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IV. Le chômage chronique dans la zone euro: causes et remèdes

Author(s):
International Monetary Fund. Research Dept.
Published Date:
May 1999
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Malgré une légère amélioration depuis 1997, la persistance d’un chômage élevé reste un problème majeur en Europe. C’est vrai, en particulier, dans la plupart des pays qui forment l’Union monétaire européenne depuis le 1er janvier 1999. Les changements de gouvernement survenus ces dernières années dans nombre de ces pays et le recadrage de la politique économique lié à la formation d’une union monétaire ont relancé le débat sur les mesures à prendre pour faire reculer le chômage et favoriser la création d’emplois. Les problèmes qui se posent sont très divers. À court terme, c’est surtout le ralentissement récent de la croissance qui est préoccupant, car il réduit les chances d’une baisse du chômage conjoncturel en 1999 et menace de rendre encore plus intenables les déséquilibres mondiaux des transactions courantes. À moyen et à long terme, l’augmentation spectaculaire du rapport de dépendance économique des personnes âgées rend les faibles taux d’emploi, qui vont de pair avec le chômage élevé en Europe, de plus en plus coûteux et de moins en moins viables.

Les pays de la zone euro ont enregistré, au cours des trente dernières années, une détérioration brutale de la situation du marché du travail, comme le montre la forte hausse tendancielle de leur taux de chômage: inférieur de moitié environ au taux moyen des États-Unis dans les années 60, il a augmenté depuis au point de lui être plus de deux fois supérieur dans les années 90 (graphique 4.1.). Le mauvais fonctionnement du marché du travail dans les pays de la zone euro apparaît encore plus clairement quand on compare les taux d’expansion de l’emploi dans le secteur privé, même si l’écart observé reflète en partie la différence des rythmes de croissance de la population active: l’emploi hors secteur public a augmenté de 70% aux États-Unis entre 1970 et 1998, alors que sa progression a été nettement inférieure à 5% dans la zone euro. Enfin, le taux d’activité relativement faible dans la zone euro semble indiquer que le taux de chômage ne donne pas toute la mesure du problème, car les programmes publics de formation, d’emploi et de retraite anticipée l’ont maintenu artificiellement bas, et de nombreux travailleurs ont tout simplement renoncé à rejoindre la population active, découragés par la difficulté de trouver un emploi1.

Graphique 4.1.Zone euro, États-Unis et Japon: évolution comparée du marché du travail1

La hausse du taux de chômage et la stagnation de l’emploi dans le secteur privé ainsi que du taux d’activité illustrent le bilan médiocre des créations d’emplois dans les pays qui forment désormais la zone euro.

Sources: OCDE, base de données analytiques; estimations des services du FMI

1Bien que la zone euro n’existe que depuis le 1er janvier 1999, le terme est utilisé dans le présent chapitre (y compris dans ce graphique et les suivants), même pour la période qui a précédé sa création, pour désigner le groupe de pays qui font désormais partie de cette zone.

2Indice ajusté en fonction de l’accroissement de l’emploi résultant de la prise en compte des données pour l’est de l’Allemagne à partir de 1991.

L’incapacité patente des pays européens à assurer un niveau d’emploi suffisant par rapport à la population active potentielle pose un problème crucial aux responsables économiques. Le chômage qu’elle entraîne représente, en effet, une perte de production considérable, sans laquelle les niveaux de vie nationaux pourraient être sensiblement relevés, ou des ressources libérées à d’autres fins, comme l’aide internationale au développement. Il exacerbe aussi les tensions budgétaires en entraînant une perte de recettes fiscales, des transferts en faveur des chômeurs et, pour financer ces aides, une imposition plus lourde des travailleurs occupés, ce qui contribue à fausser les incitations. Enfin, le chômage est une cause majeure d’inégalités, sur le double plan du revenu courant et des possibilités d’épanouissement des individus, et menace par conséquent la cohésion sociale.

De l’avis général, le coût monétaire et le préjudice non monétaire du chômage en Europe sont tous deux élevés. Ce coût social est toutefois difficile à chiffrer avec précision. On estime (pour donner une idée de la perte causée) qu’en ramenant le chômage de son taux actuel de 11% à environ 5%, on augmenterait le PIB d’environ 4%2. Compte tenu des taux d’imposition en vigueur et des régimes d’indemnisation actuels, cela suffirait, entre autres, à résorber les déficits budgétaires structurels qui subsistent dans la zone euro. On pourrait aussi profiter de cette amélioration de la situation budgétaire pour abaisser sensiblement l’impôt sur le revenu ou la TVA. Le travail au noir (ou sur le marché ≪gris≫) des chômeurs déclarés tend à réduire les coûts sociaux du chômage (officiel), mais il ne contribue guère à alléger les charges budgétaires.

Le coût social du chômage en Europe est tel qu’il justifie amplement une riposte immédiate. Étant donné que le chômage présente à l’heure actuelle deux composantes, l’une structurelle et l’autre conjoncturelle, il faut prévoir à la fois des réformes structurelles et des mesures de gestion de la demande pour rétablir un meilleur équilibre sur le marché du travail. Cette double action s’impose aussi parce que la distinction théorique claire entre chômage structurel et chômage conjoncturel s’estompe dans la pratique en raison de la durée prolongée du chômage en Europe, comme on le verra ci-après (encadré 4.1). Néanmoins, même si le poids précis des composantes structurelle et conjoncturelle dans le chômage total prête à controverse, la plupart des estimations concluent que le chômage en Europe est avant tout structurel, et ne pourra donc pas être résorbé par une simple reprise cyclique, appuyée ou non par une gestion active de la demande (graphique 4.2). Des réformes structurelles s’imposent, par conséquent, pour rétablir un fonctionnement acceptable du marché du travail en Europe. En essayant de provoquer une réduction du chômage supérieure à la composante conjoncturelle par une action sur la demande, on risque en effet de creuser à nouveau les déséquilibres macroéconomiques (inflation et déficit budgétaire) dont tant d’économies avancées ont souffert dans les années 70 et 803.

Graphique 4.2.Zone euro, États-Unis et Japon: composantes conjoncturelle et structurelle du chômage en 1997

(En pourceiuane de la population active)

Le chômage dans la zone euro est surtout structurel.

Source: estimations des services du FMI

1Taux de chômage exprimé en pourcentage des effectifs salariés.

Ainsi qu’on le verra plus loin, la réforme des structures des marchés du travail en Europe vise avant tout à leur donner plus de souplesse, c’est-à-dire à accroître leur capacité de s’adapter rapidement aux variations des conditions et de l’environnement économiques. Cette réforme s’impose avec une force et une urgence particulières dans les onze pays qui ont formé l’union monétaire le 1er janvier 1999, car l’adoption d’une monnaie unique signifie que le taux de change nominal cesse désormais d’être un instrument d’intervention propre à faciliter l’ajustement de l’économie nationale à des chocs asymétriques éventuels (encadré 4.2)

Causes profondes

La gravité du problème du chômage en Europe est reconnue de longue date. D’innombrables études théoriques et empiriques lui ont été consacrées par les administrations nationales, les universités, les groupes de réflexion, le FMI et d’autres organismes internationaux ou régionaux tels que la Commission européenne, le Bureau international du travail (BIT) ou l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), dont les travaux sont abondamment utilisés dans le présent chapitre. Si les avis sont partagés sur l’importance relative de chacune des causes profondes de la hausse tendancielle du taux de chômage en Europe, on s’accorde en général sur les principaux éléments et déterminants. Ce consensus est résumé dans la section suivante, et illustré dans un cadre analytique classique (encadré 4.3).

La ≪thèse dominante≫ est sans doute celle qui attribue la mauvaise situation actuelle du marché du travail en Europe à l’effet conjugué des rigidités structurelles et de la série de chocs défavorables survenus depuis le début des années 70. Ces deux éléments sont essentiels pour bien comprendre les difficultés actuelles: les rigidités structurelles ne suffisent pas, en effet, à expliquer l’évolution du chômage en Europe puisque, d’après la plupart des critères, elles étaient largement en place dès les années 60, alors que le taux de chômage était sensiblement plus faible en Europe qu’aux États-Unis. Et les chocs subis par les économies européennes dans les années 70 ne suffisent pas non plus à expliquer de façon satisfaisante la détérioration persistante de la situation du marché du travail en Europe, car des chocs comparables ont atteint d’autres économies avancées (les États-Unis ou le Japon) sans y provoquer la même hausse tendancielle du taux de chômage (voir la partie supérieure du graphique 4.1)4.

A. Une série de chocs défavorables

Les chocs défavorables sont le ralentissement de la croissance de la productivité à partir du début des années 70, la détérioration prononcée des termes de l’échange due à l’envolée des prix du pétrole en 1973 puis en 19795 et l’augmentation des taux d’intérêt réels, surtout pour les échéances longues, au début des années 80 (graphique 4.3, page 101). Les termes de l’échange ont regagné progressivement, depuis 1985, une partie du terrain perdu, mais le ralentissement des gains de productivité s’est poursuivi6 et la hausse des taux d’intérêt réels—par rapport aux niveaux observés dans les années 60, période de faible chômage—ne donne que depuis peu les signes d’un ralentissement qui est en partie, au demeurant, d’origine conjoncturelle.

Graphique 4.3.Zone euro et États-Unis: croissance de la productivité, termes de l’échange et taux d’intérêt réels

Les États-Unis et les pays qui forment désormais la zone euro ont subi des chocs défavorables majeurs au cours des dernières décennies.

Sources: OCDE, base de données analytiques; estimations des services du FMI

Tous ces chocs ont rendu les pays européens moins à même de maintenir la croissance des salaires réels au rythme qu’elle avait affiché dans la période d’après guerre, et en particulier pendant les années de croissance exceptionnelle (≪l’âge d’or≫) qu’ils ont connues entre 1960 et 1973. Si le ralentissement des gains de productivité obligeait ≪seulement≫—toutes choses égales par ailleurs—à ralentir la hausse des salaires pour maintenir le plein emploi, la détérioration des termes de l’échange induite par l’envolée des prix du pétrole et des matières premières en général appelait quant à elle, de facto, une baisse des salaires réels. Enfin, la hausse persistante des taux d’intérêt réels dans les années 80 a entraîné—toutes choses égales par ailleurs—une baisse du coefficient d’intensité du capital d’équilibre, donc du salaire réel (d’équilibre)7.

Encadré 4.1.Sous-emploi de la main-d’oeuvre: définitions et estimation

Le taux de chômage est une variable macroéconomique clé, qui sert à évaluer la sous-utilisation de la maind’oeuvre et qui constitue le principal indicateur de référence des efforts déployés pour assurer un niveau d’emploi élevé, objectif déclaré de la plupart des gouvernements.

Chômage effectif

Or, malgré son importance, la définition et le calcul du taux de chômage ne sont pas très précis et varient selon les pays. Avant d’effectuer des comparaisons internationales, il faut donc procéder à des ajustements pour transformer les taux nationaux en indicateurs suffisamment normalisés1. Les colonnes 1 et 2 du tableau présentent les taux nationaux officiels et les taux normalisés; dans certains cas, les différences entre les deux taux sont considérables (plus de 3 points).

Les taux de chômage normalisés, qui reposent sur les résultats d’enquêtes, améliorent beaucoup les possibilités de comparaisons internationales, car les taux nationaux officiels sont parfois calculés à partir d’un autre agrégat, comme le nombre d’ayants droit aux allocations de chômage. Le taux de chômage normalisé reste toutefois une mesure incomplète de la sous-utilisation de la main-d’oeuvre dans la mesure, en particulier, où il ne prend pas en compte les ≪travailleurs découragés≫—c’est-à-dire ceux qui souhaiteraient travailler mais ont renoncé à rechercher activement un emploi. Il exclut aussi les travailleurs à temps partiel qui souhaiteraient occuper un emploi à plein temps. La colonne 3 du tableau, qui donne des estimations de ces types de sous-utilisation de la main-d’oeuvre, fait apparaître des différences considérables d’un pays à l’autre. On peut estimer que cette mesure du sous-emploi supplémentaire, qui n’est pas saisie par le taux de chômage, reste encore incomplète parce qu’elle ne prend pas en compte les personnes qui bénéficient d’une retraite anticipée, de programmes publics de formation et d’emploi ou de régimes d’invalidité2. La colonne 4 présente une évaluation encore plus large de la main-d’oeuvre inutilisée; le pourcentage de personnes d’âge actif qui n’ont pas d’emploi. Il ne s’agit pas, à l’évidence, d’une estimation appropriée du chômage, car ces personnes sont souvent sans emploi de leur plein gré et pour de bonnes raisons (dans le cas des étudiants de l’enseignement supérieur, par exemple). Les différences internationales que présente ce taux d’inactivité n’en sont pas moins impressionnantes: le taux varie du simple au double entre l’Italie et la Suisse et, en moyenne, il est bien plus élevé dans la zone euro que dans l’ensemble des économies avancées considérées dans le tableau, ce qui reflète un chômage important, de faibles taux d’activité ou la conjonction des deux phénomènes.

Chômage conjoncturel et chômage structurel

La subdivision du taux de chômage en deux composantes, ≪conjoncturelle≫ et ≪structurelle≫, est importante pour l’analyse et pour l’action économiques, mais elle prête encore davantage à controverse que l’évaluation globale du degré de sous-utilisation de la main-d’oeuvre. On définit le taux de chômage structurel comme le taux de chômage d’équilibre, ou celui auquel le marché du travail n’a aucun effet d’accélération ou de ralentissement sur l’inflation. C’est pourquoi le taux de chômage structurel est aussi qualifié de ≪taux de chômage non accélérateur de l’inflation≫ (NAIRU). Contrairement à la composante conjoncturelle, et abstraction faite de l’effet ≪d’hystérèse≫ (voir ci-après), le chômage structurel ne peut être combattu par des mesures macroéconomiques, sans que celles-ci provoquent une hausse des salaires et donc de l’inflation.

Persistance du chômage et ≪hystérèse≫

La distinction entre chômage structurel et chômage conjoncturel est compliquée par l’effet de persistance du chômage, ou ≪d’hystérèse≫. On peut décrire brièvement l’effet d’hystérèse à partir de la courbe de Phillips. Abstraction faite des sources d’inflation autres que le marché du travail, la courbe de Phillips classique peut être formulée comme suit:

P = taux d’inflation

L(…) = opérateur de décalage: L(P) représente la ou les valeurs décalée(s) de P

Différentes évaluations du sous-emploi des ressources sur le marché du travail en 1997(En pourcentage de la population active, sauf indication contraire)
Taux de chômageEstimations du NAIRU3
DéfinitionTauxSous-emploisupplémentaire1(3)Tauxd’inactivité2(4)
Pays/zonenationale(1)normalisé(2)OCDE(5)FMI(6)
Zone euro
Allemagne11,4410,01,5536,59,68,9
Autriche6,444,432,85,46,0
Belgique12,79,25,343,011,67,7
Espagne20,820,81,251,019,418,0
Finlande12,613,14,436,411,310,2
France12,412,45,041,210,29,7
Irlande10,310,13,843,911,011,4
Italie12,312,14,949,510,69,7
Luxembourg3,62,640,961,7
Pays-Bas5,55,26,232,55,56,3
Portugal6,86,81,936,65,8
Moyenne712,411,83,3842,0911,01010,0
Autres pays de l’UE
Danemark7,75,56,424,68,48,5
Grèce10,33,445,29,610,1
Royaume-Uni6,9117,0113,829,27,27,0
Suède8,09,98,229,36,26,5
Pour mémoire
États-Unis4,94,95,926,55,65,0
Norvège4,14,11,21222,74,54,5
Suisse5,24,221,92,93,0
Sources: OCDE, Perspectives économiques (Paris, décembre 1998), tableaux A21 et A22; Perspectives de l’emploi (Paris, 1998), tableau B; Perspectives de l’emploi (Paris, 1995), tableau 2.18; base de données analytiques de l’OCDE; base de données des Perspectives de l’économie mondiale

Travailleurs découragés et travailleurs pourvus contre leur gré d’un emploi à temps partiel, en pourcentage de la population active, 1993.

Nombre de personnes d’âge actif sans emploi, en pourcentage de la population d’âge actif.

Les estimations peuvent différer pour plusieurs raisons, y compris—dans certains cas—parce que les définitions utilisées du chômage ne sont pas les mêmes.

Chômeurs inscrits en pourcentage de la population active salariée.

Non compris les travailleurs découragés.

1996.

Moyenne pondérée en fonction de la population active.

Non compris l’Autriche et le Luxembourg.

Moyenne pondérée en fonction de la population d’âge actif.

Non compris le Luxembourg et le Portugal.

Données tirées de l’enquête sur la population active.

Non compris les travailleurs pourvus contre leur gré d’un emploi à temps partiel.

Sources: OCDE, Perspectives économiques (Paris, décembre 1998), tableaux A21 et A22; Perspectives de l’emploi (Paris, 1998), tableau B; Perspectives de l’emploi (Paris, 1995), tableau 2.18; base de données analytiques de l’OCDE; base de données des Perspectives de l’économie mondiale

Travailleurs découragés et travailleurs pourvus contre leur gré d’un emploi à temps partiel, en pourcentage de la population active, 1993.

Nombre de personnes d’âge actif sans emploi, en pourcentage de la population d’âge actif.

Les estimations peuvent différer pour plusieurs raisons, y compris—dans certains cas—parce que les définitions utilisées du chômage ne sont pas les mêmes.

Chômeurs inscrits en pourcentage de la population active salariée.

Non compris les travailleurs découragés.

1996.

Moyenne pondérée en fonction de la population active.

Non compris l’Autriche et le Luxembourg.

Moyenne pondérée en fonction de la population d’âge actif.

Non compris le Luxembourg et le Portugal.

Données tirées de l’enquête sur la population active.

Non compris les travailleurs pourvus contre leur gré d’un emploi à temps partiel.

U = taux de chômage effectif

SUR = taux de chômage structurel.

Dans cette présentation élémentaire, le taux de chômage structurel (SUR) est identique au NAIRU, c’est-à-dire au taux de chômage pour lequel l’inflation est stable.

En cas d’effet d’hystérèse total, l’équation prend la forme suivante:

Si l’équation est formulée ainsi, le taux de chômage structurel SUR n’est plus défini de façon unique et le NAIRU est égal au taux de chômage décalé. De ce fait, il y aura en permanence une relation inverse entre le chômage et l’inflation, mais pas de taux de chômage d’équilibre de longue période; le taux d’équilibre sera la résultante de la succession de chocs subis dans le passé par l’économie3.

On peut envisager une variante qui concilie les deux formulations précédentes en présentant à la fois un taux de chômage structurel stable et l’effet d’hystérèse (de ≪persistance≫), et qui s’écrit comme suit:

L’introduction d’un élément de persistance dans la courbe de Phillips entraîne un écart entre le taux structurel et le NAIRU. Ce dernier devient une fonction linéaire du taux naturel et du taux effectif décalé, qui s’exprime par l’équation suivante:

Dans ces conditions, il est possible que le taux d’inflation augmente même si U>SUR, ce qui sera le cas si le taux de chômage effectif baisse trop vite. C’est pourquoi l’effet d’hystérèse est aussi qualifié d’effet de ≪limitation de vitesse≫. Le taux de chômage structurel et le NAIRU ne sont égaux qu’au point d’équilibre de longue période, lorsque le SUR = L(U). On est donc en droit de considérer que le SUR et le NAIRU représentent respectivement les taux de chômage structurels (ou d’équilibre) à ≪long terme≫ et à ≪court terme≫. Deux estimations différentes du NAIRU figurant aux colonnes 5 et 6 du tableau mettent en évidence la grande incertitude qui entoure la valeur de ce taux4. Dans la pratique, on fait rarement la distinction entre le SUR et le NAIRU dans l’élaboration de la politique économique en raison des difficultés que soulève leur évaluation précise.

Pour la grande majorité des pays, l’équation (3), qui exprime à la fois le concept d’un taux structurel SUR (constant ou variable avec le temps) et l’effet de persistance, donne les résultats les plus satisfaisants selon les critères d’analyses de régression classiques, et domine en cela les équations (2)—hypothèse d’hystérèse totale—et (1)—absence de l’effet de persistance5. Layard, Nickell et Jackman, ainsi que Scarpetta, ont montré que les mêmes paramètres structurels et caractéristiques institutionnelles (mode de fixation des salaires, dispositions régissant la protection de l’emploi, générosité des prestations, par exemple) influent sur la valeur du paramètre b dans l’équation (3), et sur le taux de chômage structurel SUR6.

1Le Bureau international du travail et l’OCDE calculent et publient l’un et l’autre des taux de chômage normalisés.2Par le passé, certains pays européens ont utilisé les départs à la retraite anticipée et l’accès aux régimes d’invalidité pour aider les chômeurs relativement âgés à quitter la population active lorsque leurs chances de trouver un emploi étaient jugées faibles.3Voir Olivier J. Blanchard et Lawrence H. Summers, ≪Hysteresis in Unemployment≫, European Economic Review, volume 31 (février-mars 1987), pages 288–95.4Outre la simple incertitude statistique, les évaluations empiriques du NAIRU peuvent différer les unes des autres pour plusieurs raisons, qui tiennent notamment aux méthodes d’estimation et aux définitions du chômage utilisées. Les deux estimations du NAIRU données ici sous-représentent, en fait, le degré d’incertitude qui entoure la valeur ≪véritable≫ du NAIRU. Une étude du Bureau international du travail. L’emploi dans le monde 1996/97Les politiques nationales à l’heure de la mondialisation (Genève, 1996), compare des estimations du NAIRU dans plusieurs grands pays industrialisés et relève des différences de 4 points ou plus dans certaines économies; le Japon est le seul pays où les estimations ne s’écartent jamais de plus d’un point.5Les divers tests économétriques de l’effet d’hystérèse sont examinés dans Jorgen Elmeshov, ≪High and Persistent Unemployment: Assessment of the Problem and Its Causes≫, document de travail n° 132 du Département des affaires économiques de l’OCDE (Paris, 1993), et dans Claude Giorno, Alain Deserres et Peter Sturm, ≪Macroeconomic Policy and the NAIRU in European Economies≫, document de travail RSC n° 97/50 de l’Institut universitaire européen (Florence, 1997).6Voir Richard Layard, Stephen Nickell et Richard Jackman, Unemployment—Macroeconomic Performance and the Labor Market (Oxford et New York, Oxford University Press, 1991), et Stefano Scarpetta, ≪Le rôle des politiques du marché du travail et des dispositions institutionnelles concernant le chômage: une comparaison internationale≫, Etudes économiques de l’OCDE, n” 26 (Paris, printemps 1996).

