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III Les défis budgétaires : pays industrialisés

Author(s):
International Monetary Fund. Research Dept.
Published Date:
June 1996
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Au cours des vingt dernières années, pourtant caractérisées par une conjoncture mondiale de paix et de prospérité relatives, la dette publique des pays industrialisés a pris des proportions sans précédent. De plus en plus, cette évolution pose problème. L’accroissement de la dette publique, en effet, fait monter les taux d’intérêt réels, freine l’accumulation de capitaux privés et entrave la progression du niveau de vie. Le vieillissement sensible de la population dans les décennies à venir va par ailleurs exercer sur les finances publiques une pression peut-être plus préoccupante encore, du fait de l’accroissement de la demande de pensions de retraite et de soins de santé. Dans la grande majorité des pays industrialisés, la situation de la dette publique menace donc de devenir intolérable si les gouvernements persévèrent dans leurs politiques actuelles. Ceux-ci reconnaissent pour la plupart que la persistance de déficits élevés et d’un endettement massif est préjudiciable; certains progrès ont d’ores et déjà été accomplis en matière de redressement budgétaire, et d’autres devraient l’être pendant la dernière partie de la décennie. Les pays d’Amérique du Nord et la plupart des pays européens n’ont toutefois encore guère avancé sur la voie d’une diminution durable des ratios dette publique/PIB; quant au Japon, surtout préoccupé jusqu’à présent par les retombées budgétaires du vieillissement de la population, il semble condamné à voir sa dette augmenter fortement au cours des prochaines années.

Les facteurs contribuant à cet accroissement tendanciel de la dette publique des pays industrialisés, notamment des phénomènes comme le développement de l’État-providence moderne, sont étudiés ci-après. Sont également examinées les contraintes que le vieillissement de la population risque de faire peser sur les finances publiques. En fin de chapitre figure une analyse des résultats obtenus par les pays qui ont pris des initiatives en vue de réduire leur déficit budgétaire. Il en ressort que contrairement à une croyance très répandue, le rééquilibrage des finances publiques ne porte pas nécessairement préjudice à l’activité économique. On constate notamment que si celui-ci est axé sur les dépenses et non sur les recettes, les possibilités de réduire le ratio dette publique/PIB tout en préservant la croissance économique se multiplient. Cette constatation rassurera peut-être quelque peu les gouvernements démocratiques qui, tout en ayant conscience de la nécessité absolue de prendre des décisions difficiles pour assainir les finances publiques, redoutent l’incidence que de telles initiatives risquent d’avoir sur le prochain scrutin. On constate d’ailleurs en général que si les mesures correctrices ne sont pas prises en temps opportun, les marchés financiers se chargeront tôt ou tard d’imposer l’ajustement, dont les répercussions négatives risquent alors d’être plus prononcées et plus longues.

Aperçu des tendances budgétaires jusqu’à nos jours

Depuis cent cinquante ans, les finances publiques des pays industrialisés ont rarement affiché un déficit important, sauf dans des circonstances exceptionnelles18. Les déficits budgétaires ont explosé principalement pendant les deux guerres mondiales et la dépression des années 30 (graphique 17). D’autres événements, tels que la Guerre de sécession dans les années 1860, le conflit entre la Russie et le Japon à l’aube du vingtième siècle ou l’unification allemande au début de la présente décennie, ont eux aussi occasionné de grands déséquilibres budgétaires. Sous l’effet de ces déficits, massifs mais temporaires, les ratios dette publique/PIB sont montés en flèche (graphique 18). En général, toutefois, il ne s’est agi que de pointes de courte durée, car une fois ces épisodes clos, les gouvernements sont parvenus à force d’austérité à résorber le déficit des finances publiques, voire à les rendre excédentaires. Compte tenu de ces antécédents, il est donc particulièrement surprenant de constater la vive augmentation que les déficits budgétaires et les ratios de la dette enregistrent avec régularité depuis une vingtaine d’années dans la plupart des pays industrialisés, alors qu’ils connaissent une période de paix et de prospérité économique générales.

Pays industrialisés (échantillon) : ratios solde budgétaire/PIB1

Normalement, les gros déficits budgétaires n’apparaissent qu’en temps de guerre.

