Chapter

Capítulo III. Progreso fiscal en las economías avanzadas: ¿Cuánto tiempo durará?

Author(s):
International Monetary Fund. Research Dept.
Published Date:
July 2001
Share
  • ShareShare
Show Summary Details

En todas las regiones del mundo la situación fiscal de los países ha mejorado considerablemente desde principios de los años noventa. Los progresos han sido particularmente sorprendentes en las economías avanzadas, entre las cuales varios países han alcanzado superávit apreciables por primera vez en casi medio siglo (gráfico 3.1)1. En el presente capítulo se analizan los factores que han contribuido a estos logros y las dificultades que podrían plantearse en el futuro.

Gráfico 3.1.Tendencias de las finanzas públicas en los países de la OCDE

(Porcentaje del PIB)

El saldo fiscal de las economías avanzadas vuelve a situarse en equilibrio por primera vez en una generación.

Fuentes: Bases de datos analiticos y de las perspectivas económicas de la OCDE y estadísticas históricas de la OCDE.

Una característica esencial del ajuste fiscal reciente es que se ha basado principalmente en el control del gasto. Los ingresos aumentaron como proporción del PIB durante los años noventa. Sin embargo, en comparación con el gasto, la participación de los ingresos en el ajuste fiscal fue mucho menor que durante otros ajustes similares en los años ochenta. En cambio, muchos países, en particular en Europa, se han centrado en modificar la estructura impositiva, remplazando los impuestos directos sobre la renta del trabajo y el capital por impuestos indirectos. Además, paralelamente a la evolución fiscal reciente se han aplicado reformas de gran alcance orientadas a fortalecer los marcos fiscales; por ejemplo, se han adoptado medidas centradas en límites sobre la deuda y en objetivos de déficit, en reglas sobre el gasto y en la transparencia de la gestión fiscal.

Este fortalecimiento general de la situación y las instituciones fiscales podría atribuirse a varios factores. La función del Estado en la economía se amplió durante la mayor parte del siglo XX, tanto en la producción de bienes y servicios como, en particular, en los pagos de transferencias2. Durante los años ochenta y, sobre todo en los años noventa, muchos países parecen haber cambiado de opinión y han preferido asignar al Estado un papel más limitado. En parte, este cambio podría obedecer a la preocupación con respecto al grado en que el gobierno podría atenuar los efectos de un mal funcionamiento del mercado y mejorar la distribución de la renta. Además, probablemente se reconocen cada vez más las posibles distorsiones derivadas de las altas tasas impositivas y de la competencia del sector público por los recursos económicos, incluido el financiamiento necesario para respaldar los continuos déficit. Las presiones competitivas derivadas de la creciente integración internacional de los mercados de bienes y de capital, en un contexto general de menor inflación, posiblemente hayan limitado aún más la capacidad del gobierno para recaudar impuestos, monetizar los déficit y acumular deuda pública.

De cara al futuro, otro aspecto clave es si el ajuste fiscal reciente perdurará o si, como en los años ochenta, se dará marcha atrás cuando se produzca una nueva desaceleración económica. A este respecto, existen razones para mostrarse optimista, pero también es necesario actuar con cautela. Desde un punto de vista positivo, las evaluaciones empíricas de ajustes fiscales anteriores permiten identificar varios factores que suelen ir unidos a un ajuste duradero: un enfoque basado en reducciones del gasto y no en aumentos de los impuestos; recortes del gasto en transferencias y en remuneraciones de los funcionarios del sector público, y la necesidad de reducir cuanto antes los altos niveles de deuda pública. En distinta medida, el reciente período de ajuste fiscal tiene estas características. Además, estos factores suelen traer aparejados resultados macroeconómicos generales más favorables, entre ellos un mayor nivel de inversión y de crecimiento del empleo. La disminución del ahorro privado vinculado con el aumento del ahorro público fue, al parecer, mayor en los años noventa que en períodos anteriores. Esto también podría haber contribuido a dar mayor credibilidad al ajuste fiscal reciente, si bien otros factores, como la subida de las cotizaciones en los mercados bursátiles, también podrían haber coadyuvado a la reducción del ahorro privado. Es probable que el fortalecimiento de los marcos fiscales, sumado a reformas de la gestión del sector público que han mejorado la determinación de prioridades y el control del gasto público, también haya contribuido a una mayor disciplina fiscal, lo cual debería coadyuvar a mantener los avances logrados.

No obstante, estas medidas institucionales y fiscales aún no se han sometido a la prueba de la desaceleración cíclica. El gran aumento reciente de los ingresos en algunos países, en particular en Estados Unidos, se debe en parte a un período excepcionalmente prolongado de crecimiento económico y a la participación de factores relacionados con la “nueva economía”, cuya perdurabilidad aún no ha quedado totalmente demostrada. Hay otra razón para actuar con cautela: la reducción de los pagos por concepto de intereses y los gastos de capital han contribuido en gran medida a la reciente disminución del gasto, sobre todo en Europa, donde, por ejemplo, en varios países se han reducido considerablemente las primas de riesgo sobre las tasas de interés relacionadas con la introducción del euro. No cabe esperar nuevos avances fiscales notables como consecuencia de la disminución de las tasas de interés, ni tampoco es necesariamente conveniente que continúen reduciéndose los gastos de capital. La experiencia reciente con los nuevos marcos fiscales es demasiado limitada para identificar cuál sería el enfoque más adecuado, si acaso hay alguno, para resistir las posibles presiones a favor de una ampliación del gasto en el corto a mediano plazo. Es posible que también tengan que perfeccionarse aún más las normas, por ejemplo, para asegurar que se mantenga el interés por limitar los gastos discrecionales.

A más largo plazo, las presiones generadas por el envejecimiento de la población sobre las pensiones, la salud y otros rubros del gasto público representarán un desafío para la situación fiscal y los marcos fiscales básicos aplicados en casi todas las economías avanzadas. Si bien algunos países, como el Reino Unido, Canadá y Suecia, han reformado el sistema de pensiones públicas a fin de mejorar considerablemente su viabilidad financiera, otros, como Alemania y Francia, aún deberán avanzar mucho más para garantizar el futuro de estos sistemas. Sin embargo, el problema del envejecimiento de la población no debería ser insuperable si se adoptan oportunamente medidas de política de gran alcance. Una opción, que en parte ya han aplicado varios países, consiste en limitar los derechos de los futuros pensionistas sobre la producción futura reduciendo las pensiones o aumentando las cotizaciones. Sin embargo, otro enfoque de mayor alcance sería aumentar el crecimiento de la producción para que los recursos que deban repartirse los jubilados y los trabajadores sean mayores. Entre las medidas orientadas hacia este objetivo cabe señalar la reforma integral del mercado de trabajo, en particular en la zona del euro, con el objeto de reducir el desempleo y aumentar la participación de los trabajadores de más edad y, en algunos países, de las mujeres. Un mayor prefianciamiento de las pensiones podría contribuir a lograr este objetivo si diera lugar a un aumento global del ahorro y de la inversión. Este enfoque también mejoraría la equidad intergeneracional de las pensiones y permitiría una estructura más uniforme de las tasas de cotización.

La globalización creciente también puede brindar oportunidades a los países para hacer frente al problema del envejecimiento de la población. Las tendencias de las tasas de dependencia proyectadas y de los saldos de ahorro nacional-inversión de las economías avanzadas son opuestas a las de muchos países en desarrollo, los cuales, según las proyecciones, para el 2050 generarán, en cifras agregadas, casi la mitad del producto mundial. Si las economías avanzadas acumulan ahorro nacional y activos externos antes de que surjan presiones económicas relacionadas con el envejecimiento, podrán respaldar el ingreso y el consumo en sus propios países a medida que las tasas de dependencia alcancen su nivel máximo, y también contribuirán a la inversión y al crecimiento de las economías en desarrollo. Las presiones relacionadas con el envejecimiento de la población sobre el empleo y la producción también podrían reducirse aumentando el número de inmigrantes de países con poblaciones más jóvenes.

Los flujos de mano de obra y de capital que entrañaría este enfoque de escala mundial en gran parte no tendrían precedentes, por lo menos en la época actual. No obstante, aprovechando plenamente estas ventajas futuras de la globalización, reformando el sistema de pensiones y realizando otros ajustes estructurales, los países podrían avanzar considerablemente hacia el logro de una solución al problema del envejecimiento demográfico.

Avances fiscales en los países de la OCDE: Evolución de la situación

La situación fiscal de casi todos los países industriales ha mejorado considerablemente desde principios tie los años noventa3. Sólo Japón no ha contribuido a este ajuste de alcance general debido a que aplicó una política de expansión fiscal durante la mayor parte de los años noventa con el objeto de fomentar y mantener la recuperación económica (véase el recuadro 3.1). En conjunto, los otros países industriales han experimentado una mejora del saldo estructural global del gobierno general de alrededor del 4½% del PIB (gráfico 3.2)4.

Recuadro 3.1.Japón: ¿Un caso fiscal atípico?

Japón adoptó una política fiscal prudente durante la mayor parte del período de posguerra. Se aplicó una “regla de oro” de política presupuestaria —según la cual la obtención de préstamos a través de “bonos para la construcción” se utilizó solamente para financiar inversiones—hasta mediados de los años sesenta, cuando se emitieron los primeros bonos públicos para el “financiamiento del déficit” a fin de compensar la insuficiencia de ingresos fiscales. La primera crisis del petróleo y el nivel deficiente de ingresos tras la posterior recesión provocaron un aumento del déficit (véase el primer gráfico).

En el ejercicio 1979, el déficit del gobierno general, excluida la seguridad social, había ascendido al 7% del PIB1. Sin embargo, con la rápida expansión de la economía durante los años ochenta, se logró sanear considerablemente la situación fiscal, eliminando la necesidad de recurrir a la emisión de bonos para financiar el déficit en el presupuesto del ejercicio 1990. Como resultado de esta mejora, en el ejercicio 1990 se logró que el saldo fiscal, excluida la seguridad social, se mantuviera casi en equilibrio.

No obstante, a diferencia de otros países industriales principales, Japón ha registrado un deterioro considerable de su situación fiscal durante los años noventa. Las principales causas directas fueron el descenso de la recaudación de impuestos tras el estallido de la “burbuja” económica a principios del decenio y las medidas anticíclicas aplicadas para redinamizar la economía2.

  • Los ingresos fiscales se vieron afectados por el estancamiento de la actividad económica durante todo el decenio y por los recortes de impuestos. Los ingresos tributarios del gobierno general se redujeron de un nivel máximo del 22½% del PIB en el ejercicio 1990 al 18’Á% en el ejercicio 1994 y aún no han vuelto a recuperar dicho nivel. La mayor parte de esta reducción se debió a una menor elasticidad de los impuestos y, en particular, a los efectos de la disminución de la rentabilidad en la recaudación del impuesto sobre la renta de las sociedades. La pérdida de ingresos también obedeció, en parte, a decisiones de política económica, por ejemplo, a los recortes temporales del impuesto sobre la renta en los ejercicios 1994–96 y 1998, el aumento de los tramos de dicho impuesto en el ejercicio 1995, la reducción de la tasa marginal superior de este impuesto del 65% al 50%, con una reducción proporcional de los otros tramos de dicho impuesto, y una reducción progresiva de la tasa del impuesto sobre la renta de las sociedades del 50% al 40% en 19903.

  • Los aumentos anticíclicos del gasto también contribuyeron a aumentar el déficit. Los programas de estímulo fiscal, que incluyeron gastos considerables en obras públicas, se utilizaron como instrumento para impulsar rápidamente la demanda agregada, habida cuenta de la relativa debilidad de los estabilizadores automáticos en la economía japonesa. Dichos programas incluían cuantiosos gastos de carácter general, por montos que se elevaron a ¥18 billones (3½% del PIB) en noviembre de 1998, aunque en muchos casos el impacto de las nuevas medidas encaminadas a estimular directamente la actividad económica fue mucho menor. Además de un nivel más alto de gastos en inversión pública a nivel del gobierno central y los gobiernos locales, estos programas incluían medidas financieras, como los préstamos otorgados a través del programa de préstamos e inversión fiscal. Como consecuencia de esta evolución económica, el déficit fiscal registró un fuerte aumento. El saldo del gobierno general, excluida la seguridad social, pasó de una situación cercana al equilibrio en el ejercicio 1990 a un déficit de más del 7% del PIB en el ejercicio 1998. Según las estimaciones, el saldo estructural, excluida la seguridad social, se deterioró alrededor del 6% del PIB durante el mismo período.

Déficit del gobierno general

(Porcentaje del PIB)

Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.

La deuda pública de Japón registró un fuerte aumento a medida que creció el déficit y, según algunas mediciones, actualmente supera la de otros países industriales principales. A finales de 1999, la deuda bruta se había elevado al 120% del PIB (véase el segundo gráfico). Sin embargo, el gran volumen de activos del gobierno general ha mantenido la deuda neta (alrededor del 35% del PIB a finales de 1999) en un nivel relativamente bajo en comparación con otros países. La diferencia entre la deuda bruta y la deuda neta se debe a los activos del sistema de pensiones (valorados en el 50% del PIB) y a los activos financieros del gobierno central y los gobiernos locales (35% del PIB). Otra definición de la deuda neta consistiría en considerar que el sistema de seguridad social es independiente y excluir del cálculo de la deuda pública los activos de dicho sistema, que en el caso de Japón no llegan a cubrir los pasivos netos futuros proyectados del sistema de pensiones (según las estimaciones ascienden a 60% del PIB hasta 2050 inclusive)4. Según esta definición, la deuda neta se situaba en alrededor del 85% del PIB a finales de 1999. Sin embargo, las obligaciones netas del gobierno general podrían ser mucho mayores de lo que parecerían indicar las cifras sobre la deuda neta habida cuenta de que quizá tendrían que asumirse los pasivos derivados de las garantías de préstamos y el respaldo bancario, y que los activos podrían estar sobrevaluados.

Deuda pública

(Porcentaje del PIB)

Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.

La incertidumbre con respecto al volumen del endeudamiento público pone de relieve la necesidad de mejorar la transparencia fiscal. Entre los problemas observados cabe señalar el retraso considerable en la presentación de la información fiscal, una distinción confusa entre los presupuestos iniciales y los complementarios, y la preocupación en torno a la calidad de los activos financieros del gobierno general. Las autoridades han tomado algunas medidas para mejorar la transparencia, como la publicación de un balance consolidado del gobierno central, las medidas iniciales orientadas a la aplicación de un análisis de costo-beneficio para la selección de proyectos, y la reforma de la legislación que regula el programa de préstamos e inversión fiscal a fin de lograr una mayor participación del financiamiento del mercado en los proyectos de obras públicas. Sin embargo, estos esfuerzos deben complementarse con nuevas medidas para ampliar la cobertura del balance del gobierno, por ejemplo, consolidando los datos del gobierno central con los de los gobiernos locales, planificando el presupuesto en un marco a mediano plazo a fin de reducir la incertidumbre con respecto a los planes futuros en cuanto a los niveles de déficit y deuda, reestructurando el sistema de cuentas del gobierno central y los gobiernos locales, y garantizando la compilación puntual de las cuentas consolidadas del gobierno general.

