Chapter

Capítulo III. El desarrollo de las instituciones

Author(s):
International Monetary Fund. Research Dept.
Published Date:
October 2005
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Puesto que más de 1.000 millones de habitantes de los países en desarrollo viven con menos de US$1 al día, el alivio de la pobreza extrema sigue figurando en los primeros lugares en la lista de temas que ha de abordar la comunidad internacional. A pesar de lo avanzado en la lucha contra la pobreza en algunas regiones durante los últimos 20 años, concretar el Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM) de reducirla a la mitad para 2015, de mantenerse las tendencias actuales, sigue estando fuera de las posibilidades de la mayoría de estos países, con la notable excepción de Asia oriental y meridional1. Sobre todo en África subsahariana la tarea continúa intimidando, ya que en las últimas décadas se ha acentuado la incidencia de la pobreza. Muchos países de ingreso mediano también tienen que reducir el desempleo y ampliar las oportunidades económicas de grandes sectores de su población a fin de mejorar el nivel de vida y propiciar un clima social estable.

Está comúnmente aceptado que la clave para seguir progresando es lograr una tasa alta y sostenida de crecimiento económico, y pese a que a nivel mundial el crecimiento alcanzó en 2004 los valores más altos en 30 años —África subsahariana registró los resultados más sólidos de casi un decenio— en la mayoría de los países esta tasa se mantiene muy por debajo de lo que se requiere para cumplir los ODM2. Se ha avanzado mucho en lo que a estabilidad macroeconómica se refiere, estabilidad que es condición previa y esencial para el desarrollo sostenido, pero con creciente frecuencia el reto es cómo mejorar la calidad de los marcos institucionales de los países (derechos de propiedad más firmes, menos corrupción y mejor gobierno). Por ejemplo, como se señaló en la edición de abril de 2003 de Perspectivas de la economía mundial, si las instituciones africanas alcanzaran el nivel que tienen en los países en desarrollo de Asia, cabría esperar que el PIB per cápita de África se duplicase a largo plazo (gráficos 3.1 y 3.2).

Gráfico 3.1.Instituciones e ingreso per cápita: Efecto de una mayor calidad institucional regional

(Variación porcentual)

Si las economías en desarrollo mejoraran la calidad de sus instituciones, sería factible obtener un aumento sustancial del ingreso per cápita. Por ejemplo, en la edición de abril de 2003 de Perspectivas de la economía mundial se estima que si las instituciones de África subsahariana alcanzaran el nivel que tienen en los países en desarrollo de Asia, a largo plazo el ingreso per cápita se incrementaría en un 85%.

Fuente: FMI, Perspectivas de la economía mundial (abril de 2003).

1Medida con el indicador de gobernabilidad agregada de Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobatón (1999). Véase un análisis más detallado en el apéndice 3.1. Este gráfico no está en escala: concretamente, el eje de abscisas no capta con exactitud las diferencias de calidad de las instituciones. Véanse las calificaciones reales en el gráfico 3.2.

Gráfico 3.2.Economías en desarrollo: Evolución reciente de la calidad institucional, por región1

En el curso de los últimos 10 años, la calidad institucional ha mejorado, en promedio, en Europa central y oriental y en América Latina; en cambio, en África subsahariana y la CEI sigue siendo significativamente menor que la de otras regiones.

Fuentes: Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2005) y cálculos del personal técnico del FMI.

1Las calificaciones regionales se calcularon como promedios simples. La calidad institucional se mide con el índice agregado de gobernabilidad de Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2005). Véase más información en el apéndice 3.1. La clasificación regional de los países se basa en los agrupamientos regionales actuales de Perspectivas de la economía mundial.

Si un desarrollo más intenso depende en buena medida de mejores instituciones, lo primero que hay que preguntarse es cómo fortalecerlas. Hasta la fecha, en parte por las deficiencias de los datos acerca de las instituciones, hay muy pocos estudios económicos sobre este tema. En este capítulo se intentan analizar algunos de los aspectos cruciales de este ámbito con la esperanza de estimular el debate y el estudio, y haciendo hincapié en los siguientes interrogantes:

  • ¿Cómo han evolucionado las instituciones en los últimos 30 años?

  • ¿Cuáles son los factores principales que han impulsado estos cambios institucionales?

  • ¿Qué función ha cumplido la situación externa —y los mecanismos institucionales externos— en el fortalecimiento de las instituciones de cada país?

El capítulo está organizado en la forma siguiente: después de un breve examen teórico de los factores que podrían haber afectado al cambio institucional, se repasa la historia de la evolución institucional, y en especial lo acontecido en los últimos 30 años, utilizando una base de datos sobre “transiciones institucionales” recientemente creada; le sigue un análisis econométrico de los factores que determinan las instituciones y sus transiciones, y un estudio más detenido del papel que desempeñan tres factores externos: las anclas externas, la ayuda y la transparencia. En la última sección se enuncian las conclusiones.

Función de las instituciones

En sentido lato, las instituciones pueden definirse como el conjunto de normas oficiales, y convenciones oficiosas, que sirven de marco para la interacción de los seres humanos y perfilan los incentivos para los miembros de la sociedad3. Desde el punto de vista económico, las buenas instituciones aseguran dos resultados deseables: un acceso relativamente igual a las oportunidades económicas (“terreno neutral”) y compensación apropiada y protección de los derechos de propiedad para quienes proporcionan la mano de obra y el capital (véase, por ejemplo, Acemoglu y Johnson, 2003). Desde el principio mismo es importante mencionar que existen muchas formas institucionales diferentes, que dependen, por ejemplo, de la historia o de la cultura de un país, capaces de producir buenos resultados institucionales (recuadro 3.1). En consecuencia, en este capítulo el acento se pondrá principalmente en los resultados institucionales4 y en las circunstancias en las que pueden modificarse.

Las instituciones económicas están, por supuesto, estrechamente vinculadas con las de índole política, que son las que configuran los incentivos para la autoridad ejecutiva política y determinan la distribución del poder político, lo que incluye la capacidad de perfilar las instituciones económicas y la distribución de los recursos. Las instituciones económicas, al determinar la riqueza relativa de los diversos grupos, a su vez influyen en la formación de las instituciones políticas. A medida que los grupos adquieren mayor riqueza pueden usar su poder económico para inclinar las instituciones políticas a su favor, lo que sugiere dos conclusiones generales:

  • Es más probable que las buenas instituciones económicas florezcan en un ambiente en que no haya apropiación de rentas oportunistas5, en el que ciertos grupos pequeños no puedan aprovechar, por ejemplo, una situación de monopolio en una determinada industria o actividad, o un acceso privilegiado a los recursos naturales.

  • Es probable que haya simultáneamente buenas instituciones económicas y buenas instituciones políticas. Si el poder político está muy compartido, y sujeto a verificaciones y controles, el riesgo de que quienes lo detentan aprovechen su posición para beneficiarse económicamente es mucho menor.

Puesto que las instituciones de un país son el resultado de una compleja interacción de factores económicos y políticos, así como de su historia y de su cultura, es probable que sean muy persistentes. Modificar una institución puede ser un proceso lento y dificultoso que requerirá una considerable voluntad política y ciertas medidas fundamentales para reducir la oportunidad y los incentivos para la apropiación de rentas oportunistas que se ofrecen a determinados grupos. De hecho, si no se abordan las causas originarias de las deficiencias institucionales, quizá la reforma tenga poco efecto en los resultados institucionales, ya que los cambios en una institución simplemente serán neutralizados por los cambios en otra (el denominado efecto “vaivén”; véase Acemoglu y otros, 2003), lo que no significa empero que los resultados institucionales sean inmutables. En realidad, como se mostrará en el capítulo, en los últimos 30 años hubo significativas, y a veces muy rápidas, mejoras de las instituciones de una diversidad de países (gráfico 3.3). Estos cambios fueron consecuencia de acontecimientos específicos (como el final del colonialismo o el derrumbe del comunismo), de políticas concretas para remediar deficiencias institucionales y también del clima económico y social general, que contribuyó a dar una nueva forma a los incentivos económicos de la sociedad. Como se verá en la próxima sección, todos estos factores han influido decididamente en la configuración de los cambios institucionales en los países.

Gráfico 3.3.Evolución de las instituciones económicas1

Las instituciones económicas, medidas según el índice de libertad económica de Gwartney y Lawson, han mejorado en los últimos 30 años en el mundo entero, pero las de África subsahariana y de muchos otros países, casi todos de ingreso bajo, siguen teniendo una calificación baja.

Fuente: Gwartney y Lawson (2004) y cálculos del personal técnico del FMI.

1La medida de las instituciones económicas se basa en el índice de libertad económica de Gwartney y Lawson. Se dio una nueva escala de 1 a 7 a la calificación de los países en razón de la mejor calidad institucional. Véase un análisis más detallado en el apéndice 3.1.

Recuadro 3.1.Un fortalecimiento institucional que armonice con las circunstancias de cada país: Comparación de la transformación de la propiedad en China y en Europa central y oriental

Como se analiza en el texto principal de este capítulo, las reformas institucionales solo tienen éxito si logran cambiar de forma perdurable las estructuras de incentivos de la economía, lo que implica la necesidad de que estén bien asentadas en el medio local y tomen en cuenta las limitaciones específicas que influyen en la velocidad del cambio y la forma concreta que pueden asumir las instituciones. Por ejemplo, los procesos de transformación de la propiedad en China y en los países de Europa central y oriental fueron muy distintos, pero ambos modificaron eficazmente los incentivos a fin de crear un ambiente propicio para un crecimiento rápido. En muchos de esos países europeos, las economías pasaron con prontitud de la propiedad estatal a la privada durante el primer quinquenio de los años noventa, recurriendo para ello a diversos métodos de privatización. Las empresas transformadas, junto con nuevas empresas privadas, fueron convirtiéndose en el motor del crecimiento. En cambio, en la etapa inicial de la transición de China, la mayoría de las nuevas empresas no eran ni privadas ni estatales, eran colectivas, con importante participación de los gobiernos locales en la propiedad y en la gestión. Las más importantes de estas empresas eran las comunitarias, una forma institucional autóctona de China1. En este recuadro se examina el modo en que estos dos distintos enfoques de reforma, en China y en los países de Europa central y oriental, armonizaban con la situación inicial de los países y con sus limitaciones.

Función de las condiciones iniciales

Las diferentes condiciones iniciales en China y en estos países europeos influyeron mucho en su enfoque de la transformación de la propiedad. La economía de China era predominantemente agrícola hasta los años setenta2, y la reforma del sector en 1978 generó un rápido aumento de la productividad y del producto3. Al contar ya con un sólido crecimiento, las autoridades pudieron adoptar un enfoque más tolerante en el diseño de la reforma de otros sectores4. Además, la abundancia de mano de obra excedente intensificó el impacto que tuvieron las reformas incrementales de China en el crecimiento (véase la edición de octubre de 2000 de Perspectivas de la economía mundial). En cambio, los países Europa central y oriental se enfrentaron a una situación inicial más compleja: la mayor parte del producto y del empleo se concentraba en el sector industrial. El colapso de la planificación centralizada significó pérdidas de producto y desempleo, lo que creó una difícil tesitura política para los nuevos gobiernos democráticos que asumieron el poder en la región. A menudo, privatizar con rapidez era una obligación política y la única opción para evitar una trampa en el proceso de transformación.

Durante la transformación se consideró que al principio China protegía poco los derechos de propiedad privada (véase por ejemplo Qian, 2003), pero el hecho de que las empresas comunitarias fueran propiedad de los gobiernos locales sirvió para superar la debilidad que se percibía en dicha protección. Esta estructura de propiedad gobierno local-comunidad también puede haber contribuido a aliviar algunas de las consecuencias de los subdesarrollados mercados financieros de China, ya que el gobierno local evaluaba el riesgo que entrañaba la puesta en marcha de una empresa bajo su control y actuaba de garante de los préstamos que se les otorgaban individualmente (Naughton, 1994).

En muchos países de Europa central y oriental las reformas económicas siguieron a drásticos cambios del régimen político. Dado el fracaso del modelo de planificación centralizada, la actitud hacia los conceptos de economía de mercado y propiedad privada fue entusiasta y, pese a las dificultades iniciales, el estado de derecho fue mejorando gradualmente debido a las nuevas leyes y a la reforma de los tribunales. La proximidad de estos países a la Unión Europea y la posibilidad de su adhesión también alentaron la adopción de formas normalizadas de propiedad (véase en la edición de octubre de 2000 de Perspectivas de la economía mundial un análisis de la transición en estas economías). En consecuencia, fue posible establecer una plena propiedad privada desde el comienzo mismo de las reformas5.

Función de las distintas partes interesadas

En China, la reforma de las estructuras de propiedad creó incentivos para el crecimiento que también concordaban con las preferencias de los principales interesados. Los gobiernos locales consideraron las empresas comunitarias una oportunidad para ampliar la recaudación fiscal y aumentar ciertas prestaciones públicas, como el mantenimiento del orden, la construcción de caminos y el suministro de agua y sistemas de riego (Qian, 2003). El gobierno central también se beneficiaba al evitar grandes transferencias y redistribuciones a nivel local. Las empresas comunitarias constituyeron un impulso para el crecimiento mayor que las anteriores firmas estatales porque los funcionarios locales tenían incentivos para maximizar las ganancias (Oi, 1995). Estas empresas también se vieron frente a un mercado laboral menos restrictivo y no tuvieron que proporcionar a sus trabajadores importantes servicios sociales, como viviendas o pensiones6. De hecho, algunas empresas eran de facto privadas, pero estaban registradas como comunitarias (Sachs y Woo, 1997). En cambio, en los países de Europa central y oriental se suponía que, tras la transformación política, el rápido cambio de propiedad de las empresas ayudaría a corregir la anterior ineficiencia. Puesto que la transición tenía un costo social, las autoridades a menudo utilizaban las privatizaciones generalizadas y otros planes para compartir con la población algunos de los beneficios de la transición, empleando la transferencia de activos para compensar parcialmente las pérdidas de ingresos y de empleo.

