Chapter

Chapitre III. Combien de temps le redressement budgétaire se maintiendra-t-il dans les pays avancés?

Author(s):
International Monetary Fund. Research Dept.
Published Date:
July 2001
Share
  • ShareShare
Show Summary Details

Les soldes budgétaires se sont sensiblement améliorés dans le monde depuis le début des années 90. Cette évolution est particulièrement frappante dans les économies avancées, dont plusieurs ont réalisé des excédents appréciables pour la première fois depuis près d’un demi-siècle (graphique 3.1)1. Le présent chapitre expose les forces qui ont permis ces progrès et les obstacles qu’il reste à surmonter.

Graphique 3.1.Tendances budgétaires dans les pays de l’OCDE

(En pourcentage du PIB)

L’équilibre budgétaire s’est rétabli pour la première fois depuis une génération dans les économies avancées.

Sources: OCDE, base de données analytiques et base de données des Perspectives économiques; Statistiques rétrospectives de l’OCDE.

Le récent ajustement budgétaire se caractérise surtout par la modération des dépenses. Les recettes ont continué d’augmenter en proportion du PIB dans les années 90, mais leur contribution à l’ajustement budgétaire, en regard de celle des dépenses, a été beaucoup plus faible que dans les années 80, lorsque des mesures comparables avaient été mises en œuvre. En fait, de nombreux pays, en particulier en Europe, ont choisi de modifier la structure de l’impôt pour réduire la part des impôts directs sur les revenus du travail et du capital et mettre davantage l’accent sur la fiscalité indirecte. De surcroît, l’évolution budgétaire récente s’est accompagnée de vastes réformes destinées à renforcer le cadre des finances publiques. Ces réformes visent notamment à établir des plafonds de la dette et des objectifs pour le déficit, des règles relatives aux dépenses et la transparence de la gestion budgétaire.

Plusieurs facteurs ont pu déterminer ce renforcement général de la situation et des institutions budgétaires. Pendant une bonne partie du XXe siècle, l’État a amplifié son rôle dans l’économie en prenant à sa charge la production de biens et des prestations de services et aussi, surtout, en assurant des paiements de transfert2. Or, dans les années 80 et plus encore dans les années 90, de nombreux pays semblent avoir changé d’orientation, préférant limiter le rôle de l’État. Ce changement d’attitude reflète peut-être en partie des préoccupations quant à l’étendue des moyens que peuvent mettre en œuvre les pouvoirs publics pour corriger les effets des défaillances du marché et améliorer la répartition des revenus. En outre, on s’est sans doute davantage rendu compte des distorsions que risquent de créer des taux d’imposition élevés et la concurrence qu’exerce le secteur public pour se procurer des ressources économiques, notamment le financement nécessaire à l’entretien de déficits continuels. Les pressions concurrentielles dues à l’intégration internationale de plus en plus forte des marchés de produits et de capitaux, conjuguées à une baisse générale du taux d’inflation, ont probablement davantage limité les possibilités, pour les pouvoirs publics, de lever des impôts, de monétiser les déficits et d’alourdir la dette publique.

Pour l’avenir, on peut poser la question essentielle de savoir si cet ajustement budgétaire récent persistera ou si — comme cela a été le cas dans les années 80 — il prendra fin à l’occasion d’un futur ralentissement économique. Il y a des raisons d’être optimiste à cet égard, mais la prudence est aussi de mise. En ce qui concerne les éléments favorables, les évaluations empiriques des assainissements budgétaires précédemment réalisés ont mis en évidence un certain nombre de facteurs qui tendent à aller de pair avec un ajustement durable. Il faut notamment que l’ajustement repose sur la réduction des dépenses et non l’augmentation des impôts, qu’il donne lieu à des réductions des dépenses de transfert et de la masse salariale du secteur public et qu’une lourde dette publique appelle des mesures d’urgence. Telles sont, à divers degrés, les caractéristiques de la récente période d’assainissement budgétaire. Cela s’est en outre accompagné d’une amélioration des performances macroéconomiques globales, notamment un essor de l’investissement et une plus forte croissance de l’emploi. La contraction de l’épargne privée induite par un accroissement de l’épargne publique a été plus prononcée pendant les années 90 que dans les périodes précédentes. C’est peut-être le signe d’une plus grande crédibilité des récentes mesures d’ajustement budgétaire, bien que d’autres facteurs (comme l’augmentation de la capitalisation boursière) puissent aussi avoir réduit l’épargne privée. Il est probable que le renforcement du cadre budgétaire, conjugué aux réformes de la gestion du secteur public qui ont amélioré la fixation des priorités et la maîtrise des dépenses publiques, ont aussi contribué à une plus grande discipline budgétaire et sont de nature à favoriser la pérennité de ces améliorations.

Il reste que ces mesures budgétaires et institutionnelles n’ont pas encore été soumises à l’épreuve d’un ralentissement conjoncturel. Le dynamisme récent des recettes dans certains pays, notamment aux États-Unis, tient en partie à line période de croissance économique exceptionnellement longue et à la contribution de facteurs liés à la «nouvelle économie» dont la durabilité reste à prouver. Autre motif de prudence, la contraction des paiements d’intérêts et des dépenses d’équipement a beaucoup contribué à la diminution récente des dépenses, surtout en Europe où, par exemple, plusieurs pays ont enregistré à l’occasion du lancement de l’euro des réductions appréciables des primes de risque majorant les intérêts. Il ne faut pas s’attendre à des nouvelles améliorations de la situation budgétaire par le biais d’une diminution des paiements d’intérêts, et de plus amples réductions des dépenses d’équipement ne sont pas nécessairement souhaitables. L’expérience des nouveaux cadres budgétaires est encore trop limitée pour qu’on puisse identifier lequel, si tant est qu’il y en ait un, résisterait le mieux à d’éventuelles pressions en faveur d’une expansion des dépenses à court ou à moyen terme. De nouveaux perfectionnements des règles peuvent aussi être nécessaires — par exemple, pour faire en sorte que la modération des dépenses discrétionnaires reste une priorité.

À plus long terme, les effets du vieillissement démographique sur les retraites, la santé et dans d’autres domaines des dépenses publiques, mettront en difficulté la situation budgétaire et le cadre général des finances publiques dans presque toutes les économies avancées. Certains pays (comme le Royaume-Uni, le Canada et la Suède) ont réformé leurs systèmes de retraite publique pour améliorer sensiblement leur viabilité financière mais d’autres (comme l’Allemagne et la France) ont encore beaucoup à faire pour assurer l’avenir de ces régimes. Néanmoins, le problème du vieillissement démographique n’est pas forcément insurmontable si des mesures de grande envergure sont prises à temps. Ces mesures consistent notamment, comme l’ont déjà fait plusieurs pays, à limiter la ponction que pourront opérer les retraités sur la production future en réduisant les pensions ou en augmentant les cotisations. Une autre voie, plus ambitieuse, consisterait toutefois à stimuler la croissance de la production pour que les retraités et les travailleurs futurs aient un plus gros «gâteau» à se partager. Des mesures en ce sens comprendraient de profondes réformes du marché du travail, en particulier dans la zone euro, pour accroître la participation tant des travailleurs plus âgés que — dans certains pays — des femmes et pour réduire le chômage. Une plus forte dose de capitalisation des régimes de retraite pourrait être utile si elle débouchait sur une augmentation globale de l’épargne et de l’investissement; cette façon de procéder améliorerait par ailleurs l’équité intergénérationnelle des prestations de retraite et permettrait une structure plus harmonieuse des taux de cotisation.

Les progrès de la mondialisation peuvent aussi offrir aux pays des solutions au problème du vieillissement démographique. L’évolution prévue des taux de dépendance et des soldes nationaux de l’épargne et de l’investissement dans les économies avancées est diamétralement opposée à celle qui est attendue dans de nombreux pays en développement. On prévoit que les pays en développement, globalement, représenteront presque la moitié de la production mondiale en 2050. Si les pays avancés augmentaient leur épargne nationale et leurs avoirs extérieurs avant qu’apparaissent les pressions économiques liées au vieillissement démographique, cela favoriserait à la fois la création de revenus et la consommation dans les pays développés lorsque le taux de dépendance atteindra son maximum, et contribuerait aussi à l’investissement et à la croissance dans les pays en développement. Une intensification des migrations en provenance de pays à structure démographique plus jeune permettrait aussi d’atténuer les effets du vieillissement de la population sur l’emploi et la production.

Cette solution mondiale du problème du vieillissement implique des mouvements de maind’œuvre de loin inégalés, au moins dans le monde moderne. Mais s’ils exploitent pleinement ces avantages à attendre de la mondialisation et s’ils mènent à bien les réformes de leurs systèmes de retraite et d’autres mesures d’ajustement structurel, les pays seront beaucoup mieux à même de relever le défi du vieillissement démographique.

Le redressement budgétaire dans les pays de l’OCDE: rétrospective

La situation budgétaire s’est nettement améliorée dans presque tous les pays industrialisés depuis le début des années 903. Seul le Japon n’a pas participé à cet ajustement général, ayant mené une politique d’expansion budgétaire pendant une bonne partie des années 90 pour créer et maintenir les conditions d’une reprise (encadré 3.1). Dans les autres pays industrialisés, l’amélioration du solde général des administrations publiques représente, globalement, environ 4½% du PIB (graphique 3.2)4.

Graphique 3.2.Évolution budgétaire dans la zone de l’OCDE

(En pourcentage du PIB, saut indication contraire)

Les pays industrialisés ont enregistré une amélioration prononcée de leurs soldes budgétaires depuis le début des années 90, surtout imputable à une réduction des dépenses.

Sources: OCDE, base de données analytiques et base de données des Perspectives économiques.

Les soldes primaires ayant commencé d’être excédentaires à la fin des années 90, le taux d’endettement global des administrations publiques a baissé par rapport à un maximum d’environ 75% du PIB. L’ajustement budgétaire n’a cependant pas été aussi prononcé dans les pays de la zone euro, dont les trois plus grands (Allemagne, France et Italie) n’affichent toujours pas les excédents à présent habituels dans les autres pays de l’OCDE (graphique 3.3, page 103)5.

Graphique 3.3.Évolution budgétaire dans les groupes de pays membres de l’OCDE

(En pourcentage du PIB, sauf indication contraire)

L’amélioration budgétaire récente est comparable dans les trois groupes de pays industrialisés, bien que les excédents soient plus faibles dans la zone euro.

Sources: OCDE, base de données analytiques et base de données des Perspectives économiques.

1En pourcentage du PIB potentiel.

Depuis 1980, il y a eu deux périodes d’ajustement des finances publiques (1983-89 et 1993-2000) séparées par une période d’expansion budgétaire déclenchée par le ralentissement économique du début des années 90 (graphique 3.4, page 104). Il est difficile de se livrer à des comparaisons précises entre les deux épisodes d’ajustement à cause du recul général de l’inflation et de ses effets hétérogènes sur les divers indicateurs budgétaires6. Les deux épisodes diffèrent néanmoins par plusieurs aspects essentiels:

  • Dans la seconde période, l’ajustement budgétaire est le résultat d’une forte compression des dépenses primaires, surtout les salaires et les transferts, et d’une réduction prononcée des paiements d’intérêts, en particulier dans les pays de la zone euro où la dette publique est relativement importante7; en revanche, dans les années 80, l’ajustement budgétaire a surtout été obtenu par un accroissement des recettes.

Encadré 3.1.Japon: des finances publiques hors normes?

Le Japon a mené pendant la majeure partie de l’après-guerre une politique budgétaire prudente dictée par la règle d’or — suivant laquelle les emprunts obligataires, ou «bons de construction», ont été utilisés seulement pour financer l’investissement —jusqu’à ce que, au milieu des années 60, les premières obligations publiques dites «de financement du déficit» soient émises pour compenser l’insuffisance des recettes. Le premier choc pétrolier et la faiblesse des recettes dus à la récession qui l’a suivie ont alourdi le déficit (voir premier graphique).

En 1979, le déficit des administrations publiques (sécurité sociale non comprise) avait atteint 7% du PIB1. L’expansion rapide de l’économie japonaise dans les années 80 a toutefois permis un redressement sensible des finances publiques, et l’émission d’obligations de financement de déficit n’a pas été nécessaire pour équilibrer le budget de 1990 (si l’on exclut la sécurité sociale).

Cependant, à la différence d’autres grands pays industrialisés, le Japon a connu une dégradation substantielle de sa position budgétaire dans les années 90. Les principales causes immédiates en ont été le recul des recettes fiscales—qui a suivi l’éclatement de la «bulle» spéculative au début de la décennie — et les mesures anticycliques prises pour relancer l’économie2.

  • La stagnation de l’activité économique durant toute la décennie et les allégements apportés à la fiscalité ont été préjudiciables aux recettes publiques. Après avoir culminé à 22½% du PIB pendant l’exercice 1990, les recettes fiscales des administrations publiques sont tombées à 18¼% pendant l’exercice 1994 et elles n’ont pas encore regagné le terrain perdu. La chute tient principalement à la baisse de l’élasticité de l’impôt, et en particulier à la diminution du rendement de l’imposition des sociétés. Le recul des rentrées fiscales résulte aussi, en partie, de décisions des pouvoirs publics. Il s’agit notamment de réductions temporaires de l’impôt sur le revenu des exercices de la période 1994–96 et de 1998, d’un relèvement des tranches de cet impôt pour l’exercice 1995 et d’un abaissement de son taux marginal maximum, qui est tombé de 65% à 50%, avec une réduction proportionnelle des autres tranches, et d’une diminution progressive du taux appliqué aux bénéfices des sociétés, qui est passé de 50% à 40% en 19903.

  • Les accroissements de dépenses opérés pour corriger l’évolution conjoncturelle ont aussi alourdi le déficit. Des trains de mesures de stimulation, notamment des dépenses considérables de travaux publics, ont été lancés pour augmenter rapidement la demande globale, car l’action des stabilisateurs automatiques est relativement limitée au Japon. Ils ont comporté des dépenses totales élevées — qui ont atteint 18 billions de yen (3½% du PIB) en novembre 1998 — mais leur «principe actif» (c’est-à-dire les mesures nouvelles qui stimulent directement l’activité) a souvent été sensiblement plus faible. Outre une progression de l’investissement public au niveau des administrations centrale et locales, ces trains de mesures ont compris des dispositions financières, notamment des prêts par l’intermédiaire du programme budgétaire d’investissement et de prêt (FILP).

Déficit des administrations publiques

(En pourcentage du PIB)

Sources: autorités nationales; estimations des services du FMI.

Graphique 3.4.Soldes budgétaires effectif et structurel dans les groupes de pays membres de l’OCDE

(Variations par période)

Contrairement à l’ajustement des années 80, l’amélioration récente est le résultat de mesures discrétionnaires, surtout des réductions des dépenses primaires.

Sources: OCDE, base de données analytiques et base de données des Perspectives économiques

1Solde structurel primaire pour les données exprimées en pourcentage du PIB potentiel (colonne de droite).