Las tendencias demográficas desfavorables de Japón también intensifican la presión sobre las finanzas públicas. Como se señala en el texto principal, según las proyecciones actuales es probable que en Japón la proporción de ancianos con respecto a la población total aumente con mayor rapidez que en los demás países del Grupo de los Siete, lo que entrañará una mayor presión sobre el gasto en salud y pensiones5. Además, el crecimiento más lento de la población activa reducirá el crecimiento potencial del producto, lo que dificultará la tarea de reducir la deuda pública a una proporción más manejable del PIB.

El aumento de la deuda pública y las presiones derivadas de las tendencias demográficas poco favorables han puesto de relieve la necesidad de sanear las finanzas públicas. Dado que no puede reducirse el altísimo nivel de deuda pública sin comprometer la recuperación aún débil, por el momento es adecuado seguir retrayendo muy gradualmente el estímulo fiscal. Sin embargo, es importante que las autoridades definan una estrategia de saneamiento a fin de mejorar la confianza en las perspectivas de crecimiento de Japón a mediano plazo y reducir los riesgos de volatilidad en los mercados financieros. Una estrategia adecuada sería reducir considerablemente los gastos en obras públicas y, al mismo tiempo, aumentar los ingresos mediante la ampliación de la base del impuesto sobre la renta de las personas físicas y un ligero incremento de la tasa de los impuestos sobre el consumo. Se han logrado algunos avances para mejorar la solvencia del sistema público de pensiones en 2000 mediante la reforma de la legislación que, entre otras medidas, incluye un aumento de las tasas de cotización. Sin embargo, probablemente se requieran otras reformas de la seguridad social, no sólo en lo que respecta a las pensiones sino también en el ámbito de los gastos de salud pública.

1 El ejercicio fiscal abarca de abril a marzo.2 Véase Martin Mühleisen, ‘Too Much of a Good Thing? The Effectiveness of Fiscal Stimulus”, en Tamim Bayoumi y Charles Collyns, compiladores, Post-Bubble Blues (Washington: Fondo Monetario Internacional, 2000).3 E1 esfuerzo por apuntalar la situación fiscal—cuando en el ejercicio 1997 se aumentó considerablemente (del 3% al 5%) la tasa del impuesto al consumo y se suprimieron los descuentos tributarios—cesó cuando la economía volvió a entrar en recesión tras una breve recuperación del crecimiento.4 Véase Martin Mühleisen, “Sustainable Fiscal Policies for an Aging Population”, en Japan: Selected Issues, IMF Staff Country Report No. 00/144 (Washington: Fondo Monetario Internacional, noviembre de 2000).5 Véase Hamid Faruqee, “Population Aging and its Macroeconomic Implications”, en Japan: Selected Issues, IMF Staff Country Report No. 00/144 (Washington: Fondo Monetario Internacional, noviembre de 2000).

Gráfico 3.2.Evolución de las finanzas públicas en los países de la OCDE

(Porcentaje del PIB, salvo indicación contraria)

La situación fiscal de los países industriales ha registrado una notable mejora desde principios de los años noventa, debido en gran parte a la reducción del gasto

Fuentes: Bases de datos analiticos y de las perspectivas económicas de la OCDE

Cuando comenzaron a registrarse los superávit primarios hacia finales de los años noventa, el coeficiente de endeudamiento público global se redujo tras alcanzar un nivel máximo de alrededor del 75% del PIB. Sin embargo, el ajuste fiscal no ha tenido el mismo alcance en la zona del euro, donde los tres países miembros más importantes, Francia, Alemania e Italia, aún no han registrado los superávit globales que ahora son comunes en otros países de la OCDE (gráfico 3.3)5.

Gráfico 3.3.Evolución de las finanzas públicas por grupos de países de la OCDE

(Porcentaje del PIB, salvo indicación contraria)

Los países industriales han logrado mejoras similares de la situación fiscal en los últimos años, si bien los superávit han sido menores en la zona del euro.

Fuentes: Bases de datos analíticos y de las perspectivas económicas de la OCDE ‘Porcentaje del PI8 potencial

Desde 1980 ha habido dos períodos de ajuste fiscal (1983-89 y 1993–2000), separados por un período de expansión fiscal impulsado por la desaceleración económica de principios de los años noventa (gráfico 3.4). Es difícil realizar comparaciones precisas entre los dos períodos de ajuste debido a la reducción de la inflación durante este período y a su diferente efecto en los distintos indicadores fiscales6. Sin embargo, los dos episodios difieren en aspectos clave:

Gráfico 3.4.Saldos fiscales efectivos y estructurales por grupos de países de la OCDE

(Variaciones dentro de cada período)

En comparación con el ajuste fiscal de los años ochenta, los avances recientes obedecen a la aplicación de medidas discrecionales de política, en particular, a la reducción de los gastos primarios.

Fuentes: Bases de datos analíticos y de las perspectivas económicas de la OCDE.

1‘Saldo estructural primario evaluado como porcentaje del PIB potencial (columna de la derecha)

  • El ajuste fiscal más reciente se debió a una fuerte reducción del gasto primario, sobre todo de los salarios y las transferencias, y a una acusada reducción de los pagos de intereses, especialmente en los países de la zona del euro con niveles relativamente altos de deuda pública7. En cambio, el ajuste fiscal de los años ochenta fue impulsado primordialmente por aumentos de los ingresos.

  • En la dinámica de la deuda durante los años noventa influyeron favorablemente el surgimiento de superávit primarios, la disminución de las tasas de interés y el pujante crecimiento. Durante el ajuste fiscal anterior, los coeficientes de endeudamiento público en general aumentaron debido a que los déficit primarios compensaron ampliamente los efectos de las tasas de interés reales negativas. Las tendencias recientes han planteado debates en Estados Unidos y en otros países con respecto a las repercusiones de la menor oferta de títulos públicos (recuadro 3.2).

  • Las medidas discrecionales de política fiscal han desempeñado un papel más importante durante el ajuste fiscal reciente (gráfico 3.4)8. Ello podría atribuirse a que los estabilizadores fiscales automáticos fueron menores en los años noventa, en parte debido a las reformas que han reducido la progresividad global del sistema tributario, reducido las prestaciones sociales y orientado mejor las prestaciones9.

  • Cabe señalar asimismo las variaciones de las estimaciones del crecimiento potencial del producto durante la segunda mitad de los años noventa. En Estados Unidos, una parte de la mejora del saldo estructural puede atribuirse a las revisiones al alza del crecimiento estimado del producto potencial, como parte del aumento de los ingresos y la caída del gasto a consecuencia de mejoras básicas en la economía. Por lo tanto, es posible que el aumento del saldo fiscal estructural sobrevalore el alcance de las medidas discrecionales. A la inversa, en la zona del euro la disminución del crecimiento estimado del producto potencial implica que el esfuerzo fiscal ha sido mayor del que indica la variación de los saldos estructurales10.

Recuadro 3.2.Repercusiones financieras de la menor oferta de títulos del Tesoro de Estados Unidos

Se ha prestado mucha atención a la reducción reciente y futura de la oferta de títulos del Tesoro de Estados Unidos, en parte debido a la función internacional del dólar de EE.UU. y, en parte, porque el mercado de títulos estadounidense es el más importante, desarrollado y líquido del mundo entre los mercados de títulos públicos1. Habida cuenta de estas características, los títulos del Tesoro de Estados Unidos desempeñan actualmente varias funciones importantes en los mercados financieros mundiales y de Estados Unidos; por ejemplo, son un indicador de referencia para los precios de los títulos privados, un activo en que se mantienen las reservas oficiales de divisas, un instrumento primordial para la aplicación de la política monetaria estadounidense y un refugio seguro para los inversionistas nacionales e internacionales durante períodos de perturbaciones financieras.

Debido a la contracción de la oferta de títulos del Tesoro de Estados Unidos y a la consiguiente disminución de la liquidez en el mercado secundario, estos títulos desempeñan las funciones anteriores de forma menos eficaz2. Concretamente, sus precios reflejan cada vez más la escasez de estos títulos, además de factores técnicos. En consecuencia, los títulos del Tesoro están perdiendo utilidad como indicadores de referencia, su utilización como garantía tiene un costo cada vez más alto (porque sus rendimientos han disminuido en relación con el costo de los fondos para financiar su adquisición) y despiertan menos interés en los administradores de carteras de inversión.

En esta situación, si bien se han planteado cuáles serían los instrumentos que podrían remplazar a los títulos del Tesoro de Estados Unidos si la oferta de éstos sigue contrayéndose, los mercados ya los están dejando de lado:

  • En los mercados en dólares de EE.UU. pueden utilizarse y se están utilizando muchos otros indicadores de referencia no vinculados con los títulos del Tesoro —por ejemplo, swaps, valores emitidos por grandes entidades estadounidenses (como Fannie Mae, Freddie Mac y Federal Home Loan Bank) y algunas emisiones de grandes empresas—para calcularlos rendimientos de los instrumentos de renta fija existentes y nuevos y para determinar el precio de las nuevas emisiones.

  • Los participantes en el mercado han sustituido en muchos casos las actividades de obtención de financiamiento y liquidez a corto plazo realizadas en los mercados de letras del Tesoro y de operaciones de recompra de títulos del Tesoro por otras opciones líquidas y de alta calidad, en particular valores emitidos por entidades, como las mencionadas anteriormente, y algunos bonos empresariales. Por lo tanto, los mercados de operaciones al contado y de recompra en valores de entidades públicas son ahora más líquidos y más activos.

  • Los administradores de carteras de inversión que tienen pasivos con vencimiento a largo plazo deberán hacer frente a una escasez de activos de alta calidad con igual vencimiento. Estos administradores, incluidos los de fondos de pensiones y compañías de seguros, probablemente tendrán que orientarse hacia otros activos de vencimiento a más corto plazo y manejar el consiguiente descalce de vencimientos entre activos y pasivos.

  • Los bancos centrales de Estados Unidos y de ottos países han ampliado la gama de títulos que utilizan para la gestión de la liquidez y de las reservas de divisas a fin de incluir títulos de entidades estadounidenses y valores respaldados por activos.

En resumen, no cabe duda de que los títulos privados pueden utilizarse fácilmente como indicadores de referencia y pueden desempeñar la mayor parte de las otras funciones en los mercados en dólares de EE.UU., como sucedía antes de que existiera el mercado de títulos del Tesoro. No está tan claro cuáles serían los instrumentos que podrían servir como refugio seguro en dólares de EE.UU. Los participantes en el mercado podrían recurrir a depósitos bancaríos o bonos empresariales de primer orden, si bien éstos no tienen el riesgo de crédito mínimo ni la sólida liquidez de mercado que denen los títulos del Tesoro de Estados Unidos. Otra posibilidad sería utilizar el instrumento que la Reserva Federal decida utilizar en lugar de dichos títulos para sus operaciones. Además, las repercusiones financieras de la contracción de los mercados de títulos públicos podrían ser diferentes fuera de los mercados en dólares de EE.UU. En países que no tienen mercados muy desarrollados de instrumentos privados, los mercados de títulos públicos podrían desempeñar funciones de referencia más importantes que el mercado de títulos del Tesoro en Estados Unidos. Estas cuestiones se examinarán con más detalle en la edición de 2001 del informe International Capital Markets, del FMI.

1 E1 volumen diario negociado en el mercado de títulos del Tesoro de Estados Unidos es de unos $200.000 millones, es decir, cinco veces mayor que el volumen diario negociado en la Bolsa de Valores de Nueva York.2 La deuda federal bruta en manos del público se redujo de alrededor del 50% del PIB en 1995 a alrededor del 36% en 2000, y se proyecta una disminución mayor durante los próximos diez años.

Contribución del gasto al ajuste

La característica más sorprendente del saneamiento fiscal reciente ha sido la tendencia descendente del gasto público. En promedio, el gasto del gobierno general en las economías avanzadas, excluido Japón, se redujo cerca del 6% del PIB durante 1993–2000, registrándose la reducción más pronunciada en los países del norte de Europa (10½% del PIB). La mayor parte del ajuste recayó en las categorías del gasto que habían generado una tendencia al alza de la relación gasto/PIB durante largo tiempo, a saber: los sueldos y salarios, las transferencias corrientes y los pagos de intereses (gráfico 3.5).

Gráfico 3.5.Evolución del gasto por grupos de paises de la OCDE

(Porcentaje del PIB, salvo indicación contraria)

La disminución de los costos laborales, las transferencias y los pagos de intereses del gobierno han contribuido a la reducción del gasto en los últimos años

Fuentes: Bases de datos analíticos y de las perspectivas económicas de la OCDE.

1Ajustado en funcion del ciclo, en porcentaje del producto potencial.

  • El gasto en sueldos y salarios contribuyó considerablemente a los ajustes fiscales más recientes, en gran parte debido a la desaceleración del crecimiento del empleo en el sector público. Estos gastos se mantuvieron prácticamente constantes como proporción del PIB durante toda la década de los ochenta.

  • En los países de habla inglesa y del norte de Europa, la tendencia al aumento de las transferencias corrientes como proporción del PIB durante los años ochenta y principios de los años noventa prácticamente se invirtió durante 1993–2000. Este cambio refleja las privatizaciones, una mayor focalización del gasto social y, en algunos casos, reformas fundamentales del sistema de pensiones (por ejemplo, en Suecia).

  • La reducción de los pagos de intereses como porcentaje del PIB coincidió con la reducción de los déficit primarios y la posterior aparición de superávit primarios. Esta disminución fue más acentuada en los países de la zona del euro y del norte de Europa, debido al alto nivel de endeudamiento público y, en el caso de algunas economías de la zona del euro, a los fuertes descensos de las tasas de interés durante el período anterior a la creación de la unión monetaria.

  • La inversión pública se redujo en la zona del euro y, en menor medida, en los países del norte de Europa, como porcentaje del PIB y en proporción a los gastos primarios11.

  • También se produjo una reducción del gasto en defensa, en gran parte impulsada por Estados Unidos y el Reino Unido donde el dividendo de la paz ascendió a alrededor del 2% del PIB12.

Las reformas de la gestión del gasto público, incluidos los mecanismos para fortalecer los procedimientos presupuestarios y flexibilizar el presupuesto, reforzando al mismo tiempo el control del gasto, han contribuido en gran medida a limitar los gastos13. Además, la reconsideración de la función del gobierno ha contribuido a ampliar el papel de los mercados en el suministro de bienes y servicios públicos, entre otras formas mediante la contratación externa de servicios públicos, la liberalizaciόn de las adquisiciones públicas, el cobro de tarifas a los usuarios y el uso de cupones para repartir bienes y servicios de interés social.