Evolución de la propiedad en China

Es evidente que el éxito de las empresas comunitarias dependía de otros aspectos de la reforma —la liberalización gradual de los precios y de la producción y el anonimato de las transacciones comerciales que reducían el riesgo de expropiación— y del federalismo fiscal (Qian, 2003). Sin embargo, el crecimiento de las empresas comunitarias se desaceleró en la década de 1990 al intensificarse la liberalización y la apertura de la economía china. La inquietud suscitada por el subempleo se tradujo en una constante liberalización de las normas reguladoras de la formación de estas empresas, que a su vez comenzaron a avanzar hacia formas más corrientes de propiedad, gracias a su conversión espontánea en cooperativas de accionistas o a su transformación en empresas privadas o incluso conjuntas. Sachs y Woo (1997) atribuyen este proceso al éxito económico de las empresas comunitarias en zonas costeras, que necesitaban contratar trabajadores de temporada y, al mismo tiempo, vacilaban en compartir los dividendos con estos últimos. En el proceso de transformación de la propiedad influyeron también las dificultades prácticas que encontraron quienes no pertenecían a la comunidad pero querían invertir en las empresas. La creciente apertura de la economía china también hizo necesario contar con instituciones de propiedad privada más transparentes. Por último, la percepción de que la propiedad privada significaba protección se fue reforzando y algunas empresas de este tipo decidieron registrarse como sociedades corrientes y no como empresas comunitarias.

Observaciones finales

De la experiencia de China y de los países de Europa central y oriental pueden extraerse varias lecciones. Primero, es menester tomar en cuenta las circunstancias iniciales; las estrategias de reforma tienen que ser específicas para cada país. Segundo, una transición institucional exitosa crea incentivos para el crecimiento sin empeorar la situación de los principales participantes, y toda reforma orgánica debe ser compatible con los intereses de las distintas partes de la sociedad. Por último, el diseño óptimo de determinadas instituciones puede variar con el tiempo: dadas sus condiciones específicas, China se benefició de la empresa comunitaria como institución de transición hacia la plena propiedad privada.

Nota: El autor principal de este recuadro es Martin Sommer.1El porcentaje que representaban las empresas comunitarias en el total del empleo subió del 7% en 1978 (año que se identifica en el texto principal como el del inicio de la transición económica) al 19% en 1995 (China Statistical Yearbook, 2004). En 1995 estas empresas aportaban un 25% del producto industrial, un incremento sobre el 15% de 1985 (China Statistical Yearbook, 1996).2Según China Statistical Yearbook (2004), el sector agrícola generaba en 1978 un 70% del total del empleo.3Puesto que el sector agrícola había estado muy reprimido, su liberalización tuvo un resultado inmediato (Banco Mundial, 1996). Entre 1981 y 1984, la agricultura creció en promedio un 10% anual, sobre todo porque el paso a los cultivos familiares mejoró los incentivos. Sachs y Woo (1997) señalan que la productividad agrícola subió enormemente después de 1978, aunque el crecimiento de la productividad se desaceleró mucho a mediados de los años ochenta, cuando fue perdiendo vigor el impulso inicial del crecimiento.4Además de estas empresas comunitarias, otros ejemplos del enfoque experimental chino lo constituyen el sistema que responsabiliza a los hogares de los arrendamientos de tierras y las zonas económicas especiales.5No obstante, el propio proceso de transformación de la propiedad a menudo se vio complicado por la falta de capital, las deficiencias del sistema bancario, un sistema jurídico y unos tribunales ineficientes —que permitían la aparición de fenómenos como la liquidación de activos— y otros impedimentos.6Las empresas comunitarias solían operar con rígidas limitaciones presupuestarias (aunque los gobiernos locales les proporcionaban algunas subvenciones y un tratamiento tributario preferencial). Las medidas de protección social generalmente solo alcanzaban al sector estatal, que abarcaba un 20% de la población (Banco Mundial, 1996), pero algunas empresas comunitarias también proporcionaban seguro social.

¿Cuándo cambian las instituciones?

El análisis de la evolución histórica nos permite conocer el camino que han seguido los países en materia de fortalecimiento de sus instituciones y cuáles han sido los determinantes principales del cambio institucional. Con esto como trasfondo, un examen más detallado de los últimos tres decenios, época de significativos cambios en las instituciones, para el que se utiliza una base de datos de transiciones institucionales recientemente creada, suministra valiosas pistas respecto de los factores específicos que contribuyeron a estos cambios en los últimos años.

Algunas tendencias generales del cambio institucional desde principios del siglo XIX

Durante los últimos dos siglos las instituciones, sean políticas o económicas, han experimentado profundos cambios, a diferente ritmo y de carácter distinto en cada país. En general, todos los países siguieron, a grandes rasgos, una senda institucional acertada o desacertada, y rara vez lograron cambiar de rumbo sin que se produjese un cambio significativo de clima. Los que contaban con instituciones mejores las fueron fortaleciendo orgánicamente con el tiempo y cosecharon los beneficios de un crecimiento sustancial. Los países de Europa occidental y Estados Unidos y otras ex colonias más recientes, como Canadá, Australia y Nueva Zelandia, sirven de ejemplo de lo ocurrido en este grupo. Los que tenían instituciones más débiles se vieron en una trampa en la que las instituciones deficientes y el deslucido desempeño de la economía se afianzaron entre sí; así ocurrió en muchos países de Europa oriental y América Latina, China y Rusia, y las colonias de África y de Asia. Japón es uno de los raros ejemplos de un país con una trayectoria inicialmente endeble que logró emprender un rumbo institucional notablemente mejor.

Los caminos divergentes que siguieron los países pueden explicarse, en muchos casos, por el inicio y la interacción de dos procesos revolucionarios. Uno fue la revolución industrial, definida por la aparición de posibilidades de producción radicalmente nuevas, basadas en la tecnología industrial y la aplicación de la ciencia. Otro fue la revolución constitucional, por la cual se impusieron limitaciones al poder político y quienes lo detentaban debieron rendir cuentas, al menos ante algún subconjunto de la población. La contención, o incluso el derrocamiento, de las monarquías de los Países Bajos, Francia, el imperio de los Habsburgo y el Reino Unido son ejemplos destacados del establecimiento del constitucionalismo en Europa, en tanto que la revolución americana preparó la escena para un Estados Unidos independiente.

Los países que vivieron la revolución constitucional antes que la industrial se embarcaron en un círculo virtuoso de inversión, crecimiento económico y otros beneficiosos cambios institucionales. La revolución industrial, con una influencia política ya algo dispersa y el poder del estado suficientemente contenido, abrió de par en par las puertas a las oportunidades de la industrialización. Respaldada por unos derechos de propiedad relativamente protegidos, la situación de relativa igualdad permitió tanto ingresar como competir en actividades lucrativas, manteniendo acotada la apropiación de rentas oportunistas. En los casos en que la revolución industrial llegó antes que el constitucionalismo, las elites políticas existentes, que gozaban de un poder relativamente irrestricto, pudieron crear instituciones que limitaron la entrada en las actividades y mantuvieron la debilidad de los derechos de propiedad, organizando la economía para maximizar la extracción de rentas. El mecanismo institucional creaba su propia inercia, impulsado por la competencia entre varios grupos para apoderarse de estas rentas.

Las economías con grandes sectores propensos a la extracción de rentas —como los productos básicos— y poca apertura del comercio avanzaron con lentitud hacia el establecimiento del constitucionalismo. Los líderes políticos del lugar o las potencias coloniales pudieron apropiarse de las rentas con más facilidad y el advenimiento de la revolución industrial sirvió meramente para afirmar las estructuras institucionales ya existentes. En cambio, el constitucionalismo parece haber surgido con relativa prontitud en las naciones donde aparecieron sectores “a prueba de apropiación de rentas”, que dieron poder a nuevas clases económicas, como los comerciantes que se hicieron poderosos con la difusión del comercio internacional.

Un ejemplo interesante se vincula con la adopción en China, en épocas muy tempranas, de instituciones “modernas”, como la propiedad privada de las tierras, un alto grado de especialización y movilidad de la mano de obra y mercados de productos y de trabajo de buen funcionamiento —gracias a la meritocracia y al lenguaje escrito común—, que crearon incentivos para la innovación tecnológica y el crecimiento y la llevaron a su posición de economía más rica del mundo y destacada potencia comercial desde el siglo II a.c. al siglo XIV d.c. (véase Chao, 1986; Lin, 1995, y Needham, 1954–97). Pero la abrupta retirada de China de la escena del comercio internacional a mediados del siglo XV y su retorno a una base agrícola, justo cuando los países de Europa comenzaban a intensificar el comercio internacional (véanse, por ejemplo, Maddison, 2003, y Pomeranz, 2000), cumplió un papel importante en la determinación del cambio institucional en los quinientos años que siguieron.

Sin embargo, no todos los cambios trascendentes de las instituciones siguieron la dinámica puesta en marcha por la secuencia entre constitucionalismo y revolución industrial. La restauración Meiji de Japón en el decenio de 1860–70 apoyó una rápida modernización de las instituciones frente a la amenaza de la competencia externa; Turquía modernizó sus instituciones económicas en los años veinte por razones similares. En otros casos, unos cambios aparentemente importantes en gobiernos e instituciones oficiales tuvieron escaso impacto en los resultados: la llamada Ley de hierro de la oligarquía6. Por ejemplo, la revolución boliviana de 1952, la revolución mexicana de 1910 y la creación de la República del Brasil en 1889 al parecer modificaron relativamente poco los resultados institucionales subyacentes, lo que sugiere que los esfuerzos por modificar las instituciones en forma perdurable y positiva tienen pocas probabilidades de éxito a menos que se alteren para siempre los factores fundamentales que determinan los incentivos económicos.

Sucesos de los últimos 30 años

Pese a la tendencia de las instituciones a persistir, lo acontecido en los últimos 30 años parece señalar que el cambio institucional rápido es factible y que contribuye a elevar el nivel de vida más de lo que se creía posible con anterioridad. Varios cambios profundos registrados a partir de los años cincuenta parecen haber acrecentado mucho el potencial para mejorar las instituciones. Primero, el colapso de los imperios coloniales alteró un sistema institucional orientado hacia la extracción sistemática de rentas y eliminó uno de los beneficiarios principales de ese sistema. Segundo, el rápido progreso tecnológico incrementó las oportunidades de industrialización en una diversidad de sectores y contribuyó a alejar la posibilidad de extracción de rentas. Tercero, la globalización brindó oportunidades económicas antes inexistentes gracias a los costos siempre decrecientes del transporte y las comunicaciones. Por último, la caída del comunismo a finales de los años ochenta y principios de los noventa alteró radicalmente las estructuras de gobierno en muchos países antes comunistas, haciendo desaparecer otra fuente importante de persistencia institucional (gráfico 3.3).

Para poder examinar más concretamente transiciones institucionales recientes, el personal técnico del FMI realizó un análisis para identificar los episodios clave de transición de las instituciones económicas de los países en desarrollo a partir de 1970 (véase en el apéndice 3.1 una lista de las transiciones por país y en el cuadro 3.1 el resumen por región). Dichas transiciones fueron identificadas utilizando bases de datos de las instituciones a disposición del público, a las que se agregó, cuando fue factible, información de los economistas que se encargan del país en cuestión7. Las transiciones se definieron según tres criterios decisivos:

Cuadro 3.1.Frecuencia de las transiciones institucionales1
Transiciones políticas por región y por decenio2
DécadaÁfricaEuropa central y orientalCEI y MongoliaPaíses en desarrollo de AsiaOriente MedioAmérica LatinaEconomías asíaticas recientemente industrializadasTotal
196000000000
(0,00)(0,00)(0,00)(0,00)(0,00)(0,00)(0,00)(0,00)
197000010304
(0,00)(0,00)(0,00)(0,54)(0,00)(1,30)(0,00)(0,38)
1980010108212
(0,00)(0,63)(0,00)(0,52)(0,00)(3,48)(5,00)(0,89)
199018124218045
(3,77)(7,74)(3,08)(1,00)(0,78)(3,48)(0,00)(3,23)
200012110016
(0,53)(3,33)(1,92)(1,25)(0,00)(0,00)(5,56)(1,11)
Todos los años191555119367
(1,00)(2,16)(0,87)(0,61)(0,18)(1,89)(1,70)(1,17)
Transiciones económicas por región y por decenio2
DécadaÁfricaEuropa central y orientalCEI y MongoliaPaíses en desarrollo de AsiaOriente MedioAmérica LatinaEconomías asíaticas recientemente industrializadasTotal
197000010102
(0,00)(0,00)(0,00)(1,23)(0,00)(0,87)(0,00)(0,45)
1980300231110
(0,97)(0,00)(0,00)(1,48)(4,00)(0,40)(2,50)(1,13)
199010813212137
(3,03)(6,35)(5,00)(2,14)(2,50)(4,80)(2,50)(3,75)
2000282004016
(1,01)(8,33)(11,11)(0,00)(0,00)(2,67)(0,00)(2,59)
Todos los años151636518265
(1,53)(4,75)(4,41)(1,33)(2,15)(2,35)(1,39)(2,18)
Fuentes: Marshall y Jaggers (2003), Gwartney y Lawson (2004) y cálculos del personal técnico del FMI.

Para cada decenio y cada región, la cifra en la línea superior indica el número de transiciones; la cifra entre paréntesis, la correspondiente probabilidad anual de que se produzca una transición. Véase un análisis más detallado en el apéndice 3.1.

En el caso de algunos países no fue posible identificar transiciones al no contar con datos suficientes.

Fuentes: Marshall y Jaggers (2003), Gwartney y Lawson (2004) y cálculos del personal técnico del FMI.

Para cada decenio y cada región, la cifra en la línea superior indica el número de transiciones; la cifra entre paréntesis, la correspondiente probabilidad anual de que se produzca una transición. Véase un análisis más detallado en el apéndice 3.1.

En el caso de algunos países no fue posible identificar transiciones al no contar con datos suficientes.

  • Se habían traducido al menos en un nivel mínimo de calidad institucional, que corresponde aproximadamente a la mitad de la gama de posibles valores institucionales (en el caso de las transiciones políticas, 0 en índice Polity que va de -10 a +10; en el caso de las transiciones económicas, 4 puntos en el índice de libertad económica del Instituto Cato, que va de 1 a 10).

  • Habían implicado un aumento significativo de la calidad institucional (en el caso de las transiciones políticas, 4 puntos según el índice Polity, es decir, dos tercios de la desviación estándar; en el de las económicas, 1 punto en el índice de libertad económica del Instituto Cato, es decir, una desviación estándar).

  • Fueron duraderas y no cambiaron de signo posteriormente (cuando hubo varias transiciones sucesivas de signo positivo, solo se registró la primera).

