmentation de 1 % du déficit l’année 1 et de 0,5 % l’année 2.

Source: calculs des services du FMI.

Graphique 5.12.Effet de l’expansion budgétaire dans une petite économie avec prime du risque de marché

(Écart par rapport à la référence; années en abscisse; le choc se produit durant l’année zéro)

Réactions aux impulsions sous forme d’une augmentation de 1 % du déficit l’année 1 et de 0,5 % l’année 2.

Source: calculs des services du FMI.

Il est possible que ce soit ce mécanisme qui explique les résultats négatifs des mesures de relance par le budget observés d’après les travaux empiriques et indiqués au tableau 5.4.

Ces résultats montrent que les effets des mesures de relance par le budget risquent de varier considérablement en fonction du mode d’application de ces mesures et du type d’économie. Ils confirment l’idée selon laquelle l’ampleur de la politique d’accompagnement monétaire est importante, ce qui pourrait avoir joué un rôle dans le fait que les estimations des multiplicateurs budgétaires ont été plus faibles ces dernières années. Ceci ne signifie pas pour autant qu’une politique de finances publiques ne peut pas porter ses fruits, mais plutôt qu’elle a le plus de chances d’être efficace lorsque la politique monétaire n’a pas de marge de manœuvre (voir également Blinder, 2006). En outre, ces résultats mettent en évidence un mécanisme qui peut être important selon lequel les préoccupations relatives à la viabilité de la dette publique pourraient réduire les multiplicateurs budgétaires à un point tel que les mesures budgétaires discrétionnaires feraient plus de mal que de bien.

Conclusions et considérations intéressant l’action des pouvoirs publics

Ce chapitre pose une question fort simple: quels sont les effets de la politique de finances publiques durant les phases descendantes du cycle économique? La réponse à cette question est complexe et dépend fortement des caractéristiques de l’économie considérée.

Les mesures budgétaires discrétionnaires présentent un attrait évident, à savoir que les pouvoirs publics sont susceptibles d’agir rapidement sur le pouvoir d’achat, alors que les effets de la politique monétaire subissent des retards longs et parfois incertains. De plus, dans la pratique, on voit que dans les pays avancés, les pouvoirs publics ont eu activement recours à des mesures budgétaires discrétionnaires, même s’ils sont loin de les avoir employées autant que les stabilisateurs automatiques et la politique monétaire. Toutefois, les mesures discrétionnaires ont généralement été adoptées plus tard que les stabilisateurs automatiques et les changements d’orientation de la politique monétaire. Elles l’ont été plus souvent en réaction à des phases descendantes qu’à des phases ascendantes, et parfois plus qu’il ne le fallait. Enfin, les mesures de relance ont souvent été pérennisées, ce qui a eu des conséquences négatives sur la viabilité budgétaire.

Si l’on étudie les effets moyens des mesures budgétaires discrétionnaires dans un échantillon qui comprend à la fois des pays avancés et des pays émergents, on ne trouve aucun élément permettant d’établir avec certitude qu’elles exercent une action anticyclique sur l’activité. Une analyse plus approfondie semble cependant indiquer qu’elles ont un effet légèrement anticyclique sur les pays avancés. En revanche, peu de données donnent à penser qu’elles ont un effet anticyclique dans les pays émergents. Cet effet ne se fait sentir que dans un premier temps, des éléments indiquant qu’ils deviennent négatifs les années suivantes. Il semble que les mesures de relance axées sur les recettes réussissent mieux à stimuler la production que celles axées sur les dépenses, en particulier dans les pays émergents, ce qui explique sans doute les craintes selon lesquelles une fois que des mesures d’augmentation des dépenses sont mises en œuvre, il est difficile d’y mettre fin.

Ces conclusions empiriques sont globalement conformes à des simulations effectuées à partir d’un modèle d’équilibre général sur plusieurs périodes. Ces simulations montrent comment les multiplicateurs budgétaires peuvent aller de keynésiens (1 ou davantage) à négatifs, en fonction de l’instrument utilisé et du type d’économie. Plus particulièrement, le multiplicateur est plus faible lorsque la réaction de la politique monétaire n’est pas adaptée à la relance budgétaire, et lorsque cette relance est suivie par une hausse importante des primes de risque (par exemple en cas de fortes craintes sur les obligations relatives au service de la dette). Une augmentation des dépenses publiques, si elle peut être mise en œuvre rapidement, peut être le moyen le plus direct de stimuler la production. C’est cependant celui qui est le plus inflationniste. Des réformes fiscales qui récompensent davantage le travail ou des mesures d’incitation à consommer pourraient être quasiment aussi efficaces pour soutenir l’activité économique, et présentent moins de risques d’inflation.

Compte tenu à la fois de l’utilité de la politique budgétaire comme outil de stabilisation conjoncturelle et des données qui montrent que les mesures discrétionnaires de relance budgétaire peuvent avoir des effets préjudiciables, les pouvoirs publics doivent-ils faire davantage appel aux stabilisateurs automatiques? Sinon, est-il possible d’élaborer d’autres mécanismes budgétaires anticycliques qui provoqueraient une réaction symétrique et plus rapide à l’évolution de la situation économique34?

Deux grandes possibilités se présentent, chacune ayant ses avantages et ses inconvénients.