Sous l’effet de cette évolution économique, le déficit budgétaire a fortement augmenté. Alors que le budget des administrations publiques (sécurité sociale non comprise) avait été proche de l’équilibre en 1990, il s’est soldé par un déficit supérieur à 7% du PIB en 1998. Le solde structurel (sécurité sociale non comprise) se serait détérioré d’environ 6% du PIB pendant la même période.

La dette publique japonaise s’est accrue à un rythme rapide parallèlement à l’aggravation du déficit et, selon la définition adoptée, elle peut dépasser nettement à présent celle d’autres grands pays industrialisés. À la fin de 1999, la dette brute atteignait 120% du PIB (voir second graphique). Cependant, l’actif substantiel des administrations publiques a maintenu la dette nette à un niveau relativement bas (environ 35% du PIB à la fin de 1999) si l’on se réfère aux moyennes internationales. La différence entre dette brute et dette nette correspond à l’actif du système de retraite (évalué à 50% du PIB) et aux actifs financiers détenus par les administrations centrale et locales (35% du PIB). On peut aussi définir la dette nette en considérant la sécurité sociale comme un système indépendant, ce qui conduit à exclure son actif — il est plus que compensé par le passif futur net du système de retraite (estimé à 60% du PIB jusqu’en 2050) — du calcul de la dette publique4. Ainsi définie, la dette nette représenterait environ 85% du PIB à la fin de 1999. Il est toutefois possible que les obligations nettes des administrations publiques soient beaucoup plus élevées que ne l’indique le chiffre de la dette nette. En effet, les engagements résultant de garanties de prêts et du soutien aux banques pourraient avoir à être honorés alors que l’actif risque d’être surévalué.

Dette publique

(En pourcentage du PIB)

Sources: autorités nationales; estimations des services du FMI.

Les incertitudes entourant le niveau de l’endettement public font ressortir la nécessité d’améliorer la transparence budgétaire. Les difficultés tiennent notamment au retard sensible dans la présentation des données budgétaires, à une distinction entre lois de finances initiales et rectificatives qui est une source de confusion et aux inquiétudes que suscite la qualité des actifs financiers des administrations publiques. Les pouvoirs publics ont pris quelques mesures pour améliorer la transparence; ils ont notamment publié un bilan consolidé de l’administration centrale, entrepris d’appliquer l’analyse coû;ts/avantages à la sélection des projets, et réformé le FILP par une loi prévoyant d’accroître le recours au marché pour financer des projets de travaux publics. Ces mesures n’en devront pas moins être renforcées par d’autres actions destinées à étendre le champ couvert par le bilan des administrations publiques; à cette fin, il conviendra notamment de fusionner les données de l’administration centrale avec celles des administrations locales, d’inscrire la planification budgétaire dans une optique à moyen terme pour mieux prévoir l’évolution future du déficit et de l’endettement, d’opérer une révision complète du système comptable des administrations centrale et locales et de veiller à ce que les comptes consolidés des administrations publiques soient établis sans retard.

Les tendances démographiques défavorables du Japon ajoutent elles aussi aux tensions budgétaires. Comme on l’a vu dans le corps du chapitre, les projections actuelles laissent prévoir que le Japon sera probablement le pays du Groupe des Sept qui connaîtra l’augmentation la plus rapide de la proportion de personnes âgées, ce qui entraînera des tensions grandissantes pour le système de santé et un alourdissement du coû;t des retraites5.

En outre, comme le ralentissement de la population active abaissera le taux de croissance de la production potentielle, il sera plus difficile de ramener le ratio dette publique/PIB à un ni veau acceptable.

L’augmentation de la dette publique et les tensions dues aux tendances démographiques défavorables font ressortir la nécessité d’assainir les finances publiques. Étant donné les choix qu’imposent le niveau très élevé de la dette publique et une reprise encore fragile, la politique actuelle d’abandon très progressif des mesures de stimulation budgétaire est appropriée pour le moment. Il importe toutefois que les pouvoirs publics définissent une stratégie d’assainissement afin d’améliorer la confiance dans les perspectives de croissance à moyen terme du pays et de réduire les risques de forte instabilité des marchés de capitaux. La stratégie qui s’impose comporte probablement une forte compression des dépenses de travaux publics, combinée à un accroissement des recettes assuré par un élargissement de l’imposition du revenu des personnes physiques et par un certain relèvement du taux de la taxe sur la consommation. La solvabilité du système de retraite public a été améliorée dans une certaine mesure en l’an 2000 par les réformes votées, notamment un relèvement des taux de cotisation. Cependant, il est vraisemblable que d’autres réformes de la sécurité sociale s’imposeront, non seulement sur le plan des retraites, mais aussi dans le domaine des dépenses publiques de santé.

1 L’exercice commence en avril.2 Voir Martin Mû;hleisen, Too Much of a Good Thing? The Effectiveness of Fiscal Stimulus,” in Post-Bubble Blues, ed. by Tamim Bayoumi and Charles Collyns (Washington: International Monetary Fund, 2000).3 La tentative de rééquilibrage des finances publiques engagée au cours de l’exercice 1997 — taux de la taxe sur la consommation porté de 3% à 5% et annulation des dégrèvements — a été abandonnée lorsque l’économie a replongé dans la récession après une brève reprise de la croissance.4 Vôir Martin Mû;hleisen “Sustainable Fiscal Policies for an Aging Population,” in Japan: Selected Issues, IMF Staff Country Report No. 00/144 (Washington: International Monetary Fund, November 2000).5 Voir Hamid Faruqee, “Population Aging and its Macroeconomic Implications” in Japan: Selected Issues, IMF Staff Country Report No. 00/144 (Washington: International Monetary Fund, November 2000).
  • Dans les années 90, la dynamique de la dette a bénéficié des effets favorables produits par l’apparition d’excédents primaires, par la baisse des taux d’intérêt et par une croissance vigoureuse. Dans la précédente période d’ajustement budgétaire, le taux d’endettement public a généralement augmenté, parce que le déficit primaire a plus qu’annulé l’effet des taux d’intérêt réels négatifs. L’évolution récente a soulevé des questions aux États-Unis et ailleurs à propos des conséquences d’une diminution de l’offre de titres publics (encadré 3.2).

  • Les politiques budgétaires discrétionnaires ont joué un plus grand rôle durant la période d’ajustement récente (graphique 3.4)8. Cela tient sans doute à la diminution de l’importance des stabilisateurs budgétaires automatiques dans les années 90, due notamment à des réformes qui ont réduit la progressivité globale du système fiscal, abaissé le niveau des prestations sociales et amélioré le ciblage de ces dernières9.

  • II convient aussi de noter l’évolution des estimations de la croissance de la production potentielle dans la seconde moitié des années 90. Aux États-Unis, le redressement du solde structurel peut en partie être attribué à des révisions en hausse de la croissance potentielle estimée, dans la mesure où une part de l’accroissement des recettes et de la contraction des dépenses est imputable à des améliorations fondamentales de l’économie. Il se peut donc qu’en considérant l’accroissement du solde budgétaire structurel, on surestime l’importance des mesures discrétionnaires. À l’inverse, dans la zone euro, le ralentissement de la croissance de la production potentielle estimée signifie que l’effort budgétaire a été plus important que ne l’indique l’évolution des soldes structurels10.

Contribution de la réduction des dépenses

La baisse tendancielle des dépenses publiques est la caractéristique la plus saillante du récent assainissement budgétaire. En moyenne, les dépenses des administrations publiques ont diminué de presque 6% du PIB entre 1993 et l’an 2000 dans les économies avancées (sauf le Japon), la plus forte réduction ayant eu lieu dans les pays d’Europe septentrionale (10½% du PIB). L’essentiel de l’ajustement concerne les catégories qui ont contribué à la précédente augmentation de longue période du ratio de dépenses, à savoir les salaires et traitements, les transferts courants et les paiements d’intérêts (graphique 3.5).

  • L’évolution des dépenses affectées aux salaires et traitements a beaucoup contribué aux récents ajustements budgétaires, surtout en raison d’un ralentissement de l’expansion des emplois publics; ces dépenses ont représenté une part presque constante du PIB tout au long des années 80.

  • Dans les pays anglophones et les pays d’Europe septentrionale, l’accroissement de la part du PIB absorbée par les transferts courants qui avait été enregistré dans les années 80 et au début des années 90 a été en grande partie annulé entre 1993 et l’an 2000. Cette évolution tient aux privatisations, à un meilleur ciblage des dépenses sociales et, dans certains cas, à des réformes majeures des systèmes de retraite (comme par exemple en Suède).

  • La diminution de la part des paiements d’intérêts en pourcentage du PIB a coïncidé avec la réduction des déficits primaires et l’apparition ultérieure d’excédents primaires. Cette réduction a été plus accentuée dans les pays de la zone euro et d’Europe septentrionale, en raison du niveau plus élevé de leur endettement public et, en ce qui concerne certaines économies de la zone euro, des fortes baisses des taux d’intérêt survenues à l’approche de l’union monétaire.

  • L’investissement public s’est contracté dans la zone euro et, dans une moindre mesure, dans les pays d’Europe septentrionale, tant en pourcentage du PIB qu’en proportion des dépenses primaires11.

  • II y a aussi eu une réduction des dépenses affectées à la défense, surtout sous l’impulsion donnée par les États-Unis et le Royaume-Uni, où le «dividende de la paix» représente quelque 2% du PIB12.

Graphique 3.5.Évolution des dépenses dans les groupes de pays membres de l’OCDE

(En pourcentage du PIB. sauf indication contraire)

La récente réduction des dépenses est surtout due à la baisse des coû;ts des emplois publics, des transferts et des paiements d’intérêts.

Sources: OCDE, base de données analytiques et base de données des Perspectives économiques.

1Données corrigées des variations conjoncturelles, en pourcentage de la production potentielle

Les réformes de la gestion des dépenses publiques, notamment la mise en place de mécanismes destinés à renforcer les procédures budgétaires et à donner une plus grande souplesse au budget tout en maîtrisant mieux les dépenses, ont sensiblement contribué à la modération des dépenses13. Le réexamen du rôle de l’État a de surcroît abouti à donner au marché une plus large place dans l’offre de biens et de services publics, notamment par la sous-traitance de services, la libéralisation des procédures de passation des marchés, la tarification des usagers et l’utilisation de coupons pour la distribution de biens et de services d’intérêt social.

Encadré 3.2.La contraction de l’offre de titres du Trésor des États-Unis et ses conséquences

L’offre de titres du Trésor des États-Unis a baissé récemment et il est prévu que le mouvement se poursuivra. Cette évolution suscite un intérêt considérable dû; pour partie au rôle international du dollar et au fait que les transactions sur les titres du Trésor des États-Unis constituent le plus vaste, le plus diversifié et le plus liquide de tous les marchés d’effets publics du monde1. En raison de ces caractéristiques, les titres du Trésor des États-Unis remplissent actuellement plusieurs fonctions importantes sur les marchés de capitaux des États-Unis et du monde, notamment celles de référence pour les prix des titres privés, d’actifs à inclure dans les réserves de change, d’important moyen d’application de la politique monétaire aux États-Unis et de refuge pour les investisseurs intérieurs et internationaux en période de tensions financières.

La contraction de l’offre de titres du Trésor des États-Unis et la moindre liquidité du marché secondaire qui en résulte ont réduit l’intérêt que présentent ces valeurs pour remplir les fonctions susmentionnées2. En particulier, la rareté de ces titres ainsi que des facteurs techniques influent de plus en plus sur leurs cours. Par conséquent, les valeurs du Trésor deviennent de moins bons indicateurs du marché, leur utilisation comme garanties est de plus en plus coû;teuse (leurs rendements ont baissé par rapport à leurs coû;ts d’acquisition) et elles perdent de leur attrait pour les gérants de portefeuille.

Dans ce contexte, alors que l’on s’interroge sur les instruments qui pourraient remplacer les valeurs du Trésor des États-Unis si l’offre de ces dernières continue à se contracter, les marchés réussissent déjà à se reporter sur d’autres titres:

  • Sur le marché des valeurs en dollars E.U., divers titres de référence autres que ceux du Trésor — dont les swaps, le «papier» émis par des organismes sous contrôle fédéral (comme Fannie Mae, Freddie Mac et la Federal Home Loan Bank), ainsi que plusieurs grandes sociétés — peuvent être et sont en fait déjà utilisés aussi bien pour coter les rendements d’instruments primaires ou secondaires à revenu fixe que pour calculer les cours des nouvelles émissions.

  • Les participants aux marchés ont reporté une partie non négligeable de leurs opérations de trésorerie et de financement sur des instruments liquides de grande qualité substituables aux bons et aux pensions sur bons du Trésor — essentiellement les titres des organismes mentionnés plus haut et certaines obligations de sociétés. De ce fait, les marchés des titres au comptant et des pensions sur titres de ces organismes sont devenus plus liquides et plus actifs.

  • Les gérants de portefeuille ayant des engagements à long terme sont confrontés à une pénurie d’actifs de premier rang et à échéances longues. Ils doivent donc éventuellement — notamment s’ils gèrent les fonds de caisses de retraite et de compagnies d’assurances — se porter sur des actifs à plus court terme et il leur faut faire face au déséquilibre des échéances qui en résulte.

  • Aux États-Unis et dans d’autres pays, la banque centrale a ajouté les titres des organismes sous contrôle fédéral et les titres adossés à des actifs à la liste des valeurs qu’elle utilise pour gérer la liquidité et les réserves de change.

Pour résumer, il est évident que les titres privés peuvent aisément remplir sur les marchés des valeurs en dollars la plupart des fonctions — notamment celles de valeur de référence — qui étaient les leurs avant l’apparition du marché des titres du Trésor. On voit moins bien par contre quels instruments pourraient constituer des valeurs refuges en dollars. Les participants aux marchés ont la possibilité d’utiliser les dépôts bancaires ou les obligations de sociétés de premier rang, bien que ni les uns ni les autres ne présentent le risque de crédit infime et la forte liquidité qui caractérisent les titres du Trésor des États-Unis. Ils peuvent aussi recourir à tous les instruments que la Réserve fédérale décide de substituer aux titres du Trésor pour ses propres opérations. En outre, les conséquences financières de la contraction des marchés des titres publics pourraient être différentes sur les autres marchés que ceux du dollar. Les titres publics pourraient jouer, dans les pays sans marché des instruments privés bien développé, un rôle de valeur de référence plus important que celui des effets du Trésor aux États-Unis. Ces questions feront l’objet d’une étude plus poussée dans l’édition de 2001 du rapport du FMI sur les marchés internationaux de capitaux — International Capital Markets.

1Le marché des titres du Trésor des États-Unis représente des transactions quotidiennes égales à quelque 200 milliards de dollars, le quintuple de celles du marché des actions de New York.2La dette fédérale brute détenue par le public est tombée d’environ 50% du PIB en 1995 à environ 36% en l’an 2000, et l’on prévoit que le recul se poursuivra dans la décennie actuelle.

Contribution des recettes

Contrairement à ce qui s’est passé dans les années 80, l’expansion des recettes a relativement peu contribué à l’ajustement budgétaire qui a lieu depuis 1993. Le rapport des recettes au PIB n’a que faiblement augmenté pendant les années 90 dans la zone euro et les pays anglophones, et il s’est généralement stabilisé en Europe septentrionale (graphique 3.6). Si les ratios des recettes en provenance du secteur des entreprises ont enregistré une légère hausse dans tous les pays, les pays européens se sont davantage orientés vers une taxation de la consommation, alors que dans les pays anglophones l’imposition directe des ménages s’est alourdie.