Dado el elemento de subjetividad que se asocia con toda medida de las instituciones, es inevitable que sea incierta la fecha exacta en que ocurre una transición económica. No obstante, el análisis identificó una cantidad relativamente grande de transiciones económicas (65), aunque el nivel institucional logrado al final de dichas transiciones variaba de un país a otro. En algunos casos, el nivel se aproximaba al de los países avanzados, pero en otros solo mejoraba en relación con su posición anterior. Sin embargo, en general, parecen estar relacionados con un nítido corte estructural en el desempeño económico: las transiciones económicas identificadas se asocian con un ulterior aumento de 2 puntos porcentuales del crecimiento del PIB (gráfico 3.4)8. El volumen de la inversión del sector privado mejoró en forma duradera pero moderada, lo que sugiere que la calidad de la inversión aumentó sustancialmente gracias a la transición, un resultado respaldado por los datos sobre la tendencia de la productividad total de los factores en el período anterior y posterior a la transición. Estos resultados agregados son relativamente robustos respecto del año exacto de transición identificado para cada país.

Gráfico 3.4.Economías en desarrollo: Efecto de las transiciones económicas en el crecimiento del producto, la inversión privada y el aumento de la productividad1

(Transición económica en el tiempot)

Las transiciones institucionales produjeron una considerable intensificación del crecimiento del PIB, de las inversiones privadas y del aumento de la productividad.

Fuentes: Gwartney y Lawson (2004); Klenow y Rodríguez-Clare (2004); versión 6.1 de Penn World Table; Banco Mundial, World Development Indicators (2005), y cálculos del personal técnico del FMI.

1En la muestra se incluyen únicamente los países que experimentaron una transición institucional durante 1970–2004. Todas las variables se expresan como promedios móviles trienales. Véase un análisis más detallado en el apéndice 3.1.

2Aumento de la productividad total de los factores.

El análisis de las transiciones recientes sugiere que las transiciones económicas a menudo, aunque no siempre, estuvieron precedidas por otras de índole política (gráficos 3.5 y 3.6)9. Las economías antes comunistas de Europa central y oriental representaban casi un tercio de la totalidad de transiciones identificadas, dada la profunda transición política que en general llevó a una sustancial mejora de los derechos de propiedad, permitiendo un mayor acceso a las oportunidades económicas y mejorando los incentivos para que la población invirtiera capital y trabajo en actividades productivas. A las transiciones económicas de principios de los años noventa les siguieron cambios institucionales relativamente rápidos en países como Hungría, Polonia y la República Checa, y un poco más lentos en los países bálticos, en los que había habido un control más directo en la época comunista y en los que la perspectiva de ingresar en la Unión Europea (UE) fue un poderoso incentivo adicional para la transformación económica. Esta perspectiva también contribuyó a transformar las instituciones económicas en algunas economías de Europa oriental, como Bulgaria y Rumania, a fines de los años noventa, bastante después de la transición política, si se las compara con sus vecinos hacia el oeste. En casi todos los países de la Comunidad de Estados Independientes (CEI) la transición fue más lenta en lo que se refiere a las instituciones económicas, pese a que los grandes cambios de las instituciones políticas se produjeron relativamente pronto. Las transiciones a sistemas políticos más representativos en muchos países de África después del final de la guerra fría también indujeron cambios significativos en las instituciones económicas de algunos de ellos.

Gráfico 3.5.Número de transiciones institucionales por región1

(El tamaño del círculo indica el número de transiciones en intervalos de cinco años)

Cuando se consideran los tres últimos decenios, se observa que la mayoría de las transiciones económicas y políticas se produjo después de 1989. Las transiciones políticas rápidas están relacionadas a menudo con el final de la guerra fría, y las económicas tuvieron una distribución más uniforme durante los años noventa y a partir del 2000.

Fuentes: Gwartney y Lawson (2004); Marshall y Jaggers (2003), y cálculos del personal técnico del FMI.

1Se incluyen únicamente economías en desarrollo, salvo en el caso de Asia, que también abarca las transiciones de economías recientemente industrializadas. Véase un análisis más detenido de la identificación de las transiciones institucionales y la lista de países incluidos de cada región en el apéndice 3.1.

2En el caso de algunos países no fue posible identificar transiciones porque no se contaba con datos suficientes.

Gráfico 3.6.Transiciones institucionales por región1

(Escala de la derecha, instituciones económicas; escala de la izquierda, instituciones políticas)

En general, las transiciones políticas han acompañado o precedido a la mejora de las instituciones económicas.

Fuentes: Gwartney y Lawson (2004); Marshall y Jaggers (2003), y cálculos del personal técnico del FMI.

1Las calificaciones representan la calidad institucional media de los países que tuvieron una transición institucional favorable. Se consideran por separado las transiciones económicas y las políticas. La calidad de las instituciones políticas se mide con el índice Polity de Marshall y Jaggers (2003); la de las instituciones económicas se mide con el índice de libertad económica de Gwartney y Lawson (2004). Véase un análisis más detenido de la identificación de las transiciones institucionales y la lista de países incluidos de cada región en el apéndice 3.1.

2La muestra de las transiciones políticas de Oriente Medio incluye únicamente a la República Islámica del Irán.

También en América Latina, las transiciones políticas habitualmente precedieron a las económicas, pero con frecuencia sobrevinieron después de grandes crisis económicas. En Argentina, la transición política comenzó con el inicio de un gobierno democrático a fines de 1983, y la económica a principios de los años noventa, después de un estallido de hiperinflación y una larga historia de inestabilidad macroeconómica. En Brasil se convocaron elecciones democráticas en 1985, y la aplicación del plan real en 1994 facilitó el camino hacia una reforma más profunda a finales de los años noventa. De igual modo, en muchos otros países más pequeños, la transición económica comenzó después de que se implantaran gobiernos democráticos. En cambio, en Chile, el gobierno militar que tomó el poder en 1973 comenzó a modificar las instituciones económicas después de varios años de políticas débiles. En México, las reformas electorales de 1993 coincidieron en términos generales con los cambios de las instituciones económicas vinculados con la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), con la independencia del banco central y con la incorporación del país a la OCDE.

Muchos países asiáticos no vivieron cambios trascendentales de las instituciones políticas antes de que mejoraran las económicas. En ese continente, las transiciones económicas se produjeron en dos fases amplias: en la primera, en los años sesenta, se destacan las economías recientemente industrializadas (Corea, la RAE de Hong Kong, Singapur y la provincia china de Taiwan), con la característica principal de una rápida industrialización e integración en la economía mundial. En la segunda fase, a finales de la década de 1970, cabe mencionar a China, donde la reforma agraria que produjo un mayor crecimiento fue seguida de reformas institucionales vinculadas al sector industrial (recuadro 3.1). En esta fase figuran también Indonesia, Malasia, Tailandia y algunos países más pequeños. Con el acicate del visible éxito de algunas economías de la región se inició posteriormente la transformación de las instituciones económicas de India y otros países.

Si bien los cambios de las instituciones económicas fueron desencadenados por muchos factores diferentes, al parecer hubo varias semejanzas subyacentes en sus circunstancias económicas.

  • En muchos casos, el deseo de las autoridades de modernizar el país por medio de una rápida industrialización y las exportaciones puso en marcha la ulterior mejora de las instituciones económicas. Los primeros ejemplos de Asia oriental a partir de los años sesenta, entre ellos, Corea, la RAE de Hong Kong, Singapur y la provincia china de Taiwan, ponen en evidencia muchos de estos aspectos.

  • La transición de las instituciones económicas suele tener una fuerte dimensión regional, como puede deducirse de la pluralidad de transiciones en Asia, los países emergentes de Europa y América Latina en distintos períodos (gráfico 3.5 y cuadro 3.1).

  • En los países con grandes sectores de recursos naturales hubo en general un número menor de transiciones. Puesto que los resultados que alcanzaron las exportaciones de estos sectores estuvieron determinados en buena medida por la demanda y las condiciones de los precios a nivel mundial, la innovación y la inversión ofrecieron, en comparación, menos beneficios competitivos, lo que los hizo mucho más susceptibles a la apropiación de rentas oportunistas. Además, el predominio de los recursos naturales significaba que la demanda de mejores instituciones, indispensables para apoyar el crecimiento en otros sectores, era, por definición, limitada. Chile sirve de ejemplo relativamente raro de lo contrario, ya que la transición económica vino acompañada del rápido crecimiento de la minería, la agricultura y la pesca; en África, cabe mencionar Botswana y Ghana como países con abundantes recursos naturales que pudieron transformar con relativo éxito sus instituciones.

¿Qué es lo que cambia las instituciones?

El análisis y los acontecimientos recientes sugieren que hay varios factores distintos que influyen en la determinación de la calidad de las instituciones y la transición hacia otras mejores, y que pueden agruparse a grandes rasgos según su vinculación a la existencia de rentas económicas, a factores externos y a las condiciones iniciales. A fin de examinar detenidamente estas cuestiones, el personal técnico del FMI emprendió dos estudios econométricos; en el primero se examinaron los determinantes de las transiciones institucionales y en el segundo se analizaron las razones que explican los niveles de calidad institucional y su variación entre los países.

Cabe observar, en principio, que los estudios econométricos dependen bastante de índices relativamente nuevos y que, por su naturaleza, los datos sobre calidad institucional son más subjetivos que otras medidas económicas. Además, puesto que las instituciones se relacionan estrechamente con el desempeño de la economía, la endogeneidad de las variables consideradas puede complicar el análisis. En cierta medida, esto se ha remediado usando variables instrumentales y fuentes múltiples cuando las había, pero siguen inquietando los problemas de endogeneidad residual, sobre todo en el caso del segundo estudio. El análisis de las transiciones institucionales concuerda en términos generales con la información de los economistas del FMI encargados de los países, lo que convalida el empleo de los índices disponibles. Por último, la comparación de índices de distintas instituciones —aunque con limitaciones por país y período— parece señalar que los índices tienen una buena correlación y contienen información cualitativa similar. En el apéndice 3.1 se da una descripción detallada de los datos y las técnicas econométricas empleadas. En general, los estudios empíricos proporcionan información útil acerca de los factores principales que influyen en las instituciones.

Transiciones institucionales

Desde el punto de vista de lo que pueden hacer las políticas para mejorar las instituciones, es interesante analizar los países en desarrollo que han experimentado una rápida transición institucional. El estudio del personal técnico del FMI identificó una gran cantidad de transiciones significativas tanto económicas como políticas, y el año en que se iniciaron figura en el apéndice 3.1. En el cuadro 3.1 se indican, en forma resumida, para cada región y cada decenio, el número de episodios de transición, así como su frecuencia en una región10.

¿Son frecuentes o infrecuentes las transiciones institucionales? En el estudio se identificaron transiciones políticas en 68 países y de carácter económico en 6511. En un nivel general, un país habría tenido un 20% de posibilidades de experimentar una transición institucional en cualquier decenio dado. Para ahondar en el análisis, se estimó un modelo probit que vincula la probabilidad de que haya una transición institucional con el grado de apertura del país, la obligación de rendir cuentas, la educación, los recursos naturales, lo que acontece en los países vecinos, la ayuda externa y otros posibles factores explicativos (cuadro 3.2). Varias conclusiones resultan relativamente robustas ante diversas especificaciones (véanse los detalles en el apéndice 3.1).

Cuadro 3.2.Transiciones institucionales: Estimaciones probit1
VariablesTransiciones de libertad económica2
Apertura6,20**
Libertad de prensa4,47**
Nivelación con los vecinos10,16**
Educación7,30**
Ayuda−5,97**
Exportaciones de combustible+
Ingreso inicial−11,88**
Fuentes: Barro y Lee (2000); Freedom House (2005); Gwartney y Lawson (2004); versión 6.1 de Penn World Table; Wacziarg y Welch (2003); Banco Mundial (2005), y cálculos del personal técnico del FMI.

Los asteriscos indican significación estadística al nivel de 10% (*) o 5% (**). Los coeficientes indican el efecto de un cambio de una desviación estándar de la variable independiente en la probabilidad porcentual de que haya una transición.

Indicador de libertad económica de Gwartney y Lawson (2004).

Fuentes: Barro y Lee (2000); Freedom House (2005); Gwartney y Lawson (2004); versión 6.1 de Penn World Table; Wacziarg y Welch (2003); Banco Mundial (2005), y cálculos del personal técnico del FMI.

Los asteriscos indican significación estadística al nivel de 10% (*) o 5% (**). Los coeficientes indican el efecto de un cambio de una desviación estándar de la variable independiente en la probabilidad porcentual de que haya una transición.

Indicador de libertad económica de Gwartney y Lawson (2004).

  • La apertura del comercio está muy relacionada con una probabilidad mayor de que haya una transición institucional (gráfico 3.7). De hecho, el desplazamiento de autarquía completa a plena liberalización se asocia con un incremento de alrededor de 15 puntos porcentuales de la probabilidad de transición. Esto concuerda con la hipótesis de que una mayor apertura permite una mayor participación de los sectores exportadores en los que no hay apropiación de renta oportunista y requieren innovación, e impulsa los cambios institucionales positivos. Además, la mayor penetración de las importaciones reduce la capacidad de los productores del país para mantener una renta monopolista que obstaculiza la mejora institucional12.

Gráfico 3.7.Apertura y transiciones económicas1

Las transiciones económicas se producen con mayor frecuencia en las economías abiertas.

Fuentes: Gwartney y Lawson (2004); Wacziarg y Welch (2003), y cálculos del personal técnico del FMI.

1La frecuencia de las transiciones se calcula como la relación de la cantidad de transiciones regionales y el tamaño de la muestra de la región, convertida en porcentajes. En el gráfico, los puntos corresponden a la frecuencia de las transiciones y la apertura media de una región durante un decenio desde 1970 hasta 2004.

  • Las transiciones también son más probables en los países donde hay gran libertad de prensa, que es un indicador general de la medida en que deben rendir cuentas las instituciones políticas de un país. La mayor responsabilidad de las instituciones políticas se asocia con políticas y reformas institucionales que son beneficiosas para la economía en sentido amplio, y líderes políticos que deben responder ante un amplio espectro de la población, lo que hace que los incentivos para los líderes y para la economía entera estén alineados.

  • También es mayor la probabilidad de que los países mejoren institucionalmente si la calidad de las instituciones de sus vecinos es más alta. Esto coincide con la idea de que en las transiciones institucionales hay un fuerte efecto regional: es más probable que las de índole económica ocurran en grupos de países de una región, y más o menos en la misma época, lo que refleja tanto el impacto directo de la mejora institucional en países que son competidores cercanos como el efecto demostración de los éxitos regionales.

  • La probabilidad de que haya una transición económica también es mayor cuanto más alto sea el nivel de educación. Esto concuerda con la noción de que una población con un nivel más alto de educación participa con mayor eficacia en la adopción de decisiones.