(En pourcentage du PIB)

Source : Paul Masson et Michael Mussa. «Long-Term Tendencies in Budget Deficits and Debt», document de travail du FMI 95/128 (décembre 1995), page 4a.

1Moyenne simple des ratios du Canada, des États-Unis, de la France, de l’Italie, du Japon et du Royaume-Uni.

Pays industrialisés (échantillon) : ratios dette brute/PIB

S’il est normal que les ratios de la dette montent en flèche en temps de guerre, il est en revanche plus inhabituel qu’ils augmentent pendant une période de paix et de prospérité relatives à travers le monde, comme c’est le cas depuis deux décennies.

(En pourcentage du PIB)

Source : Paul Masson et Michael Mussa. «Long-Term Tendencies in Budget Deficits and Debt», document de travail du FMI 95/128 (décembre 1995), page 4b.

Entre la fin de la Deuxième guerre mondiale et 1970, à peu près, les dépenses et les recettes des administrations publiques ont augmenté à un rythme analogue, maintenant un équilibre budgétaire suffisant pour que les ratios de la dette publique demeurent stables ou diminuent. Puis, au milieu des années 70, à la suite du premier choc pétrolier, presque tous les pays industrialisés ont commencé à enregistrer d’importants déficits, qui se sont alourdis de façon spectaculaire après 1980. Les recettes ne semblent pas en cause dans ce processus. Le ratio recettes/PIB a augmenté dans la quasi-totalité des pays industrialisés au cours des deux dernières décennies; sa moyenne pour l’ensemble de ces pays est passée de 28 % du PIB en 1960 à 44 % en 1994 (graphique 19). Dans certains pays, tels que le Danemark, la Finlande et la Suède, le ratio recettes/PIB dépasse actuellement 50 %. Même dans les pays «à faibles recettes», comme l’Australie, les États-Unis et le Japon, leur ratio au PIB est passé d’une fourchette de 18 à 25 % en 1960 à une fourchette de 30 à 35 % aujourd’hui. Cette progression des recettes se doit pour l’essentiel à un alourdissement de la fiscalité directe — souvent au moyen de taux marginaux élevés — et à un accroissement des prélèvements sociaux. Ainsi, dans certains pays, les taux effectifs de l’impôt sur le revenu ont tellement augmenté qu’ils créent des distorsions sur les marchés du travail et dans l’ensemble de l’économie, décourageant notamment l’emploi19.

Principaux pays industrialisés : recettes et dépenses publiques par rapport au PIB

Si les recettes des administrations publiques ont régulièrement augmenté par rapport au PIB, leurs dépenses ont progressé encore plus vite, occasionnant depuis le milieu des années 70 d’importants déficits budgétaires.

Sources : les données de la période 1964–76 sont extraites de l’ouvrage de l’OCDE intitulé Statistiques rétrospectives 1960–1993 (Paris, 1995); celles de la période 1977–94 sont extraites des Perspectives économiques de l’OCDE (Paris, décembre 1995).

(Moyenne simple exprimée en pourcentage du PIB)

Les déséquilibres budgétaires ne proviennent donc pas des recettes, mais des dépenses, dont la progression est encore plus spectaculaire. Le ratio moyen des dépenses publiques au PIB pour l’ensemble des pays industrialisés est passé de 28 % seulement en I960 à 50 % en 1994; cette année-là, il a atteint 69 % en Suède et s’est situé autour de 55 % en Belgique, en France, en Italie et aux Pays-Bas. Les dépenses de consommation des administrations publiques ont fortement augmenté entre 1960 et 1980, mais se sont ensuite à peu près stabilisées par rapport au PIB. Ce sont en fait les transferts (notamment les pensions versées par les administrations publiques), les subventions et les paiements d’intérêts qui ont le plus largement contribué à l’accroissement des dépenses. Les ratios transferts et subventions/PIB des pays industrialisés se limitaient en moyenne à 8 % en 1960; en moyenne toujours, ils atteignaient 17 % en 1980 et 21 % en 1992 (graphique 20). En France, en Italie, en Norvège et en Suède, les transferts et les subventions équivalent actuellement à un tiers environ du PIB. Les ratios paiements d’intérêts/PIB ont à peu près triplé dans les pays industrialisés entre 1970 (1½ %) et 1992 (4¼ %). Quant aux dividendes de la paix que devait produire la fin de la Guerre froide, ils n’ont eu qu’une incidence limitée. Certes, les crédits budgétaires affectés à la défense ont sensiblement diminué depuis dix ans, en particulier aux États-Unis, mais les économies ainsi réalisées dans les pays industrialisés ne représentent en moyenne qu’un peu plus d’un point de pourcentage du PIB. Les dividendes de la paix ont donc été complètement absorbés par l’accroissement des paiements au titre des transferts pendant cette dernière période.