Graphique 3.6.Évolution des recettes dans les groupes de pays membres de l’OCDE

(En pourcentage du PIB)

L’expansion modeste des recettes budgétaires dans les années 90 provient d’un alourdissement de la fiscalité indirecte en Europe et d’une augmentation des impôts directs des ménages dans les pays anglophones

Sources: OCDE, base de données analytiques et base de données des Perspectives économiques.

La faible contribution de l’expansion des recettes dans la période récente est la conséquence d’une vague de réformes fiscales qui a commencé aux États-Unis, au Canada et au Royaume-Uni dans la première moitié des années 80 et qui a ensuite gagné d’autres pays industrialisés. Ces réformes visaient à renforcer l’administration de l’impôt et à améliorer la structure d’imposition globale14. Les taux marginaux d’imposition sur le revenu des personnes physiques et les bénéfices des sociétés ont été abaissés, mais cela s’est accompagné d’une réduction draconienne des exonérations, des allégements et des crédits d’impôt, destinée à compenser les pertes de recettes. De nombreux pays ont réduit les impôts sur le revenu du capital, à la fois pour limiter la fuite des capitaux et pour réaliser une plus grande neutralité de l’imposition des revenus provenant des différents actifs financiers. Dans presque toutes les économies avancées, la taxe sur la valeur ajoutée, ou TVA, est devenue une source de recettes d’imposition indirecte de plus en plus importante15. Les pays de la zone euro, en particulier, ont peu à peu relevé les taux normaux de la TVA pour compenser en partie la baisse générale des taux marginaux d’imposition sur le revenu.

Le rôle des mesures non récurrentes

L’ajustement budgétaire réalisé dans la période récente a bénéficié d’un certain nombre de mesures, comme la privatisation ou l’amnistie fiscale, qui ne se répéteront sans doute pas. Ces sources de recettes non récurrentes ont peut-être été appréciables dans certains pays mais, dans l’ensemble, leurs effets ont été limités. Au cours des années 90, le produit des privatisations a été modeste dans les pays considérés dans ce chapitre (0,3% du PIB global par an en moyenne), et les deux tiers environ des recettes à ce titre ont été perçues dans les pays de l’Union européenne16. Les possibilités de dégager de nouvelles recettes de privatisation sont limitées mais d’autres sources de recettes, comme les droits de licence dans le secteur des télécommunications, sont exploitées depuis peu, en particulier dans l’Union européenne17. Un certain nombre de pays ont par ailleurs eu recours à des amnisties fiscales pour se procurer des recettes et mettre un terme à des procédures de recours engagées de longue date, mais les retombées de ces mesures ont généralement été faibles (représentant souvent moins de ½% des recettes totales) et elles ont rarement incité les contribuables à s’acquitter volontairement de leurs obligations, probablement parce que ces derniers escomptaient de nouvelles amnisties18. Plusieurs mesures comptables «créatives» — comme par exemple l’inscription de dépenses à des postes hors budget, les paiements à l’État pour la prise en charge des obligations au titre des pensions et le report à nouveau des impôts — ont aidé certains pays de l’UE à atteindre les objectifs de Maastricht concernant le déficit et la dette mais leur impact budgétaire, dans les pays qui les ont appliquées, n’a représenté en moyenne que ½% du PIB en 199719. Dans les années ultérieures, ces mesures n’ont pas apporté une contribution sensible aux résultats budgétaires.

La réussite de l’assainissement budgétaire

La réduction du déficit budgétaire n’est pas toujours la garantie d’un renforcement sensible et durable des finances publiques. Si les entreprises d’assainissement des finances publiques aboutissent parfois à une amélioration durable du solde budgétaire et à une réduction appréciable de la dette publique, elles produisent d’autres fois des effets de courte durée. De récents travaux d’analyse donnent à penser que, dans les économies avancées, une amélioration de la situation budgétaire a davantage de chances d’être un succès durable si elle repose sur des réductions des dépenses, tout particulièrement de la masse salariale (par une contraction de l’emploi public) et des transferts (comme les retraites) et si elle est réalisée dans un pays ayant un niveau d’endettement élevé20. Ces mêmes éléments semblent déterminer de façon importante l’impact plus général de l’assainissement budgétaire sur les résultats macroéconomiques (encadré 3.3). Cette analyse a déterminé que les succès de l’assainissement budgétaire ont surtout été remportés dans les années 80 et 90, peut-être à cause d’une opposition de plus en plus forte à l’élargissement progressif de la participation du secteur public dans l’économie et, dans certains pays, des préoccupations de plus en plus vives que suscitait la viabilité de la dette publique21.

Ces considérations incitent à penser que les mesures d’assainissement budgétaire des années 90 ont plus de chances de porter leurs fruits que celles des années 80. Il convient toutefois d’être prudent. Le «succès» d’un assainissement se mesure à relativement court terme et peut très bien s’annuler à la longue. De nombreuses politiques d’assainissement menées dans les années 80 ont cessé de produire leurs effets au début des années 90 — par exemple, au Royaume-Uni. Cela montre que la structure de l’ajustement budgétaire n’est pas le seul facteur important. En particulier, un cadre financier solide — considéré dans la section suivante — peut aider à renforcer la volonté politique d’opposer la modération budgétaire aux forces expansionnistes.

Encadré 3.3.L’effet du rééquilibrage budgétaire sur les résultats macroéconomiques

Le présent encadré expose dans ses grandes lignes l’évolution économique — en particulier les tendances de la production, de l’épargne et des soldes extérieurs — qui a accompagné l’amélioration récente des finances publiques. Il porte essentiellement sur la zone euro et les pays anglophones.

Si l’on ne conteste guère que des finances publiques assainies contribuent à l’amélioration des résultats économiques à moyen ou à long terme, l’impact de cet assainissement sur la production à court terme est quelque peu controversé1. Selon l’analyse keynésienne traditionnelle, le rééquilibrage budgétaire abaisse l’emploi et la production à court terme, car il réduit la demande globale (effet que compensent en partie la baisse des taux d’intérêt réels et l’attente d’un allégement de la charge fiscale). Des études économiques plus récentes (souvent qualifiées de «non keynésiennes») soulignent les distorsions qu’entraîne l’intervention des pouvoirs publics. Selon leurs auteurs, le redressement budgétaire peut avoir un impact macroéconomique positif à court terme si les conditions s’y prêtent — c’est-à-dire, il faut que la dette publique soit initialement élevée ou que l’ajustement s’appuie sur la réduction des dépenses. Comme une lourde dette pousse les taux d’intérêt à la hausse et laisse prévoir des augmentations d’impôts, voire un défaut de paiement (en particulier si la dette publique est considérée comme insoutenable) passé un certain seuil, le désendettement peut augmenter la demande totale du secteur privé par le biais d’effets de patrimoine2. La réduction des dépenses publiques et la compression de la masse salariale publique (qui peut avoir un effet sur les salaires du secteur privé) diminuent les coû;ts de production, ce qui augmente la rentabilité et la compétitivité, et par conséquent stimule l’investissement et les exportations3. L’assainissement fondé sur la réduction des dépenses publiques peut aussi accroître la confiance du secteur des entreprises, dans la mesure où ce dernier le juge plus satisfaisant.

Si l’on considère les vingt dernières années, les données empiriques tendent à prouver que l’effet keynésien pourrait l’emporter à court terme aux États-Unis, où l’on estime que le rééquilibrage budgétaire (obtenu au moyen d’une réduction des dépenses ou d’un accroissement de la fiscalité) a eu un effet négatif sur la production, bien que les multiplicateurs soient généralement faibles4. Il est possible que ce résultat reflète la stabilité relative de la politique budgétaire et de la dette publique des États-Unis ainsi que le rôle limité de I’État central dans l’économie, caractéristiques présentes dans d’autres pays anglophones — du moins au cours des dernières années. Cependant, même dans ces pays, une partie du scénario non keynésien semble bien se matérialiser: les réductions des dépenses publiques ont un effet positif vigoureux sur l’investissement5.

S’agissant des autres pays, les résultats des études empiriques sont plus contrastés. Plusieurs auteurs constatent que l’assainissement budgétaire peut donner lieu à une croissance un peu plus forte, même à court terme, surtout s’il est fondé sur la réduction des dépenses publiques6. Dans la plupart des cas, cela s’est produit dans des pays de la zone euro caractérisés par une dette publique élevée et un large secteur public, c’est-à-dire par des conditions particulièrement propices au jeu des effets non keynésiens. Or, bien que le secteur public reste vaste dans de nombreux pays de la zone euro, les récentes réductions du ratio de la dette et du déficit des finances publiques et l’amélioration des perspectives budgétaires à long terme qui en résulte pourraient avoir amoindri le rôle effectif des facteurs non keynésiens. En outre, d’autres facteurs ayant soutenu la production en période de rééquilibrage des finances publiques — tels que les dépréciations de taux de change des années 80 et les réductions de taux d’intérêt réels à l’approche de l’Union économique et monétaire en Europe dans les années 90 — sont désormais moins susceptibles de jouer un grand rôle. Il semblerait donc maintenant moins probable qu’une compression budgétaire générale s’accompagne d’une expansion de la production à court terme, même dans la zone euro. De fait, lorsque la plupart des pays de la zone euro ont redressé leurs soldes budgétaires vers la fin des années 90 pour satisfaire aux critères de Maastricht, leur production est restée en dessous de son niveau potentiel. Quant au Japon, il faut noter que la tentative d’assainissement des finances publiques de 1997 a été suivie d’une forte contraction de la production.

Échantillon de groupes de pays industrialisés: épargne et solde des transactions

(En pourcentage du PIB)

Sources: OCDE, base de données analytiques et base de données des Perspectives économiques.

Si l’on considère à présent l’épargne et les transactions courantes, on constate que l’amélioration du solde budgétaire ne s’est pas traduite en général par un accroissement équivalent de l’épargne globale, car elle a été en partie neutralisée par un fléchissement de l’épargne privée dû;, semble-t-il, à la perspective d’une baisse des impôts. Cet effet dépend sans doute de l’ampleur et des résultats attendus de l’assainissement budgétaire7. De nombreux travaux empiriques ont cherché à l’estimer en moyenne: la plupart concluent que, dans les pays industrialisés, le recul de l’épargne privée neutralise environ la moitié de la réduction du déficit budgétaire8.

Depuis 1993, avec l’amélioration substantielle du solde budgétaire dans les pays industrialisés (à l’exclusion du Japon), le recul de l’épargne privée a apparemment été un peu plus marqué que ne le laissaient prévoir ces estimations moyennes (voir graphique). Cela tient sans doute non seulement à des effets de patrimoine dus à l’essor des marchés boursiers, mais aussi au succès escompté des mesures d’assainissement budgétaire — en raison de leur ampleur, de leur nature et du soutien institutionnel apporté par des règles budgétaires et une meilleure transparence.

L’évolution budgétaire ne semble pas avoir été l’élément moteur des tendances des transactions courantes dans l’ensemble des économies avancées, bien que l’on ait souvent avancé l’hypothèse des «déficits jumeaux» pour expliquer le déficit des transactions courantes des États-Unis dans les années 80 et au début des années 90 (voir graphique). Selon les estimations, l’impact des variations des positions budgétaires relatives sur les transactions courantes des pays industrialisés est limité (et pas toujours significatif), et il est compris entre 10% et 40%9. Quoi qu’il en soit, les soldes des pays anglophones et ceux des pays de la zone euro sont fortement corrélés, de sorte que les positions budgétaires relatives ont beaucoup moins varié que celles des transactions courantes. En conséquence, quel que soit l’effet de compensation exercé par le budget, des facteurs autres que la politique budgétaire — par exemple l’évolution des marchés des actifs et les positions conjoncturelles relatives — semblent avoir été les principaux déterminants des positions extérieures.

1Voir Richard Hemming, Michael Kell, and Selma Mahfouz, The Effectiveness of Fiscal Policy in Stimulating Economic Activity—A Review of the Literature,” (Washington: International Monetary Fund. March 2000), non publié; et chapitre III des Perspectives de l’économie mondiale de mai 1996.2Voir, notamment. Robert Perotti, “Fiscal Policy in Good Times and Bad,” Quarterly Journal of Economies, Vol. 114, (November 1999), p. 1399-1436.3Voir, par exemple, Alberto Alesina, Silvia Ardanga, Roberto Perotti, and Fabio Schiantarelli, “Fiscal Policy, Profits, and Investment,” NBER Working Paper No. 7207 (Cambridge: Mass.: National Bureau of Economic Research, July 1999).4Voir Olivier Blanchard and Roberto Perotti, “An Empirical Characterization of the Dynamic Effects of Changes in Government Spending and Taxes on Output,” NBER Working Paper No. 7269 (Cambridge, Mass.: National Bureau of Economic Research, July 1999). De faibles multiplicateurs sont aussi une caractéristique du modèle économétrique de grande dimension du FMI (MULTIMOD), lorsque la politique monétaire est censée avant tout stabiliser l’inflation.5Ce résultat a été aussi constaté dans le cas d’autres pays. Voir Alesina, and others, “Fiscal Policy, Profits, and Investment.”6Pour une présentation de ces travaux, voir Alberto Alesina, Roberto Perotti, and José Tavares, “The Political Econoray of Fiscal Adjustments,” Bmokings Papers on Economic Activity: I, Brookings Institution, p. 197–266 (1998).7Pour une analyse formelle de la proposition ricardienne selon laquelle le secteur privé a tendance à neutraliser l’effet des ajustements budgétaires sur l’épargne totale, voir Robert J. Barro, “Are Government Bonds Net Wealth?” The Journal of Political Economy, Vol. 82, (November-December 1974), p. 1095-1117. Des études postérieures ont identifié plusieurs facteurs tendant à prouver l’ampleur limitée de la compensation (voir, par exemple, Olivier Blanchard and Stanley Fischer, Lectures on Macroeconomics (Cambridge: MIT Press, 1985).8Voir Douglas Bernheim. “Ricardian Equivalence: An Evaluation of Theory and Evidence,” in NBER Macroeconomic Annual 1987, ed. by Stanley Fischer (Cambridge: MIT Press, 1987) p. 263-303. Pour une analyse des études consacrées à cette question et des résultats empiriques plus récents, voir Paul R. Masson, Tamim Bayoumi, and Hossein Samiei, “International Evidence on the Déterminants of Private Saving,” The World Bank Economic Review, Vol. 2, No. 3, p. 483–501 (The World Bank: Washington, 1998).9Pour une analyse empirique récente des effets des soldes budgétaires sur les positions des transactions courantes au cours des dernières décennies, voir, par exemple, Menzie D. Chinn and Eswar S. Prasad, “Medium-Term Determinants of Current Accounts in Industrial and Developing Countries: An Empirical Exploration,” IMF Working Paper No. 00/46 (Washington: International Monetary Fund, March 2000); Hamid Faruqee and Guy Debelle, “Saving-Investment Balances in Industrial Countries: An Empirical Investigation,” in IMF Occasional Paper No. 167, Exchange Rate Assessment: Extensions of the Macroeconomic Balance Approach, ed. by Peter Isard and Hamid Faruqee (Washington: International Monetary Fund, 1998); Philip Lane and Roberto Perotti, “The Trade Balance and Fiscal Policy in the OECD,” European Economic Review, Vol. 42 (1998), p. 887-95; et Michel Normandin, “Budget Deficit Persistence and the Twin Deficit Hypothesis,” Journal of International Economics, Vol. 49 (1999), p. 171-93.