Contribución de los ingresos al ajuste fiscal

A diferencia de los años ochenta, el crecimiento de los ingresos ha contribuido relativamente poco al ajuste fiscal emprendido desde 1993. La relación ingresos/PIB sólo aumentó moderadamente durante los años noventa en la zona del euro y en los países principalmente de habla inglesa y, en general, se estabilizó en los países del norte de Europa (gráfico 3.6). Si bien la proporción de ingresos provenientes del sector empresarial se incrementó ligeramente en todos los países, los países europeos se han orientado hacia los impuestos al consumo, mientras que en los países de habla inglesa han subido los impuestos directos que recaen en los hogares.

Gráfico 3.6.Evolución del ingreso por grupos de países de la OCDE

(Porcentaje del PIB)

El moderado aumento de los ingresos fiscales registrado durante los años noventa comprende una subida de los impuestos indirectos en Europa y de los impuestos directos a los hogares en los paises de habla inglesa.

Fuentes: Bases de datos analíticos y de las perspectivas económicas de la OCDE.

La limitada influencia que ha tenido recientemente el aumento de los ingresos se debió a una oleada de reformas tributarias que comenzó en Estados Unidos, Canadá y el Reino Unido en los primeros cinco años de la década de los ochenta y se propagó posteriormente a otros países industriales. Estas reformas tenían por objeto fortalecer la administración tributaria y mejorar la estructura impositiva global14. Se redujeron las tasas marginales del impuesto sobre la renta de las personas físicas y las sociedades, pero se limitaron drásticamente las exenciones, las exoneraciones y los créditos fiscales a fin de compensar la merma de ingresos. Muchos países redujeron los impuestos sobre la renta del capital para frenar la fuga de capitales y lograr una mayor neutralidad en los impuestos sobre la renta derivada de diferentes activos financieros. El impuesto al valor agregado, o IVA, se ha convertido en una fuente cada vez más importante de ingresos por concepto de impuestos indirectos en casi todas las economías avanzadas15. En particular en la zona del euro, las tasas estándar del IVA han aumentado gradualmente para contrarrestar en parte la tendencia a la baja de las tasas marginales de los impuestos sobre la renta.

Influencia de factores excepcionales

Varios factores que quizá no se repitan en el futuro, entre ellos las privatizaciones y las amnistías tributarías, han contribuido al ajuste fiscal reciente. Si bien es posible que estas medidas hayan desempeñado un papel importante en determinados países, la influencia global de estas fuentes excepcionales de ingresos ha sido limitada. Los ingresos generados por las privatizaciones durante los años noventa alcanzaron un monto moderado en el caso de los países considerados en este capítulo (en promedio, el 0,3% anual del PIB agregado), y alrededor de dos terceras partes de estos ingresos se generaron dentro de la Unión Europea16. Si bien la posibilidad de volver a obtener ingresos adicionales por privatizaciones es limitada, recientemente han aparecido nuevas fuentes de ingresos, como las licencias de telefonía móvil, sobre todo en la Unión Europea17. Varios países también han recurrido a amnistías fiscales para generar ingresos y finiquitar los pleitos por deudas fiscales atrasadas, pero en general los beneficios obtenidos han sido escasos (en muchos casos inferiores al ½% de los ingresos totales) y el cumplimiento voluntario del pago de impuestos mejoró en pocos casos, probablemente debido a la expectativa de que se concedieran nuevas amnistías en el futuro18. Varias medidas de “contabilidad creativa”, como retirar gastos del presupuesto ordinario, efectuar pagos al gobierno para financiar las pensiones y adelantar los impuestos, han ayudado a algunos países de la UE a cumplir los criterios con respecto al déficit y la deuda establecidos en el Tratado de Maastricht, pero estas medidas tuvieron en los países un efecto fiscal moderado del orden, en promedio, de ‘A% del PIB en 199719. Estas medidas no han influido mayormente en los resultados fiscales de los años posteriores.

El éxito del saneamientoftiscal

La reducción de los déficit fiscales no siempre garantiza un fortalecimiento notable y duradero de las finanzas públicas. Mientras que algunas medidas de saneamiento fiscal contribuyen a mejorar de forma persistente el saldo fiscal y a reducir considerablemente la deuda pública, otras surten efectos poco duraderos. Ix>s análisis económicos recientes parecen indicar que, en las economías avanzadas, es más probable que las medidas de saneamiento fiscal den resultado si se basan en recortes del gasto, especialmente en la reducción del gasto en remuneraciones de funcionarios públicos (por medio de un menor empleo estatal) y de las transferencias (como las pensiones), y si los países que las aplican registran altos niveles de deuda20. Los mismos factores parecen determinar en gran medida los efectos del saneamiento fiscal en los resultados inacroeconómicos generales (recuadro 3.3). Según este análisis, los ajustes fiscales más eficaces se produjeron principalmente en los años ochenta y noventa, posiblemente debido a la creciente oposición a la ampliación progresiva de la participación del sector público en la economía y, en el caso de algunos países, a la preocupación cada vez mayor por la viabilidad de la deuda pública21.

Recuadro 3.3.Repercusiones del saneamiento fiscal en los resultados macroeconómicos

En el presente recuadro se examinan los aspectos más generales de los resultados económicos —a saber, las tendencias del producto, el ahorro y los saldos externos—que guardan relación con las recientes mejoras de la situación fiscal. El análisis se centra en la zona del euro y los países de habla inglesa.

Si bien hay consenso general en que una sólida situación Fiscal contribuye a mejorar los resultados económicos en el mediano a largo plazo, el impacto del saneamiento fiscal sobre la producción a corto plazo es un tema que sigue siendo objeto de debate1. El análisis keynesiano estándar indica que la contracción fiscal dará lugar a una reducción del empleo y de la producción a corto plazo, puesto que div minuye la demanda agregada (lo que se compensa en parte con el descenso de las tasas de interés reales y la previsión de una menor carga impositiva en el futuro). En los estudios más recientes (denominados con frecuencia “no key-nesianos”) se hace hincapié en las distorsiones derivadas de la intervención del Estado. Según este enfoque, el impacto macroeconómico a corto plazo del saneamiento fiscal puede ser positivo en las mismas circunstancias que contribuyen a que dichos ajustes sean eficaces, es decir, cuando se producen en un contexto de niveles iniciales altos de deuda pública o cuando se basan en el gasto. Dado que un nivel alto de deuda pública contribuye a aumentar las tasas de interés y acrecienta las expectativas de aumentos futuros de los impuestos o de posibles incumplimientos (en especial, si algunos umbrales de deuda pública se consideran insostenibles), una reducción de la deuda pública podría aumentar la demanda agregada del sector privado a través del efecto riqueza2. Las reducciones del gasto público y la consiguiente compresión de los salarios públicos (que puede afectar a los salarios del sector privado) pueden reducir los costos de producción, lo que aumentará la rentabilidad y la competitividad, estimulando así la inversión y las exportaciones3. La disminución del gasto público también puede intensificar la confianza del sector empresarial, en la medida en que el saneamiento fiscal se perciba como más eficaz.

Considerando la experiencia de los últimos 20 años, en el caso de Estados Unidos hay ciertos indicios de que a corto plazo el efecto keynesiano estándar podría ser predominante, y se estima que las contracciones fiscales (logradas mediante una reducción del gasto o un aumento de los impuestos) han tenido efectos negativos sobre el producto, si bien los multiplicadores son, en general, pequeños4. Este resultado refleja plausiblemente la estabilidad relativa de la política fiscal y la deuda pública de Estados Unidos y la función limitada que desempeña el Estado en la economía, características que comparten otros países de habla inglesa, por lo menos, en los últimos años. Sin embargo, incluso en estos países, una parte del enfoque no keynesiano parece válida, a saber, que las reducciones del gasto público tienen fuertes efectos positivos sobre el gasto de inversión5.

Ahorro y saldo en cuenta corriente en algunos grupos de países industriales

(Porcentaje del PIB)

Fuentes: Bases de datos analiticos y de las perspectivas economicas de la OCDE.

Los resultados en el caso de otros países son más dispares. Varios autores observan que algunas contracciones fiscales pueden guardar relación con tasas de crecimiento ligeramente más elevadas incluso a corto plazo, en particular si la contracción está relacionada con una reducción del gasto público6. La mayoría de estos casos corresponden a países de la zona del euro que se caracterizan por altos niveles de deuda pública y un vasto aparato estatal, donde es probable que los efectos no keynesianos sean particularmente importantes. Si bien el Estado sigue teniendo una gran envergadura en muchos de estos países, las reducciones recientes de los coeficientes de deuda y los déficit fiscales, y las consiguientes mejoras de las perspectivas fiscales a largo plazo, podrían haber reducido la eficacia de los efectos no keynesianos. Además, otros factores que han respaldado la producción durante períodos de saneamiento de las finanzas públicas, como las depreciaciones de los tipos de cambio en los años ochenta y los descensos de las tasas de interés reales durante la etapa anterior a la creación de la Unión Económica y Monetaria en Europa en los años noventa, probablemente desempeñarán una función menos importante en el futuro. Estos argumentos parecen indicar que actualmente las contracciones fiscales de amplia base probablemente guarden menos relación con expansiones de la producción a corto plazo, incluso en la zona del euro. De hecho, en la mayoría de los países de la zona del euro durante los últimos años de la década de los noventa la mejora de los saldos fiscales para cumplir con los criterios establecidos en el Tratado de Maastricht está relacionada con un período en que el producto se mantuvo por debajo de su nivel potencial. Con respecto ajapón, cabe señalar que tras el saneamiento de las finanzas públicas intentado en 1997 se produjo una fuerte contracción del producto.

En lo que respecta al ahorro y la cuenta corriente, las mejoras del saldo fiscal en general no se reflejan plenamente en un nivel más alto de ahorro agregado, dado que una parte se compensa con la disminución del ahorro privado, originada supuestamente por la previsión de una reducción de impuestos en el futuro. Esta compensación probablemente será mayor si se prevé que el saneamiento de las finanzas públicas será más amplio y más eficiente7. En muchos estudios empíricos se ha tratado de estimar el alcance promedio de los efectos: en la mayor parte de ellos se llega a la conclusión de que en los paises industriales alrededor de la mitad de la reducción de los déficit fiscales se compensa con una disminución del ahorro privado8.

La mejora sustancial de los saldos fiscales de los países industriales, excluido Japón, desde 1993 guarda relación con una reducción compensatoria del ahorro privado que parece ligeramente mayor que las estimaciones medias presentadas anteriormente (véase el gráfico de este recuadro, en la página anterior). Este fuerte efecto de compensación podría derivarse en parte de los efectos riqueza relacionados con el auge de los mercados de valores, pero también podría reflejar la percepción de que los saneamientos fiscales recientes han sido eficaces, debido en parte a la magnitud y composición de los mismos, así como al respaldo institucional proporcionado por las normas fiscales y la mayor transparencia.

La evolución fiscal no parece haber sido el motor que impulsó las tendencias actuales de la cuenta corriente en las economías avanzadas, pese a la anterior popularidad de la “hipótesis del déficit doble” para explicar el déficit en cuenta corriente de Estados Unidos durante los años ochenta y a principios de los años noventa (véase el gráfico). Las estimaciones muestran que las variaciones de los saldos fiscales relativos tuvieron un efecto poco importante sobre la cuenta corriente de los países industriales, efecto no siempre significativo y comprendido entre el 10% y el 40%9. En todo caso, los saldos fiscales de los países de habla inglesa y los de los países de la zona del euro muestran una fuerte correlación en el tiempo, de forma que los saldos fiscales relativos han variado mucho menos que los saldos externos. Por lo tanto, independientemente de la compensación fiscal, hay otros factores —además de la política fiscal—como los ciclos económicos relativos y la evolución de los mercados de activos, que parecen ser los principales determinantes del saldo de la balanza de pagos.

1 Véanse Richard Hemming, Michael Kell y Selma Mahfouz, “The Effectiveness of Fiscal Policy in Stimulating Economic Activity—A Review of the Literature* (inédito; Washington: Fondo Monetario Internacional, marzo de 2000) y el capítulo UI de la edición de mayo de 1996 de Perspectivas de la economía mundial2 Véase, entre otros, Roberto Perotti, “Fiscal Policy in Good Times and Bad”, Quarterly Journal of Economics, vol. 114 (noviembre de 1999), págs. 1399–1436.3 Véase, por ejemplo, Alberto Alesina, Silvia Ardanga, Roberto Perotti y Fabio Schiantarelli, “Fiscal Policy. Profits, and InvesUnent”, NBER Working Paper No. 7207 (Cambridge, Mass.: National Bureau of Economic Research, julio de 1999).4 Véase Olivier Blanchard y Roberto Perotti, “An Empirical Characterization of the Dynamic Effects of Changes in Government Spending and Taxes on Output”, NBER Working Paper No. 7269 (Cambridge, Mass.: National Bureau of Economic Research, julio de 1999). Los multiplicadores pequeños también son una característica del amplio modelo econométrico del FMI (MULTIMOD) si se supone que el objetivo primordial de la política monetaria es estabilizar la inflación.5 Este resultado se ha observado también en otros países. Véase Alesina y colaboradores, “Fiscal Policy, Profits, and Investment”.6 Véase un análisis de este lema en Alberto Alesina, Roberto Perotti y José Tavares, “The Political Economy of Fiscal Adjustments”, Brookings Papers on Economic Activity: 1, Brookings Institution, págs. 197–266 (1998).7Véase un análisis formal de la tesis de Ricardo, según la cual el sector privado tiende a neutralizar los efectos de los ajustes fiscales sobre el ahorro total, en Robert J. Barro, “Are Government Bonds Net Wealth?”, The Journal of Political Economy, vol. 82 (noviembre-diciembre de 1974), págs. 1095—117. En estudios posteriores se han planteado varías razones que parecen indicar que los efectos de compensación son limitados; véase, por ejemplo, Olivier Blanchard y Stanley Fischer, Lectures on Macroeconomics (Cambridge: MIT Press, 1985).8 Véase Douglas Bernheim, “Ricardian Equivalence: An Evaluation of Theory and Evidence”, en NRER Macroeconomic Annual 1987, Stanley Fischer, compilador (Cambridge: MIT Press, 1987), págs. 263–303. Véase un análisis de los estudios y resultados empíricos más recientes en Paul R. Masson, Tamim Bayoumi y Hossein Samiei, “International Evidence on the Determinants of Private Saving”, The World Bank Economic Review, vol. 2, No. 3, págs. 483–501 (Washington: Banco Mundial, 1998).9 Véase un análisis empírico reciente de los efectos del saldo fiscal sobre el saldo externo durante las últimas décadas, por ejemplo, en el estudio de Menzie D. Chinn y Eswar S. Prasad, “MediumTerm Determinants of Current Accounts in Industrial and Developing Countries: An Empirical Exploration”, IMF Working Paper No. 00/46 (Washington: Fondo Monetario Internacional, marzo de 2000); Hamid Faruqee y Guy Debelle, “Saving-Investment Balances in Industrial Countries: An Empirical Investigation”, IMF Occasional Paper No. 167, Exchange Rate Assessment: Extensions of the Macroeconomic Balance Approach, Peter Isard y Hamid Faruqee, compiladores (Washington: Fondo Monetario Internacional, 1998); Philip Lane y Roberto Perotti, “The Trade Balance and Fiscal Policy in the OECD”, European Economic Review, vol. 42 (1998) páginas 887–95, y Michel Normandin, “Budget Deficit Persistence and the Twin Deficit Hypothesis”, Journal of International Economics, vol. 49 (1999), págs. 171–93.