La réaction initiale du marché du travail à ces chocs sur l’offre a été la même aux États-Unis et en Europe: le premier choc pétrolier a entraîné une montée en flèche du chômage conjoncturel, car la demande effective s’est effondrée sous l’effet conjugué de la baisse du pouvoir d’achat des consommateurs et d’une contraction de l’investissement imputable à la montée des incertitudes et à la révision en baisse des anticipations de croissance8. À long terme, en revanche, les répercussions sur le marché du travail ont été radicalement différentes en Europe et aux États-Unis. Sur le marché américain, l’expansion des salaires réels n’a pas suivi les gains de productivité—afin de maintenir le plein emploi face aux chocs défavorables sur l’offre et à la croissance de la population active—alors qu’en Europe, le coût réel de la main-d’oeuvre et la productivité ont continué d’augmenter au même rythme. En d’autres termes, l’effet positif d’une hausse de la productivité du travail sur la demande globale de main-d’oeuvre a ≪servi≫ en Europe à augmenter les salaires réels (avec une faible croissance de l’emploi), alors qu’aux États-Unis, il s’est surtout traduit par une augmentation de l’emploi accompagnée seulement d’une faible hausse des salaires réels (graphique 4.4, page 105).

Graphique 4.4.Zone euro et États-Unis: évolution de l’emploi et du coût réel de la main-d’oeuvre1

La courbe de demande de main-d’oeuvre décroissante témoigne de l’existence d’une corrélation négative entre le niveau de l’emploi et le coût réel de la main-d’oeuvre.

Sources: OCDE, base de données analytiques; estimations des services du FMI

1Le coût réel de la main-d’oeuvre est la rémunération par salarié dans le secteur privé, divisée par le déflateur du PIB.

2La valeur de 1991 est modifiée par la prise en compte des données relatives à l’est de l’Allemagne.

3Série ajustée en fonction de l’accroissement de l’emploi résultant de la prise en compte des données pour l’est de l’Allemagne à partir de 1991.

Cette réticence plus ou moins grande de la main-d’oeuvre à accepter la modération de la hausse—voire la baisse—des salaires réels nécessaire au maintien du plein emploi face aux chocs sur l’offre a eu différentes conséquences pour l’investissement, qui se sont en partie neutralisées. Ainsi, les coûts de main-d’oeuvre élevés ont incité à intensifier l’utilisation de capital dans les activités où l’emploi restait malgré tout rentable et, de ce fait, le capital rapporté à la main-d’oeuvre effectivement occupée a augmenté plus vite en Europe qu’aux États-Unis. Mais beaucoup d’autres activités ont cessé d’être rentables en Europe à cause des coûts de main-d’oeuvre élevés et ont enregistré de ce fait une réduction de l’investissement, donnant naissance à une situation que certains analystes ont qualifié de ≪pénurie de capital≫9. Le chômage structurel a augmenté en Europe parce que la productivité marginale de la main-d’oeuvre peu qualifiée n’était pas à la hauteur des salaires réels élevés qu’elle revendiquait. Étant donné que les planchers de salaires réels effectifs en vigueur empêchaient d’employer ce segment de la population active dans de tonnes conditions de rentabilité, les entreprises n’ont pas mis en place le capital physique qui aurait été nécessaire à cet effet. Ce phénomène est illustré au graphique 4.5 (page 109), qui rapproche les taux de chômage observés de l’indice d’utilisation des capacités10. Alors qu’aux États-Unis, les observations sont regroupées autour d’une courbe d’Okun stable, le taux de chômage correspondant à la pleine utilisation (ou utilisation ≪normale≫) des capacités a peu à peu augmenté en Europe: en d’autres termes, le chômage structurel a progressé.

Graphique 4.5.Zone euro et États-Unis: chômage et utilisation des capacités

L’augmentation du taux de chômage chaque fois que l’utilisation des capacités revient à un taux normal dénote une aggravation du chômage structurel dans la zone euro. Ce n’est pas le cas aux États-Unis.

Sources: OCDE, base de données analytiques: estimations des services du FMI

1Le taux d’utilisation ≪normal≫ est égal à l’unité.

L’évolution comparée du taux de chômage aux États-Unis et en Europe illustre fort bien ce phénomène. Dans les deux cas, ce taux a enregistré des hausses comparables après les deux chocs pétroliers de 1973 et 1979, bien qu’il ait été initialement plus bas en Europe11. Lors des reprises ultérieures, toutefois, les États-Unis ont retrouvé un taux proche de celui qu’ils affichaient avant les chocs alors qu’on observe, en Europe, un net effet de cliquet qui explique que, d’un cycle à l’autre, les sommets atteints par le chômage progressent inexorablement.

Il est indispensable de déterminer les causes de cette différence de comportement des marchés du travail pour comprendre et résoudre le problème qui se pose en Europe. Une première raison, élémentaire, a déjà été mentionnée: l’Europe a ≪choisi≫ d’utiliser les gains de productivité réguliers et le glissement concomitant (vers la droite) de la courbe de demande de main-d’oeuvre pour augmenter les salaires réels et non pour accroître le nombre de travailleurs occupés. Mais il s’agit là davantage d’un constat que d’une explication. La vraie question est de savoir pourquoi ce déplacement vers la droite de la courbe de demande globale de main-d’oeuvre s’est traduit surtout par une hausse des salaires réels malgré la montée du chômage en Europe, alors qu’il a alimenté une expansion rapide de l’emploi en Amérique.

Encadré 4.2.L’UEM et les marchés du travail en Europe

Le 1er janvier 1999, après dix ans de préparation, onze des quinze États membres de l’UE sont entrés dans la troisième et dernière étape de la formation de l’Union économique et monétaire (UEM)1. Depuis, les taux de change de leurs monnaies ont été fixés de façon irrévocable par rapport à la nouvelle monnaie unique, l’euro, et c’est la nouvelle Banque centrale européenne (BCE) qui mène la politique monétaire de la zone euro. Les pays participants ne peuvent donc pas recourir, chacun de leur côté, à la politique monétaire ni à la modulation du taux de change. Conséquence, il ne leur est plus possible d’influer sur les conditions monétaires pour amortir des différences de position cyclique entre États membres de la zone euro ou s’ajuster à des chocs asymétriques—c’est-à-dire à des chocs qui n’atteignent pas tous les pays de la zone avec la même intensité. En revanche, il n’y a plus de chocs perturbateurs sur les taux de change dus à des politiques économiques nationales divergentes ou à de soudaines substitutions de monnaies au sein de la zone. Outre ce renoncement à la politique monétaire nationale, le recours à des mesures budgétaires de gestion de la demande est limité par le Pacte de stabilité et de croissance (PSC), qui impose des pénalités financières aux pays dont les déficits publics dépassent 3%2. Étant donné que les déficits structurels restent considérables dans les États membres, le PSC peut en fait limiter de façon très contraignante le jeu des stabilisateurs automatiques en cas de fléchissement à court terme de l’activité dans la zone.

Bien que les variations du taux de change nominal ne puissent se substituer aux ajustements de l’économie réelle qui s’imposent en cas de chocs asymétriques, elles peuvent souvent faciliter la transition vers un nouvel équilibre. Ainsi, la surévaluation d’une monnaie sera sans doute plus vite corrigée (et de manière plus efficace) par une dépréciation nominale que par une déflation relative dans l’économie concernée, surtout si l’inflation est faible dans les autres pays3. Or, les ajustements requis du taux de change réel à l’intérieur de la zone euro devront désormais provenir directement de variations des salaires réels, au lieu d’être induits par des variations du taux de change nominal. Il faudra donc, pour corriger efficacement les déséquilibres macroéconomiques actuels ou à venir dans les pays de la zone euro, compter davantage que par le passé sur la flexibilité des économies, même si les difficultés d’ajustement que l’Europe connaissait avant la mise en place de l’union monétaire étaient imputables en grande partie, précisément, à un manque de souplesse.

En effet, le chômage structurel élevé dans les pays de la zone euro, et sa forte concentration dans certaines régions, semblent bien indiquer que le marché du travail ne remplit pas, à l’heure actuelle, cette condition de flexibilité. De même, la mobilité géographique des travailleurs est faible, que ce soit entre les pays ou à l’intérieur de ceux-ci, et les migrations ont donc peu de chances d’être un mécanisme d’ajustement du marché du travail4. Des chocs asymétriques risquent par conséquent d’entraîner une dépression prolongée de l’emploi dans les pays ou régions le plus durement touchés. Étant donné que l’union monétaire et le PSC limitent désormais la possibilité de riposter par des mesures de gestion de la demande au pian national, les gouvernements seront dans l’incapacité d’atténuer te problème en ajustant leur taux de change nominal, et l’opinion publique risque d’en rendre l’UEM responsable, ce qui compromettrait sa réussite5.

C’est surtout en cas de chocs asymétriques à l’intérieur de la zone euro que la perte d’autonomie dans la gestion de la monnaie et des taux de change risque de peser sur les pays membres. Cette question a été analysée dans une édition précédente des Perspectives de l’économie mondiale6. D’une manière générale, l’asymétrie des chocs semble avoir été plus prononcée dans les pays de la zone euro qu’aux États-Unis ≪continentaux≫ au cours de la période 1962–88. À l’intérieur de la zone euro, les chocs ont été plus symétriques dans un noyau central de pays comprenant l’Allemagne, la France, l’Autriche et le Benelux que dans les pays de la périphérie (Finlande, Irlande, Italie. Portugal et Espagne). Cela dit, l’intérêt pratique de cette évolution passée semble limité, car la création de l’union monétaire a supprimé une cause majeure de chocs asymétriques dans la zone euro, à savoir le manque de cohérence des politiques monétaires et les fluctuations des taux de change qui en résultaient.

Même en l’absence de chocs asymétriques, la sensibilité inégale des économies nationales aux effets de la politique monétaire unifiée—en raison des différences existant entre les mécanismes de transmission monétaire dans les pays de l’UE—peut occasionner des difficultés. Cette question a été examinée par Ramaswaniy et Sloek7, qui concluent que ces différences d’impact de la politique monétaire sur l’économie réelle existent bien, mais ne semblent pas très importantes. De surcroît, on peut penser qu’elles s’atténueront à mesure que les systèmes bancaires et les instruments financiers deviendront plus homogènes dans la zone euro. Comme la politique monétaire n’influe pas de manière uniforme sur tous les secteurs d’activité, son impact sur les différentes régions de la zone euro dépendra aussi des modifications que l’achèvement du marché unique pourrait entraîner dans la spécialisation régionale. Il est difficile de dire, cependant, si cela augmentera ou réduira la probabilité que des chocs asymétriques se produisent8.

Quelle que soit l’importance de ces facteurs, il est sans conteste souhaitable de rendre les marchés des produits et—surtout—du travail de la zone euro mieux à même de s’ajuster rapidement aux fluctuations économiques. Cet objectif est important en soi, et la création de l’UEM n’a fait qu’accroître l’urgence des réformes à engager. La marche vers l’UEM a incité les pays membres à accomplir des progrès exceptionnels dans l’assainissement des finances publiques et la stabilisation des prix. Peut-on espérer que l’union monétaire stimule de même l’accélération des réformes structurelles qui s’imposent depuis longtemps pour combattre le chômage chronique en Europe9?

Des forces s’exercent en fait dans deux directions opposées. D’une part, l’intensification de la concurrence due à l’accélération de la mise en place du marché unique et à la mondialisation aura un impact sensible sur les entreprises, ce qui mettra en évidence la nécessité d’assouplir encore le marché du travail et fera évoluer les dispositions institutionnelles aussi bien que les comportements10. Les membres de l’UE ont d’ailleurs commencé à prendre les mesures qui s’imposent, même si les réformes ont été plus timides et moins complètes, à ce jour, qu’on pourrait le souhaiter. D’autre part, la réforme globale et profonde du marché du travail ne semble pas être prônée avec autant de conviction ni bénéficier du même soutien politique, au sein des gouvernements des États membres et à la Commission européenne, que l’assainissement budgétaire ou la stabilisation des prix. Face à l’exacerbation de la compétition, en fait, certains pays risquent d’être tentés de protéger leur marché du travail contre la ≪concurrence déloyale≫ et le ≪dumping salarial≫, ce qui pourrait aboutir à un durcissement de la réglementation et à l’adoption de normes minimales11. Aussi souhaitable qu’elle puisse être dans des domaines tels que la sécurité et la salubrité du travail, par exemple, l’adoption de normes uniformes risque d’être défavorable au plein emploi si elle vise à faire disparaître la concurrence, comme c’est le cas lorsqu’un salaire minimum s’applique uniformément dans des régions où la productivité et le coût de la vie diffèrent sensiblement12. II est important que l’UE évite ce type d’écueils dans l’exercice des compétences élargies que lui confèrent les dispositions du Traité d’Amsterdam de 1997 relatives à l’emploi.

En ce qui concerne les négociations salariales, la levée des obstacles qui empêchent les employeurs et les salariés de conclure au niveau local des contrats d’emploi et de salaire mutuellement bénéfiques serait un moyen de réduire rapidement le chômage en Europe13. Si le niveau du salaire ainsi déterminé ne remplit pas des conditions d’équité données, il peut être complété par des prestations assujetties à l’occupation d’un emploi et financées sur les ressources libérées par la réduction des indemnités ≪passives≫14. Une politique salariale décentralisée se justifie d’autant plus que nombre d’entreprises ont engagé un processus complexe de réorganisation. Le système des négociations salariales doit permettre aux parties prenantes de conclure des contrats de travail adaptés à leurs souhaits en matière de salaires et de conditions d’emploi, car les besoins des entreprises sont de plus en plus hétérogènes et les préférences des salariés sont diverses15. L’adoption de systèmes de rémunération davantage fondés sur le mérite, l’organisation plus flexible du temps de travail, la conclusion d’accords ou de contrats assurant la sécurité de l’emploi (y compris en ce qui concerne le lieu de travail) ou l’inscription de la gestion des ressources humaines dans une optique de long terme sont autant de mesures qu’il serait plus efficace de prendre à l’échelle de l’entreprise16.

1Les quatre pays de l’UE qui n’ont pas rejoint l’Union monétaire le 1er janvier sont la Grèce, qui ne remplissait pas les conditions requises, le Danemark, le Royaume-Uni et la Suède, qui ont décidé quant à eux de ne pas y participer à ce stade. On trouvera une analyse approfondie de la formation et du fonctionnement de l’UEM ainsi que de ses conséquences probables pour l’économie mondiale dans le chapitre III des Perspectives de l’économie mondiale d’octobre 1997, ≪L’UEM et l’économie mondiale≫, pages 55–84 et dans le chapitre V des Perspectives de l’économie mondiale d’octobre 1998, ≪Politiques économiques dans la zone euro et conséquences extérieures de l’UEM≫, pages 134–71.2Le PSC et ses conséquences pour la politique budgétaire dans les pays de l’UE sont examinés dans l’encadré 3 des Perspectives de l’économie mondiale d’octobre 1997, pages 64–65 et dans l’encadré 5.2 des Perspectives de l’économie mondiale d’octobre 1998, pages 148–49.3II est moins évident qu’une plus grande flexibilité des marchés du travail et des produits puisse avoir les mêmes effets anticycliques que des mesures de gestion de la demande. En fait, les données empiriques portent à croire que les fluctuations conjoncturelles peuvent très bien être plus fortes, en moyenne, dans les pays dont les marchés sont plus souples que dans ceux où ils sont très réglementés.4Outre la réglementation du marché du travail, les obstacles linguistiques (et, plus généralement, culturels) et le coût élevé des transactions sur le marché du logement (dû à la réglementation et à la fiscalité) expliquent la faible mobilité internationale et régionale de la main-d’oeuvre dans la zone euro. Selon certaines estimations, la mobilité de la main-d’oeuvre entre différents États des États-Unis est trois fois plus forte qu’entre l’Allemagne et la France; voir Barry Eichengreen, ≪Labor Markets and European Monetary Unification≫, dans Policy Issues in the Operation of Currency Unions, publié sous la direction de Paul R. Masson et Mark P. Taylor (Cambridge et New York, Cambridge University Press, 1993), pages 130–62.5Ce risque est particulièrement élevé durant la phase 3 de l’UEM, car les monnaies nationales restent en circulation, et les pays membres peuvent donc encore quitter l’union à moindres frais; voir Norbert Berthold, Rainer Fehn et Eric Thode, ≪Real Wage Rigidities, Fiscal Policy, and the Stability of EMU in the Transition Phase≫, document de travail du FMI (à paraître en 1999).6Voir l’encadré 4 de l’édition d’octobre 1997 et les divers documents de référence qui y sont cités.7Voir Ramana Ramaswamy et Torsten Sloek, ≪The Real Effects of Monetary Policy in the European Union: What Are the Differences?≫ FMI. Staff Papers, volume 45 (juin 1998), pages 374–96.8Pour un aperçu de ces thèses opposées, voir Paul R. Krugman, Geography and Trade (Louvain, Belgique, Leuven University Press. 1991): Antonio Fatás. ≪EMU: Countries or Regions? Lessons from the EMS Experience≫, European Economic Review, volume 41 (avril 1997), pages 743–51: et Alan C. Stockman, ≪Sectoral and National Aggregate Disturbances to Industrial Output in Seven European Countries≫. Journal of Monetary Economics, volume 21 (mars-mai 1988), pages 387–409.9Le hilari de Ia déréglemenlation des inmspnrîs. des télécommunications et des services Tmanciers autorise on certain optimisme. Au cours dc Ia inise en place du marché unique, la determination des pays membres à atteindre l’objectifd’inté-gration européenne (jointe aux pressions exercées par Bruxelles) a aidé les autorités à surmonter les résistances de groupes de pression puissants et bien organisés tout en réduisant leurs privilèges et les protections dont ils bénéficiaient face à la concurrence. La Commission européenne a joué un rôle actif et constructif à l’appui de ce processus, qui a aussi bénéficié de l’émulation suscitée entre les membres de l’UE.10Voir Jeffrey A. Frankel et Andrew K. Rose, ≪The Endogeneity of the Optimum Currency Area Criteria≫, The Economic Journal. volume 108 (1998), pages 1009–25.11On trouvera une présentation générale et une analyse de ces tentatives pays par pays dans Labor Markets in Europe: Issues of Harmonization and Regulation, publié sous la direction de John T. Addison et W. Stanley Siebert (Manchester, Dryden Press, 1997).12Ce faisant, on augmenterait le chômage dans les régions à faible productivité, qui réclameraient par conséquent à l’UE une augmentation des aides au développement régional. Le financement de ces programmes risque aussi de brider l’activité dans les autres régions. L’unification politique et économique de l’Allemagne offre un cas extrême d’unification simultanée des régimes des salaires et des prestations. L’application du système ouest-allemand de conventions collectives aux Lander de l’Est, qui visait à égaliser rapidement les conditions salariales, y a en fait pénalisé l’emploi: la détermination des salaires étanl largement découplée de la productivité, les Lander de l’Est sont devenus un lieu de production très coûteux. Aussi de plus en plus d’entreprises locales ont-elles tenté, avec succès, de sortir du cadre des conventions collectives. Ceci élani, le chômage dans cette partie de l’Allemagne demeure presque deux fois supérieur à ce qu’il est dans le reste du pays.13Une autre approche des négociations salariales, très centralisée (et souvent inscrite dans le cadre d’une politique des revenus), a aidé à modérer globalement les salaires réels dans des économies relativement petites (Autriche, Irlande, Pays-Bas), mais risque d’être difficile à appliquer dans des économies plus vastes et plus hétérogènes. Elle est sans doute aussi moins à même de faciliter les variations des salaires relatifs qui permettraient d’améliorer la situation du marché du travail.14Cette question donne lieu à un examen approfondi dans OCDE. Valoriser le travailFiscalité, prestations sociales, emploi et chômage (Paris, 1997) et dans Robert Havcman, ≪Lutter contre la pauvreté tout en développant l’emploi: présentation des différentes stratégies et ébauche d’un programme d’action≫. Etudes économiques de l’OCDE, n” 26 (Paris, 1996/1), pages 7–51.15Voir Paul Migrom et John Roberts. ≪Continuous Adjustment and Fundamenlal Change in Business Strategy and Organization≫, dans Trends in Business Organization: Do Participation and Cooperation Increase Competitiveness?, publié sous la direction de Horst Siebert (Tuebingen, J.C.B. Mohr, 1995), pages 231—58: voir aussi Frank Bickenbach et Riidiger Soltwedel, ≪Produktionssystem, Arbeitsorganisation und Anreizstruktur: Der Paradigmenwechsel in der Unternehmensorganisation und seine Konsequenzen für die Arbeitsmarktverfassung≫, dans 50 Jahre Soziale Marktwirtschaft. publié sous la direction de Dieter Cassel (Stuttgart. Lucius & Lucius. 1998), pages 491–533.16Le cas du Royaume-Uni montre que l’on peut réduire à la fois le taux de chômage global et sa concentration régionale en décentralisant les négociations salariales. Voir Etudes économiques de l’OCDE: Royaume-Uni (Paris. 1996).

Les rigidités du marché du travail

L’évolution divergente du marché du travail aux États-Unis et en Europe peut s’expliquer par les différences entre les dispositions institutionnelles et réglementaires qui les régissent. Divers éléments de réponse peuvent être proposés, qui mettent en avant la disparité des cadres de négociations salariales, la rigueur comparée des réglementations du marché du travail (protection de l’emploi, flexibilité des conditions de travail) ou la générosité plus ou moins grande avec laquelle les allocations de chômage ou les transferts sociaux compensent la perte de revenu. Cela dit, ces caractéristiques sont souvent loin d’être homogènes dans les économies européennes. Toute analyse globale doit donc être complétée par des données propres aux différents pays.

Le degré de centralisation des décisions est une dimension essentielle du cadre institutionnel dans lequel s’inscrit le mécanisme de formation des salaires et l’on observe, sur ce plan, des différences considérables entreles économies avancées. À une extrémité se trouvent des pays comme les États-Unis (ou le Canada) où la formation des salaires est très décentralisée puisqu’elle a lieu au niveau des secteurs d’activité ou même, parfois, des entreprises. À l’autre extrémité se trouvent certains pays scandinaves, la Belgique et l’Autriche, où des négociations salariales très centralisées déterminent les niveaux de rémunération absolus et relatifs de la grande majorité des salariés12. Les autres pays européens occupent des positions intermédiaires entre ces deux extrêmes.