Le rôle de la réforme institutionnelle22

La résorption des déficits budgétaires depuis 1993 et ses retombées économiques favorables ont eu lieu dans le contexte de vastes réformes des cadres de finances publiques23. Ces réformes institutionnelles visaient principalement à réaliser et maintenir l’assainissement budgétaire, tout en continuant à ménager à la politique budgétaire la possibilité d’amortir les fluctuations conjoncturelles par le jeu des stabilisateurs automatiques et (le cas échéant) par des mesures discrétionnaires. Cette section expose la nature de ces réformes et leur rôle dans les récents assainissements budgétaires.

On peut classer les réformes institutionnelles récentes dans trois groupes généraux mais pas mutuellement exclusifs (l’encadré 3.4 contient des précisions sur ces réformes dans un certain nombre de pays avancés et en développement).

  • Règles formelles concernant le déficit et la dette. Les principaux exemples de cette approche sont les pays de la zone euro, qui sont tenus de limiter le déficit à 3% du PIB aux termes du Traité de Maastricht et du Pacte de stabilité et de croissance qui fait suite à ce traité, et le Royaume-Uni qui, depuis 1997, observe une «règle d’or» (suivant laquelle l’emprunt ne peut financer que les dépenses d’équipement) et une règle visant la viabilité de l’investissement, qui limite la dette nette à 40% du PIB sur la durée du cycle économique. Dans plusieurs pays, des règles concernant le déficit et la dette existent au niveau infranational24.

  • Plafonnement des dépenses. Plusieurs pays, comme la Suède et les États-Unis, ainsi que la Finlande et les Pays-Bas dans la zone euro, ont davantage mis l’accent sur les plafonds de dépenses, qui sont appuyés par des règles de procédure suivant lesquelles les projets qui donnent lieu à des dépassements dans certains domaines de dépenses doivent s’accompagner, pour rétablir l’équilibre, de réductions dans d’autres domaines ou d’augmentations des recettes. Le Canada s’est lui aussi attaché à instituer un processus rigoureux d’examen de dépenses.

  • Transparence. La Nouvelle-Zélande a inauguré la stratégie de gestion budgétaire qui accorde une place essentielle et explicite à la transparence (qui se définit généralement comme le fait de ne rien cacher au public à propos de la structure et des fonctions de l’État, des comptes du secteur public et des projets ou prévisions de la politique budgétaire) en adoptant la loi sur la responsabilité budgétaire de 199425. L’Australie et le Royaume-Uni ont depuis lors adopté des stratégies comparables. Les principaux éléments communs à ces différents cadres sont une base juridique explicite, l’élaboration de principes directeurs pour la politique budgétaire, l’obligation d’énoncer clairement les objectifs, la nécessité affirmée d’inscrire la politique budgétaire dans un horizon à plus long terme et des dispositions exigeantes en ce qui concerne la communication des données au public.

Les politiques suivies ont souvent mêlé ces différentes approches et, dans certains cas, elles ont évolué avec le temps, en fonction de l’expérience acquise. Par exemple, le Royaume-Uni, l’Australie et la Nouvelle-Zélande conjuguent la transparence prescrite par la loi avec des règles ou des objectifs concernant les déficits et la dette, et les Pays-Bas appliquent des règles visant les dépenses et les recettes pour satisfaire aux conditions du Pacte de stabilité et de croissance. Les États-Unis accordent à présent relativement plus d’importance aux règles concernant les dépenses qu’à celles qui visent le déficit et, en Europe, les critères de Maastricht relatifs au déficit et à la dette ont été complétés par les dispositions du Pacte de stabilité et de croissance. Parfois, l’objectif initial d’améliorer une situation budgétaire déficiente a fait place à celui de maintenir une situation saine à moyen terme, et le cadre budgétaire a évolué en conséquence. Dans le premier temps, des plafonds assez rigides sont généralement appliqués au déficit ou aux dépenses; dans le second, des considérations plus complexes interviennent généralement, qui se manifestent notamment par des plafonds d’endettement, des règles tenant compte des variations saisonnières et une plus grande importance accordée à la transparence budgétaire.

Encadré 3.4.Cadres budgétaires des économies avancées et des économies de marché émergentes

Conformément à la classification indiquée dans le corps du chapitre, les pays et les régions peuvent être regroupés dans une certaine mesure selon que leurs cadres budgétaires respectifs donnent la priorité aux règles en matière de déficit et d’endettement, aux règles visant les dépenses ou à la transparence. Cette classification est toutefois un peu arbitraire, car les groupes ainsi définis ne sont pas toujours mutuellement exclusifs.

Cadres budgétaires donnant la priorité aux règles relatives au déficit et à l’endettement

Zone euro. Aux termes du Traité de Maastricht (1992), les pays candidats à l’Union économique et monétaire (UEM) devaient chercher à limiter le déficit de leurs administrations publiques à 3% du PIB et la dette publique brute à 60% du PIB. Ces seuils pouvaient être dépassés, à condition que l’excédent soit faible, qu’il soit temporaire ou en forte baisse, et que la dette s’inscrive nettement sur une pente descendante. S’appuyant sur ces avancées de la discipline budgétaire, le Pacte de stabilité et de croissance (1997) astreint les pays de la zone euro (et d’autres pays de l’Union européenne) à faire en sorte que leur budget soit proche de l’équilibre ou excédentaire, afin qu’ils puissent satisfaire au plafond de déficit de 3% en phase cyclique descendante normale. Les pays se sont engagés à atteindre cet objectif d’ici à 2002. En outre, certains pays de la zone euro ont arrêté leurs propres règles budgétaires. En Allemagne, par exemple, la constitution (Loi fondamentale) impose un budget de fonctionnement en équilibre; dans des circonstances économiques normales, l’emprunt est donc limité aux dépenses d’investissement («règle d’or»),

Canada. Depuis 1993, le budget fédéral repose essentiellement sur trois piliers: a) une planification du budget sur deux ans et à partir d’hypothèses macroéconomiques systématiquement prudentes et d’un objectif d’équilibre budgétaire ex ante; b) l’inclusion d’une réserve budgétaire annuelle; et c) l’engagement d’affecter cette dernière, si elle n’a pas été utilisée, au remboursement de la dette publique. Dans son Plan budgétaire de l’an 2000, le gouvernement s’est engagé notamment à assurer l’équilibre budgétaire en 2000/01 et 2001/02 et à maintenir le ratio dette/PIB sur un sentier descendant.

Suisse. Un amendement constitutionnel de 1998 astreint le gouvernement confédéral à atteindre l’équilibre budgétaire en 2001. Une fois cet objectif atteint, un nouvel amendement imposera qu’un plafond soit fixé pour chaque année aux dépenses de l’État confédéral afin d’assurer l’équilibre budgétaire sur la durée du cycle.

Cadres budgétaires privilégiant les règles relatives aux dépenses

Etats-Unis. La loi d’orientation des finances publiques de 1990 (Budget Enforcement Act — BEA) a remplacé les objectifs de limitation du déficit de la Loi Gramm-Rudman-Hollings de 1985 — dont les résultats avaient été relativement décevants — par des plafonds plus complexes, qui portent sur les dépenses (à l’exclusion des retraites («Social Security») et du programme d’assurance maladie des personnes âgées («Medicare»). Les catégories de dépenses discrétionnaires sont définies et plafonnées en valeur nominale pour les cinq années à venir; en cas de dépassement du plafond, un pourcentage de réduction s’applique uniformément aux dépenses de la catégorie. En application de la loi de 1990, les variations des recettes et des dépenses obligatoires (dépenses relevant de programmes permanents tels que Medicare) doivent être compensées automatiquement par une répartition des charges, ce qui implique que toute réduction des recettes ou augmentation des dépenses doit avoir pour contrepartie des mesures permettant d’éviter de déclencher la compression uniforme de certains programmes de dépenses obligatoires. Les plafonds de dépenses discrétionnaires et la législation visant la répartition des charges expireront en 2002.

Pays-Bas. L’accord de coalition (1998) renforcé par des textes budgétaires ultérieurs fixe des plafonds aux dépenses réelles de l’État de la période 1999-2002. Une autre règle régit l’affectation des variations des recettes projetées par rapport au niveau de référence — répartition de l’excédent en cas d’écart positif et mesures compensatoires en cas d’écart négatif.

Suède. La loi de 1996 relative au budget de l’État fixe un plafond aux dépenses totales de l’administration centrale (conformément à une projection d’excédent moyen égal à 2% du PIB au cours du cycle) pour l’exercice à venir et les deux suivants. Elle définit des niveaux indicatifs de financement en valeur nominale pour 27 catégories de dépenses et prévoit une «marge budgétaire» afin de compenser d’éventuelles erreurs de prévision. Si les coû;ts d’un programme budgétaire sont supérieurs à ce qui était prévu, le dépassement doit être financé par la réduction d’autres postes de dépenses ou par une augmentation des recettes.

Cadres budgétaires privilégiant la transparence1

Royaume-Uni. La stratégie budgétaire actuelle définit des règles de déficit et d’endettement dans un cadre qui attache une importance particulière à la transparence. En 1997, le gouvernement a institué deux règles budgétaires applicables sur la durée du cycle: la règle d’or (le gouvernement ne peut emprunter que pour financer l’investissement) et une règle dite «d’investissement soutenable», en vertu de laquelle la dette nette du secteur public doit représenter une proportion stable et raisonnable du PIB (actuellement fixée à 40%). Il s’y est ajouté en 1998 un code de stabilité budgétaire, qui souligne l’importance de la transparence. En application du code, le gouvernement est tenu de préciser ses objectifs budgétaires et les règles qu’il appliquera dans ce domaine ainsi que de justifier toute modification qu’il y apporterait; de signaler toute décision et circonstance pouvant avoir une incidence matérielle sur les perspectives économiques et budgétaires; de s’assurer que des pratiques comptables optimales sont utilisées et de publier une série de documents budgétaires.

Australie. La charte sur la transparence budgétaire adoptée en 1998 astreint le gouvernement à publier une déclaration annuelle énonçant sa stratégie et ses objectifs budgétaires à long terme ainsi que les buts retenus pour les trois exercices à venir. Ce document ne précise aucune règle budgétaire particulière ni ne donne d’objectifs chiffrés. Cependant, la stratégie budgétaire actuelle vise essentiellement à obtenir en moyenne l’équilibre budgétaire sur la durée du cycle économique. Plusieurs buts supplémentaires sont fixés: maintenir l’excédent budgétaire dans la période couverte par les prévisions, tant que les perspectives de croissance économique restent bonnes; éviter un accroissement de la charge fiscale totale par rapport à 1996-97; et améliorer l’actif net des administrations publiques à moyen ou à long terme.

Nouvelle-Zélande. La loi de 1994 relative à la responsabilité budgétaire impose au gouvernement de présenter clairement les objectifs et les conséquences de sa politique dans ce domaine et prévoit notamment à cet effet le renforcement des obligations de communication de données. Elle stipule aussi que les pouvoirs publics devraient être jugés sur leur aptitude à présenter chaque année un budget de fonctionnement excédentaire, jusqu’à ce qu’ils aient ramené la dette à un niveau prudent; à s’assurer qu’en tout cas, les dépenses de fonctionnement ne dépassent pas trop longtemps les recettes; à faire en sorte que l’«actif net» de l’État se situe à un niveau approprié; à gérer les risques de manière prudente et à maintenir des taux d’imposition prévisibles et stables. La loi ne donne pas d’objectifs chiffrés, mais le gouvernement doit indiquer chaque année les grandes priorités stratégiques du budget de l’exercice en cours et des deux suivants ainsi que ses objectifs à long terme.

Améliorations récentes des cadres budgétaires dans les économies de marché émergentes

Argentine. La loi de 1999 (modifiée en décembre 2000) relative à la responsabilité budgétaire fixe un plafond au déficit, qui doit diminuer jusqu’à ce que le budget soit en équilibre en 2005. Les gouvernements des provinces ont entrepris de faire voter des lois analogues. Afin d’amortir l’impact des fluctuations conjoncturelles et des chocs extérieurs sur les recettes publiques, la loi de 1999 a institué aussi un fonds de stabilisation budgétaire financé par les recettes fiscales. En outre, elle interdit la création de postes hors budget, fixe de nouvelles obligations pour la communication de données et prévoit des pénalités applicables aux fonctionnaires qui n’exécutent pas le budget.

Brésil. La loi de l’an 2000 relative à la responsabilité budgétaire interdit les opérations de soutien financier entre les différents niveaux des administrations publiques, limite les dépenses de personnel et dispose que le Sénat doit fixer le plafond d’endettement de chaque niveau de l’administration. Elle comporte aussi des mesures destinées à améliorer la transparence et la responsabilité.

Pérou. La loi de 1999 relative à la transparence budgétaire fixe le plafond du déficit et celui de l’accroissement des dépenses publiques. Un fonds de stabilisation des finances publiques est créé afin de garantir que l’épargne budgétaire des bonnes années pourra être utilisée en période de récession; la loi contient en outre des mesures en faveur de la transparence.

Un projet de loi comportant des dispositions budgétaires analogues est en préparation en Colombie, et un autre vient d’être soumis au Parlement en Inde.

1 Les cadres britannique, australien et néo-zélandais décrits dans cette section ont été à l’origine d’un effort plus général de renforcement de la transparence budgétaire. En particulier, ils ont constitué le point de départ de travaux entrepris au FMI, qui ont débouché sur le Code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiquesDéclaration de principes, publié en 1998. Le Code définit des normes d’évaluation de la transparence des finances publiques et définit donc un niveau de transparence auquel tous les pays doivent aspirer.

Ces réformes institutionnelles sont justifiées principalement pour deux raisons. Premièrement, les règles budgétaires et la transparence renforcent la discipline financière, aidant ainsi les autorités à rester engagées sur la voie de l’assainissement des finances publiques: les règles limitent l’effet que peuvent exercer des phénomènes imprévus sur les résultats budgétaires, et la transparence inscrit la conception et l’application de la politique budgétaire dans un climat de plus grande responsabilité. Le Royaume-Uni, par exemple, a adopté des règles relatives au déficit et à la dette après avoir subi au début des années 90 l’annulation d’un ajustement budgétaire non négligeable qu’il avait réalisé durant les années 80. Deuxièmement, dans une zone monétaire ou une fédération, la politique budgétaire laxiste d’un pays membre peut avoir des répercussions défavorables dans les autres pays. C’est un argument en faveur des plafonds du déficit et de la dette prévus par le Traité de Maastricht.