Principaux pays industrialisés : transferts et subventions des administrations publiques

Les transferts et subventions figurent parmi les postes de dépenses publiques qui ont enregistré les plus fortes augmentations.

(En pourcentage du PlB)

Source : Vito Tanzi et Ludger Schuknecht, «The Growth of Government and the Reform of the State in Industrial Countries», document de travail du FMI 95/130 (décembre 1995), page 11.

Alimenté par les déséquilibres grandissants entre recettes et dépenses, le ratio dette publique/PIB a fortement augmenté dans la quasi-totalité des pays industrialisés. En moyenne, leur dette publique brute est passée de 40 % environ du PIB en 1980 à quelque 70 % du PIB en 1995. Dans une grande majorité de ces pays, notamment en Allemagne, en Belgique, au Canada, au Danemark, aux États-Unis, en France, en Italie, au Japon, aux Pays-Bas et en Suède, les ratios dette publique brute/PIB ont à peu près doublé pendant cette période; en Grèce et en Espagne, ils ont quadruplé ou quintuplé. En 1995, les ratios de la Belgique, du Canada, de la Grèce et de l’Italie, qui sont au nombre des pays les plus endettés, atteignaient presque ou dépassaient 100 % du PIB. L’endettement des pays industrialisés est encore plus préoccupant si l’on tient compte des engagements au titre des régimes publics de retraite par répartition.

Les causes des problèmes budgétaires contemporains

Quelles sont les forces à l’oeuvre dans cette évolution négative des soldes budgétaires? Celle-ci se doit d’abord, et avant tout, à la progression des dépenses consacrées aux pensions, aux prestations sociales et aux autres transferts versés par les administrations publiques. Dans la plupart des cas, les autorités ont jugé plus facile de faire face à ces dépenses croissantes en augmentant les recettes, ou de laisser le déficit s’élargir, que de chercher une solution aux problèmes sous-jacents. L’essor des dépenses est dans certains cas lié à l’universalisation de prestations qui n’étaient auparavant destinées qu’à des groupes bien ciblés. Le nombre de bénéficiaires de la protection sociale, qu’on a dans une louable intention accrue et étendue au fil des ans, a augmenté au point de poser aujourd’hui un problème20. Les pressions exercées par des groupes défendant des intérêts particuliers ont accentué ces difficultés et gravement entravé les réformes. De fait, les démocraties, qui paraissent intrinsèquement incapables d’opposer un refus à des groupes bien organisés, ont dû se lancer à la recherche d’une nouvelle démarche en matière de politique économique21. Les initiatives visant à faire de l’équilibre des finances publiques une obligation constitutionnelle, les lois relatives à la responsabilité budgétaire, les pactes de stabilité et les autres mesures et propositions de ce type ont pour objectif commun de remédier à des dispositions constitutionnelles et institutionnelles tenues pour préjudiciables à la discipline budgétaire (encadré 4).

Pendant la même période, le versement d’indemnités aux chômeurs, qui reçoivent ainsi, pendant une longue période, une prestation équivalant à une bonne partie de leur ancienne rémunération, a favorisé le chômage structurel et a eu des retombées doublement négatives sur les finances publiques. A mesure que le nombre de personnes écartées de l’activité économique va croissant, le nombre de travailleurs qui contribuent à l’entretien des demandeurs d’emploi et des retraités va diminuant, et la ponction fiscale qu’ils subissent va grandissant. Les pays d’Europe, notamment, se heurtent à de graves difficultés budgétaires du fait qu’une part importante et de plus en plus nombreuse de leur population est tout simplement exclue de la production. De fait, de même qu’aux États-Unis le rééquilibrage des finances publiques dépend pour une large part d’une remise à plat des prestations sociales, en Europe il serait grandement facilité par une réduction sensible du chômage structurel.