Le concept de ≪centralisation≫ des négociations salariales peut être abordé de diverses manières. Une première indication de cette centralisation est donnée par le taux de syndicalisation (≪l’implantation syndicale≫)13. Le niveau auquel se tiennent les négociations—entreprise, région, pays—est aussi à considérer, et le degré de coordination des salariés (syndicats) et du patronat est une autre dimension importante14. Même lorsque les négociations ont lieu à l’échelle de l’entreprise ou de l’unité de production, on peut considérer que le processus de détermination des salaires est centralisé s’il donne lieu à une coordination intensive entre les syndicats ou entre les employeurs. Le tableau 4.1 présente un classement de dix-huit économies avancées en fonction du niveau auquel se tiennent les négociations et du degré de coordination, pour la période de 1980 à 199415.

Tableau 4.1.Structure des négociations salariales dans dix-huit pays industrialisés, 1980—941(Niveau de négociation et degré de coordination)
Principal niveau de négociation2
Degré de coordinationNationalSectorielEntreprise/usine
FaibleNouvelle-Zélande →États-Unis
Royaume-Uni ←Canada
IntermédiaireSuède→Belgique
Danemark
Espagne
France
Pays-Bas
← Portugal
Suisse
ÉlevéFinlande →AllemagneJapon
Australie
Autriche
← Norvège
Source: OCDE, Perspectives de remploi. (Paris. 1994), tableau 5.1

Ce tableau ne retrace pas l’évolution de la structure des négociations depuis 1994.

Les flèches indiquent la direction dans laquelle a évolué le niveau principal de négociation pendant la période de référence.

Source: OCDE, Perspectives de remploi. (Paris. 1994), tableau 5.1

Ce tableau ne retrace pas l’évolution de la structure des négociations depuis 1994.

Les flèches indiquent la direction dans laquelle a évolué le niveau principal de négociation pendant la période de référence.

Il n’y a pas de relation linéaire entre la centralisation de la formation des salaires et le fonctionnement du marché du travail. À un faible degré de centralisation (aux États-Unis, par exemple), les conditions qui se créent sur ce marché sont proches de ce que l’on peut attendre d’une situation de concurrence: le salaire réel s’établit à un niveau qui équilibre le marché. Lorsque la centralisation augmente, on observe une tendance à la hausse du salaire réel et à l’augmentation du chômage structurel, imputable au pouvoir accru des syndicats (ou des travailleurs ≪intégrés≫ au monde du travail). En revanche, dans les pays qui présentent un degré élevé de syndicalisation et de centralisation des négociations salariales (ou une coordination très étroite des négociations locales et régionales), les externalités défavorables que produisent des salaires réels excessifs (en créant du chômage) semblent être prises en compte dans le processus des négociations, ce qui aboutit à la modération des salaires réels et à un chômage plus faible. Cette relation—qui se présente schématiquement sous la forme d’une courbe convexe—entre le degré de centralisation des négociations salariales et la situation du marché du travail aide à comprendre pourquoi la situation de l’emploi est meilleure lorsque le processus des négociations est décentralisé (comme aux États-Unis) ou très centralisé (Autriche, Irlande), alors que les négociations salariales donnent des résultats beaucoup moins satisfaisants dans bon nombre de pays européens qui se trouvent dans une situation intermédiaire (la France et l’Espagne, par exemple)16.

Encadré 4.3.Marché du travail: cadre analytique

L’analyse qui est consacree dans le present chapitre a revolution du marche du travail dans les pays de la zone euro ces vingt-cinq dernieres annees peut etre illustree a partir d’un cadre analytique mis au point et publie par Layard, Nickell et Jackman, dont on trouvera ci-contre une représentation graphique1. Le principal element de ce cadre est la ≪courbe de fixation du salaire≫ (WS), qui montre comment le salaire reel juge acceptable par la main-d’oeuvre (ajuste en fonction de la croissance tendancielle de la productivite de la main-d’oeuvre) varie avec le taux de chomage (represente par l’ecart vers la gauche par rapport a la verticale du plein emploi [e = 1]). Cette courbe signifie que plus le taux de chomage est eleve, plus le salaire reel que la main-d’oeuvre sera disposee a accepter est faible, car ce dernier represente le cout d’opportunite des loisirs (volontaires ou forces). La courbe WS diffiere done de la courbe classique d’offre de main-d’oeuvre, de laquelle le chomage est absent en tout point2. ≪L’ecart de chomage≫ entre la courbe classique et la courbe de fixation du salaire (pour un niveau donne du salaire reel) depend de la position de cette derniere, qui est elle-meme determinee par un certain nombre de caracteristiques structurelles et dispositions institutionnelles, telles que le pouvoir de monopole des syndicats, la generosite des allocations de chomage, la severite des conditions et des controles auxquels elles sont soumises, la rigueur des dispositions visant la protection de Femploi, etc.3. Toute variation de l’un au moins de ces determinants provoquera un deplacement de la courbe de fixation des salaires.

Ce cadre repose aussi sur l’hypothese fondamentale que le prix d’offre du capital est determine de facon exogene; sous Feffet de la maximisation du profit, il sera egal, a l’equilibre, au taux de rendement du capital (corrige en fonction du risque). L’investissement et le stock de capital seront done endogenes, car les entrepreneurs investiront jusqu’a ce que le rendement marginal du capital soit egal a son prix d’offre (exogene).

La courbe de demande de main-d’oeuvre (appelee ≪courbe de fixation des prix≫ par Layard, Nickell et Jackman) correspond a la courbe classique et decoule de la technique de production et de la maximisation du profit. II y a deux courbes de demande de main-d’oeuvre, l’une a court terme (DS), pour laquelle le stock de capital est fixe, et l’autre a long terme (DL), le long de laquelle il peut s’ajuster pour atteindre son niveau optimal. Dans l’hypothese de rendements d’echelle constants, cette courbe de demande de main-d’oeuvre a long terme est horizontale. Cela veut dire que le salaire reel d’equilibre a long terme est independant de la position de la courbe de fixation des salaires: cette derniere determine le taux d’equilibre du chomage, mais pas le niveau du salaire reel4. Le fait que la courbe de demande de main-d’oeuvre (a long terme) est horizontale a pour consequence importante de repercuter sur les salaries, sous forme d’une baisse des salaires reels, tout choc defavorable tel qu’une baisse de la productivite de la main-d’oeuvre (par rapport a la tendance de longue periode), un alourdissement de la fiscalite ou une deterioration des termes de l’echange. La courbe de demande de main-d’oeuvre a court terme est decroissante, comme Test la productivite marginale de la main-d’oeuvre pour un stock de capital donne.

Le cadre analytique

1Ajuste en fonction de la croissance tendancielle de la productivite de la main-d’oeuvre.

Le marche du travail est equilibre au point d’intersection de la courbe de fixation des salaires WS et les courbes de demande de main-d’oeuvre a long terme DL et a court terme DS (point A du diagramme). À ce point, le stock de capital s’est ajuste a son niveau optimal compatible avec le taux de rendement vise du capital (le prix d’offre du capital), lequel determine—avec la technique de production—le salaire reel d’equilibre. En resume, les positions des courbes WS et DL sont determinees par des facteurs exogènes, alors que la courbe DS se déplace de façon endogène, conformément à l’ajustement endogène de l’investissement et du stock de capital (voir ci-après). Il s’ensuit que le taux d’équilibre du chômage dépend des facteurs structurels (ou exogènes) qui déterminent les positions des courbes DL et WS.

Le taux d’équilibre du chômage au point A est égal à l’unité diminuée du taux d’équilibre de l’emploi. Il peut varier sous l’effet d’un déplacement de la courbe IVS ou de la courbe DL. À long terme, un déplacement de la courbe WS ne modifie pas le salaire réel; mais à court terme, un durcissement des revendications salariales, représenté par une translation de la courbe WS’ vers la gauche (en WS”), peut effectivement produire une hausse (temporaire) du salaire réel, au prix d’une augmentation du taux de chômage (qui passe au point B). Or, au point B, le taux de rendement du capital est inférieur à son prix d’offre (exogène). Les entreprises réduisent par conséquent leur investissement, ce qui pousse la courbe DS vers le bas jusqu’à ce qu’elle coupe les courbes VV.S” et DL au point C. En d’autres termes, la courbe DS se déplace vers DS’ à mesure que l’échelle de l’activité diminue. Au point C, le coefficient de capital est le même qu’au point A. En conséquence, le salaire réel est inchangé mais le taux de chômage a augmenté, ce qui ≪persuade≫ les salariés le plus revendicatifs (dont l’offre est représentée par la courbe VV5’) d’accepter un salaire réel d’équilibre inchangé.

Le tableau ci-après résume comment les différents chocs extérieurs à prendre en compte influent, dans ce cadre d’analyse, sur les valeurs d’équilibre de longue et de courte périodes du salaire réel (ajusté en fonction de l’augmentation tendancielle de la productivité du travail) et du taux de chômage. Par définition, tous les chocs induisent une hausse du taux de chômage.

Ce cadre d’analyse permet de retracer l’évolution du marché du travail en Europe au cours des vingt-cinq dernières années5. La situation initiale est caractérisée par l’équilibre de longue période représenté au point A. Le ralentissement de la croissance tendancielle de la productivité du travail (progrès technique), amorcé dans les années 70, a réduit le salaire réel ≪justifié≫ et correspond à un déplacement vers le bas de la courbe de demande de main-d’oeuvre de longue période6. De même, l’augmentation du taux d’intérêt réel au début des années 80 a rehaussé le taux visé du rendement du capital, ce qui a aussi provoqué un déplacement vers le bas de la courbe DL L’augmentation graduelle du ≪coin fiscal≫ (hausse des prélèvements directs sur les revenus du travail ou des impôts indirects sur la consommation, ou des deux à la fois) peut aussi être représentée dans ce cadre par un déplacement vers le bas de la courbe DL (en se plaçant du point de vue des salariés)7. Sous l’effet conjugué de ces trois chocs, la courbe de demande de main-d’oeuvre de longue période se déplace vers la nouvelle position DL’. Pour un degré de ≪pression salariale≫ donné, représenté par la courbe WS, ce déplacement vers le bas de la courbe de demande de main-d’oeuvre de longue période provoque une augmentation du taux d’équilibre du chômage, qui passe en D.

Effet de divers chocs sur l’évolution du marché du travail
Déplacement induit
Courbe de demande de main-d’oeuvreCourbe de fixation des salairesVariation du coefficient de capital (KIN)Variation du salaire de la production réelle < W//>)Variation du taux de chômage (UNR)
Type de choc1DLWSCourt terme2Long termeCourt terme2Long termeCourt terme2Long terme
Hausse du (aux d’intérêt réelvers le basaucunaucunebaisseaucunebaisseaucunehausse
Ralentissement de l’augmentation de la productivité de la main-d’oeuvrevers le basaucunaucunebaisseaucunebaisseaucunehausse
Augmentation du ≪coin fiscal≫≫3vers le bas (aucune)aucun(vers le haut)hausseaucunebaisse4baisse4haussehausse
Détérioration des termes de l’échangeaucune5vers le haut5hausseaucunehausse6aucune6haussehausse
Augmentation de la ≪pression salariale≫7aucunevers le hauthausseaucunehausseaucunehaussehausse

Tous les chocs augmentent le chômage d’équilibre à long terme: des chocs opposés produiraient des effets symétriques sur le salaire réel et le taux de chômage.

Le court terme est défini comme la période pendant laquelle le stock de capital est constant.

L’augmentation du coin fiscal peut être représentée par un déplacement vers le haut de la courbe WS ou par un déplacement vers le bas de la courbe DL (ou par les deux en même temps); les effets sur le taux de chômage et le salaire réel sont identiques.

Salaire net d’impôt.

Si le salaire ramené à la consommation (et à la production) était représenté en ordonnée dans le diagramme, une détérioration des termes de l’échange entraînerait un déplacement vers le bas de la courbe DL (au lieu d’un déplacement vers le haut de la courbe WS); l’effet sur le chômage serait identique.

À court terme, l’augmentation du salaire de la production compense (partiellement) la perte de pouvoir d’achat duc à la détérioration des termes de l’échange. À long terme, le salaire de la consommation diminue et le salaire de la production est constant.

L’augmentation de la ≪pression salariale≫ (déplacement de WS vers le haut) peut être due à divers facteurs: regain de l’action syndicale, augmentation des allocations de chômage, etc.

Tous les chocs augmentent le chômage d’équilibre à long terme: des chocs opposés produiraient des effets symétriques sur le salaire réel et le taux de chômage.

Le court terme est défini comme la période pendant laquelle le stock de capital est constant.

L’augmentation du coin fiscal peut être représentée par un déplacement vers le haut de la courbe WS ou par un déplacement vers le bas de la courbe DL (ou par les deux en même temps); les effets sur le taux de chômage et le salaire réel sont identiques.

Salaire net d’impôt.

Si le salaire ramené à la consommation (et à la production) était représenté en ordonnée dans le diagramme, une détérioration des termes de l’échange entraînerait un déplacement vers le bas de la courbe DL (au lieu d’un déplacement vers le haut de la courbe WS); l’effet sur le chômage serait identique.

À court terme, l’augmentation du salaire de la production compense (partiellement) la perte de pouvoir d’achat duc à la détérioration des termes de l’échange. À long terme, le salaire de la consommation diminue et le salaire de la production est constant.

L’augmentation de la ≪pression salariale≫ (déplacement de WS vers le haut) peut être due à divers facteurs: regain de l’action syndicale, augmentation des allocations de chômage, etc.

Cette analyse concorde avec l’évolution constatée du NAIRU en Europe, même sans variation majeure du pouvoir syndical, de la générosité des prestations ou de tout autre déterminant de la position de la courbe de Fixation des salaires. Bien entendu, des déplacements de la courbe WS se sont sans doute ajoutés à ceux de la courbe DL: si la ≪pression salariale≫ ou la générosité des allocations de chômage (ou les deux à la fois) avaient augmenté, la courbe WS se serait déplacée vers la gauche et l’augmentation du chômage due à la translation vers le bas de la courbe de demande de main-d’oeuvre aurait été plus forte encore (pour atteindre le point d’équilibre E). On peut en fait représenter dans ce cadre la détérioration des termes de l’échange observée dans les années 70: la courbe WS se déplace vers le haut, sous l’effet des efforts que déploie la main-d’oeuvre pour compenser par une augmentation du salaire réel (c’est-à-dire de la part salariale de la valeur ajoutée intérieure) la baisse du pouvoir d’achat due à cette détérioration8.

Les nouveaux points d’équilibre D et E correspondent l’un et l’autre à une baisse du coefficient de capital et du taux d’emploi, donc à une réduction générale des besoins en capital par rapport au point A. L’investissement a donc fléchi à la suite des chocs économiques qui ont déplacé la courbe DL vers le bas, parce que le stock de capital s’est ajusté à sa nouvelle valeur d’équilibre (optimale). Il s’ensuit un déplacement progressif vers le bas de la courbe de demande de main-d’oeuvre de courte période jusqu’à DS”. qui coupe DL’ et WS en D. Cela correspond bien à la forte contraction de l’investissement qui a suivi, dans les années 70, le ralentissement de la croissance de la productivité de la main-d’oeuvre et les deux chocs pétroliers. Si la croissance de la productivité de la main-d’oeuvre s’accélère à nouveau (sous l’effet du progrès technique) ou si le taux d’intérêt réel (prix d’offre du capital) baisse, la courbe DL’ devrait se déplacer vers le haut, ce qui augmentera le taux de rendement du capital et entraînera un accroissement de l’investissement et du stock de capital. La courbe DS” se déplacera en conséquence progressivement vers le haut, permettant à la fois au salaire réel d’équilibre d’augmenter et au taux de chômage de baisser (soit un déplacement de D vers A le long de la courbe WS). De même, la résorption de chocs défavorables sur les termes de l’échange peut entraîner un déplacement vers le bas de la courbe WS (et donc une réduction du chômage), à moins que les travailleurs ≪intégrés≫ s’approprient ce gain exceptionnel pour accroître leur pouvoir d’achat, auquel cas il y aura une augmentation du salaire ramené à la consommation réelle mais pas de réduction du taux de chômage.

L’invariance du salaire réel de longue période (ajusté en fonction de la croissance de la productivité de la main-d’oeuvre) face aux déplacements de la courbe de fixation des salaires WS, qui découle du cadre analytique exposé ci-dessus, semble contredire l’analyse présentée dans le texte principal, qui suppose une corrélation négative entre l’expansion du salaire réel et l’emploi (voir le graphique 4.4 et les commentaires qui s’y rapportent). Cependant, on peut concilier ces deux résultats si l’on tient compte de l’hétérogénéité de la main-d’oeuvre, du point de vue du niveau de qualification. Si la structure des salaires relatifs est rigide et si le progrès technique favorise systématiquement la demande de main-d’oeuvre qualifiée, le chômage des travailleurs peu qualifiés augmentera. La part de ces derniers dans l’emploi total diminuera donc, alors que le salaire réel moyen augmentera. Ce scénario correspond effectivement à l’évolution décrite dans le graphique 4.4.

1Voir Richard Layard, Stephen Nickell et Richard Jackman, Unemployment—Macroeconomic Performance and the Labour Market (Oxford et New York, Oxford University Press, 1991).2La courbe d’offre classique est repre’sentee dans ce cadre par la verticale du plein emploi, a droite dans le diagramme, pour laquelle le rapport de 1’emploi a la population active (e) est egal a 1’unite.3D’autres facteurs institutionnels influent sur la courbe de fixation des salaires. C’est le cas, par exemple, de l’efficience du ≪processus d’equilibrage≫ sur le marche du travail, qui determine le degre de chomage frictionnel.4Tant que la position de la courbe de demande de main-d’oeuvre a long terme reste inchangee, la part des salaires a l’equilibre dans la valeur ajoutee totale reste elle aussi inchangee a long terme, independamment de l’elasticite de substitution entre les facteurs de la fonction de production globale.5On notera que le cadre présenté ici se limite à l’analyse statique comparative. Bien qu’il comprenne un équilibre de courte période et un équilibre de longue période, il ne présente pas de processus d’ajustement dynamique en situation de déséquilibre qui caractérise probablement l’évolution du ≪monde réel≫, où les fluctuations de la demande globale se superposent aux divers chocs structurels analysés ici.6Il y a déplacement du salaire réel ≪vers le bas≫ par rapport à l’augmentation tendancielle, ce qui n’implique donc pas nécessairement une baisse en valeur absolue, mais seulement que le salaire réel augmente moins vite.7Elle peut aussi être représentée par un déplacement vers le haut de la courbe WS. qui signifie que les travailleurs s’opposent à la réduction de leur salaire réel après impôt. Dans les deux cas, l’effet sur le chômage est identique.8Ce phénomène peut aussi se traduire par une translation vers le bas de la courbe DL si le salaire ramené à la consommation, et non à la production, est représenté en ordonnée.

L’évaluation de la centralisation du processus de formation des salaires est encore compliquée par ≪l’extension administrative≫ des conventions collectives (pratiquée dans de nombreux pays européens). Cette expression désigne une situation dans laquelle les résultats de négociations concernant un segment du marché du travail sont appliqués à d’autres parties de l’économie qui n’étaient pas directement impliquées dans ce processus. On observe souvent dans les pays de la zone euro une différence considérable entre le nombre de travailleurs représentés par les syndicats engagés dans des négociations et le nombre de bénéficiaires des conventions salariales (graphique 4.6, page 110). Le danger manifeste de ce système est de ne pas représenter suffisamment les intérêts des employeurs et des salariés qui ne participent pas aux négociations17. S’il semble bien que cela soit à l’origine du taux de chômage élevé que connaissent des pays comme la Belgique, l’Espagne ou la France, ce risque semble moindre, en revanche, dans des pays comme l’Autriche ou les Pays-Bas, qui fondent leur politique salariale sur la recherche d’un consensus national.

Graphique 4.6.Zone euro et États-Unis: implantation syndicale et extension des conventions collectives1

(En pourcentage des effectifs salariés)

Dans tous les pays de la zone euro, le champ d’application des conventions collectives est beaucoup plus large que la représentation syndicale.

Source: OCDE. Perspectives de l’emploi (Paris. 1994, graphique 5.7; 1997. graphique 3.1)

1Toutes les données se rapportent à 1990, sauf pour l’Allemagne (1992), la France (1985), l’Italie (1992) et le Portugal (1991).

Cela dit, la flexibilité du marché du travail ne se limite pas au processus de formation des salaires; il faut considérer aussi l’ensemble des dispositions réglementaires et législatives qui enserrent les contrats de salaires dans un cadre contraignant. Ces dispositions ont souvent pour objectif initial d’assurer que les conditions de travail respectent des normes minimales de santé publique et de sécurité. Dans la pratique, néanmoins, elles limitent aussi les possibilités d’adapter et d’ajuster la structure de l’emploi à l’évolution de la conjoncture, dans l’entreprise ou dans l’économie en général. Qui plus est, elles ont parfois pour effet de protéger les travailleurs pourvus d’un emploi contre la concurrence des chômeurs, ce qui réduit l’effet modérateur du chômage sur la hausse des salaires et affaiblit, par là même, un important mécanisme d’ajustement de l’économie.

La réglementation du travail couvre de multiples aspects des relations employeurs-salariés et des contrats de travail. Quatre d’entre eux—dont l’importance pour la situation du marché du travail est jugée capitale—sont présentés dans le tableau 4.2, à savoir18:

Tableau 4.2.Indices de rigidité de la réglementation du travail1
PaysTemps de travailContrats à durée déterminéeProtection de l’emploiSalaireminimumIndiceglobal2
Zone euro
Allemagne11114
Autriche11103
Belgique01113
Espagne21227
Finlande11114
France11125
Irlande26204
Italie12227
Pays-Bas10113
Portugal11114
Moyenne31,10,91,31,14,4
Autres pays de l’UE
Danemark00000
Grèce21227
Royaume-Uni00000
Suède12115
Pour mémoire:
États-Unis00000
Norvège12104
Suisse11103
Sources: OCDE, Perspectives de l’emploi ( Paris. 1994), tableau 4.8; on trouvera un examen détaillé de la réglementation du travail dans l’UE dans David Grubb et William Wells. ≪La réglementation de l’emploi et les formes de travail dans les pays de la CE≫, Études économiques de l’OCDE, n° 21 (hiver 1993), pages 7–62

Evaluation subjective, allant de 0 (réglementation inexistante ou faible) à 2 (réglementation stricte).

Somme des quatre colonnes précédentes.

Moyenne arythmétique simple.

Sources: OCDE, Perspectives de l’emploi ( Paris. 1994), tableau 4.8; on trouvera un examen détaillé de la réglementation du travail dans l’UE dans David Grubb et William Wells. ≪La réglementation de l’emploi et les formes de travail dans les pays de la CE≫, Études économiques de l’OCDE, n° 21 (hiver 1993), pages 7–62

Evaluation subjective, allant de 0 (réglementation inexistante ou faible) à 2 (réglementation stricte).