Estas consideraciones parecen indicar que los ajustes fiscales de los años noventa tienen más probabilidad de ser eficaces que los emprendidos en los años ochenta. Sin embargo, se requiere cierta cautela. Los ajustes que han dado resultados satisfactorios se definen considerando un período de tiempo relativamente corto, y con el tiempo pueden quedar neutralizados. Los efectos de muchos de los ajustes realizados en los años ochenta se dejaron sentir en los primeros años de la década de los noventa, por ejemplo, en el Reino Unido. Ello pone de relieve la importancia de otros factores además de la composición del ajuste fiscal. Concretamente, un marco fiscal sólido —aspecto que se examina en la sección siguiente—puede contribuir a reforzar el compromiso político de llevar a cabo el ajuste fiscal ante las presiones en favor de una mayor expansión.

Papel de la reforma institucional22

La reducción de los déficit fiscales desde 1993, y los beneficios inacroeconómicos conexos, se han producido en el contexto de una reforma generalizada de los marcos fiscales23. Estas reformas institucionales se han orientado principalmente a lograr y mantener una situación fiscal sana, dejando al mismo tiempo cierto margen para que la políüca fiscal pueda moderar el ciclo económico por medio de los estabilizadores automáticos y, en caso necesario, de medidas de políticas económicas. En esta sección se examinan la naturaleza de estas reformas y la función que han desempeñado en los ajustes fiscales recientes.

Las reformas institucionales recientes pueden clasificarse en tres grandes grupos, que no son mutuamente excluyentes. (Véase en el recuadro 3.4 un análisis más detallado de estas reformas en algunas economías avanzadas y en desarrollo).

  • Reglas oficiales sobre el déficit y la deuda. Los ejemplos más importantes de este enfoque son los países de la zona del euro, que están obligados por el Tratado de Maastricht y el posterior Pacto de Estabilidad y Crecimiento a limitar el déficit a un máximo del 3% del PIB, y el Reino Unido, que desde 1997 ha aplicado una “regla de oro” (según la cual, la obtención de préstamos se utiliza solamente para financiar gastos de capital) y una regla sobre viabilidad de las inversiones (según la cual la deuda neta no debe superar el 40% del PIB durante el ciclo). Varios países aplican reglas sobre el déficit y la deuda a nivel subnacional24.

  • Límites de gasto. Otros países, como Suecia y Estados Unidos, así como Finlandia y los Países Bajos en la zona del euro, han hecho mayor hincapié en imponer límites al gasto, respaldados por requisitos de procedimiento, en virtud de los cuales las propuestas que den lugar a aumentos excesivos en algunos rubros del gasto deben compensarse mediante recortes en otros gastos o aumentos de los ingresos. Canadá también se ha centrado en el establecimiento de un proceso riguroso de examen de los gastos.

  • Transparencia. Nueva Zelandia fue el primer país en aplicar a la gestión fiscal un enfoque basado principalmente y de forma explícita en la transparencia (definida, en general, como una actitud abierta frente al público con respecto a la estructura y funciones del gobierno, las cuentas del sector público y las intenciones y proyecciones de política fiscal), al adoptar la Ley de Responsabilidad Fiscal de 199425. Desde entonces Australia y el Reino Unido han adoptado enfoques similares. Los elementos clave de todos estos marcos son: una base legal explícita, la elaboración de principios rectores de la política fiscal, el requisito de que se especifiquen claramente los objetivos perseguidos, la necesidad de aplicar una política fiscal con una orientación a más largo plazo, y la imposición de requisitos rigurosos en materia de información al público sobre la situación fiscal.

Recuadro 3.4.Marcos fiscales en las economías avanzadas y en las economías de mercados emergentes

Según la clasificación presentada en el texto principal, los países y regiones pueden agruparse en cierta medida teniendo en cuenta si sus respectivos marcos fiscales hacen hincapié en reglas sobre la deuda y el déficit, en reglas sobre el gasto o en la transparencia. Sin embargo, esta clasificación es algo arbitraria puesto que algunos países podrían incluirse en varios grupos y las categorías no son mutuamente excluyentes.

Marcos fiscales que hacen hincapié en las reglas sobre el déficit y la deuda

Zona del euro. De conformidad con el Tratado de Maastricht de 1992, los países aspirantes a participar en la Unión Económica y Monetaria (UEM) debían mantener un nivel de déficit del gobierno general que no superara el 3% del PIB y un nivel de deuda pública en cifras brutas que no fuera superior al 60% del PIB. Estos niveles de referencia podían sobrepasarse si el exceso del déficit se consideraba poco importante, era temporal o había descendido considerablemente, y si la deuda se situaba claramente en una trayectoria descendente. Tomando como base los logros alcanzados en el ámbito de la disciplina fiscal, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de 1997 exige que los países de la zona del euro, y otros países de la Unión Europea, alcancen situaciones presupuestarias cercanas al equilibrio o con superávit, de forma que puedan respetar el límite del 3% del PIB durante las desaceleraciones cíclicas normales. Los países se han comprometido a alcanzar este objetivo a más tardar en 2002. Además, algunos países de la zona del euro han establecido sus propias reglas fiscales. Por ejemplo, en Alemania, la Ley Básica requiere un presupuesto corriente en equilibrio, es decir, se ha establecido una “regla de oro”, lo que limita el endeudamiento a los gastos de inversión en circunstancias económicas normales.

Canadá. Desde 1993, el presupuesto federal se basa en tres elementos clave: un período de planificación de dos años basado en supuestos macroeconómicos sistemáticamente prudentes y en el objetivo de equilibrio presupuestario ex ante; la inclusión de una reserva anual para contingencias, y el compromiso de utilizar esta última, cuando no sea necesaria, para reducir la deuda pública. El plan presupuestario 2000 del gobierno incluye el compromiso de mantener presupuestos en equilibrio en 2000/01 y 2001/02 y una proporción de deuda con respecto al PIB que se sitúe de forma permanente en una trayectoria descendente.

Suiza. Una enmienda constitucional de 1998 exige al gobierno federal alcanzar el equilibrio presupuestario para 2001. Una vez logrado este objetivo, se aprobará una nueva enmienda constitucional que exigirá fijar cada año un límite al nivel del gasto del gobierno central con el fin de garantizar un saldo presupuestario equilibrado durante el ciclo.

Marcos fiscales que hacen hincapié en las reglas sobre el gasto

Estados Unidos. La ley de ejecución del presupuesto de 1990 sustituyó los objetivos relativamente poco eficaces con respecto al déficit establecidos en la ley Gramm-Rudman-Hollings de 1985 por límites más complejos con respecto al gasto, salvo en seguridad social y Medicare. Se definen las categorías de gastos discrecionales y se establecen límites en términos nominales para los cinco años siguientes. Si se sobrepasan estos límites, se requiere una reducción porcentual uniforme del gasto en esa categoría. Con respecto a los ingresos y el gasto de carácter obligatorio (los gastos controlados por leyes permanentes como Medicare), la ley de ejecución del presupuesto exige que las modificaciones se financien con ingresos corrientes, lo que implica que toda ley que reduzca los ingresos o aumente los gastos deberá compensarse con otras medidas para evitar recortes uniformes de algunos programas de gastos obligatorios. Los límites a los gastos discrecionales y las normas relativas al financiamiento de gastos con ingresos corrientes caducan en 2002.

Países Rajos. En el Acuerdo de Coalición de 1998, respaldado por memorandos presupuestarios posteriores, se establecen límites a los gastos reales del gobierno central durante el período 1999–2002. También se ha establecido una norma que regula cómo se asignarán los ingresos, en el caso de una expansión económica, o cómo se compensará la insuficiencia de ingresos, en el caso de una desaceleración, cuando la recaudación se desvíe de la trayectoria de referencia proyectada.

Suecia. En la ley de presupuesto estatal de 1996 se establece un límite al gasto total del gobierno central (compatible con un superávit del 2% del PIB en promedio durante el ciclo) para el próximo año presupuestario y los dos años siguientes. Se han establecido niveles nominales indicativos de financiamiento para cada una de las 27 categorías del gasto, así como un “margen presupuestario” que permita hacer frente a errores de proyección. Cuando los costos de un programa superen las previsiones, el exceso se financiará mediante reducciones en otros ámbitos del gasto o aumentos de los ingresos.

Marcos fiscales que hacen hincapié en la transparencia1

Reino Unido. La estrategia fiscal actual incluye reglas sobre el déficit y la deuda dentro de un régimen que hace especial hincapié en la transparencia. En 1997, el gobierno adoptó dos reglas fiscales que se aplican durante el ciclo: una “regla de oro”, que exige que el gobierno obtenga préstamos solamente para financiar inversiones, y una regla sobre la viabilidad de las inversiones, que exige que la deuda neta del sector público como proporción del PIB se mantenga en un nivel estable y prudente, establecido actualmente en el 40% del PIB. En 1998 se adoptó un código de estabilidad fiscal complementario, que hace hincapié en la transparencia. De conformidad con este código, el gobierno se compromete a especificar sus objetivos fiscales y reglas operativas y a justificar toda modificación de los mismos; divulgar las decisiones y circunstancias que puedan tener un impacto significativo en las perspectivas económicas y fiscales; garantizar la aplicación de métodos contables óptimos, y publicar una serie de documentos fiscales.

Australia. La Carta de honestidad presupuestaria promulgada en 1998 exige al gobierno publicar anualmente una declaración sobre la estrategia fiscal en la que se indiquen los objetivos de política fiscal a largo plazo y se establezcan los objetivos fiscales para los tres años siguientes. En la Carta no se especifican ninguna regla u objetivo numérico fiscal concreto. Sin embargo, de conformidad con la actual estrategia fiscal, el objetivo primordial es alcanzar una situación presupuestaria en equilibrio durante el ciclo económico. Los objetivos complementarios son mantener superávit fiscales durante el período que abarcan las previsiones mientras las perspectivas de crecimiento económico sigan siendo adecuadas; evitar un aumento de la presión impositiva global con respecto al nivel de 1996–97, y mejorar la posición de los activos netos del gobierno general en el mediano a largo plazo.

Nueva Zelandia. De conformidad con la ley de responsabilidad fiscal de 1994, el gobierno debe establecer claramente los objetivos y consecuencias de sus políticas, por ejemplo, mediante exigencias más estrictas en cuanto a la declaración de datos. En dicha ley también se estipula que el gobierno será juzgado por su capacidad para reducir la deuda a niveles prudentes logrando superávit operativos anuales; garantizar que durante un período razonable los gastos operativos totales no sobrepasen el total de ingresos operativos; alcanzar niveles adecuados de patrimonio estatal; manejar los riesgos de forma prudente, y mantener tasas impositivas estables y previsibles. Si bien en la mencionada ley no figuran objetivos numéricos, el gobierno debe establecer anualmente sus “prioridades estratégicas generales” para el presupuesto de los dos años siguientes, así como sus objetivos de política fiscal a largo plazo.

Mejoras recientes en los marcos fiscales de las economías de mercados emergentes

Argentina. En la Ley de Responsabilidad Fiscal de 1999, modificada en diciembre de 2000, se establece un límite al déficit y se requiere que este se reduzca hasta lograr el equilibrio fiscal en 2005. Los gobiernos provinciales decidieron promulgar leyes similares. En la legislación de 1999 también se establece un Fondo de Estabilización Fiscal, financiado mediante ingresos impositivos, a fin de amortiguar el impacto de las fluctuaciones cíclicas y las perturbaciones externas sobre los ingresos públicos. Además, la ley prohíbe la creación de partidas extrapresupuestarias, establece nuevos requisitos de declaración de información y prevé sanciones a los funcionarios que no ejecuten el presupuesto.

Brasil. La Ley de Responsabilidad Fiscal de 2000 prohíbe las operaciones de respaldo financiero entre los diferentes niveles de gobierno, establece límites a los gastos en personal y requiere que el Senado imponga límites al endeudamiento de cada nivel de gobierno. También incluye medidas orientadas a mejorar la transparencia y la rendición de cuentas.

Perú. En la Ley de Transparencia Fiscal de 1999 se fijan límites al déficit y al crecimiento del gasto público. También se establece un fondo de estabilización fiscal a fin de garantizar que los ahorros presupuestarios acumulados en años favorables puedan utilizarse durante las recesiones, e incluye medidas para fomentar la transparencia.

En Colombia se está redactando una ley de responsabilidad fiscal similar y en India ya se ha presentado al Parlamento un proyecto con los mismos fines.

1 Los marcos del Reino Unido, Australia y Nueva Zelandia, que se describen en esta sección, han contribuido a la adopción de medidas orientadas a mejorar la transparencia fiscal a nivel más general. Concretamente, estos regímenes constituyeron un punto de referencia para la labor del FMI que dio lugar al Código de buenas prácticas de transparencia fiscal: Declaración de principios, publicado en 1998. El Código constituye un marco de referencia para evaluar la transparencia fiscal y, como tal, representa una norma de transparencia fiscal a la que deberían aspirar todos los países.

En muchos casos estos enfoques se han combinado, y en algunos casos han evolucionado con el tiempo a la luz de la experiencia. Por ejemplo, el Reino Unido, Australia y Nueva Zelandia aplican reglas obligatorias en materia de transparencia y reglas u objetivos sobre el déficit y la deuda, y en los Países Bajos se utilizan reglas sobre gastos e ingresos orientadas a cumplir los requisitos establecidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Actualmente, en Estados Unidos se hace mayor hincapié en las reglas sobre el gasto que sobre el déficit, mientras que los criterios relativos al déficit y la deuda del Tratado de Maastricht se han complementado con las disposiciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En algunos casos, el marco fiscal ha evolucionado al sustituirse el objetivo principal de corregir una deficiente situación fiscal inicial por el de mantener una situación sólida a mediano plazo. En el primer caso, suelen aplicarse límites relativamente inflexibles con respecto al déficit o a los gastos; en el segundo, entran enjuego, en general, elementos más complejos, como la imposición de límites con respecto a la deuda, la especificación de reglas ajustadas en función de las variaciones cíclicas y la insistencia en la transparencia fiscal.