Accroître la réactivité des stabilisateurs automatiques: On pourrait élargir la portée des stabilisateurs automatiques passifs en rendant plus progressif le système de recettes par exemple. Des mécanismes de ce type fonctionneraient automatiquement et n’augmenteraient pas nécessairement la taille de l’État. Dans le même ordre d’idée, on pourrait réformer certains programmes de fiscalité, de transferts et de dépenses afin de les lier à la situation de l’économie en suivant certaines règles, comparables à la règle de Taylor pour fixer les taux d’intérêt. À cet effet, on pourrait mettre en œuvre des programmes de dépenses temporaires préapprouvés ou relever les indemnités de chômage lorsque le taux de chômage atteint un certain seuil. Ce dispositif présenterait l’avantage d’être transparent.

Des mesures de ce type pourraient cependant avoir des conséquences indésirables qu’il faudrait évaluer en fonction des avantages qu’elles apporteraient en matière de stabilisation. Un système de réforme temporaire de l’impôt sur la consommation pourrait se traduire par une chute automatique de la consommation courante si des baisses d’impôts sont prévues. Les propositions d’adopter des mesures automatiques pour faire face aux phénomènes cycliques posent également des problèmes, car on ne dispose pas d’indicateurs en temps réel de la situation de l’économie qui soient entièrement fiables. Les réactions fondées sur les résultats des périodes précédentes—un remboursement d’impôts automatique par exemple—pourraient être plus adaptées et provoquer moins de distorsions, mais elles risquent de ne pas être aussi bien ciblées que celles fondées sur le revenu courant. De plus, il pourrait être difficile d’élaborer des programmes de dépenses préétablis dépendants de l’État qui utilisent l’argent public de façon efficiente et sélective (Solow, 2005). En outre, toutes ces mesures risquent d’introduire des distorsions: les dispositifs visant à accroître la progressivité de l’impôt ou à lier la générosité du régime d’assurance chômage à la situation de l’économie auraient vraisemblablement pour conséquence de modifier les incitations au travail, et pourraient se révéler politiquement difficiles à respecter durant les phases ascendantes. Il faudrait alors les accompagner de mesures visant à mieux cibler les interventions durant les phases descendantes. Or un meilleur ciblage a tout lieu de poser des difficultés administratives qui pourraient se révéler coûteuses.

Réformer la gestion des finances publiques: Des réformes de plus grande ampleur pourraient rendre plus crédibles les mesures discrétionnaires et plus particulièrement réduire la tendance à l’endettement. À cet effet, on pourrait créer un organisme public indépendant et impartial comme il en existe déjà dans de nombreux pays. Ce «gendarme» budgétaire serait chargé de mettre en lumière l’évolution de la conjoncture économique, d’évaluer dans quelle mesure la politique de finances publiques est conforme aux objectifs à moyen terme et de formuler des avis sur diverses mesures gouvernementales35. Ce dispositif réduirait au maximum la prise de positions partisanes dans l’évaluation des informations économiques et le recours aux seuls mesures statistiques de l’économie, qui peuvent être imprécises. De plus, il pourrait permettre de prendre des mesures de relance par le budget à des moments plus opportuns et de façon plus temporaire. On pourrait également charger ces organismes de donner des avis sur les paramètres relatifs aux impôts et aux dépenses qu’il faut faire varier, comme ils le font déjà dans plusieurs pays36.

Il faudrait manifestement étudier attentivement les coûts et les risques potentiels de ces systèmes avant de les mettre en œuvre. Indépendamment du choix des instruments budgétaires et des difficultés administratives à modifier les taux d’imposition ou les programmes de dépenses, il faudrait que ce système soit coordonné avec les objectifs de la politique monétaire (voir Taylor, 2000). Cela étant, compte tenu des limites des stabilisateurs automatiques tels qu’ils sont appliqués aujourd’hui et des risques liés aux politiques budgétaires discrétionnaires, cette idée mérite d’être étudiée plus avant.

Appendice 5.1. Données et méthodes empiriques

Données sur la réactivité de la politique budgétaire

Les données trimestrielles sur l’écart de production et la croissance du PIB réel sont tirées des Perspectives économiques de l’OCDE et sont corrigées des variations saisonnières. On définit les phases descendantes comme étant les trimestres durant lesquels le taux de croissance est soit négatif, soit inférieur à son potentiel, l’écart de production étant supérieur à un écart-type négatif. La variation de la politique monétaire est mesurée de manière approchée par l’évolution trimestrielle du taux d’intérêt nominal à court terme tiré de la base de données des statistiques financières internationales du FMI. Toutes les variations sont mesurées d’un trimestre à l’autre et ne sont pas annualisées. Cette analyse s’intéresse principalement aux variations de grande ampleur des variables de la politique budgétaire discrétionnaire, définies comme étant celles qui sont supérieures à 0,25 % du PIB durant un trimestre. De même, les variations discrétionnaires des taux d’intérêt nominaux à court terme sont définies comme étant celles qui sont supérieures à 0,25 % durant un trimestre.

On estime l’autorégression vectorielle (VAR) de chaque pays à l’aide de données trimestrielles. Ces autorégressions comprennent plusieurs variables, classées dans l’ordre suivant: croissance effective du PIB réel moins croissance potentielle du PIB réel, inflation (sur la base du déflateur du PIB), évolution des taux d’intérêt nominaux, évolution du solde budgétaire primaire corrigé des variations cycliques et évolution du solde budgétaire automatique (cyclique). Cet ordre signifie que bien que les variables de la politique budgétaire puissent réagir aux chocs de la croissance et de l’inflation durant un même trimestre, le délai de transmission entre les variables de la politique budgétaire et la croissance et l’inflation est d’un trimestre au minimum. Les autorégressions vectorielles comprennent deux décalages pour chaque variable.