Somme des quatre colonnes précédentes.

Moyenne arythmétique simple.

  • Le temps de travail (réglementation de la durée maximale du travail hebdomadaire, des congés et du travail de nuit ou pendant les week-end et jours fériés);
  • Le travail à temps partiel et les contrats à durée déterminée;
  • La protection de l’emploi (procédures de licenciement);
  • Le salaire minimum (imposé par la loi ou par extension administrative des conventions collectives).

D’après ces critères, c’est en Grèce, en Italie et en Espagne que la réglementation du travail est la plus stricte, et aux États-Unis, au Royaume-Uni et au Danemark que le marché du travail est le moins réglementé; en moyenne, cette réglementation est plus développée dans les pays de la zone euro que dans les autres économies avancées.

Tous les pays industrialisés appliquent une forme ou une autre de garantie de ressources pour les chômeurs, afin de protéger les travailleurs d’une perte totale de revenu en cas de licenciement subit. Ces allocations de chômage facilitent la recherche active d’un emploi, augmentent la mobilité de la main-d’oeuvre et incitent à prendre des risques, ce qui améliore le processus d’équilibrage du marché du travail et permet une affectation plus efficiente des ressources. En rendant le chômage plus supportable, toutefois, ces programmes risquent aussi d’en allonger la durée moyenne et, ce faisant, d’en relever le taux.

Il est difficile de se livrer à une comparaison internationale des niveaux de garantie de ressources dont bénéficient les chômeurs, car les systèmes de transferts en vigueur diffèrent sur plusieurs points importants. C’est ainsi que le taux de remplacement du revenu et la durée maximale d’indemnisation varient d’ordinaire en fonction de la situation familiale du bénéficiaire, de son âge et d’autres caractéristiques. Le tableau 4.3 présente des chiffres ≪représentatifs≫ du taux de remplacement du revenu et de la durée d’indemnisation du chômage (pour une catégorie de bénéficiaires normalisée), ainsi qu’un ≪indice de générosité≫ synthétique, qui est une moyenne des taux de remplacement pour divers types de bénéficiaires et diverses durées d’indemnisation19. Il apparaît que la générosité des prestations offertes varie considérablement selon les pays industrialisés. En particulier, le niveau des allocations de chômage est beaucoup plus élevé, et la durée d’indemnisation sensiblement plus longue, dans bon nombre de pays d’Europe continentale que dans les autres économies avancées20.

Tableau 4.3.Générosité comparée des allocations de chômage, 1994–96
PaysTaux de compensation net initial1Durées minimale et maximale d’indemnisation2 (mois)Indice synthétique de la générosité des allocations3
Zone euro
Allemagne616–3254
Autriche5–12
Belgique5712– 459
Espagne734–2449
Finlande6324–2459
France7027–54555
Irlande4915–1537
Italie426–619
Pays-Bas696–5469
Portugal10–30
Moyenne60,5611,5–30,950,16
Autres pays de l’UE
Danemark7060–6081
Grèce5–12
Royaume-Uni3612–1251
Suède7512–1867
Pour mémoire:
États-Unis606–616
Norvège6746–4662
Suisse738,5–2062
Sources: OCDE, Étude sur l’emploi—Valoriser le travail (Paris, 1997), tableau 7 et graphique 3; OCDE, La mise en oeuvre de la stratégie de l’OCDE pour l’emploi—Leçons à tirer de l’expérience des pays membres (Paris, 1997), tableau 4

Montant initial des allocations divisé par le dernier salaire, net d’impôt; couple sans enfants.

La durée d’indemnisation dépend de divers critères (âge, situation familiale, emplois précédents, etc.). Passée la période maximum, des prestations au titre de l’aide sociale (souvent sous condition de ressources) prennent en général le relai.

Moyenne des taux de compensation nets applicables à deux niveaux de revenu, à trois catégories d’allocations différant par la durée, et à trois situations familiales types: l’indice exclut l’aide sociale aux niveaux régional et local.

Durée illimitée pour les chômeurs ayant des familles à charge.

Réduction progressive tous les quatre mois.

Non compris l’Autriche et le Portugal.

Sources: OCDE, Étude sur l’emploi—Valoriser le travail (Paris, 1997), tableau 7 et graphique 3; OCDE, La mise en oeuvre de la stratégie de l’OCDE pour l’emploi—Leçons à tirer de l’expérience des pays membres (Paris, 1997), tableau 4

Montant initial des allocations divisé par le dernier salaire, net d’impôt; couple sans enfants.

La durée d’indemnisation dépend de divers critères (âge, situation familiale, emplois précédents, etc.). Passée la période maximum, des prestations au titre de l’aide sociale (souvent sous condition de ressources) prennent en général le relai.

Moyenne des taux de compensation nets applicables à deux niveaux de revenu, à trois catégories d’allocations différant par la durée, et à trois situations familiales types: l’indice exclut l’aide sociale aux niveaux régional et local.

Durée illimitée pour les chômeurs ayant des familles à charge.

Réduction progressive tous les quatre mois.

Non compris l’Autriche et le Portugal.

L’impact de ces prestations sur le comportement des chercheurs d’emplois—et par conséquent sur la durée de la période de chômage et le taux de chômage moyen—dépend non seulement de leur ≪générosité≫, mais aussi de la façon dont elles sont administrées. Dans certains pays (au Danemark, aux Pays-Bas ou en Suisse, par exemple), les allocations sont relativement généreuses mais assujetties à des critères stricts d’admissibilité ou d’acceptation des emplois proposés qui atténuent, semble-t-il, les effets défavorables qu’elles peuvent avoir sur la recherche d’un emploi. Les réformes engagées au Royaume-Uni sont allées elles aussi dans ce sens, en remplaçant les indemnités de chômage par une ≪allocation de recherche d’emploi≫ accompagnée d’un durcissement des conditions d’admissibilité et d’un examen périodique des démarches effectuées par les bénéficiaires de ces aides. L’imposition d’une courte période d’attente préalable à l’octroi des indemnités, qui fait intervenir un élément d’auto-assurance, va dans la même direction. Ces différences aident à expliquer pourquoi la relation entre la générosité des prestations et l’ampleur du chômage n’est pas forcément la même d’un pays à l’autre. Les problèmes du chômage sont particulièrement graves dans les pays dont le système d’indemnisation est assez généreux, surtout en ce qui concerne la durée de versement des allocations, mais qui ne consacrent que des efforts limités à la promotion active de l’emploi ou aux pressions administratives susceptibles de hâter la réintégration des chômeurs dans la population active occupée.

Trois grands postes des recettes publiques tendent à creuser un écart entre le salaire effectivement disponible pour la consommation (pouvoir d’achat du salaire après impôt) et le coût effectif de la main-d’oeuvre pour l’employeur. Ce sont les impôts directs, les cotisations sociales (patronales et salariales) et les impôts indirects sur les biens de consommation. L’importance et la composition de ce ≪coin≫ fiscal sont très différentes d’un pays à l’autre. Le tableau 4.4 donne une idée de l’importance du coin fiscal global et de ses composantes dans seize pays européens et aux États-Unis21. Les voies par lesquelles les recettes publiques sont mobilisées varient considérablement, elles aussi, selon les pays. Cependant, les impôts sur le revenu et les cotisations sociales—qu’elles soient versées par les employeurs ou par les salariés—sont aisément substituables, ce qui explique que les différences entre les coins fiscaux globaux soient plus significatives que celles qui existent entre leurs composantes.

Tableau 4.4.Coin fiscal global, 1994(En pourcentage de la rémunération par ouvrier moyen)
Dont
PaysCoin fiscal globalImpôt sur le revenu1Prélèvements sur les salaires2Taxes surla consommation
Zone euro
Allemagne59231620
Autriche1619
Belgique61192616
Espagne47102413
Finlande5536415
France59152618
Irlande55211123
Italie5716329
Pays-Bas5535713
Portugal47122015
Moyenne55,0320,318,515,83
Autres pays de l’UE
Danemark633726
Grèce1322
Royaume-Uni4422913
Suède60242313
Pour mémoire:
États-Unis3518710
Norvège58211126
Suisse159
Sources: OCDE, La stratégie de l’OCDE pour l’emploi—Valoriser le travail (Paris, 1997), tableau 25; OCDE, La mise en oeuvre de la stratégie de l’OCDE pour l’emploi—Leçons it tirer de l’expérience des pays membres (Paris, 1997), tableau 12

Y compris les cotisations sociales des salariés.

Cotisations sociales versées par les employeurs.

Non compris l’Autriche.

Sources: OCDE, La stratégie de l’OCDE pour l’emploi—Valoriser le travail (Paris, 1997), tableau 25; OCDE, La mise en oeuvre de la stratégie de l’OCDE pour l’emploi—Leçons it tirer de l’expérience des pays membres (Paris, 1997), tableau 12

Y compris les cotisations sociales des salariés.

Cotisations sociales versées par les employeurs.

Non compris l’Autriche.

La structure des prélèvements sur le travail n’a sans doute guère d’effet sur l’emploi et la production dansleur ensemble22, mais leur niveau global influe sur ces deux variables: les prélèvements sur les salaires introduisent en effet, entre les appréciations du prix du travail par les employeurs et par les salariés, un élément intercalaire qui gêne l’échange mutuellement bénéfique des services de la main-d’oeuvre contre les revenus du travail23. Il est donc probable qu’un coin fiscal important réduira l’emploi déclaré et entraînera une augmentation de la production domestique et du travail ≪au noir≫, qui échappent à l’impôt. Cela explique sans doute, au moins en partie, la faiblesse relative des taux d’activité en Europe et le développement très inégal, semble-t-il, des petites activités de services sur ce continent et aux États-Unis. Les conséquences de ce phénomène pour l’emploi et les salaires réels dépendent des élasticités de la courbe de fixation des salaires et des courbes d’offre et de demande de main-d’oeuvre (la courbe de fixation des salaires est déterminée par le salaire réel et le taux de chômage que la main-d’oeuvre juge acceptable dans le processus des négociations salariales; elle est examinée plus en détail dans l’encadré 4.3). Plus la courbe de fixation des salaires est élastique et plus le coin fiscal finira par réduire l’emploi plutôt que baisser les salaires réels. Il s’ensuivra une aggravation du chômage si l’offre de main-d’oeuvre est plus sensible que la courbe de fixation des salaires aux variations des salaires réels24.

L’interaction des transferts sociaux sous conditions de ressources et de la fiscalité constituent un obstacle de taille au retour rapide des chômeurs dans la population active occupée. Si les allocations sont suspendues dès que le bénéficiaire exerce une activité rémunérée, le taux marginal effectif d’imposition—somme du taux marginal d’imposition et du taux de réduction des allocations—risque d’être très élevé, ce qui réduira l’incitation à accepter un emploi ou à chercher un poste mieux rémunéré. Le taux marginal effectif d’imposition est le plus souvent élevé dans les économies avancées, y compris dans celles qui se sont lancées dans des réformes radicales pour améliorer la situation du marché du travail (ce qui est le cas du Royaume-Uni, par exemple) et aux États-Unis, où il est toutefois un peu plus faible qu’en Europe (tableau 4.5).

Tableau 4.5.Pays industrialisés (échantillon): taux d’imposition effectif marginal (TIEIVÎ), 1994–95(Ménages mono-actifs)
Intervalle de revenu auquel s’applique ce taux (pourcentage de la rémunération de l’OM)1Nombre de salariés assujettis à un TIEM > 80%, en pourcentage
PaysTIEM (pourcentages)de la main-d’oeuvre occupéedu nombre de chômeurs
Zone euro
Allemagne10380–912
Autriche1000–12 et 18–72
Danemark1022–47
Finlande1000–641,26
France7649–89
Irlande10662–76
Pays-Bas1000–22
9122–58
112–11458–64
Pour mémoire:
États-Unis7262–71
Norvège1000–76
Royaume-Uni9746–654,140
8565–77
Suède910–1004,047
Sources: OCDE, La mise en oeuvre tie la stratégie de l’OCDE pour l’emploi—Leçons à tirer Je l’expérience des pays membres (Paris, 1997), tableau 10; OCDE. La stratégie de l’OCDE pour l’emploi—Valoriser le travail (Paru. 1997), tableaux 16 et 19

En pourcentage de la rémunération d’un ≪ouvrier moyen≫.

Un dixième des ménages dont un membre au moins lait partie de la population active potentielle.

Sources: OCDE, La mise en oeuvre tie la stratégie de l’OCDE pour l’emploi—Leçons à tirer Je l’expérience des pays membres (Paris, 1997), tableau 10; OCDE. La stratégie de l’OCDE pour l’emploi—Valoriser le travail (Paru. 1997), tableaux 16 et 19

En pourcentage de la rémunération d’un ≪ouvrier moyen≫.

Un dixième des ménages dont un membre au moins lait partie de la population active potentielle.

Analyse économétrique

La ≪thèse dominante≫ exposée plus haut semble correspondre à l’évolution observée. La tendance lourde à la montée du chômage en Europe tend à se renforcer dans les périodes de faible croissance ou de récession, lorsque la production et la demande sont au-dessous de leur potentiel. L’emploi ne remonte pas de façon symétrique en phase de reprise—ce qu’il fait en revanche aux États-Unis—et ce phénomène coïncide avec une augmentation des salaires réels qui commence bien avant que le chômage retombe à son minimum du cycle précédent. Cela cadre avec le modèle d’explication du chômage et des salaires réels fondé sur l’opposition entre travailleurs ≪intégrés≫ et travailleurs ≪exclus≫, qui postule que les syndicats négocient pour le compte des travailleurs pourvus d’un emploi (voire pour les seuls syndiqués, soit une clientèle encore plus restreinte) au lieu de représenter les intérêts de la population active ou de l’économie dans son ensemble25. Le pouvoir des travailleurs intégrés est renforcé par la législation régissant les licenciements—qui réduit les risques (immédiats) de perte d’emploi—tandis que la générosité des prestations de chômage incite les chômeurs à prendre davantage leur temps avant de se porter sur le marché du travail. Dans ce dernier cas, l’effet dissuasif est encore renforcé par la présence des ≪trappes à chômage≫ que constituent les taux marginaux effectifs d’imposition élevés frappant les revenus du travail.

L’analyse économétrique corrobore dans une large mesure cette interprétation du fonctionnement différencié des marchés du travail à travers le temps et entre les économies avancées. Une étude récente—qui conjugue une analyse transversale et une analyse longitudinale des données recueillies pour dix-sept économies avancées—tente ≪d’expliquer≫ à la fois les écarts observés entre les taux de chômage structurels (c’est-à-dire corrigés des variations conjoncturelles) des différents pays et la hausse de ces taux au fil des ans26. Sa principale conclusion est que la générosité des allocations versées pèse fortement sur le taux de chômage structurel. Les facteurs institutionnels (le cadre des négociations salariales et la sécurité de l’emploi) auraient aussi un effet statistiquement significatif et quantitativement important sur le taux de chômage structurel. Pour certains pays (la Belgique, l’Espagne, la France ou le Portugal, par exemple), l’importance de la composante représentant la spécificité nationale donne à penser que des facteurs qui ne sont pas pris en compte dans l’étude jouent un rôle significatif27. Enfin, il ressort aussi de cette analyse que les politiques actives du marché du travail, qui seront examinées plus loin, peuvent réduire le taux de chômage structurel.

L’augmentation moyenne du taux de chômage structurel entre 1973 et 1993 serait imputable pour plus du tiers à la hausse des taux d’intérêt réels. La contribution des variations des termes de l’échange, bien que statistiquement significative, se révèle moins importante28 et l’analyse ne tient pas compte du ralentissement tendanciel de la croissance de la productivité totale des facteurs. La générosité des allocations de chômage et l’implantation syndicale, qui n’ont été ni l’une ni l’autre constantes pendant la période considérée, ont contribué aussi à l’évolution du taux de chômage structurel mesurée dans bon nombre de pays. Le contraste est saisissant entre le Royaume-Uni—où la réduction sensible des allocations a contrebalancé la tendance à la hausse du taux de chômage structurel—et les autres pays européens (l’Espagne, la Finlande et l’Irlande en particulier), où la générosité du système d’indemnisation a appuyé au contraire la tendance à la hausse de ce taux. En revanche, la contribution moyenne des variations de l’implantation syndicale à l’évolution du taux de chômage structurel est négative sur l’ensemble de la période considérée, et témoigne du recul du taux de syndicalisation dans de nombreux pays.

Cette étude confirme largement les résultats précédemment obtenus par Layard, Nickell et Jackman29. D’autres travaux concluent, avec elle, que toute une série de caractéristiques contribue fortement à la persistance d’un chômage élevé en Europe. Cependant, le poids estimé de chacune de ces caractéristiques peut beaucoup varier d’une étude à l’autre, voire pour une étude donnée, selon l’équation de régression retenue et les pays représentés. La difficulté de chiffrer la contribution de chacune d’elles tient sans doute à l’ampleur des interactions et aux relations non linéaires qui existent entre les unes et les autres. Et, si l’analyse des données statistiques ne va pas à rencontre de la thèse dominante, elle ne fait pas toute la lumière sur la différence des taux de chômage structurel nationaux ou sur la hausse générale du taux de chômage structurel en Europe. Il faut donc se demander si d’autres options analytiques pourraient apporter des indications complémentaires utiles pour l’action économique.

Persistance du chômage et effet d’hystérèse

La ≪thèse dominante≫ de l’analyse de l’évolution du marché du travail en Europe postule qu’il existe un taux de chômage ≪naturel≫ (ou structurel), même si celui-ci peut varier avec le temps, comme il le fait effectivement depuis une trentaine d’années dans tous les pays européens. On a longtemps assimilé ce taux structurel au taux de chômage non inflationniste (NAIRU), c’est-àdire le taux auquel le marché du travail n’influe aucunement—à la hausse ou à la baisse—sur le taux d’inflation courant. Lorsque le concept a commencé d’être utilisé en 196830, le taux de chômage structurel était considéré (implicitement) comme un paramètre stable de l’économie. Dans presque tous les pays européens, cependant (de même qu’en Amérique du Nord, dans un premier temps), passé le premier choc pétrolier, le taux de chômage n’a pas retrouvé son plancher d’avant 1973, ce qui a été largement interprété comme une réfutation de la thèse du taux naturel. On a donc cherché d’autres interprétations de l’évolution des marchés du travail en Europe, dont la plus influente repose sur l’hypothèse d’un effet ≪d’hystérèse≫.

D’après cette hypothèse, les variations du taux de chômage effectif induites par des chocs tendent à devenir permanentes parce que le taux structurel s’aligne sur le taux effectif. Cela revient à dire que le taux de chômage d’équilibre est déterminé par la succession des chocs subis précédemment par l’économie (voir encadré 4.1). Divers mécanismes peuvent expliquer ce comportement du marché du travail:

  • l’opposition travailleurs intégrés/travailleurs exclus, qui fait que les salaires sont fixés pour stabiliser l’emploi à son niveau courant (c’est-à-dire, au niveau où l’a ramené le dernier choc en date);
  • la perte de capital humain due à la détérioration des compétences professionnelles et de l’habitude de travailler des chômeurs de longue durée;
  • les contraintes de capital, dues au repli de l’investissement en période de faible croissance ou de récession, qui créent des goulets d’étranglement de l’offre (et alimente donc l’inflation) avant le retour du taux de chômage à son plancher du cycle précédent.

Deux de ces trois mécanismes donnent à l’effet d’hystérèse des propriétés asymétriques, dans la mesure où les chocs défavorables sur la demande entraînent une aggravation du chômage, alors que les chocs favorables sur la demande débouchent sur une augmentation des salaires réels et non sur un accroissement de l’emploi. C’est évident lorsque l’opposition travailleurs intégrés/travailleurs exclus—les syndicats négociant les salaires pour le compte des seuls travailleurs déjà pourvus d’un emploi—joue un rôle déterminant31. Mais c’est vrai aussi lorsque le chômage entraîne une détérioration (effective ou apparente) des compétences professionnelles et de l’habitude de travailler. Ainsi qu’il apparaît à l’encadré 4.1, l’analyse empirique infirme la version forte de l’hypothèse d’hystérèse, qui voudrait que le chômage d’équilibre soit déterminé exclusivement par l’évolution passée et non par les caractéristiques structurelles de l’économie. Cependant, l’ajustement du marché du travail se fait avec une lenteur telle qu’elle entraîne le creusement d’un écart entre le taux de chômage structurel et le NAIRU, qui devient alors une moyenne pondérée du taux structurel et du taux effectif décalé. Cela signifie que le taux effectif ne peut être ramené que progressivement au niveau du laux structurel (de longue période). Tenter de le réduire trop vite, c’est s’exposer à une accélération de l’inflation, même si le taux de chômage effectif dépasse encore le taux structurel: l’ajustement est ainsi assujetti à une ≪limitation de vitesse≫.

En un sens, l’hypothèse d’hystérèse complète la ≪thèse dominante≫ plutôt qu’elle ne la remplace. En particulier, le phénomène de limitation de vitesse (qualifié aussi de persistance du chômage, ou d’≪effet d’hystérèse partiel≫), que corroborent davantage les preuves empiriques, décrit simplement des mécanismes de transmission spécifiques qui sous-tendent les symptômes reconnus par la ≪thèse dominante≫, à savoir qu’après chaque phase ascendante, le chômage n’est jamais retombé en Europe à son plan cher du cycle précédent. Cela dit, les raisons de ce comportement du taux de chômage sont à chercher dans les dispositions institutionnelles propres à chaque pays. Le pouvoir syndical et les règles relatives à la sécurité de l’emploi, qui facilitent l’opposition travailleurs intégrés/travailleurs exclus, el la générosité des allocations de chômage, qui réduit l’incitation à chercher un emploi, jouent un rôle déterminant à cet égard32. Les travaux fondés sur l’hypothèse d’hystérèse apportent en revanche une contribution originale lorsqu’ils mettent en évidence le risque d’une perte de capital humain liée au chômage de longue durée, ou l’ajustement endogène du stock de capital par rapport au coût réel de la main-d’oeuvre, pour un taux de rendement escompté du capital donné33.

Thèses dissidentes

La ≪thèse dominante≫ a été remise en cause par deux autres interprétations qui attachent une moindre importance aux imperfections du marché pour expliquer l’évolution défavorable du marché du travail en Europe. Pour la première de ces deux thèses dissidentes, la persistance du chômage élevé correspond à un déficit chronique de la demande effective par rapport à la production potentielle. Pour la seconde, la montée du chômage en Europe serait due à la mondialisation, et en particulier à l’exacerbation de la concurrence des pays à bas salaires.