Estas reformas institucionales se justifican por dos razones principales. En primer lugar, las reglas fiscales y la transparencia refuerzan la disciplina fiscal, lo cual ayuda a los gobiernos a mantener su compromiso de mejorar las finanzas públicas: mientras que las reglas limitan la influencia de las circunstancias excepcionales sobre los resultados fiscales, la transparencia aumenta la responsabilidad en la formulación y aplicación de la política fiscal. El Reino Unido, por ejemplo, adoptó reglas sobre el déficit y la deuda tras experimentar a principios de los años noventa un retroceso en el importante ajuste fiscal logrado en los años ochenta. En segundo lugar, los problemas que crea la aplicación de una política fiscal poco rigurosa en un grupo de países pueden tener repercusiones negativas en otros países dentro de una zona monetaria o una federación, lo que justificaría la aplicación de límites al déficit y a la deuda en Europa en el marco del Tratado de Maastricht.

Evaluación de las reformas institucionales

La ventaja de las reglas sobre el déficit es que, en comparación con otros enfoques posibles, son claras y se centran en un agregado macroeconómico que suele comprenderse bien. Se acusa principalmente a las reglas sobre el déficit, en general, y a las reglas de equilibrio presupuestario, en particular, de ser inflexibles y, por lo tanto, de que suelen ser procíclicas26. Esta es una cuestión importante para los gobiernos nacionales, si bien no tan importante para los gobiernos subnacionales debido a la apertura de las regiones dentro de cada país27. Las reglas sobre el déficit para los gobiernos nacionales se han ido perfeccionando para evitar este problema y, en general, se aplican actualmente a una medición del déficit ajustada en función del ciclo económico o a un promedio durante todo el ciclo. Por lo tanto, estas reglas permiten el funcionamiento de los estabilizadores automáticos y pueden crear cierto margen para la aplicación de medidas discrecionales de política económica dentro del ciclo28. Sin embargo, esta mayor flexibilidad entraña un costo, ya que es más difícil determinar el parámetro con respecto al cual deben evaluarse los resultados fiscales (en particular, si se revisan las estimaciones del producto potencial, como se examinó anteriormente). Ello incrementa la posibilidad de eludir las reglas, lo que hace más difícil imponer su cumplimiento, con lo cual, a su vez, se reduce la credibilidad.

Los límites a la deuda pueden ser un complemento importante de las reglas sobre el déficit, si bien es difícil definir un límite adecuado29. En la práctica, los límites a la deuda no se han basado en cálculos apoyados en estudios teóricos sino en la preocupación por reducir los altos niveles de endeudamiento; por lo tanto, se han fijado, en general, según las circunstancias de cada país30. Sin embargo, si la deuda se sitúa muy por debajo del límite, podría haber un considerable margen de maniobra a corto plazo y pocas limitaciones de política económica31.

Las reglas sobre el gasto suelen imponer límites en rubros específicos del gasto, por ejemplo, los gastos discrecionales y los no discrecionales, y en algunos casos en los gastos en programas específicos32. La principal ventaja de limitar el gasto es que los participantes en las negociaciones presupuestarias y el público a nivel más general comprenden bien este proceso y que corrige también la tendencia al déficit al atacar la mayor causa de déficit, o sea, las presiones políticas e institucionales para que se incrementen los gastos. Los gobiernos también deben rendir cuentas por lo que pueden controlar de forma más directa, lo que no ocurre en el caso de los déficit, que dependen en gran medida de la evolución económica. Los límites sobre partidas específicas del gasto pueden imponer disciplina fiscal, permitiendo al mismo tiempo el funcionamiento de los estabilizadores automáticos del lado del ingreso y del gasto y, por lo tanto, pueden funcionar, de hecho, como una regla con respecto al déficit ajustado en función del ciclo. En cambio, los límites sobre el gasto global podrían obligar a imponer recortes injustificados de algunas partidas discrecionales del gasto durante una desaceleración coyuntural a fin de respaldar un aumento del gasto en transferencias.

La transparencia fiscal contribuye a atenuar el dilema entre la flexibilidad y la disciplina en materia de política fiscal. Si el gobierno se compromete a fomentar la transparencia, mejorará la credibilidad en general y serán mayores las posibilidades de conservarla en caso de que deba desviarse temporalmente de las reglas u objetivos de política fiscal o modificarlos radicalmente. En este contexto, cabe señalar que Japón estableció un enfoque basado en reglas en 1997 sin comprometerse a fomentar la transparencia, pero tuvo que abandonar este enfoque tras la crisis asiática. Como se señaló anteriormente, Nueva Zelandia, Austria y el Reino Unido han adoptado recientemente leyes orientadas específicamente a fomentar la transparencia. Entre otras cosas, este tipo de marco permite hacer frente a las críticas habituales de que las reglas fomentan la contabilidad creativa, adoptando normas uniformes de contabilidad y clasificación y estableciendo requisitos estrictos de declaración de datos como instrumentos para fomentar una evaluación independiente33. Así, las leyes sobre transparencia pueden complementar otros elementos del marco fiscal, como las reglas sobre el déficit. No obstante, las leyes no son el único instrumento para fomentar la transparencia fiscal. En otras economías avanzadas, como Canadá, Suecia y Estados Unidos, la transparencia está unida a una larga tradición de apertura del gobierno.

Repercusiones de la reforma institucional

Habida cuenta de que durante los años noventa la situación fiscal evolucionó de forma similar en los países de la OCDE, es difícil señalar diferencias importantes en este sentido entre países como Australia, Nueva Zelandia y el Reino Unido, que han hecho más hincapié en los marcos fiscales basados en la transparencia; todo el grupo de países de la UE, que son los que se centraron en mayor medida en las reglas como base de la política fiscal, y América del Norte, donde Estados Unidos en particular asigna mayor importancia a las reglas de procedimiento. En estas circunstancias, no es inmediatamente evidente la contribución específica de las reglas fiscales y de la transparencia al ajuste fiscal. Sin embargo, hay otros datos que demuestran esa contribución, en particular en el caso de la zona del euro y América del Norte.

En lo que respecta a la zona del euro, en un estudio reciente se señala que las reglas fiscales contribuyeron al logro ele resultados económicos más favorables y se vieron menos afectadas por las fluctuaciones cíclicas y los cambios de política monetaria durante los años noventa que en períodos anteriores34. Esta diferencia se ha atribuido al “efecto de Maastricht”, que al parecer ha sido más pronunciado en países con niveles altos de deuda, como Grecia, Italia y Bélgica, así como en países donde la relación deuda/PIB aumentó mucho durante el período anterior a la firma del Tratado de Maastricht, como Finlandia, los Países Bajos y Portugal. Ello podría considerarse una prueba de la eficacia de establecer objetivos cuantitativos estrictos, pero también podría afirmarse que el compromiso político de reunir los requisitos para participar en la L’EM y la preocupación con respecto a los altos niveles de deuda constituyeron las fuerzas que impulsaron realmente el gran ajuste fiscal emprendido en los años noventa35. En Estados Unidos, la experiencia de los gobiernos estatales también indica que las reglas de equilibrio presupuestario han permitido reducir el déficit fiscal y la deuda pública, pero a expensas de una función más limitada de los estabilizadores automáticos36.

Con respecto al gobierno federal de Estados Unidos, en varios estudios se señala que los límites específicos del gasto en el marco de la ley presupuestaria han desempeñado una función importante en la reducción del gasto. Este enfoque se adapta mejor al proceso presupuestario estadounidense que los objetivos de reducción del déficit que imponía anteriormente la ley Gramm-Rudman-Hollings, que eran tan sensibles a los factores económicos y técnicos que se corría el riesgo de poner en marcha una fuerte reducción automática de los gastos que no podía llevarse a la práctica, lo que socavaba la credibilidad37. En Canadá, se considera que, en general, los exámenes del gasto de todo el sector público a fin de identificar áreas específicas en que pudiera recortarse de forma permanente, y las reformas del sistema de gestión de gastos, fueron mecanismos eficaces que contribuyeron a mejorar la situación fiscal38.

La transparencia también parece haber contribuido de forma decisiva a consolidar el ajuste fiscal y a evitar que se diera marcha atrás en las reformas ya realizadas, como en Nueva Zelandia, por ejemplo. Sin embargo, la ley neozelandesa no logró prevenir la reciente desviación con respecto a los objetivos fiscales a largo plazo, lo cual ha llevado a plantear si la transparencia por sí sola es suficiente para fomentar la responsabilidad fiscal39. En el Reino Unido, la combinación de transparencia y reglas fiscales ha respaldado el proceso de ajuste. La utilización de supuestos deliberadamente prudentes al efectuar las proyecciones, así como las mejoras estructurales imprevistas del nivel de ingresos, ha creado un considerable margen de maniobra dentro de las reglas fiscales vigentes; así pues, la transparencia seguirá contribuyendo en gran medida a mantener la credibilidad de la política fiscal40.

Las reglas y los marcos fiscales son un fenómeno reciente, por lo tanto, es difícil hacer afirmaciones definitivas. Sin embargo, es probable que la prueba de fuego se produzca durante una desaceleración económica cuando surjan presiones para que se dé marcha atrás al reciente ajuste fiscal en un grado mayor del que se justificaría conforme a las reglas establecidas. Concretamente, podrían revertirse considerablemente las reducciones del gasto que han impulsado el ajuste reciente. En estos casos, lo más conveniente es aplicar reglas fiscales y, en particular, límites con respecto al gasto, que pueden contribuir a frenar directamente las desviaciones del gasto, permitiendo al mismo tiempo la aplicación de una política fiscal anticíclica, y un límite de deuda, que favorece la viabilidad de la misma a más largo plazo. Sin duda, una de las conclusiones es que la credibilidad de las reglas y los objetivos fiscales se refuerza si estas medidas van acompañadas por una mayor transparencia fiscal, puesto que esta apertura complementa el enfoque basado en las reglas de tres formas: eliminando cualquier tendencia a actuar de manera no transparente a fin de cumplir las reglas; facilitando la comparación entre los resultados fiscales concretos y las reglas, lo que convierte a la transparencia en un requisito esencial para que éstas sean eficaces, y permitiendo una flexibilidad razonable en la aplicación de las reglas.

Resultados fiscales futuros

Las presiones económicas a las que deberán hacer frente las economías avanzadas durante la primera mitad del siglo XXI como consecuencia de una estructura demográfica con una alta proporción de ancianos representarán una prueba mucho más importante para la situación de las finanzas públicas y los marcos fiscales. Los desafíos económicos que planteará el envejecimiento de la población son extraordinarios, no sólo porque esta situación no tiene precedente, sino también porque las presiones son bastante previsibles. Lo que es aún más importante es que hay varias medidas de política económica razonablemente bien reconocidas que, si se aplican en el momento oportuno. podrían contrarrestar las consecuencias negativas del envejecimiento sobre el crecimiento de la producción y sobre los saldos fiscales. Lamentablemente, sin embargo, aunque algunos países (como el Reino Unido y Suecia) han avanzado considerablemente en los últimos años en la aplicación de medidas para mantener sus sistemas públicos de pensiones sobre una base financiera mucho más sólida, las reformas en otros países (como Alemania y Francia) han tenido un alcance limitado y se han caracterizado por polémicas y retrasos, retrasos que sólo contribuirán a aumentar el costo del ajuste que en algún momento tendrá que aplicarse.

Perspectivas fiscales y demográficas

Debido a que el número de nacimientos registró un aumento extraordinario inmediatamente después de la segunda guerra mundial y posteriormente disminuyó mucho, las economías avanzadas se enfrentarán a un importante envejecimiento de la estructura demográfica durante las próximas décadas. 1.a próxima jubilación de la populosa generación nacida en la posguerra llevará a un aumento gradual de las tasas de dependencia, al principio en Japón y posteriormente en la Unión Europea y Estados Unidos (gráfico 3.7).

Gráfico 3.7.Tasas de dependencia de los ancianos1

(Porcentaje)

Las tasas de dependencia de los ancianos aumentarán considerablemente en las próximas décadas a medida que se jubile la populosa generación de posguerra.

Fuente: Oficina de Censos de Estados Unidos.

1 Tasa de la población de 65 años de edad o más con respecto a la población de 20–64 años de edad.

Si bien en la práctica están interrelacionadas, es conveniente distinguir entre las consecuencias del envejecimiento de la población sobre los saldos fiscales (consideradas en esta sección) y sobre la economía real (consideradas más adelante).

En lo que respecta a los saldos fiscales, los sistemas públicos de pensiones de los países avanzados se basan en un sistema de capitalización parcial (como en Estados Unidos, Japón y Canadá) o en un sistema básicamente de reparto en que las prestaciones se financian con los ingresos corrientes (como en muchos países de la UE)’41. Sin embargo, en general, casi todos los sistemas de pensiones se verán ante cuantiosos pasivos netos en los próximos diez años, incluso una vez considerados los activos netos y las aportaciones proyectadas de los trabajadores actuales y futuros. Las proyecciones fiscales elaboradas por la OCDE y la Unión Europea, utilizando en ambos casos modelos macroeconómicos de alcance mundial, parecen indicar, en general, una evolución similar42. Como consecuencia directa de la necesidad de hacer frente a los pasivos generados por los sistemas de pensiones vigentes, en los próximos 50 años los saldos fiscales alcanzarán un nivel de deterioro máximo de alrededor del 2%—3% del PIB en Estados Unidos, del 4%—5% en la Unión Europea (aunque la variación será mínima en el Reino Unido) y del 10% en Japón (las proyecciones de la OCDE figuran en el gráfico 3.8)’43. Las recientes reformas de los sistemas de pensiones, sobre todo en Japón, han ayudado a reducir estos desequilibrios proyectados, pero persisten considerables presiones (véase el recuadro 3.1).

Gráfico 3.8.Efectos directos del envejecimiento de la población sobre las finanzas públicas

(Porcentaje del PIB)

Es probable que el envejecimiento de la población imponga una carga considerable sobre las finanzas públicas, en particular debido al aumento del gasto en pensiones y salud.

Fuente: Dave Turner, Claude Giorno, Alain De Serres, Ann Vourc’h y Pete Richardson, “The Macroeconomic Implications of Aging in a Global Context”. OECD Economics Department Working Paper No. 193 (Paris: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, 1998)

Además de las pensiones, el aumento de los costos de atención de la salud a medida que envejezca la población agravará la carga sobre las finanzas públicas. Los costos per cápita en servicios de salud para la población anciana son varias veces más altos que para el resto de la población; además, los gastos globales de salud han aumentado como proporción del PIB en las últimas décadas, pese a que las tendencias demográficas son mucho más favorables44. En un escenario relativamente optimista (en comparación con las tendencias recientes) en el cual los costos de tratamiento per cápita aumentan al mismo ritmo que el PIB real, los gastos en salud pública de la mayoría de las economías avanzadas podrían incrementarse alrededor del 2%—3% del PIB en los próximos 50 años como consecuencia directa del envejecimiento de la población (gráfico 3.8.). Cabe esperar una compensación mínima o incluso nula con la reducción de los gastos en educación pública, puesto que se prevé que éstos se mantendrán básicamente constantes como proporción del PIB (gráfico 3.8).