Évaluation des réformes institutionnelles

Les règles relatives au déficit présentent, par rapport aux autres méthodes, l’avantage d’être relativement claires et de porter sur un agrégat macroéconomique généralement bien connu. La principale critique formulée à l’encontre des règles visant le déficit en général, et celles qui prescrivent un budget équilibré en particulier, tient au fait qu’elles sont rigides et qu’elles tendent par conséquent à être procycliques26. Il s’agit là d’une question importante pour les autorités nationales, mais qui l’est toutefois moins pour les autorités infranationales en raison de l’ouverture des régions à l’intérieur d’un même pays27. Les règles afférentes au déficit au niveau national ont fait l’objet de perfectionnements successifs destinés à résoudre ce problème et, à présent, elles s’appliquent généralement soit à une estimation du déficit corrigé des variations conjoncturelles, soit à une moyenne calculée sur la durée du cycle économique. Ainsi, ces règles permettent le fonctionnement des stabilisateurs automatiques et elles offrent le cas échéant des possibilités pour un recours à des mesures discrétionnaires au cours du cycle28. Cette meilleure souplesse s’obtient toutefois au prix d’une plus grande complexité du repère servant à évaluer les résultats budgétaires (surtout si les estimations de la production potentielle sont révisées, comme on l’expose plus haut). Cela accroît les possibilités de contourner les règles et risque donc de réduire leur efficacité et leur crédibilité.

Le plafonnement de la dette peut utilement s’ajouter à des règles visant le déficit, bien qu’il soit difficile de définir un plafond approprié29. Dans la pratique, les plafonds ne sont pas calculés à partir de modèles théoriques mais établis, par souci de réduire une forte dette, en fonction de la situation propre à chaque pays30. Néanmoins, si le niveau de la dette est bien inférieur au plafond, ce dernier peut laisser à la politique une marge de manœuvre appréciable à court terme et ne pas exercer sur elle une grande action modératrice31.

Les règles visant les dépenses déterminent généralement des plafonds dans certains domaines — par exemple, les dépenses discrétionnaires et non automatiques, ou dans certains cas des programmes spécifiques32. Le plafonnement des dépenses a pour principaux avantages d’être bien compris des participants aux négociations budgétaires et plus généralement du public, et de s’opposer à la dérive déficitaire en s’attaquant à la cause principale du problème, à savoir aux forces politiques et institutionnelles qui appuient l’expansion des dépenses. Par ailleurs, les autorités sont tenues responsables de ce qu’elles peuvent directement maîtriser, ce qui n’est pas le cas des déficits qui dépendent beaucoup de l’évolution économique. Des plafonds applicables à des postes de dépenses spécifiques peuvent imposer la discipline budgétaire tout en permettant le jeu des stabilisateurs automatiques, tant du côté des recettes que de celui des dépenses, et par conséquent exercer le même effet qu’une règle visant le déficit corrigé des variations conjoncturelles. Un plafonnement des dépenses globales, en revanche, pourrait forcer des réductions non fondées des postes de dépenses discrétionnaires en période de ralentissement économique, à l’appui d’une augmentation des dépenses de transfert.

La transparence aide à concilier les impératifs contradictoires de la souplesse et de la discipline dans l’exercice de la politique budgétaire. En s’engageant à mener une politique transparente, les autorités devraient améliorer d’une manière générale la crédibilité de leur action et être mieux à même de conserver cette crédibilité s’il leur fallait s’écarter temporairement des règles ou des objectifs ou les modifier fondamentalement. Il convient de noter, à cet égard, que le Japon a adopté en 1997 une stratégie fondée sur l’application de règles mais que, faute de s’être engagé à mener une politique transparente, il a dû; abandonner cette stratégie après la crise asiatique. Comme on l’a noté plus haut, la Nouvelle-Zélande, l’Australie et le Royaume-Uni ont récemment adopté des textes de loi visant expressément à améliorer la transparence. Ces nouveaux cadres juridiques répondent, entre autres, à la critique habituellement formulée à l’encontre des règles — à savoir que les règles encouragent la «créativité financière» — en instituant des normes uniformes de comptabilité et de classification ainsi que des critères rigoureux de communication des données qui constituent un moyen d’encourager l’examen de ces données par des observateurs indépendants33. Ainsi, des textes législatifs instituant la transparence peuvent compléter d’autres éléments du cadre budgétaire, comme les règles visant le déficit. La législation n’est cependant pas le seul moyen d’instituer la transparence des finances publiques; dans d’autres économies avancées, comme le Canada, la Suède et les États-Unis, la transparence participe davantage des caractéristiques traditionnelles du fonctionnement de l’État.

L’impact de la réforme institutionnelle

Devant l’homogénéité de l’évolution budgétaire enregistrée par les pays de l’OCDE dans les années 90, il est difficile de déceler en quoi diffèrent réellement les comportements de pays comme l’Australie, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni, qui ont privilégié des cadres budgétaires fondés sur la transparence, comme les pays de la zone euro, dont la conduite de la politique budgétaire repose plus rigoureusement sur des règles et comme les pays d’Amérique du Nord dont les États-Unis, en particulier, qui mettent davantage l’accent sur les règles de procédure. Dans ces conditions, la contribution spécifique des règles budgétaires et de la transparence à l’ajustement des finances publiques n’est pas immédiatement évidente. On dispose toutefois d’autres éléments d’appréciation qui sont plus concluants, en particulier pour la zone euro et l’Amérique du Nord.

En ce qui concerne la zone euro, une étude récente fait observer que, grâce à la fixation de règles, les performances budgétaires ont été plus fortes dans les années 90 que dans les périodes précédentes et qu’elles ont été moins sensibles aux fluctuations conjoncturelles et aux revirements de la politique monétaire34. Ce phénomène a été imputé à un «effet Maastricht». L’effet semble avoir été plus prononcé dans les pays fortement endettés — la Grèce, l’Italie et la Belgique — et dans ceux, comme la Finlande, les Pays-Bas et le Portugal, qui ont enregistré de fortes hausses de leur taux d’endettement dans la période qui a précédé la signature du Traité de Maastricht. On peut y voir la preuve que des objectifs quantitatifs stricts sont efficaces, mais on peut aussi considérer que l’engagement politique fondamental à remplir les conditions d’adhésion à l’UEM, et les préoccupations que soulevaient des niveaux d’endettement élevés, ont été les vraies forces qui ont poussé à l’ajustement budgétaire considérable réalisé au cours des années 9035. Les données émanant des gouvernements des États aux États-Unis indiquent par ailleurs que les règles visant l’équilibre budgétaire ont réduit les déficits et la dette publique, mais au prix d’une restriction des stabilisateurs automatiques36.

En ce qui concerne le gouvernement fédéral des États-Unis, plusieurs études ont conclu que les plafonds de dépenses spécifiques stipulés dans la loi d’application budgétaire (Budget Enforcement Act) ont sensiblement contribué à réduire les dépenses. Cette approche est mieux adaptée au processus budgétaire des États-Unis que ne l’étaient les objectifs de réduction du déficit précédemment définis dans le cadre de la loi Gramm-Rudman-Hollings, dont la sensibilité excessive à des facteurs économiques et techniques risquait de déterminer de vastes amputations de crédit qui étaient inapplicables en pratique et nuisaient donc à la crédibilité de l’action gouvernementale37. Au Canada, les examens des dépenses effectués aux différents niveaux de l’administration en vue d’identifier les domaines spécifiques dans lesquels des réductions permanentes seraient réalisables, ainsi que les réformes du système de gestion des dépenses, ont très utilement contribué, estime-t-on, à l’amélioration de la situation budgétaire38.

La transparence semble aussi avoir contribué de façon déterminante à rendre l’ajustement des finances publiques irréversible et à empêcher l’érosion des réformes précédentes, comme par exemple en Nouvelle-Zélande. Or, les textes adoptés en Nouvelle-Zélande n’ont pas empêché le récent dérapage par rapport aux objectifs financiers à long terme et il n’est donc pas certain que la transparence à elle seule suffise à promouvoir la responsabilité budgétaire39. Au Royaume-Uni, l’effet conjugué de la transparence et des règles budgétaires a favorisé le processus d’ajustement. Les hypothèses délibérément prudentes qui ont fondé les prévisions, conjuguées à l’augmentation imprévue du niveau des recettes, laissent à présent une marge de manœuvre considérable dans le cadre des règles budgétaires en vigueur; la transparence continuera par conséquent de jouer un rôle très important à l’appui de la crédibilité de la politique budgétaire40.

Les règles et les cadres budgétaires sont une innovation récente, et il est donc difficile de se prononcer définitivement à leur sujet. Néanmoins, l’épreuve de vérité viendra sans doute lorsqu’ apparaîtront, dans une période de ralentissement économique, des pressions en faveur d’un relâchement de l’ajustement plus ample que ne peuvent le justifier les règles établies. En particulier, les réductions de dépenses qui ont été le principal élément de l’ajustement récentrisquent d’être annulées dans une mesure non négligeable. C’est surtout dans ce cas que les règles budgétaires sont appelées à jouer un rôle, tout particulièrement les plafonds des dépenses, car ils peuvent aider à limiter directement les revirements de la politique des dépenses tout en laissant de la place à une politique budgétaire anticyclique, ainsi qu’un plafond de la dette visant la viabilité à long terme. Une conclusion est claire. Les règles et les objectifs budgétaires sont plus crédibles s’ils s’accompagnent d’une meilleure transparence des finances publiques, car cette dernière complète de trois manières une stratégie fondée sur l’application de règles: en supprimant toute tendance à l’opacité dans l’application des règles; en facilitant l’appréciation des résultats budgétaires effectifs en fonction des règles, la transparence étant alors une condition indispensable à l’efficacité de ces dernières; en permettant une souplesse raisonnable dans l’application des règles.

Évolution budgétaire future

Le vieillissement démographique prononcé qui attend les économies avancées dans la première moitié du XXIe siècle créera des pressions économiques qui mettront beaucoup plus sérieusement à l’épreuve les soldes et les cadres budgétaires. Les enjeux économiques du vieillissement démographique sont uniques — non seulement parce qu’il s’agit d’une évolution sans précédent, mais aussi parce que les problèmes en perspective sont assez prévisibles. Il est encore plus important de noter qu’un certain nombre de mesures assez bien identifiées pourraient, si elles sont prises à temps, compenser largement les conséquences défavorables du vieillissement démographique pour la croissance de la production et le solde budgétaire. Si certains pays (par exemple, le Royaume-Uni et la Suède) ont pris ces dernières années des mesures importantes pour placer leur système de retraite publique sur des bases financières plus solides, les efforts de réforme déployés ailleurs (par exemple, en Allemagne et en France), malheureusement, n’ont eu qu’une portée limitée et ont été handicapés par des controverses et des retards. Ces retards ne font qu’alourdir le coû;t des ajustements auxquels il faudra finalement procéder.

Démographie et perspectives budgétaires

L’expansion spectaculaire des naissances survenue immédiatement après la seconde guerre mondiale et la baisse ultérieure du taux de fertilité placent les économies avancées dans la perspective d’un vieillissement sensible de leur population au cours des prochaines décennies. Le prochain départ à la retraite de la génération du «baby-boom» donnera lieu à une augmentation régulière du taux de dépendance des personnes âgées, d’abord au Japon puis dans l’Union européenne et aux États-Unis (graphique 3.7).

Graphique 3.7.Taux de dépendance des personnes âgées1

(Pourcentages)

Le taux de dépendance des personnes âgées augmentera considérablement au cours des prochaines décennies lorsque la génération du baby-boom prendra sa retraite.

Source: Bureau du recensement des États-Unis.

1 Rapport de la population âgée de 65 ans et plus à la population âgée de 20 à 64 ans.

Si les conséquences du vieillissement démographique pour le solde budgétaire (examinées dans la présente section) et pour l’économie réelle (examinées ci-après) vont de pair, il est toutefois utile de les distinguer. En ce qui concerne le solde budgétaire, les systèmes de retraite publique des pays avancés sont financés soit par capitalisation partielle (comme aux États-Unis, au Japon et au Canada), soit par répartition, auquel cas les ressources propres font largement défaut (comme dans de nombreux pays de l’UE)41. Or, ils s’exposent pratiquement tous, pour la décennie à venir, à des engagements nets considérables, même si l’on tient compte de leur situation de patrimoine et des cotisations prévues des travailleurs actuels et futurs. Les projections budgétaires établies par l’OCDE et par l’Union européenne, dans les deux cas à partir de modèles macroéconomiques mondiaux, laissent prévoir une évolution généralement comparable42. Sous l’effet direct des engagements créés par les régimes de retraite actuels, les soldes budgétaires enregistreraient, au cours des cinquante prochaines années, une détérioration maximum de l’ordre de 2% à 3% du PIB aux États-Unis, de 4% à 5% dans l’Union européenne (malgré une très faible variation au Royaume-Uni) et de 10% au Japon (les projections de l’OCDE sont présentées dans le graphique 3.8)43. Les récentes réformes des systèmes de pension — notamment au Japon — atténuent ces prévisions, mais des pressions considérables subsistent (voir encadré 3.1).

Graphique 3.8.Effets directs du vieillissement démographique sur les finances publiques

(En pourcentage du PIB)

Le vieillissement de la population imposera vraisemblablement une charge budgétaire importante, surtout à cause de l’augmentation des pensions de retraite et des dépenses de santé.

Source: Dave Turner, Claude Giorno, Alain de Serres, Ann Vourc’h and Pete Richardson, “The Macroeconomic Implications of Aging in a Global Context”, OCDE, Département des affaires économiques, document de travail n° 193 (Paris, OCDE, 1988).

En outre, le vieillissement démographique entraînera une augmentation des coû;ts des soins de santé qui grèvera davantage les finances publiques. Les frais de santé par tête des personnes âgées sont un multiple de ceux du reste de la population; de surcroît, les dépenses de santé globales ont augmenté en proportion du PIB au cours des dernières décennies, alors que l’évolution démographique était beaucoup plus favorable44. Si l’on retient le scénario relativement optimiste (en regard de tendances récentes) dans lequel les frais de santé par habitant progressent au même rythme que le PIB réel, l’augmentation des dépenses de santé publique directement imputable au vieillissement démographique serait de l’ordre de 2% à 3% du PIB au cours des cinquante prochaines années (graphique 3.8). Il ne faut guère s’attendre à trouver un contrepoids dans la réduction des dépenses publiques d’éducation qui, d’après les projections, devraient représenter une part à peu près constante du PIB (graphique 3.8).

Sans des réformes propres à rehausser les recettes ou à limiter les dépenses, ces pressions démographiques aboutiraient à un gonflement rapide et sensible de la dette publique. La dette nette, exprimée en proportion du PIB, pourrait augmenter d’ici à 2050 d’environ 80% au Japon, de 45% dans l’Union européenne et de 30% aux États-Unis (graphique 3.8). Ces projections sont toutefois établies dans l’hypothèse suivant laquelle le gonflement de la dette est limité par des augmentations d’impôts45. D’après les estimations de l’UE, pour lesquelles cette hypothèse n’est pas formulée, la dette des pays de l’Union européenne pourrait augmenter d’environ 150% du PIB d’ici à 205046.