La thèse selon laquelle le chômage élevé en Europe tient à une déficience persistante de la demande globale est difficilement conciliable avec l’évolution observée, car le phénomène mis en cause—la sous-utilisation des ressources sur les marchés du travail et des produits—n’a pas systématiquement entraîné une baisse des prix ou des salaires. En fait, à plusieurs reprises depuis 1970, le coût de la main-d’oeuvre et le taux d’inflation ont augmenté tous deux en Europe alors que le taux de chômage dépassait l’estimation du NAIRU pour les années précédentes, ce qui semble bien démontrer que le NAIRU a, de fait, augmenté au fil des ans. L’examen de la ≪courbe d’Okun≫ (graphique 4.5) conduit à une conclusion similaire: le taux de chômage n’a cessé d’augmenter en Europe à taux d’utilisation des capacités constants, ce qui signifie que l’augmentation de la marge de ressources inutilisées sur le marché du travail ne s’est pas accompagnée d’une évolution comparable sur le marché des produits. En d’autres termes, l’augmentation du chômage observée était de nature structurelle et non conjoncturelle.

Il n’en reste pas moins que les pays qui ont le mieux réussi à réduire le taux de chômage structurel dans les années 90 sont ceux qui ont enregistré un faible déficit, ou un excédent, de la production effective par rapport aux capacités (encadré 4.4). Ce constat cadre avec les deux hypothèses suivantes (qui ne s’excluent pas mutuellement): les réformes structurelles sont plus faciles à réaliser lorsque la demande est soutenue, et l’effet d’hystérèse est sans doute moins asymétrique que ne le laisse supposer l’analyse précédente. En fait, l’enseignement pratique à tirer du phénomène de ≪limitation de vitesse≫ susmentionné est le suivant: si les effets de persistance du chômage sont faibles, la gestion active de la demande globale risque beaucoup moins de relancer l’inflation lorsqu’il y a sous-emploi des ressources sur le marché du travail.

On a beaucoup évoqué les conséquences néfastes que la mondialisation aurait sur le marché du travail en Europe. Le processus d’intégration qui s’est enclenché renforce en effet l’interdépendance des économies nationales, et de plus en plus d’opérations économiques transcendent désormais les frontières de chaque pays34. La concurrence des importations et la mobilité du capital sont accusées parfois de contribuer à la ≪désindustrialisation≫, c’est-à-dire à la réduction de la part de l’industrie manufacturière dans l’emploi total. Cette conviction est renforcée par la forte proportion, dans les rangs des chômeurs européens, de travailleurs non qualifiés qui étaient souvent employés, auparavant, dans les branches d’activité exposées aujourd’hui à une concurrence accrue des importations en provenance des pays en développement35.

Cette opinion va à rencontre, toutefois, de preuves empiriques solides qui tendent à démontrer que la réorientation de l’activité—de l’industrie manufacturière vers les services—s’inscrit dans une évolution structurelle de très longue période des économies européennes. Et celle-ci n’est pas imputable à l’intensification des échanges ou à la mobilité du capital, mais à une croissance de la productivité plus forte dans le secteur manufacturier que dans les services—ce qui dégage un excédent de main-d’oeuvre dans l’industrie manufacturière susceptible d’être utilisé dans d’autres secteurs—ainsi qu’à l’inélasticité relative de la demande de biens manufacturés par rapport au revenu. Les études empiriques indiquent aussi que la désindustrialisation enregistrée dans les économies avancées n’est due que très partiellement à la concurrence des pays en développement36. Les rigidités structurelles empêchent le redéploiement de la main-d’oeuvre, ce qui explique que la désindustrialisation ait été associée à une montée du chômage global en Europe. Mais la mondialisation n’est pas, en ellemême, la cause de ce phénomène.

De même, les statistiques disponibles permettent d’avancer que la concurrence des importations n’a eu qu’un effet très limité sur les salaires et l’emploi dans les économies avancées, et en particulier dans les petites économies ouvertes d’Europe qui, plus que d’autres, pouvaient craindre la concurrence des pays à bas salaires37. L’évolution de l’emploi dans l’industrie manufacturière européenne a surtout entraîné, en fait, un rééquilibrage de la main-d’oeuvre au profit des travailleurs qualifiés ci l’intérieur des différentes branches, et non entre les branches comme on s’y attendrait si la concurrence des importations était un facteur important de la restructuration sectorielle38. La proportion de travailleurs qualifiés a augmenté malgré la hausse de leurs salaires par rapport à ceux des travailleurs non qualifiés. Cela veut dire que la demande de main-d’oeuvre s’est portée très nettement vers les travailleurs qualifiés, suite aux innovations techniques qui ont davantage amélioré la productivité des travailleurs qualifiés que celle des travailleurs non qualifiés. Le fait que le progrès technique tende ainsi à favoriser le travail qualifié explique largement pourquoi les inégalités—sur le plan des salaires et devant l’emploi—se sont creusées au cours des dernières décennies dans de nombreuses économies avancées. Il est peu probable, par ailleurs, que l’intensification de la concurrence extérieure ait incité les employeurs à adopter des techniques tendant à évincer les travailleurs non qualifiés: si la baisse relative des salaires de ces derniers découlait essentiellement de la concurrence des importations, les entreprises auraient intérêt à employer davantage de travailleurs non qualifiés et à adopter des techniques de production qui complètent leur activité au lieu de la remplacer.

La plus grande mobilité du capital peut avoir un impact sur l’emploi en Europe en entraînant une délocalisation des investissements directs étrangers. Si l’on ne dispose pour l’instant que de données partielles sur cette question en ce qui concerne l’Europe, il apparaît qu’aux États-Unis, l’emploi dans les usines américaines des sociétés multinationales et l’emploi dans leurs filiales des pays en développement tendent à évoluer dans le même sens, au lieu d’être négativement corrélés39. Cela dit, même si la ≪délocalisation≫ de la production ne réduit pas l’emploi total, cet aspect de la mondialisation tend effectivement à favoriser les travailleurs qualifiés des économies avancées au détriment des travailleurs non qualifiés. En effet, une telle évolution de la structure mondiale du secteur manufacturier tendra à concentrer les emplois qualifiés—conception ou gestion, par exemple—dans les économies avancées, et les emplois non qualifiés dans les pays en développement.

Solution: une approche intégrée

Le chômage élevé que connaît l’Europe a un coût social considérable. Aussi la réduction du volant de ressources inutilisées sur le marché du travail figure-t-elle au premier rang des priorités économiques de ces pays. Les nombreux travaux empiriques et l’expérience des pays qui ont réussi à faire reculer notablement le chômage ces dernières années laissent penser que les réformes structurelles sont indispensables pour abaisser de façon sensible et durable le nombre de chômeurs et relancer l’emploi. La politique macroéconomique a toutefois un rôle important à jouer à l’appui de ce processus, non seulement parce que l’élément conjoncturel du chômage en Europe reste important, mais aussi parce que la persistance de celui-ci tend à estomper, dans une certaine mesure, la distinction entre ces composantes structurelle et conjoncturelle. Par conséquent, la résorption du volant conjoncturel de main-d’oeuvre inutilisée entraînera une réduction progressive du taux de chômage compatible avec une inflation stable (le NAIRU, voir encadré 4.1). Les mesures macroéconomiques influent aussi sur le chômage structurel par leur impact sur la dette publique et les taux d’intérêt réels. En outre, les mécanismes d’auto-ajustement du marché du travail semblent faibles. Des mesures structurelles pourraient les renforcer, mais une gestion macroéconomique judicieuse s’impose sans doute pour qu’elles débouchent sur une amélioration effective de la situation du marché du travail. Enfin, les contraintes politiques qui pèsent sur la réforme structurelle du marché du travail ne sont pas forcément immuables et varient avec la conjoncture: ainsi, on peut penser que la protection de l’emploi est plus facile à assouplir lorsque le chômage est faible, et que les mesures visant à rendre les salaires plus flexibles sont probablement mieux acceptées en période de récession. Conclusion, une réduction sensible et durable du chômage en Europe suppose que l’on mène de front des mesures macroéconomiques et structurelles énergiques.

Réformes microéconomiques (structurelles)

Les dysfonctionnements du marché du travail qui sont à l’origine des taux de chômage structurel élevés, de la lenteur de l’ajustement et des effets de ≪limitation de vitesse≫ susmentionnés interagissent souvent entre eux. Par conséquent, les mesures structurelles destinées à réformer les institutions responsables de ces distorsions peuvent bien souvent se compléter et, partant, gagner en efficacité40. C’est sans doute pour cela que les initiatives timides ou dispersées qui se sont succédées en Europe dans les années 90 ont rarement eu un véritable impact sur le chômage global, et que seuls les pays qui ont engagé une refonte radicale et exhaustive de leur marché du travail ont abaissé sensiblement le chômage structurel.

La réforme des structures du marché du travail a pour but de supprimer les rigidités qui empêchent les chômeurs de retrouver assez vite un emploi rémunéré. Si les mesures à prendre varient d’un pays à l’autre en fonction des rigidités et des préférences sociales propres à chaque économie, ces programmes de réforme poursuivent néanmoins un certain nombre d’objectifs communs:

  • supprimer (ou à tout le moins réduire) les distorsions qui faussent les incitations;
  • lever les contraintes réglementaires qui empêchent les employeurs et les salariés de conclure des contrats profitables aux deux parties;
  • réinsérer dans le monde du travail les chômeurs et les travailleurs exclus de la population active.

Encadré 4.4.L’étude de l’OCDE sur l’emploi

En 1992, l’OCDE a lancé une étude ambitieuse visant à analyser les causes—et à identifier les solutions possibles—du problème que pose la détérioration persistante de la situation de l’emploi dans beaucoup de ses États membres, et en particulier dans la plupart des pays d’Europe occidentale, où le chômage augmente de façon chronique depuis le premier choc pétrolier pour atteindre des taux sans précédent dans la période de l’après-guerre. Les premiers résultats de cette étude ont été publiés en 19941 et montrent que le problème tient surtout au fait que les pays de l’OCDE (et, plus largement, leurs sociétés) n’ont pas su s’adapter avec assez de vitesse et d’imagination aux mutations rapides de l’économie mondiale induites par le progrès technique.

L’étude de l’OCDE sur l’emploi a débouché sur plus de 60 recommandations pratiques et précises, résumées dans une liste de 10 principes d’action élémentaires qui constituent la ≪Stratégie pour l’emploi≫ (voir ci-contre). Ces principes d’action concernent non seulement les politiques du marché du travail, mais aussi les mesures destinées à favoriser le progrès technique, à rendre les marchés des produits (et des services) plus concurrentiels, à encourager l’esprit d’entreprise et à assurer une gestion macroéconomique qui stimule une croissance non inflationniste. L’étude met en évidence l’interdépendance et la complémentarité des différentes recommandations.

Le Conseil de l’OCDE au niveau des ministres a chargé l’institution de donner suite à son étude sur l’emploi en formulant des recommandations pratiques et précises à l’intention des pays membres et en surveillant les progrès accomplis dans la mise en oeuvre de ces recommandations2. Tout en tenant compte de la multiplicité des problèmes qui expliquent l’ampleur et la persistance du chômage, ces recommandations pratiques reconnaissent l’importance déterminante du fonctionnement du marché du travail el des dispositions institutionnelles mises en place à ce niveau. Dans le cadre de la surveillance des suites données à la Stratégie pour l’emploi, les différences entre pays ont été dûment prises en considération, que ce soit dans l’analyse de la situation du marché du travail et de la manière dont les problèmes se manifestent que dans les solutions préconisées. Les recommandations pratiques adressées à chaque pays de l’UE à l’issue de ces travaux sont résumées dans le tableau et les suites données par chacun d’eux à ces recommandations sont présentées au tableau 4.6.

Tableau 4.6.Application des recommandations de l’étude de l’OCDE sur l’emploi
Nombre de recommandations
Suites données
PaysTotalMesures opposéesAucune mesureMesures partiellesMesures suffisantes
Zone euro
Allemagne2423163
Autriche12102
Belgique1376
Espagne17872
Finlande22994
France142552
Irlande1
Italie10271
Pays-Bas17584
Portugal642
Autres pays de l’UE
Danemark835
Grèce1082
Royaume-Uni633
Suède12156
Sources: OCDE. ≪La stratégie de l’OCDE pour l’emploi: rapport sur l’état d’avancement de la mise en oeuvre des recommandations par pays≫, document de travail n° 196 du Département des affaires économiques de l’OCDE (Paris, 1998), tableau 2; OCDE. Études économiques: Belgique/Luxembourg (Paris, 1999) et France (Paris. 1999)

Données non disponibles (aucun examen n’a été effectué depuis que les recommandations par pays ont été formulées).

Sources: OCDE. ≪La stratégie de l’OCDE pour l’emploi: rapport sur l’état d’avancement de la mise en oeuvre des recommandations par pays≫, document de travail n° 196 du Département des affaires économiques de l’OCDE (Paris, 1998), tableau 2; OCDE. Études économiques: Belgique/Luxembourg (Paris, 1999) et France (Paris. 1999)

Données non disponibles (aucun examen n’a été effectué depuis que les recommandations par pays ont été formulées).

La stratégie de l’OCDE pour l’emploi

  • Élaborer une politique macroéconomique qui favorise la croissance et qui, conjuguée à des politiques structurelles appropriées, la rende durable, c’est-à-dire non inflationniste.
  • Améliorer le cadre dans lequel s’inscrivent la création et la diffusion du savoir-faire technologique.
  • Accroître la flexibilité du temps de travail (aussi bien à court terme que sur toute la durée de la vie) dans le cadre de contrats conclus de gré à gré entre travailleurs et employeurs.
  • Créer un climat favorable à l’entreprise en éliminant les obstacles et les entraves à la création et au développement des entreprises.
  • Accroître la flexibilité des coûts salariaux et de main-d’oeuvre en supprimant les contraintes qui empêchent les salaires de refléter les conditions locales et le niveau de qualification de chacun, en particulier des jeunes travailleurs.
  • Revoir les dispositions relatives à la sécurité de l’emploi qui freinent l’expansion de l’emploi dans le secteur privé.
  • Mettre davantage l’accent sur les politiques actives du marché du travail et les rendre plus efficaces.
  • Améliorer les qualifications et les compétences de la main-d’oeuvre en modifiant profondément les systèmes d’enseignement et de formation.
  • Revoir les systèmes d’indemnistation du chômage et de prestations connexes—et leurs interactions avec le système fiscal—de sorte que les objectifs fondamentaux en matière d’équité de la collectivité soient remplis sans porter atteinte au bon fonctionnement des marchés du travail.
  • Développer la concurrence sur les marchés de pntduits de manière à réduire les tendances monopolistiques et à atténuer l’opposition entre travailleurs intégrés et exclus, tout en contribuant à rendre l’économie plus novatrice et plus dynamique.
Réforme structurelle pour l’expansion de l’emploi1: recommandations par pays
Réforme de l’indemnisation du chômageRéduction des incitations à l’inactivitéAllégement de l’imposition des revenus du travail2Réforme de la formation des salairesAménagement du temps de travail
PaysRéduire la générosité des allocations3Resserrer le contrôle de la disponibilité à l’emploiDurcir les conditions d’admissibilitéRetraite anticipéeRégimes d’invaliditéGlobaleCiblée sue les travailleurs à faible revenuLibéralisation des dispositions relatives à la sécurité de l’emploiFaciliter une plus grande dispersion des salairesDécentraliser la détermination des salairesDévelopper les contrats hors conventions collectives4Réduire le salaire minimumHeures ouvrées quotidiennesTravail à temps partiel
Zone euroXXXXX
AllemagneXXXXXXXXXXX
AutricheXXXXX
BelgiqueXXXXXXX
EspagneXXXXXXX
FinlandeXXXXXXXXX
FranceXXXXXXXX
Irlande
ItalieXXXXX
LuxembourgXXXXXX
Pays-BasXXXXXXXXXX
PortugalXXX
Autres pays de l’UE
DanemarkXXX
GrèceXXXXX
Royaume-Uni
SuèdeXXXXX
Source: OCDE, La mise en oeuvre de la stratégie de l’OCDE pour l’emploi—Leçons à tirer de l’expérience des pays membres (Paris, 1997). Synthèse des tableaux de l’annexe AI à A6.3

Suites données à l’étude de l’OCDE sur l’emploi: recommandations formulées dans les Études économiques de l’OCDE postérieures à la publication de l’étude sur l’emploi en 1994.

Impôts sur le revenu et prélèvements sur les salaires.

Réduction du taux de compensation, de la durée des prestations ou des deux à la fois.

Y compris en limitant l’extension administrative des résultats des ≪grandes≫ négociations.

Source: OCDE, La mise en oeuvre de la stratégie de l’OCDE pour l’emploi—Leçons à tirer de l’expérience des pays membres (Paris, 1997). Synthèse des tableaux de l’annexe AI à A6.3

Suites données à l’étude de l’OCDE sur l’emploi: recommandations formulées dans les Études économiques de l’OCDE postérieures à la publication de l’étude sur l’emploi en 1994.

Impôts sur le revenu et prélèvements sur les salaires.

Réduction du taux de compensation, de la durée des prestations ou des deux à la fois.

Y compris en limitant l’extension administrative des résultats des ≪grandes≫ négociations.

Expériences nationales3

Au cours des années 90, les pays de l’UE ont adopté des stratégies de réforme structurelle différentes auxquelles ils ont consacré des efforts plus ou moins soutenus. Certains d’entre eux ont aussi enregistré des chocs spécifiques. L’évolution de la situation du marché du travail a donc été très inégale, ainsi que le montre le graphique qui présente les variations des taux de chômage total et structurel entre 1990 et 19974. Les pays sont classés suivant l’amplitude de la variation du taux de chômage structurel, de la plus forte baisse à la plus forte hausse de ce taux. On peut distinguer trois grands groupes: les pays qui sont parvenus à réduire le taux de chômage structurel (Danemark. Espagne. Irlande. Pays-Bas et Royaume-Uni,), ceux où le taux a fortement augmenté (de plus de 2,5 points: Allemagne, Finlande et Suède) et un groupe intermédiaire, où la hausse du taux a été relativement faible. Le graphique montre aussi que les variations du taux de chômage structurel et du taux de chômage effectif sont fortement corrélées (le coefficient de corrélation atteint 0,9).

Les pays où le chômage structurel et effectif a le plus augmenté sont ceux qui ont subi à l’évidence des chocs spécifiques. En Finlande, il s’agit de l’effondrement des marchés d’exportation traditionnels suite à la désintégration de l’URSS au début des années 90; en Allemagne, c’est le choc de l’unification et des modalités de l’intégration des Lander de l’Est à l’économie ouest-allemande: en Suède, c’est l’abandon d’une politique qui donnait au secteur public le rôle ≪d’employeur en dernier ressort≫ que la grave récession du début des années 90 avait rendue intenable5. Quant aux pays du groupe intermédiaire, la plupart ont tenté de réformer leur marché du travail, mais les mesures éclectiques qu’ils ont prises ont manqué à la fois d’ampleur et d’énergie. Résultat, le chômage structurel a en général continué de progresser dans le cadre des politiques de gestion de la demande relativement rigoureuses qui ont accompagné la marche vers la phase 3 de l’UEM. Les pays examinés ci-après, où le taux de chômage structurel a été réduit, ont procédé aux expériences les plus intéressantes.

Pays de l’Union européenne (échantillon): variations des taux de chômage structurel et total, 1990–97

(Points de pourcentage)

Source: OCDE, base de données analytiques

Royaume-Uni

Le Royaume-Uni est le pays de l’UE qui a entrepris la réforme du marché du travail la plus profonde et la plus ambitieuse6. Elle a été engagée au début des années 80 par le gouvernement conservateur nouvellemer.: enrré em fonction et, depuis 1984, le taux de chômage structurel baisse sans discontinuer7. Cette réforme a consiste prropalement à réduire le pouvoir des syndicats et décem traliser dans le même temps les négociations salariles. Parallèlement, le Royaume-Uni a renforcé les politiques actives du marché du travail, en vue notamment d’intégrer les chômeurs de longue durée et les jeunes à la population active occupée. La réforme a pris aussi la forme d’une réduction des allocations de chômage ≪passives≫, quis s’est accompagnée toutefois d’une réorientation des ressources ainsi libérées au profit des prestations liées à l’exercice d’un emploi (le ≪family crédit≫, remplacé il y a peu par le ≪working families tax credit≫). Le gouvernement travail liste entré en fonction en 1997 a poursuivi la réforme em prenant notamment des mesures visant à faciliter la réin sertion des bénéficiaires de l’aide sociale dans le monde du travail. Ces mesures—le ≪New Deal≫—consistnt pour l’essentiel à remplacer des prestations à durée indéterminée par des subventions de salaires, des possibilités de formation et l’offre d’emplois publics. Le salaire minimum national qui doit être institué en avril 1999 risque d’avoir des conséquences défavorables pour l’emploi, mais elles seront atténuées par l’adoption d’um salaire minimum plus faible pour les jeunes travailleur.

Pays-Bas

Un autre pays de l’UE, les Pays-Bas, a opposé lui aussi une riposte globale au mauvais fonctionnement du marché du travail. À la différence du Royaume-Uni, cependant les Pays-Bas ont inscrit leur réforme dans un cadre consensuel tripartite fondé sur des consultations étroites entre syndicats, patronat et pouvoirs publics. La réforme a été lancee en 1982 (par ≪l’Accord de Wassenaar≫), et le taux de chòmage structurel baisse sans interruption depuis 1985. L’objectif initial était de favoriser l’expansion de la demande de main-d’oeuvre, mais l’action s’est aussi orientée peu à peu, vers le renforcement de l’offre. La demande de main-d’oeuvre a augmenté grâce à la modération de? salaires et à la baisse des prélèvements sur les revenus du travail et du salaire minimum réel, en particulier pour Ies jeunes. Et l’offre de main-d’oeuvre s’est renforcée suite si: durcissement des conditions d’admissibilité aux allocations de chômage et aux pensions d’invalidité et à leur diminution—ces dernières restent toutefois parmi les plus élevées dans le monde industrialisé. La modération des coûts de main-d’oeuvre a amélioré la compétitivité internationale du pays, dans la mesure où elle accompagnait l’arrimage du florin au deutsche mark. Cela s’est traduit dans un premier temps par un accroissement de la rentabilité, mais aussi, depuis le milieu des années 80, par une croissance fondée sur des techniques à plus forte intensité de main-d’oeuvre. En plus, la réforme néerlandaise a comporté deux volets essentiels: le durcissement des conditions d’admissibilité aux pensions de retraite anticipée et d’invalidité et la libéralisation des dispositions régissant le temps de travail. Cette dernière initiative a joué un rôle décisif dans l’augmentation de la participation (des femmes) à la population active, et les Pays-Bas sont à présent le pays industrialisé qui enregistre la plus forte proportion de personnes à temps partiel—par choix délibéré—(11% et 55% de l’emploi masculin et féminin, respectivement, en 1997).