Données lacunaires et risque de prédisposition à l’endettement

Pour rechercher les réactions asymétriques, chaque autorégression vectorielle comprend maintenant les variables suivantes: croissance lorsque l’économie traverse une phase descendante et zéro dans les autres cas; croissance lorsque l’économie traverse une phase ascendante et zéro dans les autres cas; il faut y ajouter les variables déjà incluses, à savoir l’inflation, l’évolution des taux d’intérêt nominaux et l’évolution des soldes budgétaires. Comme auparavant, les phases descendantes sont définies comme étant les trimestres durant lesquels le taux de croissance est soit négatif, soit inférieur au potentiel, l’écart de production étant supérieur à un écart-type négatif. Les résultats sont robustes quel que soit l’ordre des deux moitiés de la croissance (phases descendantes et phases ascendantes) dans l’autorégression vectorielle et des variables de la politique budgétaire et monétaire, et permettent d’ajouter une tendance temporelle dans chaque équation. Étant donné que l’autorégression vectorielle est précisée dans les différences premières, toute évolution tendancielle de l’équilibre des soldes budgétaires durant la période considérée influe sur le terme constant de l’équation des soldes budgétaires.

Pour évaluer la fiabilité d’estimations préliminaires du PIB, cette analyse actualise les estimations de Faust, Rogers et Wright (2005), qui utilisaient des données jusqu’en 1997. On entend par révisions la différence entre les données telles qu’elles figuraient dans la version la plus récente des Indicateurs économiques mensuels de l’OCDE (juin 2008) et les données publiées pour la première fois dans les Indicateurs économiques mensuels. On dispose de données préliminaires sur les États-Unis, le Royaume-Uni et le Canada depuis le 1er trimestre 1965, sur le Japon depuis le 1er trimestre 1970, sur l’Italie et l’Allemagne depuis le 4e trimestre 1979 et sur la France depuis le 4e trimestre 1987.

Pour évaluer les effets des erreurs dans les prévisions de croissance, chaque autorégression vectorielle comprend maintenant les erreurs sur les estimations préliminaires, que l’on ajoute aux variables incluses précédemment. Les erreurs d’estimation sont placées dans les autorégressions vectorielles après la croissance et l’inflation mais avant les variables de la politique budgétaire. Les résultats sont robustes quel que soit l’ordre des erreurs et des variables de la politique budgétaire.

Réactions des pouvoirs publics dans les pays émergents et avancés

Cette analyse porte sur un échantillon de 21 pays avancés et 20 pays émergents tiré de la base de données des Perspectives de l’économie mondiale du FMI et couvrant une période allant de 1970 à 200737. D’autres données macroéconomiques (sur les soldes extérieurs et l’inflation par exemple) sont tirées de la base de données des Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale, de la base de données des Perspectives de l’économie mondiale et d’autres sources publiques. Une liste des pays et des épisodes de ralentissement figure au tableau 5.5 (les années de relance budgétaire étant indiquées en caractères gras).

Tableau 5.5.Liste des pays et des ralentissements
PaysAnnées de ralentissement
Afrique du Sud1977,1978,1982,1983,1985,1986,1990,
1991,1992
Allemagne1975,1982,1989,1990,1993,2003
Argentine1975,1976,1978,1981,1982,1985,1988,
1989,1990,1995,1999,2000,2001,2002
Australie1972,1978,1982,1983,1991,1992
Autriche1975,1978,1981,1988,1997
Belgique1975,1977,1987,1993,2003
Brésil1970,1981,1983,1990,1992
Canada1975,1982,1991,1992
Chili1972,1973,1975,1982,1983,1999
Chine1976,1990,1991
Colombie1976,1977,1983,1985,1991,1992,1999
Danemark1974,1975,1980,1981,1983,1988,1993,
2003
Égypte1973,1974,1981
Espagne1971,1981,1985,1986,1993
États-Unis1970,1974,1975,1980,1982,1991
Finlande1977,1978,1991,1992,1993
France1975,1986,1987,1993,1997
Grèce1974,1981,1982,1983,1987,1993
Hongrie1985,1988,1990,1991
Inde1972,1974,1979,1980,1987,2002
Indonésie1998
Irlande1975,1976,1983,1993,1994
Islande1975,1976,1983,1985,1988,1991,1992,
2003
Italie1972,1975,1980,1983,1993,2003
Japon1974,1975,1987,1994,1998,1999
Malaisie1971,1975,1985,1986,1987,1998
Mexique1977,1982,1983,1986,1988,1995,2001
Nouvelle-Zélande1972,1976,1977,1979,1983,1991,1992,
1998
Pakistan1970,1972,2002,2003
Pays-Bas1975,1980,1981,1982,1993,2003,2005
Pologne1980,1981,1982,1984,1990,1991
Portugal1975,1984,1985,1986,1993,2003
Rép. slovaque1990,1991,1992,1993
Rép. tchèque1990,1991,1992,1997,1998
Roumanie1975,1985,1988,1989,1990,1991,1992,
1997,1998,1999
Royaume-Uni1971,1974,1975,1980,1981,1991,1992
Slovénie1976,1983,1987,1988,1990,1991,1992
Suède1977,1981,1983,1991,1992,1993,2003
Suisse1975,1976,1978,1982,1983,1991,1993,
2003
Turquie1973,1979,1980,1989,1994,1999,2001
Ukraine1987,1990,1991,1992,1993,1994,1996,
1997,1998,1999

Les années en caractères gras correspondent à une relance budgétaire durant un ralentissement, une relance budgétaire étant définie comme étant une baisse du solde primaire corrigé des variations cycliques par rapport au PIB inférieure de 0,25 point de pourcentage du PIB.