Le ralentissement que la croissance de la productivité enregistre depuis le début des années 70 a eu une plus forte incidence sur les finances publiques que les responsables politiques et les électeurs ne l’avaient imaginé ou n’ont paru l’admettre (graphique 21). Ce renversement des tendances de la productivité au début des années 70 a tardé à être détecté, et l’assiette de l’impôt a été de ce fait plus réduite que prévu. Beaucoup estiment aujourd’hui que les électeurs et les responsables politiques n’ont toujours pas modéré leurs attentes en ce qui concerne le niveau de prestations qu’un pays peut se permettre d’offrir à ses citoyens. Ce faisant, les taux d’intérêt réels, qui auraient dû diminuer en réaction à la croissance plus lente de la productivité, ont en fait augmenté pendant les années 80 et 90, exerçant une ponction supplémentaire sur les budgets publics. De plus, dans la plupart des cas, l’hypersensibilité des investisseurs, toujours prompts à prélever une prime de risque, rend inutile toute tentative de réduire le niveau réel de la dette publique en provoquant une inflation inattendue.

Principaux pays industrialisés (échantillon) : croissance de la productivité du secteur manufacturier et solde budgétaire moyen1

La croissance de la productivité s’est ralentie dans les années 70 et 80 dans de nombreux pays industrialisés, tandis que le solde budgétaire moyen se détériorait.

(Variations annuelles en pourcentage)

Source : U.S. Department of Labor. Bureau of Labor Statistics.

1La moyenne des ratios solde budgétaire/PIB est pondérée en fonction du PIB (sur la base de la PPA).

2Dans le cas de l’Allemagne, la colonne de droite (1990–95) représente les données de la période 1990–94.

3Les soldes budgétaires de la France et du Japon ne sont pas compris dans la moyenne de la période 1960–69.

La flexibilité accrue des taux de change depuis 1973, ainsi que l’essor et l’intégration croissante des marchés de capitaux mondiaux, ont en outre facilité l’apparition de déficits budgétaires importants. Si, comme certaines données en témoignent, l’ouverture des marchés financiers a pu, surtout récemment, contraindre des pays très déficitaires à mettre de l’ordre dans leurs finances, il est probable que pendant les années 70 et 80, la facilité d’accès aux marchés de capitaux dont jouissaient les emprunteurs solvables a encouragé les gouvernements des pays industrialisés à encourir de plus gros déficits qu’ils ne l’auraient fait dans d’autres circonstances.

Quand un déficit budgétaire peut-il être justifié?

Selon l’argument invoqué par certains, un déficit budgétaire se justifie quand la croissance des dépenses publiques contribue à la réalisation d’objectifs économiques et sociaux généraux22. En augmentant l’investissement public par rapport au PIB aux fins d’améliorer l’infrastructure matérielle, par exemple, on peut espérer renforcer le taux de rendement du capital privé, ou offrir un bien ou un service que le secteur privé ne peut se permettre de fournir en raison de son coût externe. On peut aussi faire valoir qu’un accroissement des dépenses d’éducation et de santé, financé le cas échéant par un déficit budgétaire, peut servir à valoriser le capital humain d’une nation. L’affectation de fonds publics au développement des ressources tant matérielles qu’humaines peut sans doute être considérée comme un bon investissement national si elle devient rentable et fait augmenter la productivité et les revenus, et par conséquent les recettes fiscales. Mais cet argument peut difficilement justifier la croissance des déficits et de la dette publique au cours des deux dernières décennies puisque, comme il a été indiqué précédemment, celle-ci provient presque exclusivement d’un alourdissement des dépenses au titre des transferts (y compris au titre des régimes publics de retraite), des subventions et des paiements d’intérêts, et non d’une augmentation de l’investissement public ou des dépenses d’éducation. Entre 1960 et 1990, par exemple, l’investissement public exprimé en pourcentage du PIB a diminué dans la quasi-totalité des pays industrialisés. Par ailleurs, il n’est nullement prouvé qu’un total élevé de dépenses publiques favorise effectivement la réalisation d’objectifs économiques et sociaux23.