Danemark

Le Danemark a considérablement renforcé ses efforts de réforme dans les années 90, soit plus tard que le Royaume-Uni et les Pays-Bas. Le taux de chômage structurel, qui augmentait graduellement depuis 1969, a culminé en 1993. Bon nombre des mesures prises ont visé à neutraliser les effets défavorables des allocations de chômage généreuses sur l’incitation au travail en durcissant les conditions d’admissibilité et, surtout, en obligeant les bénéficiaires—par un dispositif de ≪réinsertion obligatoire≫—à être disponibles pour l’emploi. La durée maximale d’indemnisation a été considérablement réduite pour les jeunes, ce qui a entraîné une forte baisse du chômage dans ce groupe (il est passé de 13% à 5%, tombant au-dessous de la moyenne nationale)8. Le succès rapide de la réforme danoise peut être attribué en grande partie à la souplesse avec laquelle les entreprises peuvent ajuster leur main-d’oeuvre dans un contexte où les dispositions relatives à la sécurité de l’emploi sont réduites à un minimum9. Le programme de réforme danois prévoyait aussi une réduction du coin fiscal et la suppression de l’option de retraite anticipée qui était offerte aux chômeurs de longue durée. Enfin, les négociations salariales ont tendu à se décentraliser.

Espagne

L’Espagne est un autre pays de l’UE où les réformes récemment engagées ont sans doute commencé à donner des résultats tangibles sous forme d’un recul du chômage structurel. Malgré un assouplissement sensible des restrictions applicables aux contrats de travail à durée déterminée en 1984, le taux de chômage structurel a augmenté sans interruption jusqu’en 1994, pour culminer aux alentours de 20%10. Une réforme plus globale a été engagée à partir de 1992, lorsque l’ouverture des droits aux allocations de chômage a été rendue plus difficile et la durée maximale d’indemnisation réduite. Les régimes de chômage et d’assurance-maladie sont restés toutefois assez généreux. Les mesures prises en 1994 visaient à donner plus de souplesse aux entreprises en réduisant les obstacles administratifs aux licenciements et en supprimant la quasi-totalité des règles de démarcation entre les emplois (ordenanzas laborales). Toutefois, les indemnités de licenciement sont restées élevées. Parallèlement, les dispositions limitant la flexibilité du temps de travail ont été assouplies et il est devenu plus facile de conclure des contrats de travail non régis par les conventions collectives—une possibilité qui reste toutefois peu utilisée. Les réformes engagées en 1997, qui ont créé un nouveau type de contrat de travail à durée indéterminée assorti d’une réduction des indemnités de licenciement (toujours relativement élevées, néanmoins) et qui visaient à décentraliser davantage la fixation des salaires, devraient atténuer à terme le cloisonnement excessif du marché du travail.

Irlande

C’est en Irlande que la baisse du taux de chômage structurel a été la plus forte durant les années 90. Ce succès semble tenir surtout à l’accélération extraordinaire de la croissance11. Si les répercussions de ce vif essor de la production sur les revendications salariales ont été évitées, c’est notamment parce que les partenaires sociaux ont conclu un accord tripartite sur la politique des revenus (renouvelable tous les trois ans) qui a permis une expansion rapide de l’emploi. Un autre volet important du programme de réforme irlandais a consisté à lutter contre le chômage et l’engrenage de la pauvreté en abaissant à la fois le taux marginal d’imposition frappant les faibles revenus et le taux de réduction des prestations pour les personnes réintégrant la population active occupée. Parallèlement, l’amélioration sensible des qualifications des travailleurs a renforcé l’offre.

Conclusion

On peut tirer quelques conclusions générales de l’évolution du marché du travail en Europe dans les années 90: une action résolue et durable peut effectivement réduire le chômage structurel; elle exige cependant un effort considérable, et non quelques initiatives éparses; enfin, les effets positifs de cette politique sont assez lents à se manifester12. Il y a plusieurs façons de réussir, mais aucune voie ne semble être politiquement facile. Si la refonte du système d’indemnisation du chômage a été un volet important des réformes du marché du travail qui ont montré leur efficacité en Europe, la réduction des allocations ne s’impose pas forcément: on peut atténuer sensiblement les conséquences défavorables de la générosité de l’assurance-chômage en durcissant les conditions d’admissibilité et en resserrant le contrôle de la disponibilité des bénéficiaires à l’emploi13. Enfin, ce sont les pays qui ont engagé des réformes globales en période de forte croissance qui ont réussi le mieux à faire reculer le chômage structurel, même si le sens de la causalité entre les deux phénomènes n’est pas établi.

1Voir OCDE. L’élude de l’OCDE sur l’emploi: données et explications; partie I: Évolution des marchés du travail et facteurs de changement: partie II: Possibilités d’adaptation des marchés du travail (Paris. 1994).2Ces travaux se poursuivent dans le cadre du processus de surveillance du Comité d’examen des situations économiques et des problèmes de développement (Comité EDR).3La présente section s’inspire largement de l’important travail de surveillance multilatérale réalisé par l’OCDE dans le cadre des suites données à l’étude sur l’emploi et publiées dans les Études économiques de l’OCDE. Voir aussi Jorgen Elmeskov, ≪The Unemployment Problem in Europe: Lessons for Implementing the OECD Jobs Strategy≫. European Investment Bank Papers, volume 3 (n° 1, 1998), pages 29–54.4Le taux de chômage ≪structurel≫ est défini ici comme le taux de chômage non accélérateur de la hausse des salaires. Les méthodes servant à calculer ce taux, qui reposent sur les variations effectives des salaires et du chômage, sont décrites dans Claude Giorno. Pete Richardson, Deborah Roseveare et Paul van den Noord. ≪Estimating Potential Output, Output Gaps and Structural Balances≫, document de travail n” 152 du Département des affaires économiques de l’OCDE (Paris, 1995). La robustesse de cette évaluation et sa comparaison avec d’autres indicateurs sont examinées dans Jorgen Elmeskov. John P. Martin et Stefano Scarpetta, ≪Key Lessons for Labour Market Reform: Evidence from OECD Countries’ Experiences≫. Swedish Economic Policy Review (à paraître en 1999).5Un autre pays européen, la Suisse, qui n’est pas représenté sur le graphique, a vu son taux de chômage structurel augmenter sensiblement (pour passer de 0,5% à 2,9%). Cette hausse a coïncidé avec l’adoption ou l’extension de dispositifs d’assurance-chô-mage et avec une longue période de stagnation de la production.6Parmi les économies avancées non membres de l’UE, seule la Nouvelle-Zélande a engagé des réformes d’une telle ampleur surson marché du travail, qui ont permis elles aussi une baisse du taux de chômage structurel comparable à celle obtenue au Royaume-Uni.7Le chômage structurel (mesuré par le NAIRU) a en fait augmenté au début de la réforme et le chômage effectif a atteint er. 1986 un taux de 11,8% sans précédent dans la période de l’après-guerre. Par la suite, cependant, le Royaume-Uni est devenu l’un des rares pays européens qui ait inversé la tendance qui veut que chaque pic conjoncturel du chômage soit supérieur au précédent.8Ce résultat recouvre à la fois une hausse du taux d’emploi des jeunes et une augmentation du nombre de ceux qui prolongent leurs études, en réponse à la restructuration des incitations.9Au Danemark, on considère que la générosité des allocations de chômage et des autres transferts remplace la sécurité de l’emploi.10La réforme de 1984 montre comment des mesures partielles risquent en fait d’accentuer encore les rigidités du marché du travail: après cette réforme, la plupart des nouveaux contrats de travail ont été conclus pour une durée déterminée, d’où un cloisonnement du marché qui a renforcé la position des travailleurs ≪intégrés≫ (c’est-à-dire des titulaires de contrats à durée indéterminée).11Au cours des dix dernières années, le PIB a augmenté de 93% en Irlande, contre une moyenne de 27% pour l’ensemble de la zone euro.12Au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, dont les réformes sont considérées en général comme les plus réussies dans l’UE, le taux de chômage structurel en 1997 restait quand même supérieur à celui de 1980 après plus de dix ans de baisse progressive.13Même après la réforme, les allocations de chômage versées au Royaume-Uni restent beaucoup plus généreuses qu’aux États-Unis—les ressources (en pourcentage du PIB) affectées aux politiques actives du marché du travail, qui visent à aider les groupes les plus vulnérables (chômeurs de longue durée et jeunes) à trouver des emplois, y sont aussi beaucoup plus importantes.

L’étude de l’OCDE sur l’emploi formule des recommandations précises en vue d’une réforme du marché du travail qui tienne compte de la diversité des structures institutionnelles des pays européens. Le tableau de l’encadré 4.4 résume ces recommandations, auxquelles les pays concernés n’ont donné pour l’instant que des suites timides. Les rares pays qui ont mené à bien une réforme globale de leur marché du travail l’avaient déjà engagée avant la publication de l’étude en 1994. Par ailleurs, seul un petit nombre de ces recommandations ont été mises en application jusqu’à présent, et certains pays ont pris en fait des mesures qui leur sont diamétralement opposées (tableau 4.6).

Les recommandations faites sont souvent difficiles à mettre en oeuvre, car les dispositions qu’il s’agit de réformer visaient en général, lorsqu’elles ont été adoptées, des objectifs spécifiques—notamment la protection des revenus et de l’emploi des salariés contre les incertitudes d’une économie de marché en perpétuelle évolution41—ou répondaient à un souci d’équité. Étant donné que le type de mesures adopté peut influer sur l’équilibre entre l’équité (ou la sécurité de l’emploi) et l’efficience, il est important que les réformes structurelles visent à atteindre des objectifs sociaux légitimes en perturbant le moins possible le jeu des incitations et des forces du marché. Ces réformes peuvent consister, par exemple, à réduire la place des indemnités de chômage ≪passives≫ au profit de prestations liées à l’exercice d’un emploi, telles que le family credit au Royaume-Uni, le crédit d’impôt au titre du revenu du travail aux États-Unis ou les dispositifs comparables adoptés par d’autres économies avancées42.

Le rôle de la gestion macroéconomique

La réforme des structures du marché du travail a pour but de ramener le taux de chômage d’équilibre à un niveau plus acceptable—de l’ordre de 5% ou moins, par exemple43—et à augmenter l’emploi productif dans des proportions comparables—et probablement supérieures44. Étant donné que le stock de capital s’est ajusté au taux de chômage structurel actuellement élevé, il faudra sans doute qu’il augmente pour pouvoir offrir des emplois aux travailleurs nombreux qui entreront sur le marché si cette réforme structurelle est menée à bien45. En outre, l’augmentation de la population active occupée et l’accroissement du stock de capital productif qui pourrait l’accompagner accroîtront la production potentielle, et il faudra donc que la demande effective augmente parallèlement pour que la réforme structurelle débouche sur une croissance de la production et de l’emploi. Le succès de la reforme globale du marché du travail pourrait donc dépendre de l’appui que la politique macroéconomique sera en mesure de lui apporter.

Les autorités peuvent-elles s’en remettre aux mécanismes d’auto-ajustement de l’économie pour que la réforme des structures du marché du travail se traduise par une augmentation de la production, ou devrontelles agir aussi sur la demande? Cette réforme structurelle globale renforcera les mécanismes d’ajustement automatique et rendra donc la gestion de la demande moins nécessaire en règle générale, mais l’expérience montre que même dans les pays où le marché du travail est souple, ces mécanismes risquent de ne jouer que lentement et qu’il faut une politique d’accompagnement si l’on veut que l’expansion de la demande soit à la mesure de l’accroissement de la production potentielle qu’entraîneront les réformes de structure. Il est primordial, cependant, que ces mesures d’accompagnement soient engagées au bon moment. L’expérience des pays qui ont procédé à cette refonte du marché du travail prouve que l’effet favorable sur la production potentielle ne se fait sentir que de façon progressive, car il faut du temps pour réinsérer les chômeurs de longue durée et pour réaliser les investissements nécessaires à la création d’emplois dans les secteurs d’activité qui deviennent rentables.

S’il est entendu que les mesures macroéconomiques complètent l’action menée sur le plan structurel, il ne faut pas oublier pour autant leurs propres objectifs et impératifs à moyen terme. C’est important, en particulier dans le contexte européen, pour la détermination des rôles qu’il convient d’assigner aux politiques budgétaire et monétaire afin d’obtenir l’expansion voulue de la demande globale. Les ratios dépenses publiques/PIB et recettes fiscales/PIB sont déjà élevés dans la plupart des pays européens en regard des tendances passées et des normes internationales, et le processus d’assainissement budgétaire n’est pas encore achevé. On peut difficilement, par conséquent, préconiser que les dépenses publiques jouent un rôle majeur dans l’expansion de la demande46. Il ne faut pas non plus s’inquiéter outre mesure de l’insuffisance de la demande privée si la réforme du marché du travail parvient à augmenter l’emploi. Le taux d’épargne des ménages reste en effet élevé, et l’on peut s’attendre à le voir baisser si le chômage diminue. On peut penser aussi que la réintégration des travailleurs oisifs dans la population active occupée nécessitera, pendant la transition, un effort notable des entreprises dans le domaine des investissements fixes, et l’augmentation de la demande qui en résultera devrait répondre largement à l’accroissement escompté de la production potentielle. Par ailleurs, encore qu’une baisse du taux d’épargne et une augmentation de l’investissement fixe se solderont nécessairement par une détérioration du solde extérieur courant, ce dernier affiche à l’heure actuelle un net excédent et ne constitue donc pas un obstacle à l’expansion intérieure. La modération des dépenses publiques se justifie d’autant plus que l’on s’attend à ce que les pressions sur les ressources s’accentuent sous l’effet conjugué du vieillissement démographique et de l’allégement indispensable d’une fiscalité considérée en général comme excessive et source de graves distorsions. L’essor de la production qu’entraînera la réintégration des sans-emploi (ou d’une bonne partie d’entre eux) dans la population active occupée viendra à point nommé atténuer les difficultés budgétaires des pays européens. Cette perspective devrait être mise à profit pour accélérer l’assainissement budgétaire ou réduire les charges fiscales excessives47.

Dans ces conditions, quel rôle peut jouer la politique monétaire? À première vue, celui-ci semble devoir être assez limité, étant donné que l’objectif prioritaire de la politique monétaire est de stabiliser les prix. Toutefois, c’est précisément parce qu’elle vise cet objectif que la politique monétaire pourrait contribuer davantage à assurer une expansion de la demande globale parallèle à l’essor de la production potentielle induit par la réforme du marché du travail. Les conditions préalables à l’adoption de mesures monétaires d’accompagnement sont réunies: le taux d’inflation a été ramené bien au-dessous de 2% (limite supérieure de la fourchette-objectif dans la zone euro) et les indicateurs avancés de l’inflation sont en général peu préoccupants. De surcroît, les pressions salariales seront encore atténuées si la réforme du marché du travail est menée à bien. Il est donc possible que la prochaine tâche des autorités monétaires consiste à prévenir une déflation. Cela nécessitera sans doute un changement de cap, après vingt-cinq ans durant lesquels l’inflation a été la principale menace pour une croissance durable. Dans les circonstances présentes, en effet, si les pouvoirs publics procèdent effectivement à cette reforme en profondeur qui s’impose sur le marché du travail, le choc positif qui en résultera sur l’offre risque de déclencher des pressions déflationnistes à moins d’être absorbé par un ajustement monétaire. Pour que cette absorption ait lieu, il faudra sans doute que l’expansion monétaire dépasse le taux de croissance tendanciel de la production potentielle majoré de l’objectif d’inflation, car les réformes structurelles vont accélérer temporairement la croissance potentielle. Cette détente des conditions monétaires, indispensable pour absorber l’excédent de l’offre sur le marché du travail, répondrait aussi à une autre nécessité: inciter les entreprises à investir davantage. Toutefois, l’≪excédent≫ en question n’existera que si la réforme du marché du travail est menée à bien; sans cela, en effet, le maintien durable d’une politique d’expansion monétaire ne fera que multiplier les risques de relance de l’inflation une fois le chômage conjoncturel résorbé.

Le lancement de l’euro empêche les autorités nationales de mener, chacune de leur côté, une politique monétaire adaptée aux progrès de la réforme du marché du travail dans leur pays. Il est donc on ne peut plus souhaitable que les pays européens poursuivent de concert cette réforme en donnant suite dès à présent à la récente initiative de l’UE, qui invitait l’Allemagne à élaborer un programme commun de mesures à prendre dans ce domaine48. Cependant, en insistant pour que les pays membres engagent une action conjointe, on risque de retarder les réformes ou de les ramener à leur plus petit dénominateur commun, lequel—à en juger par l’expérience passée—est probablement très en deçà de l’objectif à atteindre. Or, des progrès inégaux équivaudraient à des chocs asymétriques sur l’offre dans les différents pays de la zone euro, et la riposte optimale de la politique monétaire serait par conséquent difficile à trouver49. En revanche, l’existence d’une monnaie unique ne s’oppose pas à ce que le taux de change réel continue d’être un mécanisme d’ajustement dans les pays qui poursuivent, de leur côté, la réforme du marché du travail: la modération des coûts salariaux relatifs dans une économie ou une région donnée de la zone euro améliorera la compétitivité de celles-ci, et la réforme des structures du marché du travail vise précisément à stimuler ce mécanisme.

Mesures de soutien

Outre la réforme des structures du marché du travail et la gestion macroéconomique, la politique des revenus et les ≪politiques actives du marché du travail≫ (définies ci-après) peuvent aussi améliorer la situation de l’emploi. Si l’efficacité et la viabilité à long terme de ces deux volets de l’action gouvernementale suscitent des controverses, l’expérience acquise par les pays qui ont déjà réformé leur marché du travail montre qu’elles peuvent jouer toutes deux un rôle utile pendant la période d’ajustement, lorsque les réformes sont en route et qu’il faut que l’action sur les structures se traduise rapidement par une augmentation de l’emploi50.

Si la plupart des pays ont recouru à la politique des revenus à diverses reprises pour lutter contre l’inflation, beaucoup y ont renoncé après les années 70, car son efficacité laissait à désirer et elle était une source de distorsions. Elle n’en permet pas moins de réduire le ≪taux de sacrifice≫—la contraction de la production et de l’emploi rapportée aux progrès de la lutte contre l’inflation—pendant la phase de ralentissement de l’inflation. De même, elle peut aider à augmenter l’emploi en limitant les conséquences inflationnistes de cet accroissement pendant la phase d’assouplissement du marché du travail. En fait, dans plusieurs pays qui ont accompli des progrès notables dans la réduction du chômage structurel, la mobilisation d’un consensus, sous forme le plus souvent d’accords tripartites de modération salariale conclus entre syndicats, patronat et pouvoirs publics, a joué un rôle majeur (voir encadré 4.4). Les résistances liées à l’opposition entre travailleurs intégrés et travailleurs exclus sont une raison de recourir à ce type d’approche consensuelle. Il serait certes préférable, d’un point de vue strictement économique, de supprimer les dispositions institutionnelles—et notamment le monopole des syndicats et la protection de l’emploi—sur lesquelles repose le pouvoir de négociation des travailleurs intégrés, mais des raisons politiques s’opposent en général à ce qu’elles disparaissent du jour au lendemain. Dans ces conditions, la politique des revenus peut constituer une solution de second rang utile pour faire en sorte que l’essor de la demande se traduise par une augmentation de l’emploi, plutôt que par une hausse des salaires des travailleurs intégrés, pendant que les réformes qui s’imposent se mettent progressivement en place51. Si elle aboutit, cette stratégie entraînera une augmentation graduelle de la proportion de travailleurs intégrés, et les négociations salariales deviendront plus représentatives de la main-d’oeuvre dans son ensemble. Mais si l’on ne s’attaque pas aux causes profondes du pouvoir des travailleurs intégrés, le problème ne manquera pas de se poser à nouveau au cours du prochain cycle économique52.

Les politiques actives du marché du travail regroupent des mesures telles que les services de placement, l’orientation professionnelle, l’aide à la mobilité, la formation, les aides à l’emploi et la création directe d’emplois. Les imperfections du marché et les asymétries de l’information justifient, du point de vue de l’efficience, ces politiques qui visent à améliorer les compétences qui permettront de trouver un emploi et à mieux faire concorder l’offre et la demande sur le marché du travail. Ces politiques ≪actives≫ sont particulièrement utiles durant la phase initiale de la réforme du marché du travail, lorsque les chômeurs (de longue durée), dont les compétences et l’aptitude générale à l’emploi se sont érodées, doivent être réinsérés dans la main-d’oeuvre occupée. Étant donné la diversité des programmes appliqués dans ce cadre, on ne sera pas surpris que les jugements portés sur l’efficacité des politiques actives du marché du travail soient contrastés. Cependant, les programmes en vigueur ont fait l’objet d’évaluations détaillées dont les résultats aident à discerner les mesures les plus prometteuses.

Bien qu’il soit difficile de mesurer l’efficacité de ces politiques, les données empiriques portent à croire qu’elles ont aidé à réduire le chômage structurel dans les pays qui ont entrepris de réformer leur marché du travail53. Il semble que les mesures les plus efficaces sont l’aide intensive au placement des catégories de chômeurs défavorisées et leur formation en cours d’emploi54. En revanche, la formation en milieu scolaire et la création directe d’emplois par les pouvoirs publics semblent avoir moins bien réussi à améliorer l’aptitude à l’emploi des participants, et il est à craindre qu’une large part des aides à l’emploi soient engagées à fonds perdus. Enfin, la création d’emplois publics, outre son coût budgétaire élevé, risque d’intensifier les pressions salariales dans le secteur privé (en réduisant le chômage apparent) si des mesures structurelles d’accompagnement ne sont pas prises pour abaisser le taux de chômage d’équilibre.

Des initiatives discutables

Les dirigeants de nombreux pays européens sont de plus en plus pressés de ≪faire quelque chose≫ pour améliorer la situation de l’emploi. Parallèlement, les mesures qui semblent indispensables à tout progrès sensible et durable dans la lutte contre le chômage sont souvent impopulaires parmi les travailleurs intégrés, qui ont intérêt au maintien du statu quo. Les responsables politiques y regardent donc à deux fois avant de les adopter et sont plutôt tentés de choisir les mesures qui soulèvent le moins d’opposition dans leur électorat, où les travailleurs intégrés sont majoritaires. Ce jeu politique serait anodin si les mesures prises étaient efficaces. On peut craindre, malheureusement, que certaines d’entres elles soient inefficaces ou même nuisibles.