Les années en caractères gras correspondent à une relance budgétaire durant un ralentissement, une relance budgétaire étant définie comme étant une baisse du solde primaire corrigé des variations cycliques par rapport au PIB inférieure de 0,25 point de pourcentage du PIB.

Nous avons étudié non seulement les données des Perspectives mais aussi les statistiques de finances publiques du FMI. L’un des avantages de cet ensemble de données est qu’il permet d’obtenir un niveau de désagrégation plus fin, les recettes pouvant être ventilées dans les catégories suivantes: personnelles, entreprises, consommation et commerce international. Les impôts et les dépenses peuvent être ventilées dans les catégories ménages, institutions sans but lucratif et transferts aux entreprises (subventions); intérêts; traitements des fonctionnaires; autres dépenses et dépenses en capital. Des données plus désagrégées peuvent permettre de faire des distinctions plus fines sur l’élasticité des impôts et des dépenses par rapport au revenu et par conséquent de mesurer plus précisément les variations automatiques des recettes et des dépenses en les comparant aux variations cycliques. Les données des Perspectives de l’économie mondiale et les statistiques de finances publiques ont été comparées en détail pour le même échantillon de pays. Deux problèmes majeurs se sont posés. Premièrement, pour créer une série chronologique suffisamment longue, plusieurs séries de statistiques de finances publiques ont dû être raccordées, ce qui a créé des situations dans lesquelles les éléments énumérés plus haut étaient décalés aux points de raccord tout simplement, apparemment, en raisons de reclassifications. Les valeurs des indicateurs de relance budgétaire étaient donc trompeuses, et l’utilisation de ces données n’a plus présenté d’avantage d’un point de vue théorique. Deuxièmement, la longue série chronologique de statistiques de finances publiques ne porte que sur l’administration centrale. Ceci peut présenter une image trompeuse des réformes de la politique budgétaire. Ainsi, on a constaté que les estimations des mesures de relance budgétaire au niveau de l’administration centrale étaient anticycliques (avec le cycle de production) dans tous les pays. Ce constat mérite d’être étudié davantage, mais cela n’entre pas dans le cadre de cette étude.

Mesures de relance budgétaire

L’indicateur de relance budgétaire par élasticité utilisé pour les faits stylisés, l’analyse événementielle et les régressions est un solde primaire corrigé des variations cycliques, calculé comme étant

ri est le ratio recettes/PIB durant la période t, etp le ratio dépenses primaires/PIB durant la période t, et Ytreal/Yttrreal la production réelle divisée par la production potentielle (tendance) durant la période t. Ces estimations du solde ajusté des variations cycliques reposent sur des estimations de l’écart de production calculées à l’aide d’un filtre des séries chronologiques, qui risque de ne pas bien fonctionner lorsque les chocs qui s’exercent du côté de l’offre sont fréquents et importants, comme c’est le cas dans de nombreux pays émergents. Si l’on applique les mêmes élasticités dans tous les pays (comme on l’a supposé pour les pays émergents), lorsque l’un a une faible élasticité des impôts par rapport à la production et l’autre une forte élasticité des impôts par rapport à la production, on risque d’obtenir des résultats indiquant que le premier adopte des mesures discrétionnaires de relance budgétaire plus activement que le second, alors qu’en réalité cette situation s’explique par des stabilisateurs automatiques plus solides.

L’indicateur de relance budgétaire par régression utilisé pour les régressions est construit comme la différence entre un déficit primaire hypothétique durant la période t en supposant qu’aucun changement ne se produit dans la situation économique et le déficit primaire réel durant la période t–1. En premier lieu, on notera que l’on peut exprimer le déficit primaire réel durant la période t comme une fonction des politiques discrétionnaires, Pt, et de la situation économique qui prévaut durant cette période, Et:

Bt = B(Pt,Et).

On peut alors décomposer comme suit l’évolution du solde primaire par rapport à l’année précédente:

Le terme B(Pt, Et–1) représente ce que le solde primaire aurait été en appliquant la politique de la période t en supposant que la situation économique était la même que durant la période t–1. On peut alors décomposer l’évolution du solde en deux éléments. Le premier, ΔBtE, représente les effets budgétaires des changements de la situation économique de Et–1 à Et. Le deuxième, ΔBtP, représente l’évolution du solde à la suite de réformes des politiques discrétionnaires.

Dans la pratique, la première chose à faire pour calculer l’indicateur de relance budgétaire par régression est d’estimer les équations suivantes, en supposant que la croissance du PIB réel est une bonne variable de substitution de la situation économique:

Rt = αR + βR · growtht + γR · trendt + ut

Gt = αE + βE · growtht + γE · trendt + et,

R représente les dépenses des administrations publiques en pourcentage du PIB, G les dépenses primaires des administrations publiques en pourcentage du PIB, growth est la croissance du PIB réel, trend est une tendance temporelle et u et e sont des résidus. Les recettes corrigées de la croissance, qui indiquent ce qu’ auraient été les recettes durant la période t si le taux de croissance était demeuré inchangé depuis la période précédente, sont calculées comme étant Rt(growtht1)=α^R+β^R.growtht1+γ^R.trendt+u^t.. Les dépenses primaires corrigées de la croissance sont calculées de la même façon, à savoir Gt(growtht1)=α^E+β^E.growtht1+γ^E.trendt+e^t.. L’indicateur du solde primaire que l’on aurait constaté durant la période t si le taux de croissance avait été égal à celui de la période t − 1, B(Pt, Et–1), peut alors être calculé comme étant Rt(growtht-1)– Et(growtht–1). Le solde primaire réel de la période précédente, B(Pt–1, Et–1), est tout simplement Rt–1Gt–1. Dans la dernière étape de la construction de l’indicateur de relance budgétaire («fiscal impulse»), on prend la différence entre l’indicateur du solde primaire corrigé de la croissance durant la période t et le solde primaire durant la période précédente:

On notera que bien qu’en principe, ût et êt ne doivent pas être corrélés avec, yt, ût–1 et êt–1 sont corrélés avec yt.