La comptabilité générationnelle donne des indications supplémentaires à propos des pressions que le vieillissement démographique exercera sur les finances publiques. Par une prise en compte explicite de la contrainte budgétaire intertemporelle de l’État, cette méthode permet d’évaluer la valeur actuelle des impôts (nette des paiements de transfert reçus) que les différentes classes d’âge devront payer au cours du reste de leur durée de vie pour financer le flux futur des dépenses publiques. Des études récentes ont attiré l’attention sur le montant très élevé des impôts nets restant à payer dans nombre d’économies avancées par les classes d’âge jeunes et intermédiaires si les politiques actuellement suivies en matière de fiscalité et de transfert sont maintenues, notamment parce que les transferts actuels aux personnes âgées sont souvent généreux en regard des paiements qui ont été préalablement apportés au système47. En outre, si l’on pose que les engagements nets de l’État qui ne sont pas couverts par les générations actuelles devront être payés par les générations futures, alors le maintien des politiques actuelles signifie que ces générations à venir risquent de devoir payer, sur l’ensemble de leur durée de vie, des impôts nets beaucoup plus lourds que cela n’est le cas actuellement. Pour rétablir l’équilibre entre les générations, il faudrait soit réduire considérablement les dépenses publiques affectées aux générations actuelles, soit augmenter les impôts, soit encore conjuguer ces deux types de mesures48. Comme on l’a noté plus haut, en ajournant ces réformes, on ne ferait qu’augmenter la taille des ajustements qui s’imposent.

Sauvegarder les systèmes de retraite publique

L’évolution démographique exposée plus haut devrait logiquement se traduire par un ralentissement sensible de la croissance de la production globale et de la progression du niveau de vie moyen au cours du prochain demi-siècle. Par exemple, dans le scénario de l’OCDE examiné précédemment, le taux de croissance du PIB par habitant devrait tomber à environ 1% par an aux États-Unis, dans l’Union européenne et au Japon au cours des vingt à trente prochaines années, contre environ 1½% à 2% en moyenne dans les années 90. Indépendamment de la gestion publique ou privée des systèmes de retraite, et de leur financement par capitalisation ou par répartition, la hausse du taux de dépendance pose la question fondamentale de savoir comment une production globale dont la croissance risque d’être plus lente sera répartie entre une population active relativement plus faible et une population à charge relativement plus forte. Dans ces conditions, les solutions que peuvent envisager les pouvoirs publics face aux conséquences budgétaires et plus généralement économiques du vieillissement démographique doivent être évaluées compte tenu non seulement des effets qu’elles produiront sur les créances sur la production future, mais aussi de la manière dont elles influeront sur le niveau de cette production future. Plus la production totale sera forte, moins les politiques influant sur sa répartition seront susceptibles de créer des contraintes et des divisions.

Comme on l’examine dans les sections suivantes, un ensemble de réformes des systèmes de retraite nationaux a eu pour objet de réduire les créances des retraités actuels et futurs sur la production à venir. Mais en outre, il est fort possible qu’on parvienne, par la réforme, à faire échec au ralentissement prévu de la croissance de la production et de la progression du niveau de vie, notamment en améliorant les performances du marché du travail. Une plus forte capitalisation des engagements des caisses de retraite pourrait aussi rendre plus facile la répartition de la charge des pensions entre les générations et contribuer à une croissance de la production plus rapide en accroissant l’épargne nationale et en réduisant les taux d’intérêt. Si l’on transpose dans un cadre international la contrainte de la production exposée plus haut, on peut envisager dans une perspective plus large des politiques susceptibles d’aider à relever le défi du vieillissement de la population. Il faut dans ce cas considérer la production et sa répartition au niveau mondial et non national. En particulier, les progrès de la mondialisation laissent envisager une intensification des flux d’épargne en provenance des économies avancées à l’appui de l’investissement et de la croissance dans les pays en développement dont la population vieillit moins vite. Ces flux d’épargne s’inverseraient ensuite avec le ralentissement de la croissance de la production dans les pays à vieillissement démographique rapide, où un accroissement des importations viendrait appuyer la consommation intérieure. Ces éléments sont examinés de façon plus détaillée ci-après.

Réformes nationales

Les mesures prises au niveau national face aux déséquilibres des systèmes de retraite ont, dans de nombreux cas, porté essentiellement sur la réduction des droits à pension des futurs retraités. Elles ont par exemple consisté à réduire les taux de remplacement en calculant les pensions d’après la rémunération perçue sur toute la durée de la vie active et pas seulement au cours des années précédant immédiatement le départ à la retraite. Dans certains pays (par exemple, l’Australie et la Nouvelle-Zélande), les pensions sont calculées sur la base d’un taux fixe au lieu d’être rattachées à la rémunération. Les pensions sont de plus en plus indexées sur les prix et non sur les salaires. Cela signifie que si la productivité augmente, le pouvoir d’achat des retraités diminue peu à peu par rapport à celui des salariés, bien que certains pays aient pris des mesures pour limiter l’ampleur de cet écart.

Pour compléter ces mesures, il serait toutefois possible d’envisager plus attentivement des réformes visant à améliorer les performances du marché du travail, qui pourraient être très utiles pour appuyer la croissance de la production et l’équilibre budgétaire face au vieillissement démographique. C’est particulièrement le cas en Europe, où les possibilités d’accroître l’emploi des classes relativement âgées (par exemple, 55–64 ans), à la fois par une hausse du taux de participation et par une baisse du taux de chômage, semblent être beaucoup plus fortes qu’aux États-Unis et au Japon (graphique 3.9). Le taux de participation des femmes demeure également faible dans certains pays de la zone euro (par exemple, en Espagne), en raison notamment de restrictions frappant l’emploi à temps partiel. Il ressort de simulations effectuées par l’Union européenne qu’un ensemble complet de réformes du marché du travail aboutissant à un accroissement de 10 points du taux de participation global à la population active — qui serait ainsi ramené à peu près au même niveau qu’aux États-Unis et au Japon — neutraliserait en grande partie l’impact défavorable du vieillissement démographique sur la croissance future du PIB. De même, les dépenses prévues au titre des pensions en Allemagne, en France et en Italie s’engageraient sur un sentier beaucoup moins escarpé si les taux de participation à la population active et de chômage dans ces pays convergeaient vers ceux qu’affichent depuis peu les trois pays de l’Union européenne les plus avancés dans ce domaine49.

Graphique 3.9.Ratios emploi-population par tranche d’âge, échantillon de pays, 1999

(Pourcentages)

Des réformes sont envisageables, surtout dans la zone euro, pour stimuler l’emploi des classes relativement âgées.

Sources: OCDE. Statistiques de la population active; Bureau du recensement des États-Unis.

Une augmentation modérée de l’âge du départ à la retraite (ou un allongement de la période de cotisation) ouvrant droit à l’intégralité de la pension pourrait faire partie de cet ensemble de réformes. Diverses études ont montré que cette mesure réduirait considérablement la charge que représentent les pensions pour les finances publiques, à la fois parce qu’elle augmenterait la participation à la population active, la production et, partant, les recettes publiques et qu’elle réduirait les paiements à effectuer au titre des retraites50. D’après les projections de l’OCDE examinées précédemment, une augmentation progressive de cinq ans de l’âge du départ à la retraite aux États-Unis, au Japon et dans l’Union européenne réduirait environ de moitié les déficits budgétaires prévus pour 2050. Cette mesure, de même que les autres réformes du marché du travail mentionnées plus haut, devrait se conjuguer avec une action visant à atténuer les facteurs qui, dans l’état actuel de la fiscalité et des systèmes de transfert, dissuadent fortement les travailleurs relativement âgés de participer à la population active51.

Le financement par capitalisation des obligations futures au titre des pensions

Pour bien répartir l’utilité sociale entre les générations, il faudrait couvrir une partie de l’augmentation future des transferts et des dépenses par un accroissement des impôts nets (ou de «l’épargne forcée») des travailleurs actuels. L’excédent budgétaire primaire augmenterait pendant la vie active de la nombreuse génération actuelle de travailleurs, ce qui permettrait une réduction de la dette publique et, dans certains cas, une accumulation d’actifs financiers publics nets intérieurs et extérieurs. Une fois la présente génération du baby-boom partie à la retraite, le coû;t des pensions à lui verser sera financé, d’une part, par la désépargne publique et, d’autre part, par les impôts que paiera la génération active. Cette stratégie reviendrait donc implicitement à ajouter un élément de capitalisation au système de retraite qui, dans son état actuel, repose largement sur la répartition.

Le financement par capitalisation des obligations futures au titre des pensions constituerait un moyen supplémentaire d’accroître la production à venir, dans la mesure où il donne lieu à une augmentation de l’épargne et de l’investissement nationaux. Le lissage intertemporel des taux d’imposition réduirait autant que possible les coû;ts d’utilité des distorsions fiscales52. Une réduction préalable de la dette publique augmenterait par ailleurs les possibilités, une fois que la génération du baby-boom aura pris sa retraite et que les coû;ts des pensions auront augmenté, d’assurer la couverture de ces derniers par les dépenses publiques courantes, étant donné qu’elle induirait une baisse des taux d’intérêt réels et une diminution des coû;ts du service de la dette.

Dimensions internationales

Les débats d’orientation sur la réforme des régimes de retraite se situent généralement dans une perspective nationale et, de ce fait, les effets du vieillissement démographique dans le cadre d’une économie ouverte ont été relativement peu étudiés53. Ces aspects internationaux sont pourtant importants si l’on considère, par exemple, que l’augmentation prévue du taux global de dépendance (populations des jeunes et des personnes âgées en proportion des 20–64 ans) dans les principales économies industrialisées et dans les autres pays à vieillissement rapide est en partie annulée par une baisse de ce taux dans les pays qui, en 2050, produiront presque la moitié du PIB mondial (graphique 3.10)54. Étant donné les conséquences négatives de la hausse du taux de dépendance pour l’épargne privée et l’épargne nationale, le financement des obligations contractées par les systèmes publics de retraite dans les pays dont la population vieillit influera sur la structure des soldes commerciaux et des mouvements de capitaux dans l’économie mondiale55.

Graphique 3.10.Taux de dépendance global1

(Pourcentages)

La hausse du taux de dépendance dans les pays industrialisés et les autres pays à vieillissement démographique rapide sera en partie compensée par une baisse de ce taux dans le reste du monde.

Source: Bureau du recensement des États-Unis.

1 Rapport des populations des 0–19 ans et des plus de 65 ans à la population des 20–64 ans.

Production, commerce extérieur et mouvements de capitaux

Dans une économie nationale fermée, le taux de croissance de la consommation par habitant baisserait probablement avec la hausse du taux de dépendance, sous l’effet du ralentissement de la croissance de la production. Par conséquent, le niveau de vie des retraités dans une société vieillissante ne pourrait en définitive être maintenu qu’au prix d’une baisse relative de celui des travailleurs actifs et des jeunes56. Dans une économie ouverte, en revanche, un sentier d’évolution de la consommation (et des taux d’intérêt réels) beaucoup plus régulier au cours du cycle de vie est sans doute réalisable pour toutes les générations venant après une période de forte hausse du taux de fertilité. C’est particulièrement le cas s’il y a un certain degré de complémentarité des flux d’épargne et d’investissement entre les économies dont la population vieillit rapidement et celles dont la population vieillit lentement. Grâce aux échanges internationaux de biens, de services et d’actifs financiers, il n’est pas nécessaire que le taux de croissance de l’absorption nationale par habitant s’aligne sur celui de la production par habitant lorsque le taux de dépendance baisse, puis augmente. Grâce à l’ouverture, les pays industrialisés peuvent être en mesure de continuer à afficher des taux stables de croissance de la consommation par habitant, même si la part de l’emploi diminue. Ces pays peuvent en fait accumuler des avoirs extérieurs, par une amélioration du solde extérieur courant, au cours de la vie active de la génération du baby-boom. Lorsque cette génération partira à la retraite et que le taux de dépendance augmentera, une désaccumulation de ces avoirs, complétée par des emprunts extérieurs supplémentaires, pourra alors soutenir la consommation par le biais d’une détérioration du solde extérieur courant.

Une évaluation sommaire de ces flux figure dans l’étude de l’OCDE mentionnée plus haut, qui présente des projections de l’épargne et des soldes extérieurs courants. Dans le scénario de référence, les soldes extérieurs courants des pays industrialisés s’améliorent considérablement au cours des premières décennies du XXIe siècle et ils atteignent leurs niveaux maximums — à savoir environ 2% du PIB aux États-Unis et au Japon et 3% dans la zone euro — dans les années 2010 (graphique 3.11).

Graphique 3.11.Épargne, investissement et solde des transactions courantes dans le scénario de référence

(En pourcentage du PIB)

Une accumulation d’avoirs extérieurs par les pays industrialisés au cours des 20 à 30 prochaines années aiderait à la fois à soutenir la consommation dans ces pays lorsque leur population vieillira et à financer l’investissement dans le reste du monde.

Source: Dave Turner, Claude Giorno, Alain de Serres, Ann Vourc’h and Pete Richardson, “The Macroeconomic Implications of Aging in a Global Context”, OCDE, Département des affaires économiques, document de travail n° 193 (Paris, OCDE, 1988).

Cette évolution permettrait une forte augmentation des avoirs extérieurs nets, qui représenteraient de 40% à 50% du PIB aux États-Unis, au Japon et dans la zone euro à l’horizon des années 2030. Les pays en développement (à la fois ceux dans lesquels le vieillissement démographique est rapide et ceux où il est lent) absorberaient quant à eux ces capitaux, sous forme aussi bien de titres de dette que de titres de participation, à l’appui d’une expansion relativement rapide de leur investissement.

C’est alors que la situation se renversera. À mesure que la population vieillira et que la croissance économique ralentira, les pays industrialisés soutiendront leur consommation par un accroissement progressif des importations de biens et de services. Leurs transactions courantes ne tarderont pas à enregistrer des déficits qui s’installeront pour plusieurs décennies et atteindront en moyenne 3% à 4% du PIB. Non seulement ces déséquilibres épuiseront les avoirs extérieurs précédemment accumulés, mais ils amèneront aussi les pays industrialisés à contracter des emprunts massifs qui porteront leurs engagements extérieurs nets à 50% du PIB environ avant le troisième quart du siècle. Les pays en développement seront en mesure de soutenir leur épargne et de partager leur production avec les pays industrialisés grâce au vieillissement moins rapide de leur population ainsi qu’à la plus forte croissance de leur production et à la plus grande taille que leur économie aura acquise d’ici là: globalement, l’excédent de leur solde extérieur courant atteindrait à peine 2% du PIB.

L’ampleur de ces mouvements de capitaux envisagés entre les pays industrialisés et les pays en développement serait sans précédent dans l’histoire économique récente. Au cours des trente dernières années, la position extérieure nette des pays industrialisés est passée d’un excédent équivalant à environ 4% de leur PIB global en 1970 à un déficit d’à peu près 4% en 1998, surtout sous l’effet de l’accroissement des engagements extérieurs des États-Unis57. Des mouvements de capitaux comparables par leur ampleur à ceux qui sont envisagés ont toutefois été enregistrés à l’époque de l’étalon-or, ce qui donne à penser que des flux durables de ce type pourraient à nouveau trouver leur place dans le cadre du système financier international58.