Nouvelle-Zélande : la loi sur la responsabilité en matière de politique budgétaire

Avec la promulgation en 1994 de la loi sur la responsabilité en matière de politique budgétaire (Fiscal Responsibility Act), la Nouvelle-Zélande a adopté une approche novatrice en vue de promouvoir une politique budgétaire prudente1. Les objectifs sont les suivants : faire apparaître plus clairement les conséquences budgétaires et économiques tic ht politique du gouvernement, assurer l’indépendance de l’évaluation de la politique budgétaire et de l’information y afférente, faciliter le suivi de la situation budgétaire par le Parlement et par le public, enfin, encourager l’élaboration du budget dans une optique à plus long terme. Dans ces objectifs, la loi établit les principes d’une gestion responsable des finances publiques et comporte des mesures destinées à améliorer la diffusion de l’information sur les finances publicities.

Tels qu’ils sont définis par la loi, les principes qui régissent une politique de finances publiques responsable sont les suivants : parvenir à des «niveaux prudents» de dette publique à l’aide de budgets de fonctionnement excédentaires: assurer le maintien de la dette à ces niveaux prudents au moyen de budgets équilibrés en moyenne sut des périodes de temps raisonnables: constituer et maintenir un patrimoine net suffisant pour amortir les chocs éventuels; gérer prudemment les risques financiers, y compris les passifs au titre des retraites; enfin, appliquer des politiques de dépenses compatibles avec des tatix d’imposition stables et prévisibles. La loi écarte les problèmes inhérents à des règles imposant un budget équilibré qui feraient obstacle au fonctionnement des stabilisateurs automatiques. La règle selon laquelle les taux d’imposition doivent être stables et prévisibles renforce l’orientation à long terme de la politique budgétaire cl la nécessité de budgétiser les engagements futurs.

Aux ternies de la loi, le gouvernement est également tenu de spécifier les objectifs budgétaires à court et à long terme qui sont conformes aux principes énoncés. Le gouvernement peut déroger temporairement à ces principes, à condition d’en donner la raison et d’expliquer comment et quand il entend y revenir. Les niveaux prudents île la dette du secteur public spécifiés par le gouvernement sont de moins de 30 % du PIB pour le court ternie et de moins de 20 % pour le plus long terme.

La loi a également amélioré la qualité de la diffusion des informations relatives aux finances publiques. Innovation majeure, toutes les prévisions et rapports financiers doivent désormais être établis selon des méthodes conformes aux pratiques comptables généralement acceptées dans le secteur privé. Cette disposition vise à rehausser la crédibilité des comptes du secteur public ainsi qu’à tirer parti des effets de synergie et ties économies qui découlent de l’alignement des pratiques comptables des secteurs public et privé.

Du fait de ce changement de méthodes comptables, la comptabilisation sur la base des encaissements-décaissements a été remplacée par la comptabilisation sur la base des droits constatés, et les comptes doivent être présentés sur une base consolidée pour la «couronne», qui recouvre le noyau central des administrations publiques, la banque de réserve, les entreprises d’Etat et les autres entités du secteur public. Les comptes financiers de la couronne sont essentiellement comparables it ceux que les sociétés cotées en bourse sont tenues de publier. Ces comptes comprennent un état de la situation financière de la couronne, un compte de résultat, un état des flux de trésorerie et des notes indiquant les passifs conditionnels et les risques connus. Les informations sont diffusées sur une base plus fréquente, avec un rapport annuel sur la stratégie budgétaire du gouvernement (dans lequel est examinée l’évolution probable des variables clés sur les dix années à venir), une mise à jour semestrielle de la situation économique et budgétaire, une mise à jour de la situation budgétaire en fin d’exercice ainsi qu’une mise à jour de la situation économique et budgétaire avant toute élection générale et des états financiers mensuels pour l’exercice en cours. Les mises à jour comportent des projections relatives aux recettes cl aux dépenses pour les trois années à venir et une évaluation des principaux risques d’évolution moins favorable.

Ces normes de diffusion de l’information visent à assurer que toute variation de la situation des finances publiques soit rapidement connue du public, y compris des marchés financiers. Il n’est plus possible de faire passer les dépenses hors budget; les arriérés apparaissent comme une augmentation de la valeur des sommes à régler; le défaut d’entretien des biens publics est enregistré comme une diminution de la valeur de l’actif public dans les comptes de patrimoine: enfin, les ventes d’actifs publics n’entraînent pas de variation du patrimoine net de l’État. Le montant total des dépenses d’équipement est enregistré dans les comptes de patrimoine au moment où les dépenses sont engagées, ce qui empêche l’accumulation de besoins de financement futurs invisibles. Les décisions qui ont pour effet d’accroître les passifs futurs apparaissent comme une réduction du patrimoine net.