Méthode de régression

Des régressions de panel dynamique ont été calculées à l’aide de l’estimateur d’Arellano-Bond38.

Les multiplicateurs du tableau 5.4 sont obtenus à partir des résultats des régressions indiqués au tableau 5.6 (à l’aide de l’indicateur de relance budgétaire par élasticité) et au tableau 5.7 (à l’aide de l’indicateur de relance budgétaire par régression). Il y a lieu de noter que du fait que l’on se base sur le solde primaire, une variation négative de l’indicateur fondé sur la régression représente une relance budgétaire, de sorte qu’un coefficient négatif indique que la relance budgétaire a le plus souvent un effet positif sur la croissance du PIB réel. Un coefficient positif sur les mesures de relance budgétaire exclusivement axées sur les dépenses ou un coefficient négatif sur les mesures de relance budgétaires uniquement axées sur les recettes indiquent des effets positifs sur la croissance.

Tableau 5.6.Politique budgétaire discrétionnaire et croissance: résultats des régressions avec l’estimateur de panel dynamique d’Arellano-Bond utilisant l’indicateur de relance budgétaire par élasticité1
Variables de droiteSpécification de référenceDifférences entre pays, pays avancésDifférences entre pays, pays émergentsRalentissementsComposantesComposantes, pays avancésComposantes, pays émergents
Croissance du PIB réel
Décalage 10,360,530,330,420,370,530,31
(4,18)(8,11)(3,11)(7,21)(4,08)(8,52)(2,87)
Décalage 2−0,01−0,040,060,110,02−0,040,08
(-0,15)(-0,85)(1,11)(2,83)(0,49)(-0,67)(1,47)
Variations du solde primaire corrigé des variations cycliques (dCAPB)−0,15−0,12−0,21
(-1,93)(-1,89)(-2,51)
Décalage 10,140,010,13
(3,03)(0,28)(2,01)
Décalage 20,130,050,12
(3,78)(0,90)(3,44)
Variations des dépenses primaires corrigées des variations cycliques0,13−0,090,20
(1,34)(-0,83)(1,59)
Décalage 1−0,160,00−0,21
(-2,66)(0,13)(-2,39)
Variations des recettes−0,21−0,35−0,23
(-3,42)(-3,97)(-3,35)
Décalage 10,050,020,03
(1,10)(0,29)(0,49)
Décalage 20,100,020,06
(2,23)(0,32)(1,31)
Variable muette neutre* relance budgétaire positive* dCAPB−0,35
(-2,84)
Décalage 1−0,15
(-1,45)
Décalage 20,10
(1,13)
Variable muette neutre* relance budgétaire négative* dCAPB−0,06
(-0,71)
Décalage 10,19
(1,82)
0,13
Décalage 2(1,74)
Variable muette ralentissement* relance budgétaire positive* variable muette dette élevée*dCAPB1,75
(2,36)
Décalage 1−0,30
(-0,54)
Décalage 2−0,51
(-0,98)
Variable muette ralentissement* relance budgétaire positive* variable muette dette faible*dCAPB0,96
(3,59)
Décalage 1−0,50
(-3,60)
Décalage 2−0,42
(-2,19)
Variable muette ralentissement* relance budgétaire négative* variable muette dette élevée*dCAPB−0,44
(-2,05)
Décalage 10,44
(1,98)
Décalage 20,15
(1,59)
Variable muette ralentissement* relance budgétaire négative* variable muette dette faible*dCAPB−0,52
(-3,75)
Décalage 10,50
(2,39)
Décalage 20,21
(1,65)
Variable muette fort ralentissement* relance budgétaire positive*dCAPB0,00
(0,00)
Décalage 1−0,80
(-4,76)
Décalage 20,84
(4,00)
Variable muette fort ralentissement* relance budgétaire négative *dCAPB0,28
(1,53)
Décalage 10,00
(0,00)
Décalage 20,57
(3,63)
Variable muette reprise* relance budgétaire posi tive* dCAPB−0,80
(-4,76)
Décalage 10,84
(4,00)
Décalage 20,28
(1,53)
Variable muette reprise* relance budgétaire négative* dCAPB0,57
(3,63)
Décalage 1−0,86
(-3,95)
Décalage 2−0,57
(-3,10)
Croissance monétaire réelle0,040,020,070,050,050,020,07
(1,67)(0,95)(2,16)(1,94)(1,96)(1,13)(2,16)
Décalage 10,020,010,03−0,010,020,010,03
(0,91)(0,46)(1,02)(-0,46)(0,90)(1,35)(1,17)
Décalage 2−0,020,00−0,02−0,02−0,020,00−0,02
(-1,30)(0,22)(-1,05)(-1,02)(-1,17)(-0,23)(-1,18)
Taille de l’État−0,03−0,01−0,04−0,02−0,03−0,02−0,04
(-1,97)(-0,99)(-1,56)(-2,16)(-1,88)(-1,55)(-1,45)
Croissance des partenaires commerciaux pondérée par le commerce extérieur0,350,100,420,170,33−0,010,44
(2,06)(0,71)(1,81)(1,37)(1,96)(-0,06)(1,77)
Variable muette UME2−0,80−0,13−0,67−0,78−0,12
(-2,35)(-0,50)(-2,50)(-2,58)(-0,47)
Nombre d’observations796487309650796487309
Nombre de pays40211940402119
Valeur de p pour le test de Sargan des restrictions suridentifiantes0,0000,0000,0030,0000,0000,0110,002
Valeur de p pour le test de Hansen des restrictions suridentifiantes1,0001,0001,0001,0001,0001,0001,000
Valeur de p pour le test d’absence de corrélation sériale de second ordre0,8110,2700,8680,0100,6060,2420,845

La variable dépendante est la croissance du PIB réel. Toutes les régressions comprennent également une série de variables muettes temporelles.