La réforme concertée et globale décrite plus haut vise avant tout à accroître la demande de main-d’oeuvre en abaissant les coûts unitaires, en incitant davantage les chômeurs à réagir favorablement à la demande et en levant les obstacles érigés par les travailleurs intégrés, qui empêchent les chômeurs de trouver un emploi: toutes ces mesures sont de nature à augmenter l’emploi. Mais on peut aussi lutter contre le chômage en réduisant l’offre de main-d’oeuvre, et de nombreux pays européens ont pris effectivement des initiatives dans ce sens dans les années 70 en lançant des programmes de retraite anticipée et en facilitant l’accès aux pensions d’invalidité. Si cette politique est parvenue, dans un premier temps, à freiner la montée du chômage, elle n’a guère eu d’effet sur les causes profondes de celui-ci, et elle a même aggravé les problèmes budgétaires, puisqu’elle a augmenté le taux de dépendance et alourdi les transferts. En comprimant de la sorte la marge de ressources inutilisées sur le marché du travail et en augmentant la dette publique, elle a probablement favorisé la hausse des salaires réels et des taux d’intérêt réels, donc contribué indirectement à la gravité actuelle du problème du chômage. Cependant, l’intensification des pressions en faveur de l’assainissement budgétaire liée à la marche vers l’UEM et la perspective d’une hausse du taux de dépendance due au vieillissement démographique ont conduit les pays candidats à tempérer ou à abandonner cette politique dans les années 80 et 90, et ils ont souvent fait marche arrière en repoussant l’âge légal de la retraite55.

En revanche, certains pays continuent de s’efforcer de répartir le travail entre un plus grand nombre d’actifs en réduisant le temps que chacun doit y consacrer (le ≪partage du travail≫). Ainsi, la France cherche à l’heure actuelle à généraliser la semaine de trente-cinq heures, dans l’objectif affirmé de faire reculer le chômage, et un projet comparable est à l’étude en Italie. La réduction du temps de travail est aussi revendiquée par les syndicats allemands, qui y voient un moyen de créer des emplois. En théorie, pourvu que des conditions minimales de salubrité et de sécurité soient remplies, chacun devrait être en mesure de choisir son temps de travail (exprimé sur une base quotidienne, hebdomadaire ou annuelle, voire sur toute la durée de la vie active) de manière à ce que l’utilité marginale du revenu du travail soit égale à celle des loisirs. Dans la pratique, les relations humaines et la coordination des activités imposent des emplois du temps, de sorte que la plupart des travailleurs rémunérés se trouvent limités dans leur choix entre travail et loisir. Il est donc difficile de déterminer a priori si un changement des dispositions en vigueur (en faveur du partage du travail, par exemple) augmentera ou réduira, globalement, le bien-être des intéressés56.

Le partage du travail se heurte à des obstacles évidents: si les qualifications des chômeurs diffèrent beaucoup de celles des actifs occupés et si ces deux niveaux de qualification sont peu substituables (ou si les salaires relatifs ne reflètent pas ces différences), une réduction générale de la durée légale du travail n’augmentera guère l’emploi. La non-substituabilité des deux niveaux de qualification risque de constituer un obstacle majeur pour toute stratégie de partage du travail. Plus généralement, si le chômage est surtout structurel, sa réduction par le partage du travail va exacerber les pressions salariales. À moins qu’il ne s’accompagne de mesures structurelles propres à réduire le taux de chômage d’équilibre, le partage du travail a peu de chances d’atteindre son objectif, même si chômeurs et actifs occupés sont parfaitement substituables. Il en est ainsi parce que les pressions salariales induites par le partage du travail déclencheront, dans l’économie, des mécanismes d’ajustement qui ramèneront le chômage à son taux d’équilibre.

Il est possible aussi de partager le travail en répartissant des emplois à plein temps entre plusieurs salariés à temps partiel. La part du travail à temps partiel a beaucoup augmenté ces dernières années dans de nombreuses économies avancées. Cette évolution semble tenir, d’une part, à la préférence de plus en plus marquée des salariés pour cette formule—ce qui s’explique sans doute en partie par l’augmentation dunombre des ménages dits ≪bi-actifs≫—et, d’autre part, à une plus grande souplesse des contrats de travail sur le chapitre des heures ouvrées. Aux Pays-Bas, où cette formule est appuyée très activement par les autorités, le travail à temps partiel représente aujourd’hui environ 35% de l’emploi total. Lorsqu’il repose sur des contrats librement conclus par les intéressés, le travail à temps partiel augmente à l’évidence la flexibilité du marché du travail. Les dispositions institutionnelles (et notamment la réglementation du travail) peuvent exercer divers effets—parfois opposés—sur le volume du travail à temps partiel: les coûts fixes de l’emploi (qu’ils découlent ou non des règles en vigueur) lui sont défavorables, tandis que l’existence d’un seuil de revenu au-dessous duquel les rémunérations ne sont plus assujetties à l’impôt (ni aux cotisations sociales) peut favoriser le travail à temps partiel57.

Enfin, on peut envisager de partager le travail—par une réduction du nombre d’heures ouvrées ou un développement du travail à temps partiel—de façon rationnelle, en s’attachant à concilier les contraintes qu’impose la coordination du travail (lesquelles dépendent de la nature de l’emploi) et les préférences de chaque salarié grâce à une décentralisation des décisions relatives aux horaires de travail. Ces derniers deviendraient ainsi l’une des clauses du contrat de travail négociées avec chaque salarié, au lieu d’être régies par des textes de portée générale. En fait, les progrès récents des techniques de l’information donnent sans doute beaucoup plus de latitude pour adapter les horaires de travail aux besoins de chacun. Une réduction générale et centralisée du temps de travail, surtout si elle ne s’accompagne pas d’une réduction correspondante des revenus, risque d’accroître les coûts unitaires et donc de déprimer la demande de main-d’oeuvre. Si elle s’accompagne également d’un partage des revenus, il se peut qu’elle réduise le bien-être des intéressés, à moins que ces derniers ne compensent la perte de revenus par des heures supplémentaires—ce qui aura bien sûr pour double conséquence de limiter les créations d’emplois attendues de cette politique et de faire ressurgir le problème de l’augmentation des coûts unitaires de main-d’oeuvre58.

Étant donné que les réformes structurelles sont, pour des raisons politiques, difficiles à faire accepter et à exécuter, et que leurs effets favorables sont lents à se manifester, les autorités sont très tentées de rechercher des solutions rapides du côté de la gestion macroéconomique59. Or, l’évolution observée ces trente dernières années semble indiquer qu’une relance de la demande globale, si elle ne va pas de pair avec une réforme des structures du marché du travail, ne réduira pas le chômage structurel. Elle risque même d’accélérer l’inflation et de creuser le déficit budgétaire au lieu de faire reculer durablement le chômage60. Le bilan des politiques suivies depuis 1973 confirme ce scepticisme quant aux possibilités de remplacer les réformes de structure par des mesures de gestion de la demande: les politiques macroéconomiques engagées après le premier choc pétrolier pour ramener le chômage à son niveau antérieur se sont soldées par une forte augmentation de l’inflation et du déficit budgétaire dans la plupart des pays européens, sans donner beaucoup de résultats sur le front de l’emploi. La principale leçon de cette expérience—à savoir qu’une poussée du chômage due à des chocs défavorables sur l’offre ne peut être résorbée par une relance de la demande—a été retenue par la plupart de ces pays et, lors du second choc pétrolier en 1979, ils ont changé le cap de la politique macroéconomique. Cette nouvelle orientation a peu à peu gagné du terrain dans les économies avancées et acquis une certaine notoriété au début des années 80 sous l’appellation de ≪stratégie à moyen terme≫61.

Il est dangereux de ne pas retenir cette leçon, comme l’a montré avec éclat l’échec essuyé par le gouvernement français entré en fonction au début des années 80 lorsqu’il a tenté de s’attaquer au chômage par des mesures énergiques d’expansion de la demande. L’expérience a tourné court après quelques trimestres, devant l’accélération de l’inflation, la détérioration rapide du solde extérieur et l’intensité des pressions sur le taux de change. En 1983, le même gouvernement, après avoir été contraint de dévaluer le franc, a réorienté sa politique macroéconomique pour adhérer à son tour à la ≪stratégie≫. S’il ne fait aucun doute que l’importance des échanges commerciaux internationaux et la libéralisation des mouvements de capitaux ont imposé des contraintes à la politique économique française menée à l’époque, il semble que cette recherche de la croissance à tout prix était vouée à l’échec pour d’autres raisons également. C’est ce que laisse supposer l’évolution observée à la fin des années 80, lorsque la plupart des économies avancées ont détendu simultanément leur politique monétaire pour éviter une récession mondiale après le krach boursier de septembre 1987. L’impulsion donnée à la demande a permis en effet d’éviter la récession, mais pas de ramener le chômage à son creux conjoncturel précédent avant de relancer l’inflation. Ce faisant, elle a confirmé que le taux de chômage structurel avait bien augmenté en Europe et qu’il constituait une contrainte incontournable sur la voie d’une réduction durable (c’est-à-dire non inflationniste) du volant de ressources inutilisées sur le marché du travail62.

Surmonter les obstacles à la réforme du marché du travail

Dans presque tous les pays d’Europe, les pouvoirs publics ont fait de la lutte contre le chômage une priorité. Malgré une large convergence de vues sur les mesures à prendre—dont témoigne par exemple l’engagement des ministres des pays de l’OCDE à mener à bien la Stratégie pour l’emploi—, toutefois, bon nombre de ces mesures n’ont toujours pas été prises63. L’obstacle à la réforme du marché du travail le plus souvent cité est sans doute la crainte que les changements nécessaires aient des conséquences défavorables pour la répartition des revenus et menacent la cohésion sociale, pierre angulaire de l’État-providence en Europe64. Cette préoccupation est souvent justifiée par une préférence affirmée pour la sécurité et la solidarité qui caractérisent l’État-providence plutôt que pour un système économique inspiré du modèle américain, qui récompense la prise de risques, l’innovation et l’initiative individuelle, mais qui affiche aussi une plus grande inégalité des revenus et une moindre générosité dans la protection sociale des ≪perdants≫65. Une majorité d’électeurs européens semblent opposés à une réforme radicale de l’État-providence, et l’on ne s’étonnera donc pas que les responsables politiques hésitent à adopter des mesures allant dans ce sens. On en revient donc à cette question: pourquoi entreprendre ces réformes si la majorité des électeurs européens préfèrent le système actuel et acceptent de sacrifier, comme cela semble être le cas, l’efficience économique à la sécurité de l’emploi (et aux autres avantages de I’État-providence)?

Outre les coûts économiques et sociaux du chômage évoqués plus haut, on peut avancer un autre élément de réponse: une réforme de l’État-providence semble inévitable, car il deviendra impossible de maintenir les prestations de chômage généreuses et les pensions de retraite confortables des régimes publics (auxquelles on peut prétendre de surcroît à un âge précoce) qu’offre le système actuel. En effet, une fraction de plus en plus faible de la population va devoir subvenir, dans les années qui viennent, aux besoins de personnes à charge de plus en plus nombreuses. Le taux d’activité n’a pas baissé dans les années 70 et 80 en raison de l’afflux régulier des femmes dans la main-d’oeuvre européenne, mais la montée du chômage ces dernières années signifie qu’une part décroissante de la population supporte le coût d’un État-providence en expansion (graphiques 4.7 et 4.8). Dans beaucoup de pays industrialisés, la charge budgétaire des retraites par répartition commencera à peser au cours des vingt prochaines années66. La réforme du marché du travail ne suffira certes pas à résoudre ce problème, mais les pays qui pourront assurer un taux d’emploi élevé auront accompli un pas important dans la voie d’une solution globale.

Graphique 4.7.Zone euro et États-Unis: taux d’activité et de chômage

(En pourcentage de la population d’âge actif)

Bien que le taux d’activité n’ait pas baissé dans les économies avancées depuis les années 60, la montée du chômage en Europe signifie qu’il revient à une fraction de plus en plus faible de la population de dégager les ressources nécessaires au financement de prestations sociales généreuses.

Source: OCDE, base de données analytiques

Graphique 4.8.Zone euro et États-Unis: importance de l’État-providence

L’État-providence est en expansion en Europe depuis les années 60.

Source: OCDE, base de données analytiques

A plus brève échéance, la réforme du marché du travail s’impose pour maximiser les avantages et écarter autant que possible les risques d’échec de l’union monétaire en place depuis le début de l’année. Si les marchés du travail manquent de souplesse, des chocs asymétriques au sein de la zone euro entraîneront des déséquilibres persistants dont l’Union monétaire risque d’être jugée responsable, car cette dernière a supprimé la ≪soupape de sûreté≫ que constituait l’ajustement du taux de change nominal.

Il faut aussi se demander si les dispositions institutionnelles et les réglementations du marché du travail en vigueur en Europe assurent bien la sécurité de l’emploi et la distribution équitable des revenus que les électeurs appellent de leurs voeux, ou si les effets d’un chômage élevé et persistant sur la répartition des revenus et sur la cohésion sociale ne risquent pas, au contraire, d’être aussi néfastes—voire plus—que l’issue probable d’une refonte du marché du travail. Au lieu de devoir faire face à des inégalités déterminées en grande partie (transferts de richesse mis à part) par l’éducation, les compétences et les autres déterminants du revenu potentiel, comme c’est le cas aux États-Unis, les pays européens sont aussi aux prises avec des inégalités économiques et sociales qui dépendent de la capacité des personnes à ≪s’intégrer≫ au monde du travail. Les inégalités de revenu sont plus grandes aux États-Unis qu’en Europe, mais l’éducation y est plus rentable, ce qui encourage chacun à acquérir les compétences qui lui permettront d’augmenter ses revenus. Il est de plus en plus fréquent que de jeunes Européens diplômés de l’enseignement supérieur s’expatrient aux États-Unis ou au Royaume-Uni pour y profiter des rémunérations intéressantes qui vont de pair avec une forte demande de main-d’oeuvre très qualifiée. La viabilité du ≪système européen≫ est aussi menacée par la réticence croissante des entreprises à créer des activités et des emplois nouveaux en Europe. Les tentatives faites par les autorités pour sauvegarder les emplois existants ont incité les entreprises à orienter leurs nouveaux investissements vers les pays qui proposent plus de flexibilité et moins d’ingérence dans l’exercice légitime de la gestion des entreprises.

Certains estiment, de fait, que le souci de préserver la cohésion sociale offre souvent aux autorités un prétexte commode pour défendre les intérêts des travailleurs intégrés, plus nombreux et politiquement plus forts que les travailleurs exclus (c’est-à-dire les chômeurs, les travailleurs ≪découragés≫ et ceux qui occupent des emplois précaires). La mobilisation d’un consensus national autour de la nécessité des réformes est donc une étape importante vers l’application de mesures efficaces. Il arrive qu’un tel consensus se forge à la faveur d’une crise. Cela a été le cas pour l’Espagne en 1984, où l’existence d’un taux de chômage de 24% a entraîné l’adoption de mesures destinées à faciliter l’embauche dans le cadre de contrats à durée déterminée, pour remédier aux conséquences manifestement défavorables d’un régime de protection de l’emploi trop rigide. Le Royaume-Uni a pu lancer un certain nombre de réformes au début des années 80, et notamment des mesures réduisant le pouvoir des syndicats, parce que la majorité de l’opinion estimait—comme l’a montré le changement de gouvernement—que le pouvoir des syndicats et leur recours à la grève étaient devenus excessifs. De même, des réformes ont pu être engagées dans les années 80 en Irlande et en Nouvelle-Zélande parce que l’on s’accordait à penser que les dispositions institutionnelles en vigueur n’assuraient pas un fonctionnement satisfaisant du marché du travail.

Le principal obstacle à la formation d’une majorité en faveur des réformes de ce type vient de ce que les principaux intéressés considèrent les éléments nécessaires de cette réforme—exposer davantage les travailleurs intégrés aux réalités de la concurrence et réduire les désincitations au travail que constituent les allocations de chômage—comme une remise en cause directe des acquis sociaux, alors que les avantages qu’ils pourraient retirer de l’accroissement de la production, de l’allégement de la fiscalité et d’une plus grande viabilité du système leur apparaissent plus diffus et plus incertains. Plus les obstacles à la concurrence sur le marché du travail sont importants, plus les ≪bénéficiaires≫ (réels ou supposés) des distorsions qui en résultent s’opposeront aux réformes67. Pour sortir de cette impasse, on pourrait envisager de ne pas remettre en cause les contrats en vigueur, mais de donner aux ≪travailleurs exclus≫ la possibilité de choisir d’autres dispositions qui leur permettraient de conclure des contrats mutuellement profitables avec les employeurs prêts à les embaucher68. Il est possible, enfin, de renforcer le volet ≪offre de main-d’oeuvre≫ de cette stratégie en remplaçant le système actuel d’indemnisation ≪passive≫ du chômage par des prestations subordonnées à l’acceptation d’un emploi, ce qui revient à subventionner le travail et non le chômage, volontaire ou non69.

Quelles que soient les modalités choisies par les pays européens, il sera indispensable, pour que la réforme du marché du travail aboutisse, que les aides sociales soient conçues de manière à inciter les bénéficiaires à revenir sur le marché du travail et que l’on supprime les dispositions institutionnelles et réglementaires qui empêchent le marché d’assurer une répartition des ressources propre à augmenter la productivité et la croissance. Les accords tripartites entre les pouvoirs publics, entreprises et salariés ont aussi montré leur utilité dans certains cas. C’est ainsi qu’aux Pays-Bas, les négociations salariales coordonnées—organisées dans le cadre de la réforme du marché du travail au cours des années 80—ont permis d’assurer une modération des salaires qui a été contrebalancée ensuite par des baisses d’impôts pour les entreprises et une aide sociale accrue pour les victimes des compressions d’emplois. De même, les réformes engagées en Nouvelle-Zélande dans les années 80 prévoyaient des mesures de libéralisation commerciale qui ont davantage exposé les salariés et les entreprises à la concurrence internationale, mais elles se sont accompagnées d’un désengagement de l’État qui a permis aux entreprises de s’adapter plus rapidement à l’évolution économique.

L’expérience des pays qui ont entrepris de réformer leur marché du travail montre que cet effort peut mettre longtemps à porter véritablement ses fruits. C’est ce que l’on a pu voir, par exemple, au Royaume-Uni et aux Pays-Bas où les initiatives prises au début des années 80 n’ont permis de réduire le chômage que progressivement et après un certain délai. En Espagne, une grande partie des emplois créés depuis la réforme de 1984 ont pris la forme, au moins au départ, de contrats à durée déterminée, et ceux-ci régissent aujourd’hui environ un tiers des emplois salariés. Et ce sont les secteurs nouveaux et dynamiques tels que celui des techniques de l’information, où la flexibilité est la norme, qui créent le plus d’emplois dans les économies avancées. Sachant que les bénéfices des réformes s’échelonneront sur une longue période, la poursuite de ces transformations de la structure de l’économie et de la composition de la main-d’oeuvre est sans doute la meilleure carte que l’Europe puisse jouer pour mobiliser le consensus politique nécessaire à une réforme profonde.