Le compte de patrimoine de la couronne de la Nouvelle-Zélande pour 1994/95 (voir tableau) illustre le type d’informations requises par les nouvelles dispositions. Il comprend des postes qui apparaissent normalement au bilan des sociétés (tels que les avances et les emprunts) ainsi que certains postes caractéristiques du secteur public (autoroutes, émission de monnaie).

Cette présentation des comptes du secteur public pose un problème lorsqu’il faut évaluer des actifs et des passifs publics qui ne se négocient pas couramment sur le marché (tels que les autoroutes, les équipements militaires spécialisés et les parcs nationaux) ou pour lesquels, même s’ils sont négociables, le prix du marché est difficile à établir. La plupart des actifs et des passifs sont toutefois évalués conformément à la pratique observée dans le secteur privé. Par exemple, les biens de capital fixe sont enregistrés sur la base de la fraction non amortie de leur coût de remplacement. La composante non capitalisée des engagements futurs au titre du régime de retraite des fonctionnaires est enregistrée au passif, étant donné qu’il s’agit d’un plan auquel les participants contribuent en échange de prestations définies sur une base contractuelle. Cependant, les paiements au titre des régimes publics de retraite et d’autres prestations sociales n’apparaissent pas dans le compte de patrimoine, étant donné qu’il s’agit d’engagements non contractuels, mais ils figurent dans les rapports sur la stratégie budgétaire. Le pouvoir d’imposition dont dispose la couronne n’est pas non plus inclus dans l’actif.

Nouvelle-Zélande : compte de patrimoine de la couronne, 1994/95(Millions de dollars néo-zélandais; exercices clos en juin)
ActifPassif
Titres négociables6.523Passifs57.646
Avances4.782Montants exigibles et provisions3.824
Entreprises publiques16.420Emission de monnaie1.620
Actifs physiques13.432Emprunts44.096
Autoroutes7.454Exigibilités au titre des retraites8.106
Autres actifs5.876
Patrimoine net1–3.159
Total54.487Total54.487
Source : Trésor de la Nouvelle-Zélande, Economie and Fiscal Update (Wellington, décembre 1995).

Le patrimoine net de la couronne est devenu positif en décembre 1995.

Source : Trésor de la Nouvelle-Zélande, Economie and Fiscal Update (Wellington, décembre 1995).

Le patrimoine net de la couronne est devenu positif en décembre 1995.

En ce qui concerne l’interprétation du compte de patrimoine, il convient de noter que de fortes variations du patrimoine net peuvent être dues à des variations de la valeur d’actifs, comme des biens fonciers ou des réserves de change, que le gouvernement n’a aucunement l’intention de liquider dans l’immédiat. C’est l’une des raisons pour lesquelles les variations du patrimoine net ne sont pas un indicateur approprié de la politique budgétaire à court terme; il est préférable d’évaluer l’incidence de cette dernière sur la base des comptes de résultats et des flux de trésorerie.

En promulguant la loi sur la responsabilité en matière de finances publiques, la Nouvelle-Zélande a pris une mesure pratique pour accroître la transparence des décisions du gouvernement en matière de budget et pour encourager une gestion responsable des finances publiques. Des mesures de ce type mériteraient d’être envisagées dans d’autres pays.

1On trouvera une description détaillée de cette loi dans Fiscal Responsibility Act 1994—An Explanation, publié par le Trésor. Nouvelle-Zélande (1995.), ainsi que dans New Zealand—Recent Economie Developments. IMF Staff Country Report 96/14. FMI (février 1996).

Les déficits budgétaires sont parfois utiles parce qu’ils permettent une régulation de l’impôt. Si un gouvernement qui mène une politique d’équilibre budgétaire est soudainement contraint, par exemple à la suite d’une catastrophe naturelle, d’accroître les dépenses, alors il lui faudra prélever immédiatement des impôts très lourds qui risquent de donner lieu à de graves distorsions. Si, en revanche, il a recours au déficit pour amortir le choc, il réduira au minimum les effets de distorsion de la fiscalité, évitant notamment de décourager le travail. Cet argument est de toute évidence pertinent en cas d’impératif national tel qu’un conflit armé, une catastrophe naturelle, ou la constitution d’une entité nationale. Il était par exemple tout à fait raisonnable d’avoir recours au déficit, comme les autorités allemandes l’ont fait, pour financer certaines des dépenses liées à la réunification de l’Allemagne.