  • Por el contrario, los niveles de ayuda en las estimaciones probit parecen tener una repercusión negativa en la probabilidad de pasar a un plano institucional más alto. Esto puede obedecer evidentemente al hecho de que los países que reciben mayores flujos de ayuda son los que hacen frente a una situación inicial en general más desfavorable, lo que afecta a la probabilidad de que estos países experimenten una transición institucional. En la sección de este capítulo en la que se tratan las instituciones y el clima externo se examina más detenidamente el efecto de la ayuda.

Además, si el ingreso inicial per cápita es más alto, hay una repercusión negativa en la probabilidad de que se produzcan transiciones, lo que se ajusta a la observación de que los países de la muestra que tenían un ingreso per cápita más alto ya contaban con instituciones mejores al comienzo del período considerado. Pero fue un poco sorprendente que el efecto de las exportaciones de petróleo no tuviera significación estadística en lo que se refiere a afectar la probabilidad de transición de las instituciones económicas.

Niveles de calidad institucional

A fin de examinar con más detalle el papel que tienen varios determinantes de la calidad institucional, en el segundo estudio se consideraron los determinantes de la calidad institucional amplia en una muestra de 90 países avanzados y en desarrollo desde 1970 hasta 2004, usando regresiones transversales y de panel (cuadro 3.3). Los resultados principales de este análisis concuerdan en líneas generales con las conclusiones alcanzadas con las anteriores regresiones probit, pero no son idénticos. Las regresiones estimaron la relación entre los resultados institucionales y varios factores, entre ellos, apertura, educación y obligación de rendir cuentas (gráfico 3.8)13.

Cuadro 3.3.Calidad institucional: Estimaciones de variable independiente de panel y transversales
VariablesPanelTransversales
Libertad económica2Indicadores de gobernalidad
Libertad económica2Índice de gobernalidad agregada3Subíndice de corrupción4
Apertura+0,34**0,30**0,31**
Rendición de cuentas5+0,22*0,42**0,38**
Ingreso inicial0,98**0,26**0,35**0,43**
Exportaciones de combustible−0,14**−0,13**
Ayuda0,14*0,19**
Calidad de las instituciones regionales0,24**
Educación0,19*++
Fuentes: Barro y Lee (2000); Freedom House (2005); Gwartney y Lawson (2004); Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2005); Heritage Foundation (2005); versión 6.1 de Penn World Table; Wacziarg y Welch (2003); Banco Mundial (2005); FMI (2004a), y cálculos del personal técnico del FMI.1Los asteriscos denotan significación estadística al nivel de 10% (*) o 5% (**). Todos los coeficientes están estandarizados. En la especificación del panel se incluyeron efectos fijos del país y una tendencia temporal. Véase más información acerca de las variables independientes, los datos y la metodología en el apéndice 3.1.

Indicador de libertad económica de Gwartney y Lawson (2004) en el caso de las estimaciones de panel y de Heritage Foundation (2005) para las estimaciones transversales.

Promedio de cinco indicadores de calidad institucional de Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2005); véase un análisis más detallado en el texto.

Indicador de corrupción de Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2005).

La obligatoriedad de rendir cuentas se mide con el índice de libertad de prensa de Freedom House (2005) para las estimaciones de panel y con el de voz y responsabilización de Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2005) en el caso de las estimaciones transversales.

Fuentes: Barro y Lee (2000); Freedom House (2005); Gwartney y Lawson (2004); Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2005); Heritage Foundation (2005); versión 6.1 de Penn World Table; Wacziarg y Welch (2003); Banco Mundial (2005); FMI (2004a), y cálculos del personal técnico del FMI.1Los asteriscos denotan significación estadística al nivel de 10% (*) o 5% (**). Todos los coeficientes están estandarizados. En la especificación del panel se incluyeron efectos fijos del país y una tendencia temporal. Véase más información acerca de las variables independientes, los datos y la metodología en el apéndice 3.1.

Indicador de libertad económica de Gwartney y Lawson (2004) en el caso de las estimaciones de panel y de Heritage Foundation (2005) para las estimaciones transversales.

Promedio de cinco indicadores de calidad institucional de Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2005); véase un análisis más detallado en el texto.

Indicador de corrupción de Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2005).

La obligatoriedad de rendir cuentas se mide con el índice de libertad de prensa de Freedom House (2005) para las estimaciones de panel y con el de voz y responsabilización de Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2005) en el caso de las estimaciones transversales.

Gráfico 3.8.Calidad institucional en relación con el grupo de países avanzados1

(Instituciones económicas en la escala de la derecha, las demás en la escala de la izquierda)

En los países que experimentaron una transición de sus instituciones, la mejora de estas (en relación con el grupo de países avanzados) tiende a estar relacionada con un alto grado de apertura, educación y libertad de prensa.

Fuentes: Freedom House (2005); Gwartney y Lawson (2004); Wacziarg y Welch (2003); Banco Mundial, World Development Indicators (2005), y cálculos del personal técnico del

1Se incluyen únicamente los países que experimentaron transiciones económicas durante FMI. 1970–2004. En el caso de algunos países no fue posible identificar transiciones porque no se contaba con datos suficientes. Las calificaciones regionales se calcularon como promedios simples de las correspondientes a los países. En este gráfico, la libertad económica, la libertad de prensa y la educación (matrícula en la escuela primaria) se expresan como la relación entre la calificación regional y la calificación media de los países avanzados.

2La apertura no está normalizada. La calidad institucional económica se mide con el índice de libertad económica de Gwartney y Lawson (2004). Véanse más datos en el apéndice 3.1.

  • La apertura guarda una asociación robusta con la mayor calidad institucional (gráfico 3.9). Las estimaciones sugieren que si una economía en desarrollo típica aumentara su apertura al nivel que prevalece en una economía avanzada característica, se reduciría aproximadamente en una cuarta parte la “brecha institucional” que hay entre ambas (véanse también Rodrik, Subramanian y Trebbi, 2004, y Wei, 2000).

Gráfico 3.9.Apertura, educación, responsabilidad y calidad de las instituciones económicas1

(Instituciones económicas en el eje de ordenadas; eje de abscisas según lo indicado; 1970–2003)

La apertura del comercio, la obligatoriedad de rendir cuentas y, en menor grado, el nivel de instrucción se asocian con la calidad institucional, incluso después de tener en cuenta otros posibles determinantes de las instituciones.

Fuentes: Barro y Lee (2000); Heritage Foundation (2005); Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2005); Wacziarg y Welch (2003), y cálculos del personal técnico del FMI.

1La calidad institucional se mide con el índice de libertad económica de la Heritage Foundation. En el eje de ordenadas se representa la porción del índice que no es explicada por determinantes de la calidad institucional que no sean, respectivamente, la apertura, el nivel de instrucción y la responsabilidad. Véanse otros datos en el apéndice 3.1.

  • La mayor responsabilidad del poder ejecutivo político está relacionada con una mejor calidad institucional. Esto resulta particularmente evidente en las regresiones transversales para las que se tenían mejores medidas de la obligatoriedad de rendir cuentas.

  • Un ingreso per cápita inicial más alto también está vinculado con instituciones más sólidas14. Esto concuerda con la hipótesis de que la reforma institucional es más fácil de implementar en los países que, para empezar, son más ricos (véase la edición de abril de 2003 de Perspectivas de la economía mundial). Por ejemplo, un país rico puede pagar salarios más altos a sus empleados públicos.

Hay otros factores explicativos que son menos sólidos según las especificaciones.

  • Algunos datos indican que existe una relación entre una mayor dependencia de los recursos naturales e instituciones más débiles. Conforme a las estimaciones probit, la relación es significativa, estadística y económicamente, en las regresiones de panel, pero no es robusta en las transversales frente a todas las especificaciones —en especial, y lo que es un poco sorprendente, frente a las medidas de gestión de gobierno y corrupción—, lo que tal vez sea en parte consecuencia de la inclusión de varios países avanzados en la muestra15.

  • La vinculación entre la ayuda externa y la calidad institucional es menos clara. La asociación de la ayuda con las estimaciones generales de la libertad económica no es robusta en las regresiones de panel ni en las transversales. No obstante, las regresiones transversales muestran una asociación positiva entre los indicadores de la ayuda y la gestión de gobierno, aunque las cuestiones de endogeneidad causan particular inquietud en este caso. Las formas muy distintas que asume la ayuda externa dificultan el establecimiento de un vínculo sólido entre la ayuda agregada y la calidad de las instituciones. En la sección que sigue se examina con más detalle el impacto de la ayuda.

  • Los resultados en cuanto al beneficio que se deriva de la mayor calidad institucional de los países vecinos son dispares. Si bien la asociación es positiva en las regresiones de panel, lo que coincide con los datos acerca de las transiciones, es difícil desentrañar el efecto de la calidad institucional a nivel regional en el análisis transversal, porque falta un aspecto temporal.

  • Los resultados en cuanto a la vinculación entre educación e instituciones también varían. Aunque la educación tiene una vinculación positiva con la mejora de las instituciones económicas en el análisis transversal (gráfico 3.9), la relación en el panel es, en términos generales, insignificante, lo que indica que quizá la educación influya por otras vías, por ejemplo, mejorando la rendición de cuentas.

En el estudio del personal del FMI también se examinó el impacto de otros factores influyentes más específicos, como la transparencia fiscal y la independencia del banco central, pero no fue posible encontrar ninguna asociación significativa. Puede que esto refleje en parte la falta de series temporales más prolongadas para estas medidas, pero también concuerda con la noción de que lo más importante para cambiar el equilibrio institucional son los factores subyacentes económicos y sociales más amplios que perfilan los incentivos. Es posible que ciertos factores influyentes específicos sean eficaces solo cuando los respaldan los incentivos generales subyacentes, y los análisis que se centran en algunos de ellos y en los resultados de la corrupción empleando datos a nivel micro de distintos países (recuadro 3.2) parecen indicar que este tipo de influencias bien concebidas pueden tener efectos significativos cuando las respaldan las condiciones generales.

Instituciones y clima externo

El análisis anterior ha destacado el papel positivo que pueden cumplir los factores externos en el desarrollo institucional. Un elemento clave — la apertura de una economía— es significativo en múltiples aspectos en lo que se refiere a respaldar un cambio institucional positivo. Además de las políticas nacionales que reducen las barreras al comercio, cabría esperar que los esfuerzos multilaterales por liberalizarlo en el marco de la actual Ronda de Doha tengan un fuerte efecto positivo en la transformación de las instituciones de los países en que estas son débiles.

En esta sección se consideran con mayor profundidad otros tres factores que se relacionan con el clima externo y que tienen una influencia significativa en la transformación institucional de una economía, a saber, las anclas externas, la ayuda del exterior y el aumento de la transparencia.

Recuadro 3.2.Instrumentos específicos para luchar contra la corrupción

Se reconoce en general que reducir la corrupción es esencial para ayudar a los países a mejorar sus perspectivas de desarrollo económico. Si bien los estudios empíricos han demostrado que ciertos factores, entre los cuales cabe mencionar la herencia colonial, las tradiciones jurídicas, la religión, la geografía y las reglas electorales, están correlacionados con los niveles de corrupción, estas conclusiones no sirven mucho de guía cuando se quiere identificar la forma en que actúa la corrupción o las herramientas necesarias para tratar de resolver este problema1; más prometedores resultan los análisis específicos de los países. El tema central de este recuadro son las instituciones en el nivel específico de los organismos: los mecanismos de auditoría, la publicidad de las decisiones sobre personal y presupuesto, y la gestión del personal en base al mérito; y se presentan nuevos datos que indican que estas instituciones están vinculadas con una menor corrupción en los organismos públicos2.

Los datos utilizados en este recuadro provienen de encuestas, que no habían sido examinadas con detalle, realizadas por el Instituto del Banco Mundial a funcionarios públicos de ocho países latinoamericanos y africanos (Bolivia, Colombia, Guatemala, Guinea, Honduras, Perú, Sierra Leona y Zambia)3 y que tienen tres ventajas claras para el estudio de la corrupción.

  • Primero, se pide a los funcionarios que indiquen no solo el nivel de corrupción que perciben, como suele ocurrir en los estudios comparados, sino también la posible existencia de actividades corruptas en el organismo público en el que trabajan4.

  • Una segunda ventaja de estas encuestas es que aclaran los distintos tipos de corrupción que se observan en 1) las adquisiciones públicas, 2) la gestión presupuestaria, 3) la gestión de recursos humanos, 4) la captación por el estado y el nivel jurídico y 5) la administración. Las respuestas a las preguntas de la encuesta se usan para elaborar índices relativamente objetivos de corrupción, que luego se combinan en un único índice de corrupción global5.

  • La tercera ventaja de las encuestas del Instituto es que algunas de las preguntas evalúan la presencia de características institucionales específicas que podrían explicar el nivel de corrupción de cada organismo público6. El indicador auditoría se basa en varias preguntas que procuran determinar si las decisiones acerca de la gestión del presupuesto, los recursos humanos y las adquisiciones se someten habitualmente a auditorías internas o externas. El indicador apertura se basa en las preguntas que tratan de averiguar si el mismo conjunto de decisiones se anuncia públicamente dentro y fuera del organismo y si con periodicidad se divulga públicamente la situación financiera del organismo. El indicador mérito se basa en una serie de preguntas sobre los fundamentos de las decisiones en materia de recursos humanos: experiencia profesional, mérito, desempeño y nivel de formación.

Variable dependiente: Corrupción total; regresión MCO
Corrupción total
Auditoría−0,3580
(–7,19)***
Mérito−0,1180
(–2,91)***
Apertura−0,22
(–3,91)***
Observaciones899
R20,89
Nota: Variables ficticias de países. Valor absoluto del estadístico t entre paréntesis. Los asteriscos indican significación estadística al nivel de 10% (*), 5% (**) o 1% (***).
Nota: Variables ficticias de países. Valor absoluto del estadístico t entre paréntesis. Los asteriscos indican significación estadística al nivel de 10% (*), 5% (**) o 1% (***).