UME = Union monétaire européenne.

La variable dépendante est la croissance du PIB réel. Toutes les régressions comprennent également une série de variables muettes temporelles.

UME = Union monétaire européenne.

Tableau 5.7.Politique budgétaire discrétionnaire et croissance: résultats des régressions avec l’estimateur de panel dynamique d’Arellano-Bond utilisant l’indicateur de relance budgétaire par régression1
Variables de droiteréférenceDifférences entre pays, pays avancésDifférences entre pays, pays émergentsRalentissementsComposantesComposantes, pays avancésComposantes, pays émergents
Croissance du PIB réel
Décalage 10,370,540,300,430,380,560,29
(3,86)(8,09)(2,67)(7,10)(3,73)(7,58)(2,51)
Décalage 2−0,03−0,010,040,12−0,03−0,010,05
(-0,71)(-0,18)(0,83)(3,04)(-0,68)(-0,25)(0,86)
Variations du solde primaire corrigé des variations cycliques (dCAPB)−0,08−0,11−0,10
(-1,18)(-1,81)(-1,50)
Décalage 10,04−0,140,08
(0,79)(-3,18)(1,25)
Décalage 20,06−0,020,10
(1,89)(-0,33)(2,00)
Variations des dépenses primaires corrigées des variations cycliques0,060,150,08
(0,84)(2,27)(0,87)
Décalage 1−0,050,13−0,14
(-1,13)(2,89)(-1,78)
Décalage 2−0,06−0,01−0,12
(-1,62)(-0,20)(-1,77)
Variations des recettes−0,10−0,01−0,13
(-1,87)(-0,17)(-1,90)
Décalage 1−0,02−0,13−0,01
(-0,36)(-1,85)(-0,18)
Décalage 20,03−0,080,03
(0,97)(-1,29)(0,53)
Variable muette neutre* relance budgétaire positive*dCAPB−0,39
(-3,15)
Décalage 1−0,17
(-2,43)
Décalage 20,08
(0,79)
Variable muette neutre* relance budgétaire négative* dCAPB0,07
(0,51)
Décalage 10,03
(0,31)
Décalage 20,19
(2,28)
Variable muette ralentissement* budgétaire positive* relance variable muette dette élevée* dCAPB1,05
(2,58)
Décalage 1−0,37
(-1,12)
Décalage 2−0,38
(-1,54)
Variable muette ralentissement* relance budgétaire positive* variable muette dette faible*dCAPB0,65
(4,87)
Décalage 1−0,53
(-5,50)
Décalage 2−0,33
(-2,52)
Variable muette ralentissement* relance budgétaire négative*variable muette dette élevée*dCAPB−0,40
(-1,93)
Décalage 10,34
(1,87)
Décalage 20,14
(1,29)
Variable muette ralentissement* relance budgétaire négative* variable muette dette faible* dCAPB−0,46
(-3,24)
Décalage 10,30
(1,29)
Décalage 20,21
(1,69)
Variable muette reprise* relance budgétaire positive* dCAPB−0,91
(-4,59)
Décalage 10,86
(3,67)
Décalage 20,19
(0,84)
Variable muette reprise* relance budgétaire négative *dCAPB0,57
(4,27)
Décalage 1−0,91
(-5,62)
Décalage 2−0,37
(-2,04)
Croissance monétaire réelle0,050,020,070,050,060,020,08
(1,92)(1,06)(2,41)(1,92)(2,19)(1,11)(2,65)
Décalage10,010,010,03−0,010,010,010,03
(0,83)(0,50)(1,03)(-0,43)(0,85)(0,50)(0,99)
Décalage 2−0,020,00−0,02−0,02−0,020,00−0,02
(-1,37)(0,15)(-0,97)(-1,03)(-1,34)(0,27)(-0,94)
Taille de l’État−0,04−0,01−0,04−0,02−0,04−0,01−0,04
(-2,44)(-1,00)(-1,62)(-2,26)(-2,17)(-0,97)(-1,36)
Croissance des partenaires commerciaux pondérée par le commerce extérieur0,340,080,400,160,350,080,43
(1,93)(0,60)(1,77)(1,29)(1,93)(0,54)(1,69)
Variable muette UME−0,79−0,19−0,71−0,82−0,19
(-2,28)(-0,80)(-2,61)(-2,50)(-0,83)
Nombre d’observations796487309650796487309
Nombre de pays40211940402119
Valeur de p pour le test de Sargan des restrictions suridentifiantes0,0000,0000,0010,00000,0040,003
Valeur de p pour le test de Hansen des restrictions suridentifiantes1,0001,0001,0001,0001,0001,0001,000
Valeur de p pour le test d’absence de corrélation sériale de second ordre0,7900,2540,7580,0190,7390,4280,641

La variable dépendante est la croissance du PIB réel. Toutes les régressions comprennent également une série de variables muettes temporelles.

La variable dépendante est la croissance du PIB réel. Toutes les régressions comprennent également une série de variables muettes temporelles.