Si no se aplican reformas para aumentar los ingresos fiscales y frenar los gastos, las presiones sobre el gasto relacionadas con el envejecimiento darán lugar a una acumulación rápida y considerable de deuda pública. La deuda neta como proporción del PIB aumentaría alrededor del 80% en Japón en 2050, un 45% en la Unión Europea y un 30% en Estados Unidos (gráfico 3.8). Sin embargo, en estas proyecciones se supone que el incremento de la deuda se limita aumentando los impuestos45. Las estimaciones de la UE, que no incluyen esta limitación, muestran que la deuda en la Unión Europea podría aumentar alrededor del 150% del PIB en 205046.

La contabilidad generacional ofrece otra perspectiva para analizar las presiones fiscales derivadas del envejecimiento de la población. Teniendo explícitamente en cuenta la limitación presupuestaria intertemporal del gobierno, esta metodología evalúa el valor actual de los impuestos (excluidos los pagos de transferencias recibidos) que las personas de cohortes de edades diferentes deben pagar durante el resto de su vida para financiar las corrientes futuras de gastos públicos. En estudios recientes se hace hincapié en el alto nivel de los impuestos netos que recaen en las personas jóvenes y de mediana edad de muchas economías avanzadas en el marco de las políticas tributarias y de transferencias vigentes, en parte debido a que las actuales transferencias a los ancianos suelen ser generosas en comparación con los pagos recibidos por el sistema en el pasado47. Además, considerando que las generaciones futuras deberán solventar los pasivos netos del gobierno no financiados por las generaciones actuales, las políticas actuales implican que las generaciones aún no nacidas podrían verse ante impuestos netos mucho más altos que los vigentes actualmente. Para restablecer el equilibrio generacional, es preciso reducir considerablemente el gasto público en las generaciones actuales, aumentar los impuestos o recurrir a una combinación de ambas medidas48. Como se señaló anteriormente, lo único que se logrará retrasando la aplicación de estas reformas de política económica será aumentar la magnitud de los ajustes requeridos.

Cómo rescatar los sistemas de pensiones públicos

Se prevé que las tendencias demográficas descritas anteriormente darán lugar a una desaceleración mucho mayor de las tasas de crecimiento del producto agregado y de los niveles medios de vida durante los próximos 50 años. Por ejemplo, en el escenario de la OCDE examinado más arriba, se proyecta que el crecimiento del PIB per cápita se reducirá a alrededor del 1% anual en Estados Unidos, la Unión Europea y Japón durante las próximas dos o tres décadas, frente al crecimiento medio de alrededor del 1 ½%-2% registrado durante los años noventa. Independientemente de que los sistemas de pensiones sean públicos o privados, de capitalización o de reparto, el problema fundamental derivado del aumento de las tasas de dependencia será cómo se distribuirá una producción que posiblemente crecerá a un ritmo más lento entre una población activa relativamente más pequeña y una población inactiva relativamente mayor. Desde esta perspectiva, las medidas de política económica para hacer frente a las consecuencias fiscales y económicas más amplias del envejecimiento demográfico deberán evaluarse no sólo desde el punto de vista de sus efectos en los derechos sobre la producción futura, sino también desde el punto de vista de su influencia en el nivel de producción de que se dispondrá en el futuro. Es posible que las medidas que afecten a las participaciones en la producción representen una carga menos pesada y sean menos conflictivas cuanto mayor sea la producción total disponible.

Como se examina en secciones posteriores, una amplia gama de reformas de los sistemas de pensiones nacionales ha tenido como objetivo reducir los derechos de los pensionistas actuales y futuros sobre la producción futura. Pero también hay un considerable margen para adoptar reformas que contrarresten la desaceleración proyectada del crecimiento de la producción y de los niveles de vida, en particular mejorando el funcionamiento del mercado de trabajo. Un mayor financiamiento previo de las pensiones también podría aliviar en cierta medida la distribución intergeneracional de la carga que representan las pensiones y lograr un mayor crecimiento de la producción, incrementando el ahorro nacional y reduciendo las tasas de interés. Considerando la limitación de la producción descrita anteriormente en un contexto internacional, se obtiene una nueva perspectiva de las medidas de política que podrían contribuir a solucionar el problema del envejecimiento de la población. En este caso, es necesario centrarse en la producción y la distribución del producto mundial y no del producto nacional. Concretamente, la creciente globalización brinda la posibilidad de mayores corrientes de ahorro provenientes de las economías avanzadas que respalden las inversiones y el crecimiento en países en desarrollo de envejecimiento más lento. Esta distribución del ahorro se invertiría a medida que se desacelerara la producción en las regiones de envejecimiento rápido, respaldando el consumo interno de estos países mediante un aumento de las importaciones. Estos temas se analizan con más detalle a continuación.

Reformas internas

Las medidas adoptadas a escala nacional para corregir los desequilibrios del sistema de pensiones se han centrado en muchos casos en reducir los derechos de los futuros pensionistas. Por ejemplo, se ha reducido el porcentaje de los ingresos pasados que cubren las pensiones estableciendo que deben considerarse los ingresos acumulados durante toda la vida y no sólo los años inmediatamente anteriores a la jubilación. En algunos países, como Australia y Nueva Zelandia, se otorgan pensiones de monto fijo, en lugar de vincularlas a los ingresos. En un número creciente de casos, las pensiones se han indizado teniendo en cuenta los precios en lugar de los sueldos, lo que significa que, al aumentar la productividad, el poder adquisitivo de los pensionistas se reducirá con el tiempo en comparación con el de los asalariados, si bien algunos países han adoptado medidas para limitar el alcance de esta reducción.

Sin embargo, también podría prestarse más atención a las reformas orientadas a mejorar la situación del mercado de trabajo, que contribuirían en gran medida a aumentar la producción y a mejorar la situación fiscal a medida que envejezca la población. Ello se observa en particular en el caso de Europa, donde el margen para aumentar el empleo de los grupos de más edad (por ejemplo, de 55 a 64 años), elevando la tasa de participación y reduciendo el desempleo, parece mucho mayor que en Estados Unidos y Japón (gráfico 3.9). Las tasas de participación de las mujeres también se mantienen en un nivel bajo en algunos países de la zona del euro (por ejemplo, en España), debido en parte a las restricciones con respecto al empleo de jornada parcial. Las simulaciones elaboradas por la Unión Europea indican que un programa integral de reforma del mercado de trabajo que diera lugar a un aumento de 10 puntos porcentuales de la tasa de participación global de la población activa —que alcanzaría así el mismo nivel que en Estados Unidos y Japón—contrarrestaría en gran medida las repercusiones negativas del envejecimiento de la población sobre el crecimiento futuro del PIB. Del mismo modo, los gastos proyectados en pensiones de Alemania, Francia e Italia mostrarían un perfil mucho más plano si las tasas de participación y de desempleo de estos países convergieran gradualmente hacia las registradas recientemente en los tres países de la UE que han obtenido resultados económicos más favorables49.

Gráfico 3.9.Relación empleo/población por edad en algunos países; 1999

(Porcentaje)

Existe un margen considerable para aplicar reformas que contribuyan a crear empleo en los grupos de más edad, sobre todo en la zona del euro

Fuentes: Estadísticas de población activa de la OCDE y Oficina de Censos de Estados Unidos.

Como parte de este programa podría incluirse una postergación moderada de la edad requerida para obtener una pensión completa (o una ampliación del período de cotización). En varios estudios se indica que esta reforma reduciría considerablemente la carga fiscal de las pensiones, al aumentar la participación de la población activa, la producción y, por lo tanto, los ingresos públicos, y al reducirse al mismo tiempo los desembolsos por concepto de pensiones50. En las proyecciones de la OCDE examinadas anteriormente, un aumento gradual de cinco años de la edad de jubilación en Estados Unidos, Japón y la Unión Europea reduciría a casi la mitad los déficit fiscales proyectados para 2050. Esta reforma, así como las demás medidas relativas al mercado de trabajo que se señalaron anteriormente, debería coordinarse con reducciones de los fuertes desincentivos que crean los actuales sistemas tributarios y de transferencias a la participación de las personas de más edad en la población activa ‘51.

Financiamiento previo de las pensiones

Si el objetivo del gobierno es distribuir el bienestar entre las generaciones, entonces una parte del futuro aumento de las transferencias y gastos se cubrirá incrementando los impuestos netos (o “ahorro obligatorio”) de los trabajadores actuales. Los superávit fiscales primarios aumentarán durante la vida laboral de la gran cohorte actual, lo que facilitará una reducción de la deuda pública y, en algunos casos, una acumulación de activos financieros públicos netos en el país y en el exterior. Durante la jubilación de esta populosa generación de posguerra, una parte del costo de las pensiones se financiará a través del desahorro público y otra a través de los impuestos pagados por la generación en actividad. Implícitamente, este enfoque equivaldría a añadir un componente de capitalización al sistema actual, que básicamente es un sistema de reparto.

El financiamiento previo de las pensiones futuras constituiría un mecanismo adicional para aumentar la producción en el futuro, en la medida en que incrementara el ahorro nacional y la acumulación de capital. Si los impuestos se repartieran a lo largo del tiempo, se reducirían los costos en bienestar generados por las distorsiones tributarias52. La reducción de la deuda pública antes de que se jubile la generación de posguerra también brindaría un mayor margen para cubrir los mayores costos en pensiones con el recorte de otros gastos públicos, habida cuenta de la consiguiente disminución de las tasas de interés reales y la reducción de los costos del servicio de la deuda.

Dimensiones internacionales

Dado que los debates de política pública sobre la reforma jubilatoria suelen centrarse en las circunstancias específicas de cada país, no se han examinado de la misma forma los aspectos del envejecimiento de la población que se plantean en una economía abierta53. Como ejemplo de la importancia de estas dimensiones internacionales cabe señalar que el aumento proyectado de las tasas de dependencia globales (de los jóvenes y los ancianos en comparación con el grupo de edades comprendidas entre 20 y 64 años) en las principales economías industriales y otros países de envejecimiento rápido se compensa en parte con la disminución de las tasas de dependencia de los países que, en 2050, concentrarán casi la mitad del PIB mundial (gráfico 3.10)54. Dado el efecto negativo que tiene en el ahorro nacional y privado el aumento de las tasas de dependencia, el financiamiento de las pensiones públicas en los países con una gran proporción de ancianos afectará a la distribución de los saldos comerciales y los flujos de capital dentro de la economía mundial55.

Gráfico 3.10.Tasa de dependencia total1

(Porcentaje)

El aumento de las tasas de dependencia de los países industriales y otros países de enveiecimiento rápido se compensará en parte con el descenso de las tasas de dependencia en el resto del mundo.

Fuente: Oficina de Censos de Estados Unidos.

1Relación de los grupos de 0–19 años y de más de 65 años de edad con respecto al grupo de 20–64 años de edad

Producción, comercio exterior y flujos de capital

En una economía nacional cerrada, la tasa de crecimiento del consumo medio per cápita a lo largo de las generaciones probablemente se reducirá a medida que aumente la tasa de dependencia, impulsada por un crecimiento más lento de la producción. Por lo tanto, el mantenimiento de los niveles de vida de los jubilados en una sociedad en proceso de envejecimiento afectará en un momento dado al nivel de vida de los trabajadores y los jóvenes56. Sin embargo, en una economía abierta, es posible que el consumo (y las tasas de interés reales) pueda mantener una trayectoria mucho más uniforme durante el ciclo de vida de todas las generaciones tras una explosión demográfica. Ello ocurre en particular si existe cierto grado de complementariedad entre las economías de rápido envejecimiento y las de envejecimiento lento con respecto al ahorro y los flujos de inversión. Con el comercio internacional de bienes, servicios y activos financieros, la tasa de crecimiento de la absorción interna per cápita no tiene que coincidir exactamente con la tasa de crecimiento del producto per cápita, puesto que la tasa de dependencia disminuye, y posteriormente aumenta. La apertura puede permitir a los países industriales seguir manteniendo tasas estables de crecimiento del consumo per cápita incluso si disminuye la proporción de empleo. Estos países pueden, de hecho, acumular activos externos, mediante un aumento del saldo en cuenta corriente, durante la vida de trabajo de la generación de posguerra. A medida que esta generación se jubile y la tasa de dependencia aumente, la disminución de estos activos, así como la obtención de nuevos préstamos externos, podrán mantener el consumo a través de una reducción del saldo en cuenta corriente.

En el estudio de la OCDE examinado anteriormente, en el que se proyectan el ahorro y el saldo en cuenta corriente, se presenta una evaluación aproximada de estos flujos. En el escenario de referencia, los países industriales aumentarán considerablemente el saldo en cuenta corriente durante las primeras décadas del siglo XXI, alcanzando niveles máximos de alrededor del 2% del PIB en Estados Unidos y Japón, y del 3% en la zona del euro en la década de 2010 (gráfico 3.11).

Gráfico 3.11.Ahorro, inversión y saldos en cuenta corriente en el escenario de referencia

(Porcentaje del PIB)

La acumulación de activos externos en los paises industriales durante los próximos 20–30 años contribuirá a mantener el consumo en estos países a medida que envejezca la población, y a financiar la inversión en el resto del mundo.

Fuente: Dave Turner, Claude Giorno, Alain de Serres, Ann Vourc’h y Pete Richardson, “The Macroeconomic Implications of Aging in a Global Context”, OECD Economics Department Working Paper No. 193 (Paris: Organization de Cooperation y Desarrollo Economicos, 1998).

Ello permitirá incrementar considerablemente los activos externos netos (alrededor del 40%—50% del PIB en Estados Unidos, Japón y la zona del euro, en la década de 2030). Los países en desarrollo (de envejecimiento rápido o lento) absorberán estas entradas de capital, en forma de deuda o de acciones, a fin de mantener el nivel relativamente rápido de crecimiento de la inversión.

Posteriormente la situación se invertirá. A medida que la población envejezca y el crecimiento del producto disminuya, los países industriales mantendrán progresivamente el consumo aumentando las importaciones de bienes y servicios. Las cuentas corrientes registrarán rápidamente déficit durante varias décadas, alcanzando niveles medios del 3%–4% del PIB. Dichos desequilibrios no sólo agotarán los activos externos acumulados en períodos anteriores del siglo, sino que también impulsarán a los países industriales a endeudarse mucho, creando un nivel de pasivos externos netos de alrededor del 50% del PIB a partir de la segunda mitad del siglo. Los países en desarrollo podrán mantener el ahorro y compartir su producción con los países industriales como consecuencia del ritmo más lento de envejecimiento de la población, del mayor crecimiento de su producto y (para ese entonces) de su mayor tamaño económico: los superávit combinados en cuenta corriente apenas ascenderán al 2% del PIB.