Los datos indican que la corrupción global varía mucho entre los organismos públicos de un mismo país, lo que sugiere que la corrupción tiene una importante variación dentro del país, aspecto que se descuida en los estudios comparativos, e indican también que los países se enfrentan a retos diferentes en materia de gobernabilidad. La corrupción en las adquisiciones públicas es el tipo más grave de corrupción en la mitad de la muestra, en tanto que la corrupción en la gestión presupuestaria domina la lista de otros tres países. Habida cuenta de que la corrupción tiene modalidades tan diversas dentro de los países y entre ellos, la pregunta más importante que cabe formular es si puede extraerse alguna conclusión general acerca de las instituciones a nivel de los organismos que ayude a estos países a combatirla. En el primer cuadro se muestra que, efectivamente, auditoría, apertura y mérito tienden a estar asociados con los niveles más bajos del índice de corrupción global. En el segundo se indica que el impacto de estas instituciones a nivel de organismo varía en forma predecible en los cinco tipos de corrupción7: los mecanismos de auditoría tienen especial importancia para controlar la corrupción que se observa en la gestión presupuestaria; la gestión de recursos humanos basada en el mérito tiene más efecto en la corrupción que rodea las decisiones sobre personal, y la publicidad de las decisiones sobre presupuesto y personal tiene un efecto especialmente marcado en la corrupción de la gestión presupuestaria.

Comparación de los distintos tipos de corrupción: Resultados de las regresiones SUR
Captación por el estado y el nivel jurídicoGestión de recursos humanosGestión presupuestariaAdministraciónAdquisiciones públicas
Auditoría−0,2038−0,2285−0,4354−0,2743−0,2796
(4,16)***(4,26)***(7,15)***(4,82)***(5,02)***
Mérito−0,1037−0,3550−0,1463−0,1601−0,1117
(2,59)***(8,10)***(2,94)***(3,44)***(2,45)***
Apertura−0,1395−0,1017−0,3925−0,2168−0,2130
(2,52)**(1,68)*(5,71)**(3,38)***(3,39)***
Observaciones909909909909909
Nota: Variables ficticias de países. Valor absoluto del estadístico t entre paréntesis. Los asteriscos indican significación estadística al nivel de 10% (*), 5% (**) o 1% (***).
Nota: Variables ficticias de países. Valor absoluto del estadístico t entre paréntesis. Los asteriscos indican significación estadística al nivel de 10% (*), 5% (**) o 1% (***).

Aunque quizás estos resultados no sorprendan, resultan intuitivamente atractivos y proporcionan una información estadística excepcional sobre las políticas y las instituciones que pueden frenar la corrupción en los organismos públicos. También sugieren que distintos tipos de corrupción exigen instrumentos diferentes. No obstante, hay límites para las repercusiones normativas que pueden derivarse de estos datos y habrá que seguir trabajando para afinar las indicaciones acerca de la reforma de los organismos públicos. Concretamente, la encuestas del Instituto del Banco Mundial no revelan si algunos organismos tienen instituciones mejores por mandato legal o porque sus administradores la aplican con rigor. La distinción es crucial para las autoridades; en el primer caso solo tendrán que sancionar las leyes y reglamentaciones apropiadas, mientras que en el segundo tendrán que esforzarse por seleccionar administradores capaces y obligarlos a rendir cuentas.

Nota: Los autores principales de este recuadro son Francesca Recanatini y Alessandro Prati.1Véanse un análisis de la función de las tradiciones jurídicas en la determinación de la corrupción en Treisman (2000), de la función de la descentralización fiscal y la competencia extranjera en Fisman y Gatti (2002) y en Ades y Di Tella (1999), de la función de las normas electorales en Persson, Tabellini y Trebbi (2003) y de lo acontecido en los países en transición en Broadman y Recanatini (2002).2Las instituciones a nivel de organismos, como los mecanismos de auditoría, no son la única forma posible de reducir la corrupción. En estudios recientes se ha destacado, por ejemplo, la función que cumple la información pública en la reducción de las filtraciones financieras entre el gobierno central y los gobiernos locales (Reinikka y Svensson, 2004a, 2004b). Olken (2004) y Kaufmann, Mehrez y Gurgur (2002) analizan la función de la auditoría, la transparencia y la voz en la limitación de la corrupción, y Glaeser y Saks (2004) demuestran la función que cumple la educación.3En los últimos cinco años, el Instituto ha realizado encuestas en unos 15 países para preparar un “mapa” de los puntos fuertes y débiles de sus instituciones. En este recuadro, el análisis se centra en un conjunto menor: 8 países de los cuales se tenían datos comparables sobre corrupción e instituciones específicas de los organismos. Los datos de los países examinados aquí fueron reunidos entre 1999 y 2004. Es posible encontrar más información de encuestas del Instituto sobre corrupción en http://www.worldbank.org/wbi/governance/capacitybuild/d-surveys.html.4Aunque estas evaluaciones de la corrupción son realizadas por los mismos funcionarios públicos, Prati, Recanatini y Tabellini (2005) demuestran que guardan una importante correlación positiva con lo observado por empresas y hogares usuarios de los servicios prestados por el organismo público en cuestión. El recuadro se centra más en las encuestas a funcionarios que en las encuestas a empresas u hogares porque los funcionarios tienen información más detallada sobre los tipos de corrupción y sobre las instituciones que podrían influir.5En el caso de esta agregación se usa el análisis de los componentes principales siguiendo el método presentado por Kaufmann, Mehrez y Gurgur (2002), que minimiza el sesgo inducido por el encuestado y el error de medición atribuible a diferencias individuales de percepción.6Usar la opinión de los funcionarios públicos sobre la presencia de estas instituciones tiene la ventaja de proporcionar información sobre su función real —aunque sea la percibida— en cada organismo público, a diferencia de lo que ocurre cuando solo se utiliza información sobre las leyes y reglamentos pertinentes, que es solo nominal.7Véase en Prati, Recanatini y Tabellini (2005) un análisis detenido de las especificaciones del modelo y los resultados. Las ecuaciones de los cinco índices específicos de corrupción se estiman con los métodos de regresión aparentemente no relacionada (SUR), que toman en cuenta la correlación entre estos índices. Las regresiones MCO y SUR ponderan cada observación según la cantidad de respuestas en que se basan. Los resultados de las regresiones no ponderadas son muy similares.

Anclas externas

Las anclas externas ayudan a propiciar los cambios institucionales en los países en desarrollo proporcionando a sus autoridades los incentivos necesarios para efectuar modificaciones sustanciales en las instituciones económicas. El análisis que figura a continuación parece indicar, sin embargo, que las anclas externas son más eficaces cuando brindan al país beneficios claros y tangibles derivados de la implementación de la reforma institucional y cuando están respaldadas por un mecanismo creíble de compromiso.

La adhesión a la Unión Europea es un ejemplo clásico de una provechosa ancla externa. Además de los beneficios políticos que entraña una integración más estrecha, los países candidatos observaron que de esta integración también se derivaban otros beneficios en términos de acceso al mercado para los bienes y de perspectivas de incrementar la inversión extranjera, a cambio de la aceptación de un mecanismo oficial de compromiso y la aplicación de un conjunto definido de leyes y reformas implícitas en el acervo comunitario de la UE16. Este proceso ayudó a los países candidatos a poner con rapidez sus marcos institucionales a la altura de las economías más avanzadas (gráfico 3.10).

Gráfico 3.10.Evolución de las instituciones en la Unión Europea y los países candidatos1

Habitualmente, los marcos institucionales han mejorado mucho durante el proceso de adhesión a la UE: los nuevos miembros y los países candidatos han estado poniéndose a la par de la calidad institucional de los países que ya lo son.

Fuentes: Gwartney y Lawson (2004); Marshall y Jaggers (2003), y cálculos del personal técnico del FMI.

1Las calificaciones regionales se calcularon como promedios simples. La composición de los grupos es la siguiente: los primeros miembros son Alemania, Bélgica, Dinamarca, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos y el Reino Unido; el grupo de los años ochenta abarca España, Grecia y Portugal; el grupo de los años noventa, Austria, Finlandia y Suecia; el de 2004 incluye Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, la República Checa y la República Eslovaca (se excluyen los otros dos miembros nuevos de la UE: Chipre y Malta); por último, los candidatos actuales son Bulgaria y Rumania (según la terminología de la UE, los “países en vías de adhesión”) y Croacia y Turquía (“países candidatos”). La calidad de las instituciones políticas se mide con el índice Polity de Marshall y Jaggers (2003); la de las instituciones económicas con el índice de libertad económica de Gwartney y Lawson (2004). Véanse otros datos en el apéndice 3.1.

Para superar en parte los límites geográficos y compartir las tradiciones de mercado, la Unión Europea creó el programa de vecindad, que también podría facilitar algunos beneficiosos cambios institucionales en países más distantes. Las ventajas que ofrece el acceso ampliado al mercado de la UE y la participación en los programas que esta patrocina sirven para propiciar reformas de mercado, de gestión de gobierno y otras de índole institucional17. Si esta política tiene éxito contribuirá a mejorar el marco institucional incluso en los países que no ambicionen ingresar en la UE a medio plazo.

Aunque con un alcance menor, el ingreso en la Organización Mundial del Comercio (OMC) también ha actuado como un ancla externa, catalizando el proceso de reducción de las barreras comerciales y fomentando la competencia. Este ingreso puede entrañar, a cambio de un mayor acceso al mercado, la aceptación de una condicionalidad que tendrá repercusiones beneficiosas para la calidad de las instituciones locales. Por ejemplo, en el caso de China, respaldó la ejecución de una reforma significativa en pro de la liberalización, que incluye la apertura de un mayor número de sectores a la inversión privada y extranjera (véase Chae y Han, 2001, y Mallon y Whalley, 2004). La OMC parece haber cumplido una función menor en algunas otras economías en transición, en razón de que las normas que aplica a las exportaciones de productos básicos son limitadas, y en algunos países más pequeños y pobres, dado el tamaño reducido de su mercado interno, que ha puesto coto a su capacidad para participar de forma más activa en el proceso de liberalización recíproca18.

Los grupos regionales de comercio como el TLCAN o la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN) han tenido algo menos de éxito en relación con la mejora de las instituciones locales, ya que los requisitos de ingreso son menos estrictos. El TLCAN ayudó a afianzar algunas medidas de liberalización en México y posiblemente también contribuyó a algunas mejoras relativas al estado de derecho (Grupo Consultivo sobre los Mercados de Capital, 2003) y a las exigencias internas en materia de reforma: los bancos, por ejemplo, presionaron para lograr un mejor marco reglamentario (Islam y Montenegro, 2002). La ASEAN tal vez haya influido en la reforma estructural e institucional de países como Camboya, la República Democrática Popular Lao y Vietnam (véase la edición de abril de 2003 de Perspectivas de la economía mundial).

¿Pueden las anclas externas cumplir una función en otros países y regiones? Muchos países cuyas instituciones son débiles suelen estar concentrados geográficamente (y en términos de comercio) y distantes de las posibles anclas, lo que limita el surgimiento de un firme marco regional que provea incentivos y un mecanismo creíble de compromiso para que los países encaren profundas reformas institucionales similares a las de los países candidatos a la UE (gráfico 3.3). No obstante, ciertas iniciativas en materia de políticas prometen crear posibles anclas en el futuro.

La Nueva Asociación para el Desarrollo de África (NEPAD) es el marco, en este continente, para promover la democracia, la estabilidad, el desarrollo económico —incluido un mejor gobierno— y vínculos más estrechos con la comunidad internacional19. Por medio de su mecanismo de evaluación paritaria, la NEPAD podría convertirse en una plataforma importante para diagnosticar debilidades institucionales; formular recomendaciones acerca de políticas, y atraer inversiones hacia los países que ejecuten provechosamente la reforma. Si bien la NEPAD resulta prometedora como mecanismo potencialmente útil, la falta de beneficios tangibles y de mecanismos creíbles de compromiso se traduce en el riesgo de que todo proceso de desarrollo institucional que lo utilice tarde mucho en ganar empuje20. Un firme liderazgo regional, demostrado por Sudáfrica, Nigeria, Argelia, Egipto y Senegal durante la etapa de creación de la NEPAD, podría acelerar el ritmo y acrecentar la eficacia de la evaluación paritaria al ejercer presión en las partes.

De cara al futuro, la función de las anclas externas en África podrá ser más eficaz si se vinculan los beneficios del comercio y de la inversión con un “certificado de buena salud” de las instituciones21 y, en este sentido, una posible vía sería utilizar un fondo fiduciario de inversión extranjera directa, financiado por los países donantes, que se comprometa a aportar fondos para este tipo de proyectos a cambio de la adopción de medidas creíbles y efectivas con miras a transformar provechosamente las instituciones. El cofinanciamiento permitiría compartir los riesgos con el sector privado, lograr inversiones mediante flujos que no generan deuda y elevar los niveles de inversión.

Ayuda e instituciones

Casi todos los integrantes de la comunidad internacional coinciden en que es menester aumentar sustancialmente la asistencia financiera que se presta a los países de bajo ingreso a fin de reducir la pobreza y sentar las bases para un crecimiento sostenido22. Se reconoce asimismo que, en términos generales, la gestión de gobierno y la capacidad de absorción pueden determinar si la utilización de la asistencia financiera resulta provechosa. Otra cuestión importante es el efecto que tiene la ayuda misma en las instituciones.

En principio, la ayuda puede afectar a las instituciones en diversas formas23. Un nivel más alto quizá mejore el funcionamiento de las instituciones ejecutivas y judiciales —por ejemplo, aumentado la remuneración en la administración pública— y la calidad de las políticas económicas que aplican los países, en especial si vienen acompañados por asistencia técnica y unas condiciones que apunten a mejorar la formulación de las políticas. En términos más generales, la ayuda podría reducir los incentivos a la apropiación de rentas oportunistas al atenuar las difíciles soluciones de compromiso que surgen en relación con las limitaciones de recursos. Pero la ayuda también puede ser un gravamen para una capacidad institucional débil porque proliferarán los donantes y los proyectos24. La imposibilidad de predecir la ayuda y su volatilidad también intensifican la presión en las instituciones que se encargan del presupuesto y de otros sectores que tienen que planificar el gasto. Además, algunos tipos de ayuda pueden impedir la reforma al posponer las inevitables consecuencias que tiene en la economía la elección de una política deficiente. También se ha determinado que si la ayuda es sostenida se reduce la contribución del sector de los bienes comerciables, un determinante clave de la calidad institucional25. La ayuda también puede tener efectos perjudiciales en el desarrollo institucional a largo plazo, al reducir la función que tiene la recaudación de impuestos, y crear marginalmente el incentivo de sustituir la tributación por la ayuda26. A corto plazo quizás esto no plantee un problema, pero a la larga puede obstaculizar la rendición de cuentas y el desarrollo de las instituciones políticas y económicas27.