Bibliographie

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1C’est pourquoi l’efficacité des stabilisateurs automatiques dépend du volume des transferts (le montant de l’assurance chômage par exemple), de la progressivité du système fiscal et des effets des impôts et des transferts sur le taux d’activité et la demande de main-d’œuvre et de capitaux.
2Ainsi, selon la critique bien connue de l’équivalence ricardienne par Barro (1974), les ménages et les entreprises comprennent que les déficits accompagnés par des augmentations d’impôts futures n’améliorent pas leur situation en valeur actualisée nette. Par conséquent, ils font des économies au lieu de dépenser la réduction d’impôt temporaire (obtenue sous forme de paiement unique). Les modèles néoclassiques font souvent apparaître des effets de patrimoine négatifs après une augmentation des dépenses publiques qui sont suffisamment forts pour réduire la consommation et l’investissement privés.
3Généralement, la fourchette des multiplicateurs des dépenses va de 0,5 (Mountford and Uhlig, 2002, par exemple) aux alentours de 1 (Blanchard and Perotti, 2002, par exemple). Chez Perotti (2007) cependant, les valeurs extrêmes peuvent s’élever jusqu’à 4 et chez Krogstrup (2002) descendre jusqu’à –2.
4Tel qu’il est défini à l’encadré 5.1 et dans l’analyse événementielle, le solde corrigé des variations cycliques est un résidu et représente tous les changements du solde primaire qui n’ont pas été supprimés par la correction des variations cycliques. Il s’agit de nombreux facteurs, qui ne sont pas nécessairement liés à la stabilisation de la production, tels que les conséquences des réformes structurelles, les éléments exceptionnels et d’autres événements économiques (y compris les changements de prix des actifs qui n’ont pas de caractère cyclique et peuvent donc être définis comme des changements «automatiques» du solde budgétaire—voir Jaeger and Schuknecht, 2007).
5On trouvera des détails complémentaires sur l’analyse qui suit dans Leigh and Stehn (à paraître).
6Ces élasticités sont tirées des Perspectives économiques de l’OCDE; on trouvera des précisions à l’appendice 5.1.
7Il y a lieu de noter que les stabilisateurs automatiques n’entraînent pas nécessairement de détente durant toutes les phases de ralentissement. En effet, la définition retenue d’une phase de ralentissement n’exclut pas un accroissement de la croissance ou de l’écart de production (à condition que cet écart de production soit exceptionnellement négatif).
8On trouvera des informations complémentaires à l’appendice 5.1. Il y a lieu de noter que contrairement à la plupart des autres études basées sur des autorégressions vectorielles, cette analyse n’évalue pas les effets sur la croissance des chocs provoqués par la politique budgétaire. Elle s’intéresse plutôt aux conséquences de l’évolution de la croissance sur les variables de la politique budgétaire.
9Dans l’échantillon ancien, la politique budgétaire discrétionnaire est procyclique sur le moment et provoque une contraction procyclique cumulée d’environ 0,1 point de pourcentage du PIB potentiel sur quatre trimestres. Dans l’échantillon récent, bien que la politique discrétionnaire n’ait pas non plus d’effet de stimulation sur le moment, elle entraîne une relance cumulée de 0,2 point de pourcentage sur quatre trimestres. Ce constat concorde avec ceux, par exemple, de Galí et Perotti (2003) et des Perspectives de l’économie mondiale (septembre 2003).
10Voir l’appendice 5.1. Voir également Cimadomo (2008), pour une analyse plus complète de la politique budgétaire à l’aide de données en temps réel.
11Dans le même temps, 30 % des trimestres qui, selon les données définitives, avaient en réalité enregistré une croissance négative, affichaient une croissance positive selon les estimations préliminaires.
12Bien qu’elle demeure significative du point de vue statistique, il semble que cette tendance ait diminué au cours des dernières années, ce qui est peut-être le signe d’une situation dans laquelle la croissance est plus stable et prévisible.
13On trouvera à l’appendice 5.1 une liste des pays et des épisodes de ralentissement.
14De même, les phases ascendantes sont définies comme étant les épisodes durant lesquels l’écart de production est supérieur à un écart-type de 0,5. La production potentielle est mesurée à l’aide du filtre de Hodrick-Prescott, λ étant fixé à 6,25 qui est la valeur recommandée dans Ravn and Uhlig (2002).
15Ce constat concorde avec ceux de Kaminsky, Rein-hart et Végh (2004) et de plusieurs autres études. Il est valable aussi bien dans les régimes de change fixe que dans les régimes de change flottant durant les épisodes considérés.
16En ce qui concerne ces trois premières variables, on divise les résultats en cas «élevés» et «bas», en fonction de la moyenne de chaque variable trois ans avant l’épisode de recul. Le seuil entre les cas élevés et bas est la valeur médiane de l’ensemble de l’échantillon, exception faite de la dette, pour laquelle le seuil de dette élevée est de 75 % dans les pays avancés et de 25 % dans les pays émergents. Les régimes de change sont classés en deux catégories, selon que le taux de change était fixe ou flottant la première année du ralentissement.
17Il faut cependant interpréter ces résultats avec prudence en raison de la taille réduite de l’échantillon d’épisodes durant lesquelles des mesures de mobilisation des recettes ont été prises.
18Les liens avec la croissance sont un excellent exemple: si les taux de croissance sont inférieurs durant les phases de ralentissement lorsque la politique budgétaire était très énergique, faut-il en conclure que la politique budgétaire n’est pas efficace, ou que la politique budgétaire devait être très énergique parce que le ralentissement était très grave?
19On notera que toutes les variables sont maintenant continues et n’utilisent plus les catégories de l’analyse événementielle.