Dans la perspective d’une telle intensification de l’intégration financière internationale, la qualité des marchés de capitaux et des politiques suivies dans les pays en développement constitue une question centrale. Les amples mouvements de capitaux mentionnés plus haut s’imposeraient en toute logique dans des conditions d’efficience de l’affectation mondiale des ressources, étant donné l’augmentation de la productivité dans les pays en développement et les tendances démographiques qui se dessinent. Or, les risques découlant de la qualité inférieure du cadre institutionnel et de la plus grande incertitude économique et politique dans les pays en développement sont de nature à faire obstacle aux mouvements de capitaux en direction de ces pays et même à provoquer, de temps à autre, des retraits soudains et massifs. De nouveaux perfectionnements des marchés de capitaux et des institutions s’imposeraient donc dans les pays en développement, en vue d’améliorer la protection des droits de propriété, de renforcer les régimes de réglementation et de contrôle, d’augmenter la transparence de l’intermédiation financière et de faire en sorte que les flux financiers s’orientent comme il convient vers des activités d’investissement productives. Des politiques macroéconomiques bien conçues renforceraient la confiance des investisseurs internationaux mais, en même temps, la vigilance et l’assistance des institutions financières internationales seraient utiles pour prévenir d’éventuelles crises financières.

Migrations internationales

La migration de la main-d’œuvre est un moyen possible de réduire l’intensité des flux financiers qui seraient nécessaires pour lisser la consommation d’un cycle démographique à l’autre dans les économies industrialisées. En particulier, la migration de travailleurs en provenance de pays dont la population est relativement jeune vers ceux dont la population vieillit aiderait à réduire le taux de dépendance et à accroître la production et la consommation dans ces derniers pays. L’immigration est de nature à ralentir l’expansion du coû;t de la main-d’œuvre dans la plupart des pays industrialisés où la population de travailleurs diminue. La production mondiale pourrait aussi augmenter si les travailleurs immigrés sont plus productifs dans leur pays d’accueil que dans leur pays d’origine. Une déperdition des ressources humaines (ou «fuite des cerveaux») dans les pays en développement peut être une source de préoccupation, bien qu’une plus grande mobilité de la main-d’œuvre puisse aussi faciliter le retour de travailleurs qualifiés dans leurs pays d’origine.

Les autorités des pays dont la population vieillit peuvent donc être incitées à atténuer les obstacles à l’immigration59. L’immigration, qui élargirait la base d’imposition, aiderait ainsi à alléger les contraintes budgétaires qui compromettent le versement des pensions publiques aux retraités. Il risque en revanche d’être coû;teux de financer par l’emprunt la consommation d’une population vieillissante, car cela pourrait se heurter à la concurrence d’une forte demande d’investissement dans les pays à revenu faible ou intermédiaire où le progrès technique et le développement auront pris leur essor.

Il faudrait cependant qu’une intensification des migrations s’inscrive dans un plus vaste programme de mesures de réforme, au lieu de constituer le principal moyen de venir en aide aux populations vieillissantes. Une illustration de cet argument est donnée par des projections récentes de l’ONU qui indiquent le niveau de migration qui serait nécessaire au cours du prochain demi-siècle pour soit maintenir inchangée la population totale (scénario I du tableau 3.1), soit stabiliser la population d’âge actif (scénario II), soit encore maintenir constant le taux de dépendance des personnes âgées (scénario III). En ce qui concerne les États-Unis et l’Union européenne, les flux migratoires nécessaires pour stabiliser la population totale restent comparables à ceux qui ont été enregistrés pendant les années 90 (apparaissant dans la colonne IV du tableau 3.1); aux États-Unis, les flux d’immigration récents sont en fait supérieurs à ce qui serait nécessaire pour maintenir constante la population d’âge actif. En revanche, les flux migratoires qui permettraient de stabiliser le taux de dépendance — de l’ordre de 10 à 13 millions d’immigrants par an vers les États-Unis, le Japon et l’Union européenne — sont manifestement bien supérieurs à ceux de la période récente et aussi, probablement, à ce qui est politiquement et économiquement envisageable dans l’avenir prévisible.

Tableau 3.1.Flux migratoires nets vers les principaux pays industrialisés, 2000–2050(Effectifs annuels moyens, milliers)
Scénario I Population totale constanteScénario II Groupe d’âge des 15–65 ans constantScénario III Taux de dépendance constant1Scénario IV Migration moyenne nette, 1990-98
États-Unis12835911,8511,015
Japon34364710,471‒3
Union européenne9491,58813,480857
Allemagne3444873,630404
France291091,79259
Italie2513722,268114
Royaume-Uni531251,19473
Source: United Nations Population Division.

Rapport de la population des plus de 65 ans à la population des 15–64 ans.

Source: United Nations Population Division.

Rapport de la population des plus de 65 ans à la population des 15–64 ans.

La mondialisation offre un moyen important d’absorber les coû;ts des retraites futures. Comme c’est le cas des réformes indispensables au niveau national qui ont été examinées plus haut, l’ampleur de l’ajustement à effectuer sur un front donné — accumulation et désaccumulation d’avoirs extérieurs nets, ajustement connexe des flux commerciaux et migration — signifie que tous ces aspects doivent intervenir dans une certaine mesure dans la résolution du problème des retraites.

On trouvera dans le chapitre IV de la présente édition des Perspectives de l’économie mondiale un examen de l’évolution budgétaire dans les pays à marché émergent.

L’évolution du rôle de l’État au XXe siècle est examinée dans le chapitre V de l’édition de mai 2000 des Perspectives de l’économie mondiale.

On considère dans cette section les sources de données de l’OCDE parce qu’elles comportent des précisions à propos de la structure des recettes et des dépenses des administrations publiques, notamment sur une base corrigée des fluctuations conjoncturelles.

Les chiffres présentés ici concernent les pays membres fondateurs de l’OCDE, augmentés de ceux qui ont rejoint l’organisation dans les années 60 (Finlande) et au début des années 70 (Australie et Nouvelle-Zélande). Outre le Japon et les nouveaux pays membres de l’OCDE non industrialisés, le Luxembourg, la Suisse et la Turquie sont écartés de l’analyse parce que leurs données ne sont pas comparables. Tous les indicateurs globaux sont des moyennes pondérées sur la base des PIB et des parités de pouvoir d’achat en 1995, comme indiqué dans les Perspectives économiques 68 de l’OCDE (Paris, Organisation de coopération et de développement économiques, 2000).

Les groupes de pays considérés dans ce graphique sont les suivants: les pays principalement anglophones (Australie, Canada, états-Unis, Nouvelle-Zélande et Royaume-Uni), les pays de la zone euro et les pays d’Europe septentrionale qui ne font pas partie de la zone euro (Danemark, Islande, Norége et Suéde).

Un ralentissement de l’inflation peut influer sur la situation budgétaire par divers mécanismes, en particulier par celui d’une baisse du taux d’intérêt nominal. Le déficit budgétaire primaire est moins sensible à ce type d’effet et il constitue par conséquent un indicateur plus utile pour des comparaisons de la situation budgétaire entre des périodes présentant des taux d’inflation différents.

Dans la zone euro, le passage à l’Union économique et monétaire, qui a augmenté la crédibilité du taux de change, a favorisé une réduction du taux d’intérêt réel.

Selon la méthodologie de l’OCDE, la différence entre les soldes effectif et corrigé des variations conjoncturelles (structurel), corrigée des paiements d’intérêts nets, (suite de la note 8, page 102) donne un indicateur des stabilisateurs automatiques. La variation du solde primaire structurel mesure le changement d’orientation de la politique budgétaire; voir les Perspectives économiques de l’OCDE: sources et méthodes, consultables sur le site http//www.oecd.org/eco/ sources-and-methods/index.htm. On trouvera un examen des différences entre les méthodologies qu’utilisent l’OCDE, l’Union européenne et le FMI pour évaluer l’orientation budgétaire dans Indicators of Structural Budget Balances (Rome: Bank of Italy, 1999).

Cette question est examinée dans Paul van den Noord, “The Size and Role of Automatic Fiscal Stabilizers in the 1990s and Beyond,” OCDE, Département des affaires économiques, document de travail n° 3 (Paris, Organisation de coopération et de développement économiques, janvier 2000). Il se peut que la correction des variations conjoncturelles ne tienne pas pleinement compte d’autres facteurs, comme l’essor du marché boursier aux États-Unis et le produit des plus-values auxquelles il a donné lieu, ainsi que l’accroissement des taux d’imposition effectifs sous l’effet de la progression des revenus.

Voir le chapitre III de l’édition d’octobre 1999 des Perspectives de l’économie mondiale, intitulé: «Croissance aux États-Unis, en Europe et au Japon: les divergences sont-elles durables ou conjoncturelles?» Entre 1994 et l’an 2000, les estimations de la production potentielle en 1999 ont augmenté de 1,7% aux États-Unis et baissé de l’/i% à 2% dans la zone euro. Dans l’hypothèse d’une élasticité-revenu légèrement supérieure à l’unité et d’une élasticité des dépenses courantes de l’ordre de 0 à ‘A, et compte tenu de l’incertitude qui entoure les estimations de la production potentielle et de l’élasticité, une part de l’ajustement budgétaire aux États-Unis équivalant à environ ½% du PIB serait imputable à l’augmentation de la production potentielle, alors que dans la zone euro l’ajustement des soldes structurels dépasserait d’environ 1% du PIB le niveau justifié par l’évolution de la production potentielle estimée.

En revanche, dans certains pays de la zone euro, la réduction de l’investissement public tient sans doute au processus de privatisation ou à des changements de classification des services d’utilité publique et d’autres unités qui sont passés des administrations publiques au secteur privé, comme le font observer Daniele Franco et Fabrizio Balassone, dans “Public Investment, the Stability Pact, and the ‘Golden Rule’,” Fiscal Studies, Vol. 21, No. 2 (June 2000), p. 207-29. Les mêmes auteurs attirent aussi l’attention sur l’intensification du recours au financement de projets qui, dans le cas du Royaume-Uni, semble expliquer environ un tiers de la contraction de l’investissement public. Cela dit, le Royaume-Uni a récemment inscrit une «règle d’or» (les pouvoirs publics ne devraient emprunter que pour financer des investissements) dans son cadre budgétaire, pour faciliter l’investissement public qui était tombé à des niveaux faibles en regard des tendances passées.

Pour la plupart des pays, les données concernant la ventilation fonctionnelle des dépenses ne sont disponibles que jusqu’à la fin de 1995, surtout à cause des problèmes qu’a causés le remplacement des normes de comptabilité nationale du SCN93 par celles du SEC95.

Les mesures prises comprennent l’évaluation ex ante et ex post des programmes (Australie), la création de centres de responsabilité (France) et des accords de performance (Nouvelle-Zélande et Royaume-Uni). On trouvera un examen de ces mesures dans Jim Brumby, “Budgetary Devices That Deliver,” Oxford Policy Institute Policy Brief No. 3 (June 2000); et OCDE, «Pratiques modernes de gestion financière», PUMA/SBO (98)8 (Paris, Organisation de coopération et de développement économiques, 1998), disponible sur le site http://www.oecd.org/puma.

On trouvera un exposé plus détaillé des réformes de la fiscalité et de l’administration de l’impôt engagées ces vingt dernières années dans Ken Messere, “Half a Century of Changes in Taxation,” Bulletin for International Fiscal Documentation, Vol. 53 (August/September 1999); Jeffrey Owens, “Emerging Issues in Tax Reform,” Tax Notes International, Vol. 15 (December 1997); et Vito Tanzi, “Globalization, Tax Compétition, and the Future of Tax Systems,” IMF Working Paper 96/141 (Washington: International Monetary Fund, December 1998).

Les États-Unis sont le seul pays de l’OCDE dont l’administration centrale ne prélève actuellement pas de TVA ou d’impôt équivalent.

Dans les pays de l’UE, le produit des privatisations ne peut être affecté à la réduction du déficit des administrations publiques selon la définition donnée par le Traité de Maastricht. Il convient en outre de noter qu’il s’agit là du produit brut qui ne correspond pas nécessairement au produit net perçu par l’État. On trouvera des précisions supplémentaires dans Ladan Mahboobi, “Recent Privatization Trends,” et dans OCDE, Tendances des marchés de capitaux, n° 76 (Paris, Organisation de coopération et de développement économiques, juin 2000).

D’après les estimations des services du FMI, les recettes dégagées en l’an 2000 par l’allocation des licences pour la téléphonie mobile de troisième génération ont représenté 1½% du PIB dans la zone euro.

Les pays qui ont pris des mesures d’amnistie fiscale sont la France, l’Irlande, l’Italie, l’Australie et la Nouvelle-Zélande, ainsi que la plupart des États des États-Unis. Voir John Hasseldine, “Tax Amnesties: An International Review,” Bulletin for International Fiscal Documentation, Vol. 52, No. 7 (July 1998), et les références citées dans ce document. L’amnistie générale accordée en 1988 en Irlande fait exception, car elle a dégagé environ 700 millions de dollars, soit 4 ½% des recettes totales.

Eurostat, “Statistics on Convergence Criteria-Assessment by Eurostat” (Luxembourg: Eurostat, March 1998).

Voir Alberto Alesina et Roberto Perotti, “Fiscal Adjustments in OECD Countries: Composition and Macroeconomic Effects”, IMF Staff Papers, International Monetary Fund, Vol. 44, (June 1997), p. 210-48; FMI, Perspectives de l’économie mondiale (mai 1996), chapitre III, Pays industrialisés: les défis de la fin des années 90, p. 46-61; Alberto Alesina and Silvia Ardagna “Taies of Fiscal Adjustment,” liamomic Policy (1998), p. 488-545; Roberto Perotti, Rolt Strauch, andjuergen Von llagen, Sustainability of Public Finances (London: Centre for Economic Policy Research, 1998); et Juergen Von Hagen, Andrew Hughes Hallett, and Rolf Strauch, “Budgetary Consolidations in EMU,” Economic Papers No. 148 (Bruxelles, Commission européenne, mars 2001).

Parmi les opérations d’assainissement budgétaire menées à bonne fin, on peut citer les ajustements réalisés par le Royaume-Uni en 1979-90, par l’Irlande en 1987–89 et par le Danemark en 1983-86. En ce qui concerne les exemples d’échec, les travaux signalent les cas de l’Irlande en 1982–84 et de la Suède en 1983-90.

Cette section s’inspire de Richard Hemming et de Michael Kell, “Promoting Fiscal Responsibility: Transparency, Rules, and Independent Fiscal Authorities,” document établi pour un séminaire de la Banque d’Italie sur les règles budgétaires tenu à Pérouse, du 1er au 3 février 2001.

Le Japon fait exception, en ce qui concerne tant l’assainissement budgétaire que la réforme institutionnelle.