En la práctica, los escasos datos empíricos sobre el efecto neto de la ayuda en las instituciones son divergentes. En el caso de la corrupción, por ejemplo, en tanto que Alesina y Weder (2002) sugieren que hay relación entre el aumento de la ayuda y el de la corrupción, Tavares (2003) señala que este resultado está sesgado, porque los gobiernos menos corruptos tienden a recibir menos ayuda por diversas razones no vinculadas a la corrupción, y si se corrige para tomar en cuenta este sesgo, la conclusión parece ser que, de hecho, el aumento de la ayuda se traduce en menos corrupción. En términos más generales, Knack (2001) observa una importante relación negativa entre ayuda y gobierno (que abarca la calidad burocrática y el estado de derecho, además de la corrupción) en una amplia muestra de países, mientras que Bräutigam y Knack (2004) concluyen que, en África, el mayor nivel de ayuda se asocia con un descenso más marcado de la calidad del gobierno y de la recaudación tributaria como porcentaje del PIB, aun teniendo en cuenta las cuestiones de endogeneidad, deterioro económico y violencia política. Svensson (2000) opina que la ayuda está relacionada con una mayor corrupción en los países que están más fragmentados y son proclives al conflicto social. En un estudio de los países de África subsahariana, Goldsmith (2001) llega a la conclusión de que la ayuda guarda una asociación positiva con un indicador de gobierno vinculado a la libertad política. Todos estos estudios se realizaron siguiendo la tradición de las regresiones comparativas de crecimiento y, por lo tanto, pueden ser susceptibles a algunos de los conocidos problemas que tienen dichas regresiones (Levine y Renelt, 1992; Durlauf, Johnson y Temple, 2005, y Rodrik, 2005). Aplicando técnicas que evitan algunos de estos problemas, Rajan y Subramanian (2005) observaron que el nivel de flujos sin contrapartida —definidos como la ayuda y los ingresos derivados del petróleo y los recursos naturales— tuvieron un efecto negativo en los países con instituciones débiles (véase el recuadro 3.3; individualmente considerados, los efectos de la ayuda y los ingresos extraídos de los recursos naturales son similares desde el punto de vista cuantitativo, aunque no son robustos desde el punto de vista estadístico)28. Esto parece indicar que los países que reciben cuantiosos flujos sin contrapartida, y que tienen instituciones débiles, son los que más pueden beneficiarse —en cuanto a potenciar al máximo las ventajas de estos flujos— del fortalecimiento de sus instituciones.

En general, si bien los resultados siguen siendo ambiguos, es necesario seguir investigando esta cuestión para llegar a conclusiones más definitivas con respecto al impacto de la ayuda en las instituciones. Dicho esto, dados los niveles de asistencia financiera que se contemplan en el Informe del Milenio, los países de ingreso bajo recibirían un aumento notable de la ayuda que ya reciben (gráfico 3.11). Según supuestos plausibles, la ayuda financiará en promedio un 60% del gasto público en 37 países de África subsahariana, y será mayor del 50% en 26 países, superando el 75% en la mitad de ellos. Por consiguiente, las autoridades económicas deben tener presentes los posibles efectos de la ayuda en cada uno de los casos, y procurar suministrarla a través de mecanismos que mitiguen los riesgos adversos que entraña para las instituciones nacionales, además de cerciorarse de que se fortalezca el entorno institucional de los países beneficiarios para aprovechar al máximo los flujos de ayuda. En este sentido, adquieren aún más relevancia las medidas de aceptación general que pueden mitigar dichos riesgos y aumentar la eficacia de la ayuda, entre otras:

Gráfico 3.11.Coeficientes de dependencia de la ayuda en África subsahariana en el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio1

La dependencia de la ayuda aumentaría considerablemente si se implementaran los Objetivos de Desarrollo del Milenio. El número de países con una relación ayuda/gasto público superior al 50% aumentaría de 16 a alrededor de 26.

Fuentes: Moss y Subramanian (2005); Banco Mundial, World Development Indicators (2005), y cálculos del personal técnico del FMI.

1Las cifras actuales se refieren a 2002 o al año más reciente para el que se disponga de datos. Las proyecciones son un promedio de los siguientes seis escenarios diferentes de la probabilidad correspondiente a los flujos de ayuda: 1) duplicación de la ayuda respecto del PIB para todos los países; 2) igual que en 1), salvo que la ayuda respecto del PIB se triplica en el caso de los países que ocupan los dos quintiles superiores de la calificación CPIA del Banco Mundial; 3) un 10% de incremento de la relación gasto público/PIB, del cual 8 puntos porcentuales se financian con el aumento de la ayuda; 4) se distribuyen $130.000 millones de ayuda adicional uniformemente entre todos los países de ingreso bajo; 5) un aumento de la ayuda per cápita de $70 para todos los países, y 6) un aumento del gasto público per cápita a $143 para todos los países, financiado por la ayuda adicional.

Recuadro 3.3.Efecto de las transferencias sin contrapartida en las instituciones

Los estudios recientes del impacto que tiene la ayuda sobre las instituciones han llegado a conclusiones dispares (véase el texto principal). Puesto que son los gobiernos los que reciben en buena medida los ingresos de la ayuda y los recursos naturales sin que sea necesario imponer un gravamen a los ciudadanos, cabe preguntarse cuáles son las similitudes entre estos dos tipos de recursos, denominados en este caso transferencias sin contrapartida, en cuanto a su impacto en las instituciones. Para evitar algunos de los conocidos problemas de las regresiones de crecimiento de los distintos países1, una técnica para estimar el impacto de las transferencias sin contrapartida en las instituciones es examinar las diferencias que se advierten, dentro de cada país, en el desempeño de los sectores que más necesitan instituciones2. Este método permite aprovechar los efectos diferenciales dentro del país (diferencias de crecimiento entre industrias que más necesitan instituciones e industrias que no tienen esta necesidad) y un efecto de tratamiento al país (diferentes entradas de ayuda o de recursos a un país) para examinar la repercusión de la ayuda. Permite asimismo efectuar la corrección por efectos de un país (y de una industria), lo que implica que los resultados no son tan sensibles a las especificaciones de una determinada regresión como las regresiones tradicionales de varios países.

La estrategia de estimación recurre a regresiones de la forma siguiente:

Gij = K + ζ1 … m* CI + ζm+1 … n* II + ζn+1* Sij + α (Aj * INSi) + εij,

siendo Gij la tasa media de crecimiento anual del valor agregado de la industria i en el país j durante el decenio (1980–90), obtenida normalizando el crecimiento del valor agregado nominal por el deflactor del PIB; K una constante; ζ1 …m los coeficientes de los efectos fijos del país; CI los indicadores del país; ζm+1 …n los coeficientes de los efectos fijos de la industria; II los indicadores de la industria; ζn+1 el coeficiente de la parte que en el período inicial corresponde a la industria i en el total del valor agregado en el país j (que tienen en cuenta los efectos tipo convergencia); Sij es la parte de las manufacturas que corresponde a la industria i del país j en el período inicial; Aj es la ayuda al país j, e INSi es la necesidad de instituciones de la industria i. El coeficiente que interesa es α que capta la interacción entre una variable de ayuda específica del país y la necesidad de instituciones que tiene una industria. Si los países que reciben más ayuda advierten un impacto negativo mayor en los sectores industriales que tienen más necesidad de instituciones, el coeficiente de α debería ser negativo.

Una tarea fundamental es identificar los sectores que más necesitan instituciones. Blanchard y Kremer (1997) desarrollan un indicador de la dependencia del clima institucional de un determinado sector. Este indicador que se basa esencialmente en la medida en que las transacciones requeridas para la producción tienen que estar regidas por contratos. Cuanto mayor sea el número de esas transacciones, más acuciante será la necesidad de instituciones que obliguen al cumplimiento del contrato. Siguiendo a Blanchard y Kremer (1997) y Levchenko (2004), calculamos a partir de una matriz insumo-producto (correspondiente a 1992) de Estados Unidos el índice de Herfindahl de concentración de las compras del sector i; entonces

la porción del insumo Φiz en la producción de i. Cuanto mayor sea el índice, menor será el número de industrias a las cuales les compra el sector, incrementando la posibilidad de reglamentar las transacciones por medio de relaciones empresa-proveedor repetidas a largo plazo o de integración vertical y no por mandato explícito de los tribunales o las entidades de regulación. Por ejemplo, en nuestra muestra, el sector de maquinaria eléctrica (puntaje de Herfindahl 0,07) tiene más necesidad de instituciones que el sector de productos alimenticios (calificación de 0,25). En los países que tienen menor capacidad de reglamentación, las industrias que dependen de las transacciones, es decir, con un menor puntaje en el índice de concentración, probablemente tendrán que distorsionar su estructura orgánica o efectuar menos transacciones, y ambas cosas tienen efectos adversos en el crecimiento. En el caso de esta medida, surge una posible inquietud, a saber, si se aplicaría igualmente bien a los países en desarrollo, puesto que se deriva de datos de países industriales. Aparece también otra inquietud, la de que el índice mida la concentración sectorial de compras, no la concentración en términos de empresas, que sería un indicador mejor de las transacciones “externas” o en pie de igualdad. El análisis empírico trata de resolver estas dudas validando el uso de este indicador de la necesidad de instituciones. Si la concentración de las compras externas fuera un indicador válido de la necesidad de instituciones, entonces en los países en donde estas son mejores se vería un crecimiento más rápido de las industrias que más necesitan instituciones. Esto es lo que demuestra el análisis, no solo para los países en desarrollo sino también en muestras que abarcan países industriales.

Las conclusiones principales del análisis son las siguientes.

  • Primero, la relación entre el nivel de transferencias sin contrapartida y las instituciones es negativa y robusta (véase el gráfico)3. Este resultado es válido incluso después de tener en cuenta el posible efecto de la ayuda y los recursos naturales en la moderación de la limitación financiera a la que se enfrentan algunos sectores (considerados individualmente, los efectos de los ingresos de la ayuda y los recursos naturales son similares desde el punto de vista cuantitativo, pero no robustos desde el punto de vista estadístico).

  • Segundo, el impacto adverso de la ayuda y otras rentas solo está presente en los países que tienen instituciones débiles y no en aquellos donde son fuertes. Por ejemplo, cuando la muestra se divide en países por encima y por debajo de la mediana correspondiente a las instituciones, el impacto adverso de la ayuda fue significativo en los segundos y no significativo en los primeros. Además, el coeficiente de la muestra por debajo de la mediana era el doble que el correspondiente al de la totalidad de la muestra.

En definitiva, este análisis refuerza el mensaje central del capítulo, a saber, que en un ambiente donde los flujos de ayuda se incrementan con rapidez, y en muchos casos también las rentas de los recursos naturales, será importante considerar con especial cuidado su posible impacto en las instituciones del país, y diseñar medidas y mecanismos de suministro, de forma que se minimice cualquier efecto adverso, particularmente en aquellos casos en los que las instituciones son débiles.

Efecto de las transferencias sin contrapartida en las instituciones1

Fuente: Rajan y Subramanian (2005).

1En el eje de abscisas se representa la relación entre la ayuda y las exportaciones de combustibles y minerales y el PIB del país j multiplicada por la necesidad de instituciones de la Industria i. En el eje de ordenadas se representa la porción de la tasa media de crecimiento anual de la industria i en el país j que no sea explicada por otros determinantes salvo los anteriores. La regresión incluye efectos fijos de país e industria, así como un término de convergencia.

Nota: El autor principal de este recuadro es Arvind Subramanian1Véanse Levine y Renelt (1992), Durlauf, Johnson, y Temple (2005) y Rodrik (2005).2Este recuadro se basa en Rajan y Subramian (2005). Véase el desarrollo de esta técnica en Rajan y Zingales (1998). Los sectores con más necesidad de instituciones son aquellos en los que es más alta la probabilidad de que requieran instituciones de mayor calidad para el cumplimiento de contratos y la protección de los derechos de propiedad.3El coeficiente en la línea de regresión, que es significativo en el nivel de confianza del 1%, tiene la siguiente interpretación. Dados dos países que solo se encuentran distanciados en una desviación estándar en términos de ayuda y rentas producidas por recursos y dos sectores que se encuentran a una desviación estándar en términos de necesidad de instituciones, el sector que más las necesite en el país que reciba la renta más alta crecerá, al año, un punto porcentual menos que el sector que menos necesita instituciones en el país que recibe una renta baja.
  • Medidas que garanticen el fortalecimiento de la obligatoriedad de los gobiernos de rendir cuentas ante los ciudadanos, pese a que se depende menos de la tributación29.

  • Reducción de los costos de transacción para los receptores de ayuda, adoptando medidas como la armonización de su suministro y una mayor utilización de canales multilaterales30.

  • Mayor selección de la ayuda cuando hay efectos umbral, otorgando prioridad a los países que tienen instituciones fuertes —según se considera en la Cuenta de Desafío del Milenio de Estados Unidos— y a los que formulen estrategias acertadas para mejorar simultáneamente las instituciones.

  • Consideración de distintas formas de suministro de ayuda en el caso de los países con instituciones débiles31.

Fomento de la transparencia

La transparencia ayuda a mejorar las instituciones facilitando la identificación de la presencia de rentas en una economía e incrementando las sanciones que se aplican por su extracción. La comunidad internacional tiene un papel importante en el fomento de la transparencia en los países en desarrollo, reconociendo, por ejemplo, que son dos las partes que intervienen en ciertas derivaciones desfavorables como la corrupción. La Convención de la OCDE para luchar contra el cohecho de funcionarios públicos extranjeros en transacciones comerciales internacionales obliga a los países signatarios, que son los 30 países miembros de la OCDE más 6 países que no son miembros, a tratar el soborno de un funcionario público extranjero como un delito, tal como se hace en el caso de un funcionario nacional32.

La Iniciativa para la transparencia de las industrias extractivas puesta en marcha por el Reino Unido en 2002 es fundamental para todo esfuerzo orientado a alentar a los gobiernos y a las empresas que actúan en países exportadores de recursos naturales a divulgar el ingreso y los pagos por concepto de estos recursos. Se trata de una iniciativa con múltiples partes interesadas, entre ellas, gobiernos, organismos internacionales, empresas, organizaciones no gubernamentales (ONG), inversionistas y organizaciones industriales y comerciales que están de acuerdo con los principios enunciados para aumentar la transparencia en el sector de los recursos naturales y mejorar la rendición de cuentas. Los criterios vinculados con esta Iniciativa incluyen medidas específicas para la aplicación de los principios, como un plan de trabajo para lograr que se publiquen las auditorías independientes, actividad que respaldarán las instituciones financieras internacionales cuando sea menester. Unos 20 países han suscrito estos principios y criterios y 8 de ellos han avanzado en distintos grados en su aplicación, en algunos casos publicando incluso los informes relativos a ingresos y pagos según los principios de la Iniciativa33. Si todos la adoptaran, esta iniciativa podría mejorar la transparencia de los datos acerca de la renta y ayudaría a reducir la corrupción y la apropiación indebida en relación con los pagos de empresas a gobiernos y entidades vinculadas con estos (véanse la edición de abril de 2005 de Perspectivas de la economía mundial y el sitio en Internet del Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido)34. Un fondo fiduciario en el que intervienen varios donantes, y que administra el Banco Mundial, proporciona financiamiento y asistencia técnica a los gobiernos de los países en desarrollo a fin de ayudarlos a poner en práctica los programas de esta iniciativa. En términos más generales, el FMI y el Banco Mundial respaldan la implementación de la iniciativa a nivel de país.