1Les pays qui communiquent des données suffisantes pour permettre une évaluation plus complète de la marge de ressources inutilisées sur le marché du travail affichent un taux de sous-utilisation de la main-d’oeuvre bien supérieur au taux de chômage officiel. Les analyses qui ont fait suite à l’étude de l’OCDE sur l’emploi donnent les estimations suivantes: Pays-Bas (1996) 27%; Allemagne (1997) 23%; Belgique (1998) 23%. Voir Études économiques de l’OCDE: Pays-Bas (Paris, 1997); Allemagne (Paris, 1998); Belgique/Luxembourg (Paris, 1999). Ces chiffres ne sont pas strictement comparables, car la méthode de calcul de ces taux de chômage ≪au sens large≫ diffère d’un pays à l’autre. Le tableau 2.18 des Perspectives de l’emploi de l’OCDE (Paris, 1995) présente, pour un plus grand nombre de pays, des estimations reposant sur une définition plus étroite du taux de chômage.
2Cette estimation repose sur l’hypothèse que le stock de capital augmente parallèlement à l’expansion de l’emploi et que la productivité moyenne des chômeurs est égale aux deux tiers environ de celle des actifs occupés.
3Le graphique 4.2 montre aussi que la gravité du problème du chômage el la position des économies dans le cycle diffèrent grandement entre les pays de la zone euro. En 1997, les taux de chômage s’échelonnaient de moins de 4% au Luxembourg à près de 20% en Espagne. La plupart de ces pays n’en estiment pas moins que les taux de chômage actuels sont une cause majeure d’inefficience et un problème prioritaire, reconnu d’ailleurs comme tel dans le Traité d’Amsterdam de 1997.
4Olivier J. Blanchard et Jean-Paul Fitoussi illustrent, dans Croissance et chômage (Paris, La documentation française, 1998), cette ≪thèse dominante≫ qui explique le chômage en Europe par l’interaction d’une suite de chocs sur l’offre et la demande et des rigidités structurelles du marché du travail. Les auteurs préconisent une riposte sur deux fronts alliant les réformes structurelles à une gestion de la demande axée sur la croissance.
5Si les deux chocs pétroliers en sont la manifestation la plus visible, la détérioration des termes de l’échange avait des causes plus générales. Depuis 1985, les termes de l’échange ont totalement regagné le terrain perdu en Europe, mais pas aux États-Unis, ce qui reflète la dépréciation réelle du dollar par rapport aux monnaies européennes depuis 1970.
6Le ralentissement de la croissance de la productivité totale des facteurs semble contredire la thèse communément admise selon laquelle le progrès technique s’accélère grâce aux progrès des techniques de l’information et de l’informatique. La clé de cette énigme réside peut-être dans la difficulté de calculer correctement la productivité du secteur des services, qui représente à présent bien plus de 60% de la production globale des économies avancées.
7L’analyse de la persistance du chômage développée ci-après cherche à déterminer pourquoi l’on a pas retrouvé jusqu’ici les faibles taux de chômage antérieurs, alors que certains de ces chocs défavorables ont cessé.
8L’inflation a évolué bien sûr de maniére différente d’un pays à l’autre, en fonction des réponses apportées aux tensions induites par la hausse des coûts. Voir le chapitre VI, ≪Hauts et bas de 1’inflation: analyse du bilan de l’apres-guerre≫, des Perspectives de l’économie mondiale d’octobre 1996, pages 109–42.
9L’explication du chômage en Europe par la ≪pénurie de capital≫ est développée par Jacques H. Drèze et Charles R. Bean dans Europe’s Unemployment Problem (Cambridge, Massachusetts, MIT Press. 1991). Pour un autre point de vue sur la question, on se reportera à l’analyse des relations entre la formation de capital et l’emploi dans l’encadré 4 des Perspectives de l’économie mondiale de mai 1995, pages 34–35. Le point faible de la thèse de la ≪pénurie de capital≫ est de postuler que des revendications salariales excessives peuvent être compensées par les gains de productivité dégagés par un effort d’investissement et d’intensification du capital. C’est oublier que ces investissements ne seront pas réalisés, car ils ne seraient pas rentables. À l’inverse, une baisse des salaires réels crée des possibilités d’investissement rentable et donc de création d’emplois.
10Le diagramme donne une évaluation robuste de l’utilisation des capacités, à partir de la divergence de la production par rapport à sa tendance de longue période, des écarts de production calculés à partir de fonctions de production et d’indicateurs de l’utilisation des capacités reposant sur des enquêtes.
11La situation est tout autre au Japon, où le taux de chômage est peu sensible aux chocs extérieurs et aux aléas de la conjoncture. L’évolution récente montre encore plus clairement cette particularité du marché du travail japonais: plusieurs années de stagnation et un écart de production négatif record n’ont relevé que d’un point le taux de chômage (officiel). Cela implique une montée du chômage non déclaré dans l’économie japonaise, qui sera sans doute difficile à supporter à l’avenir.
12Les dispositions institutionnelles ne sont pas nécessairement immuables: des pays comme la Suède renoncent de plus en plus au mode de fixation des salaires très centralisé qu’ils pratiquaient dans le passé, alors qu’une évolution inverse semble s’être produite dans d’autres pays (par exemple, en Irlande). L’évolution des relations entre les partenaires sociaux et de ses déterminants fait l’objet d’une analyse approfondie de l’OIT dans Le travail dans le monde 1997–98: relations professionnelles, démocratie et cohésion sociale (Genève. Organisation internationale du travail. 1997).
13Voir E/io Tarantelli. ≪The Regulation of Inflation and Unemployment≫, Industrial Relations, volume 25 (hiver 1986), pages 1–16.
14Dans la plupart des pays, les degrés de coordination respectifs des mouvements syndicaux et patronaux semblent fortement corrélés: plus le mouvement syndical est centralisé, plus la concertation entre employeurs est étroite dans le processus de négociation des salaires.
15Les changements survenus dans la structure des négociations depuis 1994 modifieraient le classement de certains pays figurant au tableau 4.1. L’Australie, par exemple, s’est réorientée vers une détermination des salaires à l’échelle des entreprises et un degré de coordination intermédiaire.
16Celle courbe ≪convexe≫ a été mise en évidence par Lars Calmfors et John Driffil, ≪Bargaining Structure, Corporatism and Macroeconomic Performance≫. Economic Policy, η” 6 (avril 1988), pages 13–61.
17La corrélation positive entre la rigueur des dispositifs de protection de l’emploi et la ≪couverture excessive≫ des contrats de salaires (c’est-à-dire, l’extension administrative de négociations menées sur une base restreinte) semble indiquer que les travailleurs intégrés, protégés par ces dispositions, appuient l’extension administrative des accords salariaux pour empêcher les travailleurs exclus de sousenchérir. Voir Jorgen Elmeskov. John Martin et Stefano Scarpetta. ≪Key Lessons for Labour Market Reforms: Evidence from OECD Countries’ Experience≫. Swedish Economic Policy Review (à paraître en 1999).
18Certains aspects ne sont pas pris en compte dans le tableau, tels que les règles de sécurité au travail, ou les règles de cogestion qui contèrent aux travailleurs ou à leurs représentants un rôle (limité) dans les décisions de l’entreprise. David Grubb et William Wells, dans ≪La réglementation de l’emploi et les formes de travail dans les pays de la CE≫. Études économiques de l’OCDE, n° 21 (hiver 1993), pages 7–62, présentent une liste détaillée des dispositions qui régissent les marchés du travail européens.
19Dans de nombreux pays, le taux de remplacement du revenu par des transferts en cas de chômage varie avec la durée de la période d’indemnisation: passé la période maximale de versement des allocations, ces dernières sont remplacées par des prestations sociales moins généreuses soumises à des conditions de ressources.
20Les chiffres du tableau 4.3 ne comprennent pas les aides au revenu complémentaires accordées aux niveaux régional et local, ni les subventions alimentaires, l’aide au logement ou les allocations familiales, qui sont importantes dans certains pays. Ils ne reflètent pas non plus la possibilité offerte aux chômeurs de percevoir à nouveau des allocations, après épuisement des droits, s’ils participent à des programmes de réinsertion.
21II s’agit des taux d’imposition moyens. Les taux marginaux, qui entrent en ligne de compte pour l’arbitrage entre plus de travail etplus de loisir (mais pas pour les décisions de rejoindre ou non lapopulation active), seraient en général plus élevés.
22L’incidence de l’impôt serait ainsi invariante. Cependant, cette proposition n’est pas strictement applicable à la composante ≪impôts indirects≫ du coin fiscal, car l’assiette de la fiscalité indirecte est constituée par l’ensemble de la consommation privée et diffère donc de celle des impôts et cotisations sociales prélevés sur les revenus du travail. En outre, les prélèvements sur les salaires et les impôts sur le revenu cessent sans doute d’être étroitement substituables dans les pays qui ont opté pour des régimes de retraite par capitalisation—équitables d’un point de vue actuariel—plutôt que par répartition.
23Avec un coin fiscal de 55%—qui correspond à sa valeur moyenne dans les pays de la zone euro—la production pour les be soins du marché (mesurée par la productivité horaire de la main-d’oeuvre) doit être deux fois plus efficiente que la production do mestique (ou ≪auto-production≫) pour que l’échange soit profitable.
24La théorie économique indique—et les travaux empiriques tendent à confirmer—qu’à (très) long terme, les prélèvements sur les revenus du travail n’influent pas sur le (aux de chômage, même s’ils peuvent modifier de façon permanente le taux d’activité, pour les raisons exposées plus haut. À court terme, en revanche, les modifications des prélèvements sur les revenus du travail influent probablement sur le taux de chômage, en raison à la fois de la viscosité du taux de salaire corrigé des variations des prix à la consommation (ne serait-ce que parce que les contrats de salaires sont fixes en termes nominaux) et de la lenteur à laquelle s’ajustenl les anticipations. On trouvera par exemple dans le chapitre VI des Perspectives de l’emploi de l’OCDE (Paris, 1990) un examen approfondi des effets du niveau et de la structure des prélèvements sur la situation du marché du travail.
25Les causes el les conséquences de celle opposition travailleurs intégrés/travailleurs exclus sur le marché du travail sont analysées par Assar Lindbeck et Dennis J. Snower. The Insider-Outsider Theory of Employment and Unemployment (Cambridge. Massa chusetts, MIT Press. 1988).
26Voir Stefano Scarpetta, ≪Le rôle des politiques du marché du travail el des dispositions institutionnelles concernant le chômage: une comparaison internationale≫. Études économiques de l’OCDE, n° 26 (1996/I), pages 53–113.
27Ainsi, les dispositions régissant le salaire minimum ou certains aspects de la réglementation du travail (tels que les diverses restrictions concernant le temps de travail) ne sont pas prises en compte dans l’élude.
28Cela tient sans doute, en partie au moins, au fait que les termes de l’échange ne se sont détériorés en Europe qu’au début de la période considérée, avant de s’améliorer à partir de 1985 alors que le taux de chômage structurel a continué d’augmenter dans de nombreux pays.
29Voir Richard Layard. Stephen Nickell et Richard Jackman. Unemployment—Macroeconomic Performance and the Labour Market (Oxford et New York, Oxford University Press, 1991). Dans une étude ultérieure. Nickell et Layard analysent de façon systématique l’effet d’un grand nombre de variables sur le chômage et l’emploi. Ils concluent que l’attention doit se concentrer sur les points essentiels que sont le pouvoir syndical el les transferts sociaux, et qu’une concurrence effective sur le marché des produits efface en grande partie les conséquences défavorables du pouvoir syndical. Voir Stephen Nickell et Richard Layard. ≪Labour Market Institutions and Economic Performance≫, Center for Economic Performance, Discussion Paper n” 23 (Oxford. University of Oxford, novembre 1997).
30C’est Milton Friedman qui a lancé l’idée d’un taux de chômage naturel dans ≪The Role of Monetary Policy≫. The American Economic Review, volume 58. η” 1 (mars 1968), pages 1–17.
31Dans ce cas, une expansion de la demande ne peut réduire le chômage que si elle surprend les ≪travailleurs intégrés≫; sans cela, elle déclenchera une intensification des revendications salariales. Olivier J. Blanchard et Lawrence H. Summers présentent, dans ≪Hysteresis in Unemployment≫, European Economic Review, volume 31 (février—mars 1987), pages 288–95, un modèle formel de ce type d’effet d’hystérèse ≪intégral≫.
32On trouvera dans Scarpetta ≪Le rôle des politiques du marché du travail≫ et dans Layard. Nickell et Jackman. Unemployment, une analyse économétrique de ces variables.
33Ljungqvist et Sargent ont mis au point un modèle d’équilibre général qui est capable de reproduire l’évolution du chômage en Europe lorsque l’intensification des perturbations économiques (ou l’accélération des mutations structurelles) se conjugue à l’octroi d’al locations de chômage généreuses (qui prolongent la durée du chômage) et à la détérioration des compétences des chômeurs de longue durée. Ce modèle a pour particularité intéressante de ne pas écarter la possibilité d’un chômage très faible si l’économie ne connaît pas de mutation structurelle rapide. Voir Liu’s Ljungqvist et Thomas J. Sargent. ≪The European Unemployment Dilemma≫. Journal of Political Economy, volume 106 (juin 1998), pages 514–50.
34Lc chapitre III des Perspectives de l’économie mondiale de mai 1997 propose un examen approfondi des conséquences de cette intégration pour l’économie mondiale.
35C’cst ainsi que la Commission européenne, dans un ≪Livre blanc≫ consacré aux moyens de lutter contre le chômage, rapproche la concurrence des nouvelles économies industrielles de la montée du chômage en Europe. Voir Commission des communautés européennes. Croissance, compétitivité, emploi: les défis et les pistes pour entrer dans le XXIe siècle (Bruxelles, décembre 1993), page 11.
36Voir Robert Rowthom et Ramana Ramaswamy. ≪Deindustrialization: Causes and Implications≫, dans Staff Studies for the World Economie Outlook (Washington. FMI, décembre 1997), pages 61–77. également paru dans la série des Dossiers économiques (n” 10. Washington, FMI, septembre 1997).
37Voir Matthew J. Slaughter et Phillip Swagel, ≪The Effect of Import Competition on Wages and Employment: Evidence from the Advanced Economies≫, document de travail du FMI (à paraître en 1999).
38Voir Eli Berman. John Bound et Stephen Machin. ≪Implications of Skill-Biased Technological Change: International Evidence≫. Quarterly Journal of Economics, volume 113 (novembre 1998), pages 1245–79.
39Il semblerait en fait que la concurrence pour l’emploi oppose les filiales créées dans les différents pays en développement. Voir David Riker et Lael Brainard, ≪U.S. Multinationals and Competition from Low-Wage Countries≫, document de travail du NBER n” 5959 (Cambridge. Massachusetts, National Bureau of Economic Research, mars 1997).
40Coe el Snower ont bâti un modéle des interactions entre les différentes contraintes institutionnelles du marché du travail. Ils concluent que les effets favorables d’une réforme globale sont supérieurs à la somme des effets produits par des mesures isolées, et qu’une réforme globale a donc plus de chances de réussir. Voir David Coe et Dennis J. Snower, ≪Policy Complementarities: The Case for Fundamental Labor Market Reform≫. FMI. Stuff Papers. volume 44 (mars 1997), pages 1—35.
41Au lieu de supprimer ces incertitudes, les politiques suivies en ont le plus souvent redistribué les effets en facilitant la constitution de groupes de travailleurs ≪intégrés≫—pourvus d’emplois sans doute mieux payés et plus sûrs (au moins à court terme) que ne le permettrait une plus grande souplesse du marché du travail—et de travailleurs ≪exclus≫, souvent en chômage ou employés dans des conditions moins favorables.
42Voir OCDE, Valoriser le travailFiscalité, prestations sociales, emploi et chômage (Paris, 1997)
43Il est difficile de choisir un objectif précis de taux de chômage d’équilibre. Le taux de 5% avancé ici repose sur les résultats obtenus dans des pays comme les États-Unis ou le Royaume-Uni, dont le marché du travail a une souplesse comparable à celle que des prévisions optimistes laissent espérer à l’Europe continentale dans un avenir proche. Dans les années 50 et 60, de nombreux pays européens affichaient un taux de chômage bien inférieur à 5%, et un taux d’inflation faible et stable. On peut donc penser que des taux inférieurs à 5% sont possibles, moyennant des politiques et des conditions optimales.
44L’existence de travailleurs ≪découragés≫ et leur réintégration probable dans la population active lorsque les perspectives d’emploi s’amélioreront signifient que la réforme du marché du travail entraînera une augmentation de l’emploi supérieure au recul du chômage. Par conséquent, les progrès de l’emploi donneront sans doute une meilleure indication de l’efficacité de la réforme du marché du travail que le recul du chômage, en particulier à court terme.
45Ce phénomène est mis en évidence par Robert Rowthom, ≪Unemployment, Capital-Labor Substitution and Economic Growth≫, document de travail du FMI (à paraître en 1999). Dans la pratique, il n’est sans doute pas indispensable que l’accroissement du stock de capital soit proportionnel à celui de l’emploi, car bon nombre des emplois supplémentaires seront sans doute créés dans des branches ou des domaines d’activité où l’intensité de capital est inférieure à la moyenne actuelle.
46En tout état de cause, on peut estimer que la politique budgétaire devrait se limiter à l’action des stabilisateurs automatiques en raison des difficultés bien connues que pose le dosage judicieux des mesures de finances publiques. Ce principe général ne s’oppose pas, cependant, à ce que l’expansion nécessaire du stock de capital inclue l’investissement public, qu’il faudra sans doute accroître temporairement pour éviter qu’un manque d’infrastructures ne crée des goulets d’étranglement face à une résorption rapide des ressources inutilisées.
47L’hésitation à stimuler la demande grâce aux dépenses publiques n’empêche pas de soutenir activement l’effort de réforme structurelle par des mesures budgétaires ≪neutres≫ pour le déficit, telles qu’une réduction simultanée des transferts (et subventions) et des impôts excessifs.
48Cette action ≪conjointe≫ ne signifie pas que les réformes doivent être identiques, mais que les différents pays doivent prendre simultanément les mesures qui les concernent.
49Voir Tamim Bayoumi et Eswar Prasad, ≪Currency Unions, Economic Fluctuations, and Adjustment: Some New Empirical Evidence≫. FMI. Staff Papers, volume 44 (mars 1997), pages 36–58.
50Lors d’une réunion organisée en février 1999 par l’OIT, les ministres du travail des pays du G-8 (les sept principaux pays industrialisés et la Russie) ont fait valoir qu’une stratégie de plein emploi efficace exige des partenariats solides, et notamment un dialogue social (conférence des ministres du travail, ≪Labor Policies in a Rapidly Changing Global Economy≫. Washington, février 1999, conclusions du Président).
51Cependant, la politique des revenus—qui s’attache en général à modérer globalement les salaires—entrave souvent l’ajustement des salaires relatifs, qui peut être décisif pour un changement structurel rapide.
52La réforme engagée par les autorités ne peut pas agir facilement ou rapidement sur toutes les causes du pouvoir qu’exercent les travailleurs intégrés; c’est particulièrement vrai pour les salaires d’efficience. Voir Carl Shapiro et Joseph E. Stiglitz. ≪Equilibrium Unemployment as a Worker Discipline Device≫, American Economic Review, volume 74 (1984), pages 433—44.
53Voir Layard et al. et Scarpetta. op. cit. C’est en Suède que ces politiques actives ont été le plus appliquées et que leur efficacité est le plus contestée. Il est possible qu’un recours excessif à ces mesures entraîne des rendements décroissants et même des gaspillages, mais cela n’enlève rien à leur utilité lorsqu’elles sont judicieusement appliquées. Pour un tour d’horizon des travaux consacrés à l’évaluation des politiques actives du marché du travail, voir OCDE. Enhancing the Effectiveness of Active Labour Market Policies i Paris, 1996).
54Le coût marginal de ces programmes peut être maintenu à un faible niveau dans les pays qui ont des systèmes généreux de transferts ≪passifs≫, car il suffit de réorienter les ressources de ces systèmes vers les politiques actives du marché du travail qui ont fait preuve de leur efficacité.
55Ce changement de cap opportun a permis d’endiguer les départs à la retraite anticipée et l’octroi de pensions d’invalidité, mais il n’a pas réduit le nombre des personnes qui conservent le bénéfice des conditions d’admissibilité avantageuses en vigueur précédemment. Le continent européen hérite par conséquent de taux d’activité faibles et de taux de dépendance élevés, auxquels il est difficile de remédier et qui expliquent en partie l’importance du coin fiscal, autre cause du mauvais fonctionnement du marché du travail.
56D’une part, le nombre d’heures ouvrées a progressivement diminué dans la plupart des pays au cours des dernières décennies, ce qui porte à croire que les travailleurs souhaitent dans l’ensemble une réduction du temps de travail assortie d’une hausse du salaire réel. D’autre part, le fait que les contrats de travail conclus dans le secteur privé ne débouchent pas sur une généralisation du partage du travail semble indiquer que cette formule ne correspond ni aux préférences ni aux besoins du secteur privé.
57Le développement du travail à temps partiel peut aussi entraîner une augmentation de l’offre de main-d’oeuvre, dont l’effet net sur le taux de chômage est incertain.
58Les possibilités de lutter contre le chômage par une réduction obligatoire du temps de travail sont analysées avec scepticisme par Jennifer Hunt dans ≪Hours Reductions as Work-Sharing≫, Brookings Papers on Economic Activity. No. I (Washington, Brookings, 1998), pages 339–76. Dans une étude de cas—Jennifer Hunt, ≪Has Work-Sharing Worked in Germany?≫, document de travail du NBER n’ 5724 (Cambridge, Massachusetts, National Bureau of Economic Research, août 1996)—, le même auteur part d’une analyse des réductions de la durée normale du travail dans les différents secteurs d’activité pour établir que le ≪partage du travail≫ a en fait réduit l’emploi en Allemagne entre 1984 et 1994, alors que le salaire horaire a augmenté pour compenser les baisses de revenu consécutives à la réduction du temps de travail.
59Le cycle des élections renforce souvent cette tendance, car les gouvernements en place souhaitent créer des conditions économiques favorables à l’approche d’une nouvelle consultation électorale.
60Cela ne déprécie nullement le rôle important et constructif dévolu à la gestion de la demande—et en particulier à la politique monétaire—pour réduire le chômage conjoncturel el aider des réformes structurelles efficaces à se traduire rapidement par une augmentation de l’emploi, comme on l’a vu plus haut. En fait, une fois que les réformes structurelles auront assoupli les marchés du travail européens, la politique monétaire pourra poursuivre de façon plus énergique l’objectif de plein emploi, car il sera plus facile alors de corriger les erreurs dues à l’incertitude qui entoure le ≪véritable≫ taux de chômage structurel, donc moins risqué pour les autorités monétaires de ≪tâter le terrain≫.
61On trouvera un exposé détaillé de la flambée inflationniste qui a suivi les chocs pétroliers des années 70 dans ≪Hauts et bas de l’inflation: analyse du bilan de l’après-guerre≫, chapitre VI des Perspectives de l’économie mondiale d’octobre 1996.
62En 1989, les tensions inflationnistes étaient devenues si fortes—dans une conjoncture mondiale où le danger de récession s’était suffisamment éloigné—que les pays de l’OCDE ont décidé d’inverser l’orientation de la politique monétaire pour juguler l’inflation.
63La Commission européenne, dans Croissance, compétitivité, emploi, met en évidence la communauté de vues des États membres de l’UE sur l’urgence de la lutte contre le chômage, et tous les gouvernements européens appuient la Stratégie de l’OCDE pour l’emploi.
64II semble aussi que les Européens doutent de l’efficacité de cette politique—y compris d’une réforme structurelle radicale—, car les mesures partielles prises jusqu’à présent dans de nombreux pays ne sont pas parvenues à abaisser sensiblement des taux de chômage toujours élevés.
65L’intérêt que présente l’exemple des États-Unis, notamment pour l’Allemagne, est exposé dans Flemming Larsen. ≪The United States as a Job Creation Machine: An Example for Germany?≫ (ce document a été présenté lors d’une conférence organisée par la CSU (1997) et peut être consulté à l’adresse www.imf.org).
66Voir Sheetal K. Chand et Albert Jaeger, Aging Populations and Public Pension Schemes, Étude spéciale n° 147 (Washington, FMI, décembre 1996).
67On trouvera un examen approfondi des aspects économiques de la réforme du marché du travail et des obstacles auxquels elle se heurte dans Gilles Saint Paul, ≪High Unemployment from a Political Economy Perspective≫, publié sous la direction de Dennis J. Snower et Guillermo de la Dehesa, Unemployment PolicyGovernment Options for the Labor Market (Cambridge et New York, Cambridge University Press, 1997), pages 54–73.
68De fait, dans l’est de l’Allemagne, de plus en plus d’entreprises tendent à sortir du cadre des conventions collectives pour conclure avec leur personnel des contrats au niveau de l’entreprise ou de la société, dans le but explicite de maintenir les activités à flot (voir Susanne Kohaut et Klaus Schnabel, ≪Flachentarifvertrag im Westen sehr viel weiter verbreitet als im Osten≫, Institut fiir Arbeits- und Berufsforschung, Kurzhericht Nr. 19/1998). Les travailleurs intégrés y verront bien sûr (et à juste titre) une attaque indirecte qui risque d’affaiblir peu à peu leur position privilégiée, et ils s’opposeront vraisemblablement à ce type de mesures; voir Gilles Saint Paul. ≪High Unemployment≫.
69L’intérêt que présente cette approche pour réduire la dépendance des travailleurs marginalisés (tout en leur redonnant confiance en eux-mêmes) et abaisser les obstacles considérables qui s’opposent à l’application d’un tel dispositif (y compris son coût probable) est analysé plus en détail dans Robert Solow, Work and Welfare (Princeton, New Jersey. Princeton University Press, 1998).

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