El alcance de estos movimientos proyectados del capital entre los países industriales y los países en desarrollo no tiene precedente. En los últimos 30 años, el saldo de activos externos netos de los países industriales se redujo de alrededor de +4% del PIB combinado en 1970 a -4%, aproximadamente, en 1998, en gran parte debido al aumento de los pasivos externos de Estados Unidos57. No obstante, durante la vigencia del patrón oro se registraron flujos de capital de esa magnitud, lo que indica que este nivel sostenido de flujos podría volver a producirse dentro del sistema financiero internacional58.

En el contexto de una mayor integración financiera internacional, una cuestión esencial es la calidad de los mercados de capital y las medidas de política económica de los países en desarrollo. El gran volumen de flujos de capital proyectado, al que se hizo referencia anteriormente, se justificaría si la asignación mundial de recursos fuera eficiente, habida cuenta del aumento de la productividad en los países en desarrollo y de las tendencias demográficas señaladas. Sin embargo, los riesgos que se plantean en estos países debido a las deficiencias del marco institucional y a la mayor incertidumbre económica podrían frenar la afluencia de capitales e incluso dar lugar a una retirada repentina y en gran escala. Es preciso un mayor desarrollo de los mercados de capital y de las instituciones de los países en desarrollo a fin de mejorar la protección de los derechos de propiedad, fortalecer los sistemas de regulación y supervisión, fomentar la transparencia en la intermediación financiera y garantizar que los flujos financieros se canalicen de forma adecuada hacia inversiones productivas. Si bien la aplicación de medidas de política macroeconómica acertadas reforzaría la confianza de los inversionistas extranjeros, la supervisión y la asistencia de las instituciones financieras internacionales también contribuirían a evitar posibles crisis financieras.

Migración internacional

La migración de mano de obra podría reducir el flujo de capital necesario para distribuir uniformemente el consumo entre los ciclos demográficos en las economías industriales. Concretamente, la migración procedente de países con poblaciones más jóvenes hacia países con poblaciones de más edad contribuiría a reducir las tasas de dependencia y a aumentar la producción y el consumo en los países de envejecimiento más rápido. A medida que se reduzca la población en edad de trabajar en los países industriales, la inmigración frenará el aumento de los costos de mano de obra. La producción mundial también podría aumentar, en la medida en que la productividad laboral de los inmigrantes sea mayor en el país receptor que en el de origen. Un motivo de preocupación sería la pérdida de capital humano (o “fuga de cerebros”) en los países en desarrollo, si bien la mayor movilidad de la mano de obra también podría facilitar el retorno de trabajadores calificados a sus países de origen.

Por consiguiente, los gobiernos quizá tengan un incentivo para atenuar las restricciones a la inmigración a medida que envejezca la población del país59. Al aumentar la base tributaria, la inmigración contribuiría a atenuar las presiones fiscales derivadas de los pagos de pensiones. En cambio, la obtención de préstamos para financiar el consumo de una población de más edad podría ser costosa, puesto que se competiría con una gran demanda de inversiones en países de ingresos medianos y bajos con un rápido desarrollo y progreso tecnológico.

Sin embargo, el aumento de la migración debería ser uno de los elementos de un programa más amplio de reformas y no el instrumento principal para hacer frente al problema del envejecimiento demográfico. Ilustran esta conclusión las proyecciones elaboradas recientemente por las Naciones Unidas, que muestran el nivel de migración que se requeriría en los próximos 50 años para mantener un nivel constante de población total (escenario I del cuadro 3.1), estabilizar la población activa (escenario II) o mantener una proporción constante entre la población en edad activa y la población anciana (escenario III). En el caso de Estados Unidos y la Unión Europea, la migración necesaria para estabilizar la población no se aparta mucho de los flujos registrados en los años noventa (véase la columna IV del cuadro 3.1); en Estados Unidos los flujos de inmigración recientes superan, de hecho, el nivel necesario para mantener una población activa de nivel constante. Sin embargo, la inmigración requerida para estabilizar las tasas de dependencia—del orden de 10 millones a 13 millones de personas por año en Estados Unidos, Japón y la Unión Europea—es muy superior a los niveles actuales y probablemente se sitúe en un nivel más alto del que sería viable desde el punto de vista económico y político en el futuro próximo.

Cuadro 3.1.Flujos migratorios netos hacia las principales economías avanzadas entre 2000 y 2050(Media anual: Miles de personas)
Escenario I Población total constanteEscenario II Grupo constante de 15–65 años de edadEscenario III Tasa de dependencia constante1Escenario IV Migración media neta, 1990–1998
Estados Unidos12835911,8511,015
Japón34364710,471−3
Unión Europea9491,58813,480857
Alemania3444873,630404
Francia291091,79259
Italia2513722,268114
Reino Unido531251,19473
Fuente: División de Población de las Naciones Unidas.

Grupo de personas mayores de 65 años con respecto al grupo de 15 a 64 años de edad.

Fuente: División de Población de las Naciones Unidas.

Grupo de personas mayores de 65 años con respecto al grupo de 15 a 64 años de edad.

La globalización constituye una vía importante a través de la cual pueden absorberse los costos futuros de las pensiones. Como en el caso de las reformas nacionales esenciales examinadas anteriormente, dada la magnitud del ajuste que se requiere en cada aspecto —acumulación o reducción de los activos externos netos, flujos comerciales conexos e inmigración—es necesario que todas estas vías contribuyan en cierta medida a resolver el problema de las pensiones.

Véase un análisis de la evolución fiscal de los países de mercados emergentes en el capítulo IV de la presente edición de Perspectivas de la economía mundial.

La evolución de la función del Estado en el siglo XX se examinó en el capítulo V de la edición de mayo de 2000 de Perspectivas de la economía mundial

Esta sección se basa en las fuentes de datos de la OCDE en las que se presenta información sobre la composición de los ingresos y gastos del gobierno general, en particular sobre una base ajustada en función del ciclo.

Las cifras abarcan los países miembros fundadores de la OCDE y los que ingresaron en la institución en los años sesenta (Finlandia) y a principios de los años setenta (Australia y Nueva Zelandia). Además de Japón y los nuevos países miembros no industriales de la OCDE, no se han incluido Luxeraburgo, Suiza ni Turquía debido a que no se dispone de datos comparables. Todas las mediciones agregadas son promedios ponderados basados en el PIB y las paridades de poder adquisitivo de 1995, tal como se declaran en la publicación Economic Outlook 68, de la OCDE (París: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, 2000).

Los grupos son los siguientes: países principalmente de habla inglesa (Australia, Canadá, Estados Unidos, Nueva Zelandia y el Reino Unido); países de la zona del euro, y países del norte de Europa que no participan en la zona del euro (Dinamarca, Islandia, Noruega y Suecia).

Una disminución di- la inflación puede afectar a la situación fiscal por varias vías, en particular a través de una reducción de las tasas de interés nominales, l’l déficit fiscal primario está menos sujeto a este efecto y. por lo tanto, es un indicador más útil para establecer comparaciones fiscales entre períodos con diferentes niveles de inflación.

En la zona del euro, la transición hacia la Unión Económica y Monetaria contribuyó a reducir la tasa de interés real al dar mayor credibilidad al vínculo cambiario.

Según la metodología de la OCDE, la diferencia entre los saldos (estructurales) efectivamente observados y los ajustados en función del ciclo, corregidos a fin de tener en cuenta los pagos netos de intereses, constituye una medida de los estabilizadores automáticos. La variación del saldo estructural primario mide la variación de la orientación de la política fiscal; véase OECD Economic Outlook, fuentes y métodos en http://www.oecd.org/eco/sources-and-methods/index.htm. Véase un análisis de las diferencias entre las metodologías utilizadas por la OCDE, la Unión Europea y el FMI para evaluar la orientación fiscal en Banco de Italia, Indicators of Structural Budget Balances (Roma: Banco de Italia, 1999).

Este tema se analiza en Paul van den Noord, “The Size and Role of Automatic Fiscal Stabilizers in the 1990s and Beyond”, OECD Economics Department Working Paper No. 3 (París: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, enero de 2000). Es probable que el ajuste cíclico no tenga en cuenta plenamente los otros factores, como la expansión del mercado bursátil en Estados Unidos y los ingresos fiscales conexos provenientes de las ganancias de capital realizadas, así como el aumento de las tasas efectivas de los impuestos al aumentar los ingresos.

Véase el capítulo III. “Crecimiento en Estados Unidos, Europa y Japón: ¿Divergencias duraderas o coyunturales?”, de la edición de octubre de 1999 de Perspectivas de la economía mundial. Entre 1994 y 2000, las estimaciones del producto potencial en 1999 han aumentado en 1,7% en Estados Unidos y disminuido entre 1½% y 2% en la zona del euro. Suponiendo que la elasticidad de los ingresos es ligeramente mayor que 1 y la elasticidad del gasto corriente es de 0 a ¼, y teniendo en cuenta la incertidumbre ron respecto al producto potencial y las mediciones de la elasticidad, alrededor de ½ punto porcentual del PIB del ajuste fiscal en Estados Unidos se deriva de un aumento del producto potencial, mientras que los países de la zona del euro habrán ajustado sus saldos estructurales en alrededor de 1 punto porcentual del PIB más de lo que se habría justificado habida cuenta de las variaciones del producto potencial estimado.

Por otra parte, en algunos países de la zona del euro, la reducción de la inversión pública podría reflejar el proceso de privatización o el traspaso de algunos servicios públicos y otras funciones del gobierno general al sector privado, como se señala en Daniele Franco y Fabrizio Balassone, “Public Investment, the Stability Pact, and the ‘Golden Rule’”, Fiscal Studies, vol. 21 (junio de 2000), págs. 207–29. Los mismos autores también hacen referencia al creciente uso del financiamiento para proyectos que, en el caso del Reino Unido, parece explicar alrededor de una tercera parte de la reducción de las inversiones públicas. Asimismo, el Reino Unido ha adoptado recientemente una “regla de oro” (el gobierno sólo puede obtener préstamos para financiar inversiones) como parte de su marco fiscal para facilitar las inversiones públicas, que se habían reducido a niveles históricamente bajos.

En el caso de la mayoría de los países, sólo se dispone de datos sobre el desglose funcional del gasto hasta 1995 inclusive, en parte debido a problemas relacionados con el remplazo de los métodos de contabilidad nacional del SCN 1993 por los recomendados en el SEC 1995.

Entre estas medidas cabe señalar la evaluación ex ante y ex post de los programas (Australia), la creación de centros de responsabilidad (Francia) y los acuerdos en materia de resultados (Nueva Zelandia y el Reino Unido). Véase un análisis de estas medidas en Jim Brumby, “Budgetary Devices That Deliver”, Oxford Policy Institute Policy Brief No. 3 (junio de 2000), y OCDE, “Modern Financial Management Practices”, PUMA/SBO (98) 8 (París: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, 1998), publicado en http://www.oecd.org/puma.

Véase un análisis más detallado de las reformas de la administración tributaria y de los impuestos durante las dos últimas décadas en Ken Messere, “Half a Century of Changes in Taxation”, Bulletin for International Fiscal Documentation, vol. 53 (agosto/septiembre de 1999); Jeffrey Owens, “Emerging Issues in Tax Reform: The Perspective of an International Bureaucrat”, Tax Notes International, vol. 15 (diciembre de 1997), y Vito Tanzi, “Globalization, Tax Competition, and the Future of Tax Systems”, IMF Working Paper 96/141 (Washington: Fondo Monetario Internacional, diciembre de 1998).

El gobierno central de Estados Unidos es ahora el único miembro de la OCDE que no aplica un IVA o un impuesto equivalente.

En los países de la UE, los ingresos por privatizaciones no cuentan como elemento para reducir el déficit del gobierno general según la definición de Maastricht. Además, estos ingresos se presentan en cifras brutas y no corresponden necesariamente a los ingresos netos del Estado. Véase un análisis más detallado en Ladan Mahboobi, “Recent Privatization Trends”, Financial Market Trends, OCDE, No. 76 (Paris: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, junio de 2000).

Las estimaciones del personal técnico del FMI indican que en 2000 los ingresos por la adjudicación de licencias de tercera generación ascendieron al 1½% del PIB en la zona del euro.

Entre los países que concedieron amnistías figuran Francia, Irlanda, Italia, Australia y Nueva Zelandia, así como la mayor parte de los estados de Estados Unidos. Véanse John Hasseldine, “Tax Amnesties: An International Review”, Bulletin for International Fiscal Documentation, vol. 52, No. 7 (julio de 1998) y las referencias incluidas en el estudio. Cabe destacar la amnistía general de 1988 otorgada en Irlanda, que generó alrededor de $700 millones, es decir, un 4½% de los ingresos totales.

Eurostat, “Estadísticas sobre los Criterios de Convergencia: Evaluación de EUROSTAT” (Luxemburgo: Eurostat, marzo de 1998).

Véanse Alberto Alesina y Roberto Perotti, “Fiscal Adjustments in OECD Countries: Composition and Macroeconomic Effects”, IMF Staff Papers, vol. 44 (Washington: Fondo Monetario Internacional, junio de 1997), págs. 210–48; “Problemas fiscales que confrontan los países industriales”, capítulo III, Perspectivas de la economía mundial, FMI (mayo de 1996), págs. 50–70; Alberto Alesina y Silvia Ardagna, “Tales of Fiscal Adjustment”, Economic Policy(1998), págs. 488–545; Roberto Perotti, Rolf Strauch y Juergen Von Hagen, Sustainability of Public Finances(Londres: Centre for Economic Policy Research, 1998), y Juergen Von Hagen, Andrew Hughes Hallett y Rolf Strauch, “Budgetary Consolidations in EMÚ”, Economic Papers No. 148 (Bruselas: Comisión Europea, marzo de 2001).

Entre los casos de ajuste fiscal exitoso cabe señalar el del Reino Unido en 1979–90, Irlanda en 1987–89 y Dinamarca en 1983–86. Según los estudios publicados, el ajuste ha sido ineficaz en los casos de Irlanda en 1982–84 y Suecia en 1983–90.

Esta sección se basa en el documento de Richard Hemming y Michael Kell, “Promoting Fiscal Responsibility: Transparency, Rules, and Independent Fiscal Authorities”, presentado en un seminario sobre las normas fiscales organizado por el Banco de Italia en Perugia, Italia, del 1 al 3 de febrero de 2001.

La principal excepción, desde el punto de vista del saneamiento fiscal y la reforma institucional, es Japón.