El FMI, el Banco Mundial y otros organismos internacionales también respaldan la transparencia, por ejemplo a través de la condicionalidad, centrándose en las auditorías de los grandes organismos gubernamentales y empresas públicas, y en los proyectos relacionados con la transparencia de los datos35. En Uganda, los estudios del seguimiento del gasto público contribuyeron a aumentar notablemente la relación entre el gasto efectivo en educación primaria y la asignación presupuestada centralmente (gráfico 3.12)36. El código de transparencia fiscal del FMI hace hincapié en que el gobierno rinda cuentas ante los ciudadanos fomentando un debate fundamentado sobre el ingreso y el gasto. Análogamente, el código de transparencia que se aplica a las políticas monetaria y financiera ayudará a disminuir el financiamiento del banco central, a mejorar el acceso al crédito para el sector privado y a reducir los préstamos conexos37.

Gráfico 3.12.Uganda: Pérdida de donaciones escolares1

($ por estudiante)

Luego de la realización de estudios de seguimiento del gasto público y de una campaña de publicidad, la pérdida de estas donaciones para la escuela primaria pasó de casi 90% durante 1991–95 a 18% en 2001.

Fuentes: Ablo y Reinikka (1998) y Reinikka y Smith (2004).

1Las cifras se refieren a la donación media por estudiante y fueron convertidas a dólares de EE.UU. usando el promedio del tipo de cambio de 1991–92.

Las ONG y los sindicatos también pueden colaborar, y mucho, en la identificación de los escollos institucionales o en la preparación de leyes que ayuden a la sociedad civil a lograr que la rendición de cuentas sea mayor y mejor. Hay numerosos ejemplos de historias exitosas, pero las ONG, los sindicatos y la sociedad civil en general son más eficaces en un ambiente que ya se caracterice por tener un cierto nivel de voz y responsabilidad (gráfico 3.13)38.

Gráfico 3.13.Rendición de cuentas y mejoras en el área de la corrupción 1

En los últimos 10 años, el índice de corrupción ha mejorado en forma más significativa en los países que se caracterizan por tener un alto nivel de voz y responsabilidad.

Fuentes: Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2005); Transparency International y la Universidad de Passau (2004), y cálculos del personal técnico del FMI.

1La muestra utilizada para este gráfico consta únicamente de los países en que el puntaje de corrupción inicial de 1995 de Transparency International (TI) y la Universidad de Pasau se encuentra por debajo de su valor medio de 5. El nivel de voz y responsabilidad se refiere a la calificación media entre 1996 y 2004. Véase una descripción del índice de voz y responsabilidad en el apéndice 3.1.

2La mejora del puntaje de corrupción de TI se refiere a la variación de la calificación entre 2004 y 1995.

Conclusiones

La configuración de las instituciones de un país está determinada por una combinación de historia, estructura económica, sistema político y cultura y, en consecuencia, tiende a perdurar; pero, como demuestra el análisis realizado en este capítulo, las instituciones no son inmutables. En los últimos 30 años, se han logrado mejorar perceptiblemente las instituciones de 65 países en desarrollo; paralelamente, aunque con diferentes retrasos, hubo también una mejora sostenida del crecimiento y de la inversión privada.

Tanto el análisis teórico como la evolución histórica parecen indicar que las buenas instituciones tienden a florecer cuando se dan dos circunstancias generales: un ambiente económico poco propicio para la apropiación de rentas oportunistas y, en relación con esto, la presencia de verificaciones y controles apropiados de quienes detentan el poder político. El análisis econométrico determina, en consonancia, que la transición hacia instituciones de buena calidad tiene mayor probabilidad de ocurrir en los países que son más abiertos, tienen una mayor obligatoriedad política de rendir cuentas, una población con un nivel de educación más alto y estan situados en la misma región que otros que cuentan con instituciones relativamente buenas. Por otra parte, un mayor volumen de ayuda podría ser un obstáculo para la transición. No sorprende que muchos de los factores que influyen en las transiciones parezcan respaldar también la buena calidad de las instituciones en forma más general, aunque dadas las dificultades relacionadas con la identificación de la dirección de la causalidad en los análisis comparativos de países, persiste una mayor incertidumbre en cuanto a las conclusiones. Los buenos resultados institucionales parecen guardar una robusta asociación con la mayor apertura económica y la obligatoriedad que tiene el poder ejecutivo político de rendir cuentas. También hay una vinculación entre un ingreso inicial más alto y la mejor calidad institucional, lo que concuerda igualmente con la menor probabilidad de efectuar la transición hacia instituciones mejores, puesto que probablemente ya son de buena calidad. Asimismo, parecen intervenir la calidad de las instituciones de países vecinos, los niveles de educación y la dimensión del sector de recursos naturales, pero el nivel de ayuda agregada no tiene una vinculación clara con la calidad de las instituciones de un país.

Son muchos los tipos de instituciones que pueden dar buenos resultados y el cambio institucional tiene que ser formulado e impulsado por los propios países, pero lo examinado en este capítulo sugiere que los factores externos pueden significar un respaldo importante. Quizás el resultado más sólido y robusto es que hay una vinculación entre mayor apertura y mejores instituciones económicas, lo que refuerza el argumento a favor de que los países en desarrollo emprendan ellos mismos una ambiciosa liberalización del comercio en el marco de la Ronda de Doha. Pero, además de esto, también es importante la función que pueden cumplir un firme liderazgo regional y unas anclas externas bien concebidas, lo que pone de relieve cuán importante es fortalecer plataformas existentes, como la NEPAD, así como una mayor transparencia, sobre todo en países que tienen grandes sectores de recursos naturales. Los datos sobre el efecto de los flujos de ayuda son ambiguos, pero dado el cuantioso volumen proyectado que tendrán las entradas en relación con el gasto público en una serie de países en los años venideros y la importancia de garantizar que la ayuda se utilice eficazmente a favor del objetivo más amplio de reducir la pobreza, los países tanto donantes como receptores tendrán que reflexionar detenidamente sobre las posibles repercusiones institucionales según las circunstancias de cada caso, y tratar de estructurar el suministro de ayuda y las correspondientes medidas políticas en otras áreas de manera que se minimicen los efectos adversos en las economías beneficiarias.

Apéndice 3.1. Composición de la muestra, fuentes de datos y métodos

La autora principal de este apéndice es Angela Espiritu.

En este apéndice se describe en más detalle la composición de la muestra, los datos y las fuentes de donde provienen, así como las estrategias empíricas utilizadas en el análisis en que se basa el capítulo.

La muestra consta de 105 países de todas las regiones, con economías tanto avanzadas como en desarrollo. Los países se clasifican según las agrupaciones actuales de Perspectivas de la economía mundial. En el texto principal del capítulo III, el grupo de economías en desarrollo también abarca las de mercados emergentes. Los análisis cubren el período 1970–2004. El modelo efectúa la regresión de indicadores de resultados institucionales específicos de países en un conjunto de regresores que incluyen los factores explicativos que sugieren las consideraciones analíticas y un conjunto de controles exógenos. A continuación se indican los datos específicos usados en el análisis y sus fuentes.

Datos y fuentes

Indicadores de la calidad institucional

Las medidas de la calidad institucional son las siguientes:

  • Cinco indicadores separados de gobernabilidad de Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2005) (KKM)39: 1) Corrupción: mide la percepción de la corrupción, que por convención se define como el ejercicio del poder público para obtener ventajas personales; 2) Estado de derecho: mide el grado de protección de los derechos de propiedad y la percepción de la incidencia de delitos, la eficacia del poder judicial y la exigibilidad de los contratos; 3) Estabilidad política: mide las percepciones de la probabilidad de derrocamiento del gobierno por medios inconstitucionales o violentos; 4) Eficacia del gobierno: mide la calidad del servicio público, la competencia e independencia de la administración pública y la credibilidad de las políticas oficiales y 5) Calidad regulatoria: mide la falta de controles en el mercado de bienes, el sistema bancario, el comercio internacional y la evolución empresarial. También se elabora un índice agregado de gobernabilidad tomando el promedio simple de los cinco indicadores. Se dispone de datos bianuales para el período 1996–2004.

  • Una medida del riesgo político y un indicador específico de la ley y el orden de la base de datos de International Country Risk Guide (ICRG)40. El riesgo político evalúa la estabilidad política de un país conforme a los componentes siguientes: estabilidad del gobierno, situación socioeconómica, perfil de inversiones, conflicto interno y externo, corrupción, fuerzas armadas y religión en la política, ley y orden, tensiones étnicas, rendición democrática de cuentas y calidad de la burocracia. El componente ley y orden mide la objetividad del sistema jurídico y la medida en que se observan las leyes en la sociedad. Se dispone de datos a partir de 1984, actualizados mensualmente.

  • Varias medidas del clima empresarial de un país tomadas de la base de datos del Banco Mundial Doing Business (DB)41 que incluyen el costo apertura y cierre de un negocio en términos de tiempo y dinero, la dificultad de contratar o despedir trabajadores, los requisitos y procedimientos que se necesitan para obtener un préstamo para fines empresariales y la exigibilidad de los contratos. Se dispone de datos correspondientes a 2004.

  • Las medidas preparadas por el Banco Mundial del clima para las inversiones de un país tomadas de la base de datos Investment Climate Survey (IC)42, que indican la forma en que perciben los inversionistas las limitaciones para las empresas, la resolución de diferencias y el desarrollo financiero. Se dispone de datos correspondientes a 2004.

  • Las medidas de libertad económica del Instituto Cato y de Heritage Foundation43. El índice del Instituto Cato, preparado por Gwartney y Lawson (2004), determina el grado de libertad económica de un país considerando cinco aspectos principales: el tamaño del gobierno; la estructura jurídica y la seguridad de los derechos de propiedad; el acceso a una moneda sólida; la libertad para comerciar internacionalmente; y la reglamentación del crédito, el trabajo y las empresas. Las calificaciones de los países varían desde 1 (reprimida) a 10 (libre). El índice de la Heritage Foundation (2005) tiene diez componentes: política comercial, carga fiscal, intervención oficial, política monetaria, flujos de capital e inversión extranjera, bancos y finanzas, salarios y precios, derechos de propiedad, reglamentaciones y mercado negro. Se dispone de datos correspondientes a 1995–200544.

  • Las medidas de la calidad de las instituciones políticas de la base de datos Polity IV, preparada por Marshall y Jaggers (2003)45, que emplean los siguientes índices: 1) Calificación Polity: mide el grado de democracia o autocracia de un país y 2) Limitación del ejecutivo: mide la amplitud de las limitaciones que se imponen a las personas o grupos que detentan las facultades decisorias del ejecutivo. Se dispone de datos de 1960–2003.

En la mayoría de los análisis se usó el índice de libertad económica del Instituto Cato para medir las instituciones económicas porque cubre un período más prolongado que los otros índices y, en algunos casos, también un mayor número de países. Este índice, además, tiene una gran correlación con las medidas alternativas para los subperíodos en que se dispone de dos índices. Por ejemplo, los coeficientes de correlación entre el índice de Cato y el de Heritage Foundation, el índice agregado de gobernabilidad KKM y la medida de corrupción de KKM son 0,82, 0,84 y 0,78, respectivamente.

Catalizadores institucionales

Los catalizadores institucionales son los siguientes:

  • La apertura del comercio se tomó de Wacziarg y Welch (2003)46 y se basa en las tasas arancelarias medias, el promedio de las barreras no arancelarias, la prima media del mercado paralelo para las divisas, la existencia de una junta de comercialización de las exportaciones y la presencia de un partido comunista en el poder. La variable es igual a cero antes de la liberalización y a uno cuando esta se inicia.

  • Las medidas de educación incluyen las tasas de matrícula primaria y secundaria de World Development Indicators (WDI) del Banco Mundial y el nivel de instrucción de Barro y Lee (2000)47. Las tasas de matrícula primaria y secundaria se refieren a la relación entre el total de cada una de estas matrículas y la población correspondiente a su grupo de edad. Se dispone de datos periódicos de 1960–2003. El nivel de instrucción se define como el promedio de años de escolaridad del total de población de 15 años y más. Se dispone de datos de 1960–2000.

  • La medida de la rendición de cuentas de las elites ante el público en general se toma del indicador de voz y responsabilidad de KKM, que evalúa el grado en que los ciudadanos participan en la elección de los gobiernos, las libertades civiles y la libertad de prensa. El índice de Freedom House (2005) mide específicamente la libertad de prensa48, considerando la situación jurídica de los medios, las presiones políticas a las que que se enfrentan y el grado de acceso a la información que tiene la sociedad. Se dispone de datos de hasta 194 países correspondientes a 1979–2004

  • Las repercusiones derivadas del exterior se miden obteniendo, para un país dado, el promedio simple o ponderado de la calidad institucional de los países con los cuales comercia o vecinos de la región. Las ponderaciones reflejan el producto interno bruto (PIB) cuando se examinan los vecinos de una región, y los porcentajes de comercio cuando se consideran los socios comerciales. En las regresiones transversales y de panel indicadas en el texto principal del capítulo III, solo se muestran los coeficientes del promedio simple de la calidad institucional de los vecinos de la región, en tanto que otras medidas dan resultados similares. De estos promedios, se deriva también un término de nivelación obteniendo la diferencia entre la calidad institucional actual de un país y la calidad institucional rezagada de sus vecinos o socios comerciales.

  • La dependencia de los recursos naturales se mide usando un indicador igual a uno si las exportaciones netas de combustible (como aparecen en World Development Indicators) superan el 5% del PIB, e igual a cero si no lo superan.