20On trouvera à l’appendice 5.1 des tableaux sur les coefficients estimés et les diagnostics de régression.
21Il faut cependant remarquer que les régressions employées dans les neuf premières rangées ne font pas de différence entre les relances et les rééquilibrages budgétaires. Par conséquent, on suppose qu’un effet négatif sur la production dû à un rééquilibrage budgétaire est compatible avec un effet positif d’une relance.
22Ainsi, durant les phases de contraction, les recettes budgétaires, tout comme la production, diminuent. Dans la mesure où les régressions ne neutralisent pas les effets des stabilisateurs automatiques, un effet automatique peut être interprété comme une mesure de relance budgétaire qui est décrite comme «inefficace» dans les régressions, ce qui n’a rien d’étonnant. Cela risque d’arriver plus souvent si l’on adopte la méthode par élasticité, l’hypothèse d’une élasticité des recettes égale à un dans les pays émergents pouvant être trop basse par exemple, ce qui aurait tendance à fausser les résultats, en particulier à court terme.
23Les effets des mesures de relance budgétaires, tout comme celles de rééquilibrage, sont encore plus défavorables lorsque l’on prend en compte les ralentissements prononcés. On trouvera des informations complémentaires à l’appendice 5.1.
24À moyen terme, les multiplicateurs sont positifs lorsque l’on emploie l’indicateur de relance budgétaire par régression mais restent négatifs lorsque l’on utilise l’indicateur de relance budgétaire par élasticité.
25C’est particulièrement vrai pour les pays avancés. Une explication possible, qui cadre à la fois avec les données empiriques et les simulations présentées plus loin, est que la politique monétaire est devenue moins accommodante dans ces pays.
26Les groupes de pays sont les États-Unis, la zone euro, le Japon, les pays émergents d’Asie et les autres pays. Pour une description plus détaillée de ce modèle, voir Kumhof and Laxton (2008).
27C’est également vrai des investissements publics mais dans ce cas, leur effet sur la production est beaucoup plus durable, car les dépenses d’infrastructure de l’État ont des avantages productifs qui ne s’amortissent que lentement au fil du temps.
28Les résultats empiriques montraient au contraire que les mesures de relance axées sur les recettes avaient davantage d’effets positifs. Dans ces simulations, les agents privés comprennent que la dette sera maintenue à son niveau initial. Dans la pratique, cela peut s’expliquer par le fait que les programmes axés sur les dépenses ont plus de chances d’être permanents, et suscitent donc des inquiétudes sur la viabilité de la dette.
29Ceci correspond au point de vue selon lequel il se pourrait que la politique budgétaire soit le plus efficace lorsque la politique monétaire est le moins efficace, par exemple lorsque les taux d’intérêt nominaux sont proches de zéro ou lorsque le mécanisme d’harmonisation monétaire est affaibli.
30Les simulations en fonction de différents niveaux de flexibilité des prix ne sont pas indiquées au graphique 5.7.
31C’est un exemple d’une réforme budgétaire temporaire qui est efficace grâce à des anticipations prospectives, ce qui montre que les critiques des mesures temporaires concernant le «revenu permanent» ne sont pas toujours valables.
32Dans les petits pays—à savoir ceux qui sont suffisamment petits pour que les taux d’intérêt soient exogènes—ce phénomène est encore vraisemblable. Les chances qu’il se produise dépendent des primes de risque sur les taux d’intérêt.
33Les données empiriques de la partie précédente donnent des résultats opposés: les multiplicateurs sont plus élevés dans les petits pays ouverts. Ceci signifie que le degré d’ouverture retenu dans les régressions tient compte d’autres effets qui ne sont pas pris en considération dans ces simulations.
34Cette idée remonte au moins à Musgrave (1959, p. 512), qui a inventé la notion de formule flexible pour décrire un système dans lequel les réformes des impôts ou des dépenses feraient l’objet d’une législation préalable pour réagir aux changements du revenu. Des versions de cette notion ont été récemment préconisées dans Seidman (2003).
35Ainsi, le Swedish Fiscal Policy Council a pour objectif d’évaluer de manière indépendante la politique budgétaire du gouvernement suédois, et notamment de déterminer si elle est compatible avec la situation de l’économie dans le cycle conjoncturel.
36D’aucuns ont même proposé que les pouvoirs publics délèguent une certaine responsabilité budgétaire à ces organismes impartiaux, uniquement à des fins de stabilisation macroéconomique (voir Ball, 1997, et Calmfors, 2003). Les propositions actuelles voudraient que ces organismes modifient certains paramètres relatifs aux impôts ou aux dépenses, dans certaines limites fixées par le pouvoir législatif, et sur la base d’un mandat étroit de stabilisation complété par une obligation stricte de rendre des comptes. Le défaut de ces propositions est qu’elles présentent un problème quant au rôle des pouvoirs publics et qu’il est difficile de faire une distinction entre l’organisme et l’État dans le domaine de la politique budgétaire anticyclique (voir Debrun, Hauner, and Kumar, 2008, pour une enquête détaillée à ce sujet).
37Compte tenu du caractère limité des données, l’Inde n’a pas été retenue dans l’échantillon utilisé pour les régressions.
38Des expériences ont également été faites avec des régressions à équation unique dans différentes économies. Dans la plupart des cas, les résultats n’étaient pas significatifs, ce qui indique que les échantillons temporels courts ne varient pas suffisamment pour mettre en évidence convenablement les effets des mesures de relance budgétaire sur la croissance de la production.

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