Aux États-Unis, tous les États sauf deux ont adopté des lois obligeant à présenter, à adopter ou à signer des budgets équilibrés et limitant la capacité d’émettre des titres de dette. Au Canada, neuf provinces et territoires appliquent des règles budgétaires prescrivant, dans tous les cas sauf un, des budgets équilibrés. En Italie, les collectivités locales sont autorisées à s’endetter seulement aux fins de financer des projets d’investissement Dans la zone euro, l’Autriche, la Belgique, l’Espagne et l’Italie appliquent des pactes de stabilité interne pour assurer la compatibilité entre les finances des administrations infranationales et les engagements pris dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance.

George Kopits and Jon Craig, Transparency in Government Operations, IMF Occasional Paper No. 158 (Washington: International Monetary Fund, 1998).

Alberto Alesina and Roberto Perotti “Budget Déficits and Budget Institutions,” in Fiscal Institutions and Fiscal Performance, ed. by James Poterba and Jurgen von Hagen (Chicago: University of Chicago Press, 1999).

Tamim Bayoumi and Barry Eichengreen, “Restraining Yourself: The Implications of Fiscal Rules for Economic Stabilization,” IMF Staff Papers, International Monetary Fund, Vol. 42 (Marh 1995).

Dans la résolution adoptée en 1997 par le Conseil européen sur le Pacte de stabilité et de croissance (résolution 97/C du Conseil européen), la condition d’un budget «proche de l’équilibre» laisse aussi aux stabilisateurs automatiques (et dans certains cas aux mesures discrétionnaires) la possibilité d’opérer sans dépasser la limite de 3% du PIB prévue pour le déficit aux termes du Traité de Maastricht. Voir Michael Artis and Marco Buti, “‘Close to Balance or in Surplus’: A Policy-Maker’s Guide to the Implementation of the Stability and Growth Pact,” Journal of Common Market Studies, Vol. 38, No. 4 (November 2000).

La théorie donne peu d’indications. Trois perspectives distinctes de la question sont présentées dans Robert J. Barro, “On the Détermination of Public Debt,” Journal of Political Economy, Vol. 87 (October 1979), p. 940-71; Gian Maria Milesi-Ferretti and Nouriel Roubini, “On the Taxation of Human and Physical Capital in Models of Endogenous Growth, “Journal of Public Economics, Vol. 70 (November 1998); et S. Rao Aiyagari and Ellyn R. McGrattan, “The Optimum Quantity of Debt,” Journal of Monetary Economics, Vol. 42 (October 1998), p. 447-69.

Voir, à ce sujet, le débat sur la suppression du déficit du gouvernement fédéral aux États-Unis, récapitulé dans deux documents établis pour the September 2000 Brookings Panel on Economic Activity: Vincent Reinhart and Brian Sack, “The Economic Conséquences of Disappearing Government Debt,” Brookings Papers on Economic Activity: 2, Brookings Institution (2000) et Michael J. Fleming, “Financial Market Implications of the Federal Debt Paydown.”

Le choix de l’indicateur de la dette est aussi un problème: la dette brute est facilement quantüiabie et comparable d’un pays à l’autre alors que la dette nette est un meilleur indicateur pour évaluer la viabilité de la dette, bien que son calcul présente des difficultés considérables (qui ont trait au choix des actifs à prendre en compte et à leur évaluation).

Cette interprétation exclut les cadres de dépenses à moyen terme que certains pays (par exemple, le Royaume-Uni) ont mis en place.

Voir Gian Maria Milesi-Ferretti, “Good, Bad, or Ugly? On the Effects of Fiscal Rules with Creative Accounting,” IMF Working Paper 00/172, (Washington: International Monetary Fund, October 2000). Le processus complexe d’examen par les pairs qui est appliqué dans l’UE, conjugué aux principes communs de comptabilité budgétaire, vise no tamment à limiter les possibilités de la créativité financière.

Von Hagen, Hallett, and Strauch, “Budgetary Consolidation in EMU.” Il convient de considérer avec prudence les données empiriques présentées dans ce type d’études parce que tant l’efficacité de la transparence que celle des règles budgétaires, tout particulièrement les règles qui sont censées s’appliquer sur la durée du cycle, ne peuvent être évaluées que sur une longue période.

Il est toutefois à noter que si l’ajustement aux Pays-Bas a sans doute été essentiellement dicté par les perspectives d’adhésion à l’UEM, il apparaît que l’adoption en 1994 d’un cadre financier mettant l’accent sur les plafonds de dépenses a abouti à un processus budgétaire plus harmonieux et plus prévisible, comme indiqué dans les Études économiques de l’OCDE: Pays-Bas (Paris, Organisation de coopération et de développement économiques, 1998).

Voir James M. Poterba, “State Responses to Fiscal Crises: The Effects of Budgetary Institutions and Politics, ”Journal of Political Economy, Vol. 102 (1994); James E. Alt, “Credibility, Transparency, Accountability, Institutions,” document établi pour l’assemblée annuelle de l’Association américaine de sciences politiques, Washington (septembre 2000); et Bayoumi and Eichengreen “Restraining Yourself.”

James M. Poterba, “Do Budget Rules Work?” in Fiscal Policy: Lessons from Empirical Research, ed. by Alan Auerbach (Cambridge, Mass.: MIT Press, 1997 p. 53-86); Études économiques de l’OCDE: États-Unis 1999 (Paris, Organisation de coopération et de développement économiques, 1999); et Allan Schick, “A Surplus, If We Can Keep It,” The Brookings Review, Brookings Institution, Vol. 18, No. 1 (2000).

Voir Études économiques de l’OCDE: Canada 1998-99 (Paris, Organisation de coopération et de développement économiques, 1999); et OCDE «Gérer la réduction du déficit structurel — Gestion publique», étude hors série n° 11 (Paris, Organisation de coopération et de développement économiques, 1996).

Études économiques de l’OCDE: Nouvelle-Zélande 1999 (Paris, Organisation de coopération et de développement économiques, 1999).

Fonds monétaire international, «Royaume-Uni: rapport des services du FMI dans le cadre des consultations de 1999 au titre de l’article IV» (Washington, Fonds monétaire international, 2000). Ce document peut être consulté sur le site http://www.imf.org/external/ pubind.htm. La Finlande et les Pays-Bas établissent eux aussi leurs projections budgétaires à partir d’hypothèses de croissance prudentes.

Avec la capitalisation, les cotisations au régime de pension dépassent les prestations tant que le taux de dépendance reste relativement bas, ce qui permet à la caisse de retraite d’accumuler des actifs. Ces derniers pourront être entamés et servir, éventuellement en conjonction avec les cotisations des travailleurs en activité, à payer les pensions des travailleurs qui prendront leur retraite lorsque les taux de dépendance seront élevés. Dans le cas d’un système strictement financé par répartition, les cotisations des travailleurs actuellement en activité sont la seule source de financement des pensions publiques des travailleurs actuellement à la retraite.

Voir Dave Turner, Claude Giorno, Alain de Serres, Ann Vourc’h, and Pete Richardson, “The Macroeconomic Implications of Ageing in a Global Context,” OCDE, Département des affaires économiques, document de Itravail n° 193 (Paris, Organisation pour la coopération et le développement économiques, 1998); et Kieran McMorrow and Werner Roeger, “The Economic Conséquences of Ageing Populations,” Economic Papers No. 138 (Bruxelles, Commission européenne, novembre 1999). On trouvera des simulations de l’évolution des retraites au niveau national dans les pays de l’UE, établies à partir d’un ensemble généralement comparable d’hypothèses économiques fondamentales, dans Comité de politique économique, Progress Report to the Ecofin Council on the Impact of Ageing Populations on Public Pension Systems, EPC/ECFIN/581/00 (Bruxelles, Commission européenne, novembre 2000).

Le scénario de référence de l’OCDE s’appuie sur les projections démographiques de l’ONU à l’horizon 2050. D’après ces dernières, le taux de croissance démographique deviendrait négatif au Japon et dans l’Union européenne après 2010, tomberait aux environs de zéro aux États-Unis et dans les autres régions «à vieillissement rapide» avant 2050 et resterait au-dessus de 1% par an dans les autres régions du monde «à vieillissement lent» jusque dans les années 2040. Vers 2080, les taux de croissance démographique sont censés converger pour s’établir aux alentours de ½% par an. Les taux de participation par tranche d’âge sont censés être constants, de même que les taux de chômage. Le taux de croissance du progrès technique, facteur d’économie de travail, converge pour s’établir aux environs de 1½% par an. Dans ces conditions, le taux de croissance annuel du PIB, dans les années 2030, tombe au-dessous de ½% au Japon et dans l’Union européenne et aux environs de 1,5% à 1,7% aux États-Unis et dans les autres régions à vieillissement rapide, et il reste supérieur à 2% jusqu’au milieu des années 2050 dans les régions à vieillissement lent. Le taux de croissance de chaque région converge pour s’établir juste au-dessous de 2% dans le dernier quart du siècle.

D’après les estimations de l’OCDE, les coû;ts de santé des personnes âgées rapportés à ceux du reste de la population sont de 4¾ au Japon. 4¼ aux États-Unis et 3 dans l’Union européenne. Si les coû;ts de traitement par habitant augmentaient à un taux dépassant de 1% celui de la croissance du PIB (c’est-à-dire, plus conforme à l’évolution récente), les dépenses publiques de soins de santé enregistreraient une augmentation comprise entre 4% et 5% du PIB d’ici à 2030, alors qu’elles pourraient être dans une large mesure maintenues aux environs de leurs niveaux actuels si les coû;ts des soins de santé par habitant augmentaient à un taux inférieur de 1% à celui de la croissance du PIB. Voir Deborah Roseveare, Willi Leibfritz, Douglas Fore, and Eckhard Wurzel, “Aging Populations, Pension Systems and Government Budgets: Simulations for 20 OECD countries,” OCDE, Département des affaires économiques, document de travail n° 168 (Paris, Organisation pour la coopération et le développement économiques, septembre 1996).

En particulier, les estimations de l’OCDE incluent une règle de «limitation de la dette», selon laquelle l’accroissement de la dette publique nette est limité à six fois l’accroissement des dépenses publiques nettes (ces deux variables étant exprimées par rapport au PIB). La politique suivie au Japon consiste à augmenter les taux de cotisation à la sécurité sociale autant qu’il le faut pour assurer la solvabilité du système. Si cette stratégie est maintenue, l’impact sur le solde budgétaire sera moins important que ne l’indiquent les estimations de l’OCDE et de l’UE.

Kieran McMorrow and Werner Roger, “The Economic Conséquences of Ageing Populations.”

Laurence Kotlikoff and Willi Leibfritz, “An International Comparison of Generational Accounts,” in Generational Accounting around the World,éd. by Alan Auerbach, Laurence Kotlikoff, and Willi Leibfritz (Chicago: University of Chicago Press, 1999). Voir aussi l’encadré 5 de l’édition de mai 1996 des Perspectives de l’économie mondiale, intitulé: «Usage et limites de la comptabilité générationnelle ».

Par exemple, sous les hypothèses utilisées par Kotlikoff et Leibfritz dans “An International Comparison of Generational Accounts”, il faudrait procéder à des réductions immédiates de 20% à 40% des dépenses de transfert dans la plupart des grands pays industrialisés, ou à des augmentations générales d’impôts de 10% à 15% aux États-Unis, au Japon et en Allemagne et de plus de 60% en Italie.

Plus précisément, ces ajustements impliquent un accroissement de près de 10 points du taux d’emploi dans l’UE d’ici à 2010 (qui passerait de 61% à environ 70%), suivi d’un nouvel accroissement de presque 10 points à l’horizon 2045. Les hypothèses d’une plus forte croissance de la productivité et d’une évolution démographique plus favorable (que dans le scénario de référence) sont aussi formulées. Moyennant le renforcement de la croissance économique qui en résulterait, les dépenses au titre des pensions en Allemagne augmenteraient au maximum d’un peu moins de 2½% du PIB par rapport à leur niveau de l’an 2000 (contre un accroissement de presque 4½% du PIB sans ces améliorations sur le marché du travail); pour la France et l’Italie, les accroissements maximums correspondants sont de 2 ½% et ½% du PIB, respectivement, contre 4% et 1½% sans les réformes.

Voir, par exemple, Dave Turner and others, “The Macroeconomic Implications of Ageing in a Global Context”; et Sheetal K. Chand and Albert Jaeger, “Aging Populations and Public Pension Schemes,” IMF Occasional Paper No. 147 (Washington: International Monetary Fund, 1996).

Voir Jonathan Gruber and David Wise, “An International Perspective on Policies for an Aging Society,” NBER Working Paper No. 8103 (Cambridge, Mass.: National Bureau of Economic Research, January 2001), et les références citées dans ce document.

Voir Robert Barro, “On the determination of Public Debt”; et V. V. Chari and Patrick Kehoe, “Optimal Fiscal and Monetary Policy,” in Handbook of Macroeconomics, ed. by Michael Woodford and John Taylor (New York: North Holland, 1999).

Ces aspects multilatéraux commencent toutefois à être pris en considération dans les travaux de recherche et ils interviennent dans les modèles économétriques de l’OCDE, de l’Union européenne et du FMI dont sont issues certaines simulations mentionnées dans le présent chapitre. Voir aussi Robin Brooks, “Population Aging and Global Capital Flows in a Parallel Universe,” IMF Working Paper 00/151 (Washington: International Monetary Fund, 2000); and Crédit Suisse First Boston, Euro Area Weekly, “Re-centering the Debate on Pensions,” (London: CSFB, November 2000).

La baisse du taux global de dépendance dans les pays en développement est imputable à une hausse relativement faible (par rapport à celle qu’enregistrent les pays industrialisés) du taux de dépendance des personnes âgées et à une baisse sensible du taux de dépendance des jeunes.

Voir, par exemple, Paul Masson, Tamim Bayoumi, and Hossein Samiei, “Saving Behavior in Industrial and Developing Countries,” Staff Studia for the World Economic Outlook (Washington: International Monetary Fund, 1995).

Si les retraités cherchaient à réduire leurs avoirs pour maintenir leur consommation, alors ces ponctions concurrentes sur les ressources s’équilibreraient en partie par une hausse des taux d’intérêt réels.

Différents pays ont toutefois enregistré de plus amples variations de leur position extérieure nette. Les cas extrêmes comprennent l’Irlande, dont la position extérieure nette est passée d’un déficit équivalant à 80% du PIB en 1970 à une situation à peu près équilibrée en 1998, et la Suisse, dont la position créditrice s’est détériorée, passant d’environ 70% du PIB en 1970 à environ 20% en 1980. On trouvera des estimations de données rétrospectives sur les encours d’avoirs et d’engagements extérieurs dans Philip Lane and Gian Maria Milesi-Ferretti, “The External Wealth of Nations,” Journal of International Economics (à paraître).

Voir Charles Bean, “The External Constraint in the U.K.,” in External Constraints on Macroeconomic Policy: The European Expérience,éd. by George Alogoskoufis, Lucas Papademos, and Richard Portes (Cambridge, England: Cambridge University Press, 1991).

L’eflet dépressif de l’immigration sur les salaires pourrait renforcer le parti des opposants à l’assouplissement de ces restrictions. Cependant, le durcissement des obstacles à l’immigration va le plus souvent de pair avec des périodes de baisse des salaires réels, et non le contraire.

    Other Resources Citing This Publication