Todos los estados de Estados Unidos, salvo dos, han adoptado leyes que exigen la presentación, aprobación y firma de presupuestos equilibrados y limitan la capacidad de los estados de emitir deuda. Nueve provincias y territorios de Canadá han adoptado reglas fiscales y en todos los casos, salvo uno, se exigen presupuestos equilibrados. Los gobiernos locales italianos pueden endeudarse solamente para financiar proyectos de inversión. En la zona del euro, en Austria, Bélgica, España e Italia se han establecido pactos internos de estabilidad para garantizar que las finanzas de los gobiernos subnacionales sean compatibles con los compromisos contraídos en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

George Kopits y Jon Craig, Transparency in Government Operations, IMF Occasional Paper No. 158 (Washington: Fondo Monetario Internacional, 1998).

Alberto Alesina y Roberto Perotti, “Budget Deficits and Budget Institutions”, en Fiscal Institutions and Fiscal Performance, James Poterba y Jurgen Von Hagen, compiladores (Chicago: University of Chicago Press, 1999).

Tamim Bayoumi y Barry Eichengreen, “Restraining Yourself: The Implications of Fiscal Rules for Economic Stabilization”, IMF Staff Papers, vol. 42 (Washington: Fondo Monetario Internacional, marzo de 1995).

De conformidad con la Resolución del Consejo Europeo sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de 1997 (Resolución del Consejo Europeo 97/C), el requisito de conseguir situaciones presupuestarias “próximas al equilibrio” establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento también permite cierto margen para el funcionamiento de los estabilizadores automáticos (y en algunos casos para la aplicación de medidas discrecionales de política económica) sin sobrepasar el límite de un déficit del 3% del PIB establecido en el Tratado de Maastricht. Véase Michael Artis y Marco Buti, “‘Close to Balance or in Surplus’: A Policy-Maker’s Guide to the Implementation of the Stability and Growth Pact”, Journal ofCommon Market Studies, vol. 38, No. 4 (noviembre de 2000).

Los estudios teóricos no ofrecen una mayor orientación. Se presentan tres enfoques distintos en Robert J. Barro, “On the Determination of Public Debt”, Journal of Political Economy, vol. 87 (octubre de 1979), págs. 940–71; Gian Maria Milesi- Ferretti y Nouriel Roubini, “On the Taxation of Human and Physical Capital in Models of Endogenous Growthn, Journal ofPublic Economics, vol. 70 (noviembre de 1998), y S. Rao Aiyagari y Ellen R. McGrattan, “The Optimum Quantity of Debt”, Journal of Monetary Economics, vol. 42 (octubre de 1998), págs. 447–69.

Véase, a este respecto, el debate sobre la eliminación de la deuda del gobierno federal de Estados Unidos resumida en los documentos preparados recientemente, por ejemplo, por Vincent Reinhart y Brian Sack, “The Economic Consequences of Disappearing Government Debt”, Brookings Papers on Economic Activity: 2, Brookings Institution (2000) y, sobre el mismo tema, por Michael J. Fleming, “Financial Market Implications of the Federal Debt Paydown”, para el panel sobre la actividad económica organizado por Brookings Institution en septiembre de 2000.

La medición de la deuda también es una cuestión problemática: la deuda bruta puede calcularse y compararse fácilmente entre países, pero la deuda neta es el mejor indicador para evaluar la viabilidad fiscal, si bien presenta importantes dificultades de medición en lo que respecta a los activos que deberían considerarse o a la forma de valorarlos.

Esta interpretación no incluye los planes de gastos a mediano plazo que han establecido algunos países (por ejemplo, el Reino Unido).

Véase Gian María Milesi-Ferrettí, “Good, Bad. or Uglvr On the Effects of Fiscal Rules with (Creative Accounting’. IMF Working Paper 1)0/172 (Washington: Fondo Monetario Internacional, octubre de 2000). El complejo proceso de examen por los demás países de la Unión Europea, junio con los principios comunes de contabilidad fiscal, tiene por objeto, en pane, limitar el alcance de la contabilidad creativa.

Von Hagen. Hallen y Strauch, “Budgetary Consolidation in EMI’”. Los datos empíricos presentados en este estudio \ otros similares deben examinarse con cautela debido a que la eficiencia de las reglas fiscales y de transparencia, en particular de las reglas que deberían aplicarse a lo largo del ciclo económico, sólo puede evaluarse- durante un período de tiempo prolongado.

Sin embargo, cabe señalar que, si bien el motor del ajuste en los Países Bajos podría haber sido la UEM, se considera que la adopción en 1994 de un marco fiscal basado en límites del gasto se tradujo en un procedimiento presupuestario más fluido y previsible, como se examina en OECD Economic Surveys: The Netherlands(París: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, 1998).

Véanse James M. Poterba, “State Responses to Fiscal Crises: The Effects of Budgetary Institutions and Politics”, Journal of Political Economy, vol. 102 (1994); James E. Alt, “Credibility, Transparency, Accountability, Institutions”, documento preparado para la Reunión Anual de la Asociación Estadounidense de Ciencias Políticas, Washington (septiembre de 2000), y Bayoumi y Eichengreen, “Restraining Yourself.

James M. Poterba, “Do Budget Rules Work?”, en Fiscal Policy: Lessons from Empirical Research, Alan Auerbach, compilador (Cambridge, Mass.: MIT Press, 1997), págs. 53–86; OECD Economic Surveys: The United States 1999(París: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, 1999), y Allan Schick, “A Surplus, If We Can Keep It”, The Brookings Review, Brookings Institution, vol. 18, No. 1 (2000).

Véanse OECD Economic Surveys: Canada 1998–1999(París: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, 1999), y OCDE, “Managing Structural Deficit Reduction”, Public Management Occasional Paper No. 11 (París: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, 1996).

OECD Economic Surveys: New Zealand 1999(París: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, 1999.)

FMI, “United Kingdom: Staff Report for the 1999 Article IV Consultation” (Washington: Fondo Monetario Internacional, 2000), disponible en http://www.imf.org/external/pubind.htm. Finlandia y los Países Bajos también incluyeron suspuestos de crecimiento prudentes en sus proyecciones fiscales. 121

En el sistema de capitalización, las aportaciones al sistema de pensiones sobrepasan los desembolsos y al mismo tiempo las tasas de dependencia se mantienen en un nivel relativamente bajo, lo cual favorece la acumulación de activos en el fondo de pensiones. Estos activos, posiblemente combinados con aportaciones de otros trabajadores, pueden utilizarse para pagar las pensiones de las personas que se jubilen cuando las tasas de dependencia sean altas. En un sistema de reparto, las aportaciones de los trabajadores son la única fuente de financiamiento de las pensiones públicas.

Véanse Dave Turner, Claude Giorno, Alain De Serres, Ann Vourc’h y Pete Richardson, “The Macroeconomic Implications of Ageing in a Global Context”, OECD Economics Department Working Paper No. 193 (París: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, 1998), y Rieran McMorrow y Werner Roeger, ‘The Economic Consequences of Ageing Populations”, Economic Papers No. 138 (Bruselas: Comisión Europea, noviembre de 1999). En “Progress Report to the Ecofin Council on the Impact of Ageing Populations on Public Pension Systems”, EPC/ECFIN/581/00, del Comité de Política Económica (Bruselas: Comisión Europea, noviembre de 2000), se presentan modelos de simulación de las pensiones a nivel nacional para los países de la UE, basados, en general, en un conjunto de supuestos económicos similares.

EI escenario de referencia de la OCDE se basa en las proyecciones demográficas de las Naciones Unidas hasta 2050, que muestran un crecimiento negativo de la población en Japón y la Unión Europea a partir de 2010, una reducción a cero en Estados Unidos y otras regiones de “envejecimiento rápido” en 2050, y un nivel que se mantendrá por encima del 1% anual en otras regiones del mundo de “envejecimiento lento” hasta la década de 2040. Hacia 2080, según los supuestos, el crecimiento de la población se mantendrá en alrededor del ½% anual. Se supone que las tasas de participación por edades se mantendrán constantes, así como las tasas de desempleo. La expansión del progreso técnico generador de mano de obra se mantendrá en alrededor del 1½% anual. Sobre esta base, el crecimiento anual del PIB de Japón y la Unión Europea se reducirá a menos de ‘/l% en la década de 2030 y a un nivel del 1,5% al 1,7% en Estados Unidos y otras regiones de envejecimiento rápido. mientras que en las de envejecimiento lento se mantendrá por encima del 2% hasta mediados de la década de 2050. El crecimiento de cada región se mantiene apenas por debajo del 2% en el último cuarto de siglo.

Según las estimaciones de la OCDE, la relación de los costos de salud de los ancianos en comparación con los correspondientes al resto de la población es del 4¾ en Japón, 4¼ en Estados Unidos y 3 en la Unión Europea. Si los costos de tratamiento per cápita aumentaran a una tasa de un 1% más rápida que el crecimiento del PIB (es decir, a un ritmo más acorde con las tendencias recientes), los gastos en salud pública aumentarían entre un 4% y un 5% del PIB en 2030, mientras que los gastos en salud pública se mantendrían en gran medida alrededor de los niveles actuales si los costos de salud per cápita aumentaran a un ritmo de un 1% más lento que el crecimiento del PIB. Véase Deborah Roseveare, Willi Leibfritz, Douglas Fore y Eckhard Wurzel, “Ageing Populations, Pension Systems and Government Budgets: Simulations for 20 OECD Countries”. OECD Economics Department Working Paper No. 168 (París: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, septiembre de 1996).

Concretamente, las estimaciones de la OCDE incluyen una regla de “contención de la deuda”, según la cual el aumento de la deuda pública neta se limita a seis veces el incremento del gasto público neto (como proporción del PIB, en ambos casos). En Japón, se ha adoptado la política de aumentar las tasas de cotización a la seguridad social según sea necesario a fin de garantizar la solvencia del sistema. Si se mantiene esta política, el impacto en la situación fiscal será menor del que parecen indicar las estimaciones de la UE y la OCDE.

Kieran McMorrow y Werner Roger, “The Economic Consequences of Ageing Populations”.

Laurence Kotlikolf y Willi Leibfritz, “An International Comparison of Generational Accounts”, en Generational Accounting around the World, Alan Auerbach, Laurence Kotlikoff y Willi Leibfritz, compiladores (Chicago: University of Chicago Press, 1999). Véase también “Usos y limitaciones de la contabilidad generacional”, recuadro 5 de la edición de mayo de 1996 de Perspectivas de la economía mundial.

Por ejemplo, según los supuestos utilizados por Kotlikoff y Leibfritz en “An International Comparison of Generational Accounts”, se requerirán recortes inmediatos de alrededor del 20%-4% dé los gastos en transferencias en la mayoría de los grandes países industriales, o aumentos generales de los impuestos del 10%—15% en Estados Unidos, apón y Alemania, y de más del 60% en Italia.

Concretamente, estos ajustes entrañan un aumento cercano a 10 puntos porcentuales de la tasa de empleo de la UE en 2010 (del 61% a alrededor del 70%) y un nuevo incremento de casi 10 puntos porcentuales en 2045. También se supone que el crecimiento de la productividad será mayor y las tendencias demográficas serán más favorables (que en el escenario de referencia). Como consecuencia del mayor crecimiento económico, los gastos en pensiones de Alemania aumentarían poco menos del 2½% del PIB, como máximo, por encima del nivel registrado en 2000 (mientras que el aumento sería de casi 4½% del PIB sin estas mejoras en el mercado de trabajo); el aumento máximo correspondiente sería del 2½% del PIB en Francia y ½%: en Italia, frente al 4% del PIB en Francia y al 1 ½% en Italia si no se llevan a cabo las reformas.

Véanse, por ejemplo, Dave Turner y colaboradores, “The Macroeconomic Implications of Ageing in a Global Context”, y Sheetal K. Chaud y Albert Jaeger, “Aging Populations and Public Pension Schemes”, IMF Occasional Paper No. 147 (Washington: Fondo Monetario Internacional, 1996).

Véanse Jonathan Gruber y David Wise, “An International Perspective on Policies for an Aging Society”. NBER Working Paper No. 8103 (Cambridge, Mass.: National Bureau of Economic Research, enero de 2001) y las referencias incluidas en ese estudio.

Véanse el estudio de Robert Barro, “On the Determination of Public Debt”, y V. V. Chari y Patrick Kehoe, “Optimal Fiscal and Monetary Policy”, en Handbook of Macroeconomics, Michael Woodford y John Taylor, compiladores (Nueva York: North Holland, 1999).

Sin embargo, estas cuestiones multilaterales han logrado ocupar un lugar importante en los estudios recientes y se han incluido en los modelos econométricos de la OCDE, la Unión Europea y el FMI, que generan algunas de las simulaciones mencionadas en el presente capítulo. Véanse también Robin Brooks, “Population Aging and Global Capital Flows in a Parallel Universe”, IMF Working Paper 00/151 (Washington: Fondo Monetario Internacional, 2000), y Credit Suisse First Boston, Euro Area Weekly, “Re-centering the Debate on Pensions” (Londres: CSFB, noviembre de 2000).

El descenso de la tasa de dependencia total de los países en desarrollo obedece al aumento relativamente lento de la tasa de dependencia de los ancianos (en comparación con los países industriales) y a una disminución considerable de la tasa de dependencia de los jóvenes.

Véase, por ejemplo, Paul Masson, Tamim Bayoumi y Hossein Samiei, “Saving Behavior in Industrial and Developing Countries”, Staff Studies for the World Economic Outlook (Washington: Fondo Monetario Internacional, 1995).

Si los jubilados tratan de reducir sus activos para mantener el consumo, esta competencia de demanda se equilibrará en parte mediante un aumento de las tasas de interés reales.

Sin embargo, cada uno de los países regisuó variaciones mas importantes del saldo de los activos externos netos. Entre los casos extremos se destacan Irlanda, cuyo saldo de activos externos netos aumentó de -80% del PIB en 1970 a un saldo próximo al equilibrio en 1998, y Suiza, cuyo saldo se redujo de alrededor del 70% en 1970 a aproximadamente un 20% en 1980. Véanse estimaciones de los datos históricos de las tenencias de activos y pasivos externos en Philip Lane y Gian María Milesi-Ferretti, “The External Wealth of Nations”, Journal of Intrrnational Economics (de próxima publicación).

Véase Charles Bean. “The External Constraint in the U.K.”, en External Constraints on Macroeconomic Polity: The European Experience, George Alogoskoufis, Lucas Papademos y Richard Portes, compiladores (Cambridge, Inglaterra: Cambridge University Press, 1991).

Los efectos negativos de la inmigración sobre los salarios podrían fortalecer a los grupos de presión que están en contra de flexibilizar las restricciones a la inmigración. Sin embargo, las restricciones suelen reforzarse cuando disminuyen los salarios reales, y no cuando éstos aumentan.

    Other Resources Citing This Publication