  • La transparencia de Oxford Analytica49 brinda medidas del grado en que un país cumple con las normas y códigos internacionales relativos a supervisión bancaria, gobierno de sociedades, lavado de dinero, reglamentación de valores, supervisión de seguros, transparencia monetaria y fiscal, contabilidad y auditoría, y regímenes de insolvencia y sistemas de pagos. Se dispone de datos correspondientes a 2003.

  • El índice de independencia del banco central se toma de Arnone y otros (2005). Se dispone de datos correspondientes a 1991–92 y a 2004.

Controles

  • Las variables utilizadas son 1) el logaritmo del ingreso per cápita de la versión 6.1 de Penn World Tables (Heston, Summers y Aten, 2002), 2) la desigualdad medida por el coeficiente de Gini de WDI, 3) el gasto militar tomado de Government Finance Statistics del FMI y medido por el gasto en defensa como porcentaje del gasto público total y 4) la ayuda como porcentaje del PIB tomado de Balance of Payments Statistics Yearbook del FMI.

Composición de la muestra, métodos y otros comentarios

Análisis transversal

La muestra consta de 104 países para el promedio del período de 1970–2004. Los resultados se muestran usando, como variables dependientes, el índice agregado KKM, el indicador de corrupción KKM y la medida de libertad económica de Heritage Foundation. Estos resultados son representativos en general de los de otras medidas de calidad institucional. Las variables independientes incluían la apertura, la escolaridad, el índice de voz y responsabilidad de KKM, la transparencia fiscal, la independencia del banco central, las exportaciones netas de combustible, la ayuda, la calidad de las instituciones en los países vecinos y el ingreso inicial. El modelo se estimó usando mínimos cuadráticos en dos etapas y empleando como instrumentos los valores iniciales de las variables.

Análisis de panel

Dada la poca disponibilidad de datos de las series temporales, la regresión de panel analiza los resultados institucionales usando el índice de libertad económica del Instituto Cato. El conjunto de datos cubre un panel de 93 países durante el período 1970–2004. Los datos se promedian en períodos quinquenales, con un promedio de seis observaciones por país. El conjunto de regresores empleado fue el mismo que en la sección transversal. Se estimó un modelo lineal de efectos fijos, usando como instrumentos los valores de las variables del período inicial. En estas circunstancias, el efecto de la apertura del comercio es mucho más débil que en el transversal, ya que los efectos fijos absorben gran parte de su capacidad de explicación.

Transiciones institucionales

La muestra comprende unos 90 países durante el período 1970–2004. Empíricamente y para cada país, el comienzo de la transición, si la hay, se define como el primer año en el cual el promedio móvil a ocho años anticipado de la variable pertinente es a la vez significativamente mayor que el retrospectivo y suficientemente alto en términos absolutos.

Puesto que las transiciones institucionales en general se producen durante un período prolongado, los ocho años que siguen al comienzo de una transición son considerados como parte del mismo episodio. Se dejan de lado las observaciones que son posteriores al final de este período de transición. A fin de asegurar que los episodios identificados son transiciones sostenidas, se excluyen los países en los cuales se produce una transición positiva seguida de otra negativa. Se usó el puntaje Polity de Marshall y Jaggers para las transiciones políticas y el índice de libertad económica del Instituto Cato para las de índole económica. En el caso de la calificación Polity, el umbral para el cambio de un promedio móvil a ocho años retrospectivo a otro anticipado es de 4 puntos, en tanto que la calificación media móvil anticipada mínima es 0. En el del índice del Instituto Cato, el umbral del cambio es de 1 punto y el nivel mínimo alcanzado es de 4 puntos. La lista de transiciones identificadas fue revisada y ajustada por los economistas del FMI encargados de países. La lista final de transiciones se presenta en el cuadro 3.4.

Cuadro 3.4.Lista de transiciones institucionales; 1970–20041
PaísAño de transición de las instituciones económicasPaísAño de transición de las instituciones económicas
Albania1993Letonia1999
Argentina1991Lituania2000
Bangladesh1987Macedonia, ex República Yugoslava de1994
Benin1992Malta2004
Bolivia1985Mauricio1985
Botswana1998México1991
Brasil1999Namibia1995
Bulgaria1997Nicaragua1994
Camboya1999Nigeria2003
Chile1976Panamá2000
China1978Paraguay2004
Corea1998Perú1993
Costa Rica1990Polonia1990
Croacia2000República Árabe Siria1987
Djibouti1996República Checa1991
Ecuador2000República Dominicana1996
El Salvador1994República Eslovaca2000
Emiratos Árabes Unidos1988Rumania2000
Eslovenia2000Rusia2000
Estonia1995Senegal1994
Filipinas1994Serbia y Montenegro2001
Georgia1995Sierra Leona2002
Ghana1985Sri Lanka1990
Guatemala1994Sudáfrica1996
Guinea-Bissau1994Taiwan, provincia china de1980
Guyana1991Tanzanía1997
Honduras2003Togo1985
Hungría1995Trinidad y Tabago1993
Indonesia1985Turquía2001
Irán, República Islámica del1999Ucrania2000
Jamaica1993Uganda1996
Jordania1998Zambia1997
Kuwait1986
Fuentes: Gwartney y Lawson (2004) y cálculos del personal del FMI.

En algunos países hubo significativas mejoras de las instituciones políticas y económicas antes de 1970: por ejemplo, en Corea en los años sesenta. Véase en el apéndice 3.1 más información sobre la metodología y los datos utilizados para determinar las transiciones institucionales.

Fuentes: Gwartney y Lawson (2004) y cálculos del personal del FMI.

En algunos países hubo significativas mejoras de las instituciones políticas y económicas antes de 1970: por ejemplo, en Corea en los años sesenta. Véase en el apéndice 3.1 más información sobre la metodología y los datos utilizados para determinar las transiciones institucionales.

Después de identificar las transiciones, se fijó en uno una variable ficticia a partir del año de transición, variable que luego se usó para efectuar las regresiones probit usando el mismo conjunto de regresores que en las especificaciones transversales y de panel, salvo que, en el caso de la calidad institucional de los vecinos, se usó el término de nivelación en lugar del promedio. Para todas las regresiones en este capítulo, los índices del Instituto Cato y de Heritage Foundation se recalcularon sin el componente apertura del comercio, ya que como regresor se utilizó una medida de apertura.

Referencias

Véanse las estimaciones de la pobreza en Chen y Ravallion (2004) y las proyecciones del cuadro 9 del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas (2005).

África subsahariana necesitaría en promedio una tasa ponderada de crecimiento per cápita del 5% al año durante 2005–15, mientras que en 1990–2004 ha sido del 0,2% (véanse FMI y Banco Mundial, 2005, págs. 4–7, y la edición de abril de 2005 de Perspectivas de la economía mundial).

Estos resultados se miden usando varios índices de las instituciones económicas en general, como se describe en el apéndice 3.1.

La apropiación de rentas oportunistas se define como aquella en la que se procura obtener de otros agentes económicos un valor sin retribución alguna, en contraposición con la búsqueda de una ganancia que implica que las entidades tratan de crear valor por medio de una actividad económica mutuamente beneficiosa. Véase en Krueger (1974) la forma en que se utilizó por primera vez la expresión y su relación con las restricciones comerciales.

A los episodios específicos de transición identificados usando los índices de Polity y de libertad económica del Instituto Cato se les agregaron las estimaciones del personal técnico del FMI si las bases de datos externas estaban incompletas o generaban resultados incongruentes con el consenso general.

Por supuesto que las transiciones del crecimiento no siempre siguen a las institucionales. Un estudio de 43 países en desarrollo con instituciones débiles al principio determinó que estas mejoraron después de un repunte de las tasas de crecimiento de los países que lograron sostenerlas (Johnson, Ostry y Subramanian, 2005). Curiosamente, se observa que los factores explicativos que contribuyeron a respaldar los repuntes del crecimiento parecen coincidir con los relacionados con las transiciones institucionales (como se explica en la sección “¿Qué es lo que cambia las instituciones?” de este capítulo), lo que indica que ambos podrían tener un impacto directo inicial en el crecimiento y uno indirecto a través de una mejora posterior de las instituciones.

Véase la relación entre la liberalización política y la económica en Giavazzi y Tabellini (2004).

Como la identificación de las transiciones se basa primordialmente en la aplicación de un filtro a las medidas agregadas de calidad institucional, tal vez los resultados presentados en el apéndice 3.1 no abarquen la totalidad.

Se dispone de datos políticos y económicos sobre 138 y 103 países en desarrollo, respectivamente.

Véase un análisis de las vinculaciones teóricas y empíricas entre apertura y desarrollo institucional en Rajan y Zingales (2003a, 2003b). Además, como se señala en el apéndice 3.1, los índices institucionales utilizados en el análisis no incluyen ningún componente relacionado con la apertura del comercio, a fin de asegurar que los resultados sobre dicha apertura no sean un producto estadístico.

Como se señaló anteriormente, en el análisis realizado por el personal técnico del FMI se empleó, cuando se pudo, una diversidad de medidas institucionales. Por razones de espacio, se da un único conjunto de resultados de las regresiones, representativo de los resultados del análisis.

Las cuestiones de endogeneidad residual pueden causar cierta inquietud cuando se mide el impacto del ingreso inicial.

La falta de datos disponibles sobre las instituciones económicas de algunos productores importantes de petróleo, concretamente en Asia central, hace más difícil establecer relaciones no ambiguas.

La base para decidir las condiciones de adhesión la establecieron los criterios de Copenhague, formulados en 1993 (Unión Europea, 1993).

Véase una descripción detallada de la Política de Vecindad de la UE en Unión Europea (2005). Se han firmado acuerdos con varios países de Europa oriental, del Cáucaso meridional y de la costa del Mediterráneo pertenecientes a Oriente Medio y África.

Véase una descripción detallada de los objetivos de la NEPAD en la edición de abril de 2003 de Perspectivas de la economía mundial y NEPAD (2005).

Transcurridos cuatro años desde su creación, la NEPAD no ha finalizado ninguna evaluación paritaria, pero se prevé que los informes sobre Ghana y Rwanda, con recomendaciones sobre políticas y planes de acción, se publicarán a finales de este año.

Dos ejemplos recientes de este enfoque son la Ley de Oportunidad y Crecimiento y la Corporación de Desarrollo del Milenio de Estados Unidos.

Véanse el Proyecto del Milenio de Naciones Unidas (2005) y el Informe de la Comisión para África (2005).

Véase un análisis detallado de los factores que podrían considerarse en Knack (2001) y Bräutigam y Knack (2004).

Birdsall (2004) cita el ejemplo de Tanzanía, que durante el período de 2000–02 tuvo que administrar 1.300 proyectos financiados por donantes, que implicaron, según se estima, unas 1.000 reuniones de donantes y 2.400 informes preparados para ellos cada trimestre. A cierta altura, el gobierno anunció que durante cuatro meses no recibiría visitas de donantes. Knack y Rahman (2004) hallaron que los países beneficiarios donde es mayor la fragmentación de los donantes muestran un descenso más marcado del indicador de la calidad burocrática durante el período 1982–2001.

Por otra parte, Collier (1999) sostiene que la sustitución de los impuestos por la ayuda puede ser, de hecho, un beneficio, porque acrecienta el incentivo del sector privado para trabajar e invertir.

Es posible que el impacto de la ayuda dependa del tipo de ayuda que se considera, como se investiga, por ejemplo, en Gupta y otros (2004) y en Oficina de Presupuesto del Congreso (1997).

La Comisión para África propone, por ejemplo, que se condicione la ayuda a la buena gestión y la obligatoriedad del gobierno de rendir cuentas a los ciudadanos.

Reconociendo esto, la Comisión para África recomienda que la ayuda se suministre de manera predecible y con flexibilidad a largo plazo. Véase también Birdsall (2004).

Easterly (2002) sugiere entregar directamente vales a la gente para que puedan comprar servicios. Klein y Harford (2005) mencionan innovadoras posibilidades para el suministro de ayuda, tales como basarla en la producción y recurrir más al sector privado para suministrarla.

Véase la descripción en Internet: http://www.oecd.org. bajo corruption.

En Internet (http://www.eitransparency.org/countryupdates.htm.) pueden consultarse los informes de situación.

En la estrategia de asistencia a los países correspondiente al período 2004–07, el Banco Mundial hizo que la totalidad de su cartera de proyectos en Indonesia dependiera de la adopción de medidas contra la corrupción.

Antes de la realización de estos estudios, casi todas las donaciones podían ser reasignadas en los distintos niveles de gobierno o bien desviadas hacia otros fines (véase Ablo y Reinikka, 1998); posteriormente, la pérdida por estudiante de las donaciones a las escuelas cayó de casi 90% a un 20% (Reinikka y Smith, 2004). Uganda ha decidido que estos estudios también serán el instrumento que se utilizará normalmente en otros sectores, y esta práctica también se está aplicando en otros países, entre ellos Zambia y Perú.

Véase un análisis más detallado de la función que cumple el FMI en apoyo del cambio institucional en los países en desarrollo en la edición de abril de 2003 de Perspectivas de la economía mundial.

Por ejemplo, en Bangalore, India, un pequeño grupo de asesores puso en marcha algo así como un “boletín de calificaciones” preparado por los ciudadanos para información de las empresas locales de servicios públicos (Public Affairs Center, 2005); el concepto se reprodujo en otras ciudades y también en otros países, como Albania, Filipinas, Ucrania y Vietnam.

Véanse más detalles acerca de los indicadores KKM en http://www.worldbank.org/wbi/governance.

Véanse más detalles de los indicadores ICRG en http://www.countrydata.com.

Véanse más detalles de los índices DB en http://rru.worldbank.org/DoingBusiness.

Véase más información sobre los índices IC en http://rru.worldbank.org/investmentclimate.

Véanse más detalles de la medida de libertad económica del Instituto Cato en http://www.freetheworld.com/download.html y para la de Heritage Foundation, http://www.heritage.org/research/features/index/downloads.cfm.

En el caso de las regresiones, se calcularon una vez más ambos índices sin el componente apertura del comercio, ya que como regresor se utilizó una medida de apertura que se describe más adelante.

Véanse más detalles de la base de datos Polity IV en http://www.cidcm.umd.edu/inscr/polity.

Véanse más detalles de la medida de apertura en http://papers.nber.org/papers/w10152.pdf.

Véanse más detalles de la medida de nivel de instrucción en http://papers.nber.org/papers/w7911.pdf.

Véase información adicional sobre el índice de libertad de prensa en http://www.freedomhouse.org/research/pressurvey.htm.

Véase más información sobre los indicadores de Oxford Analytica en http://www.oxan.com/cr/projects/standardsandcodes.asp.

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