La politique budgétaire, y compris le recours au déficit des finances publiques, joue aussi un rôle important dans la stabilisation de l’économie et l’atténuation des fluctuations conjoncturelles. Dans tous les pays, la politique budgétaire comprend des stabilisateurs automatiques, comme les prestations chômage, dépenses qui ont pour effet de neutraliser la conjoncture, et l’impôt sur le revenu et les dépenses, dont les recettes suivent au contraire l’évolution conjoncturelle. L’existence de ces stabilisateurs automatiques tend à donner lieu pendant les périodes de ralentissement à des déficits budgétaires, même si l’équilibre des finances publiques sur l’ensemble du cycle conjoncturel n’est pas remis en cause. En fait, s’ils servent à atténuer les fluctuations conjoncturelles, ces déficits peuvent être franchement souhaitables.

On estime aujourd’hui qu’en règle générale, le recours intensif à la politique budgétaire en tant qu’instrument de gestion de la demande, notamment l’adoption de mesures qui créent un déficit des finances publiques pour stimuler la demande globale, risque fort de produire des effets contraires à ceux qu’on en attend, sauf dans des circonstances exceptionnelles, où un pays doit réagir à des perturbations intérieures ou extérieures particulièrement graves. Il est difficile en effet de déterminer avec exactitude à quel moment il est le plus opportun d’intervenir, compte tenu des délais inévitables dus au processus de décision et d’exécution. Il peut en outre s’avérer tout aussi ardu de résorber un déficit causé par des mesures discrétionnaires, et la persistance d’un déséquilibre risque de susciter des réactions adverses de la part des marchés financiers. Même dans les cas où des mesures de stimulation semblent justifiées, il est de plus en plus fréquent que l’accumulation de déficits importants rende caduque l’option de la politique budgétaire en tant qu’instrument de stabilisation conjoncturelle.

Les méfaits d’un déficit persistant

Certains observateurs font valoir que ni un déficit persistant des finances publiques, ni une augmentation du ratio dette publique/PIB n’a vraiment d’importance, puisque le secteur privé, prévoyant alors un accroissement de la ponction fiscale, se met à épargner davantage et compense ainsi la désépargne publique: l’épargne nationale demeure donc inchangée. La plupart des études révèlent en effet une tendance de l’épargne privée à réagir aux variations de l’épargne publique, mais elle est loin de les compenser totalement. La désépargne publique entame donc l’épargne nationale et abaisse le niveau de vie futur, soit que l’investissement intérieur diminue, soit que l’emprunt extérieur, et par suite les obligations au titre du service de la dette extérieure qui grèveront à l’avenir le revenu national, augmentent.

Compte tenu de l’intégration internationale des marchés financiers, l’alourdissement des déficits budgétaires et de la dette publique peut avoir d’autres retombées néfastes sur l’investissement et la croissance économique (annexe I). I) est probable notamment qu’il existe un rapport directement proportionnel assez constant entre la dette publique des pays industrialisés et les taux d’intérêt réels mondiaux. Les estimations diffèrent quant à la proportion, mais il ressort de certaines études que la progression de la dette publique au cours des quinze dernières années a fait monter les taux d’intérêt de 100 à 250 points de base, voire davantage, à travers le monde24. La hausse des taux d’intérêt réels a vraisemblablement entraîné une diminution des dépenses d’investissement mondiales, donnant lieu avec le temps à une diminution des stocks de capitaux, à un affaiblissement des ratios capital/main-d’oeuvre et à un ralentissement de la croissance de la productivité, donc de la progression des revenus réels. Si ces pertes s’accumulent au fil du temps, elles peuvent faire baisser considérablement les niveaux de vie.

En outre, s’ils sont très importants, déficits budgétaires et dette publique pèsent lourdement dans les décisions de politique économique et font planer une menace sur la protection sociale. Lorsque la priorité doit être donnée à l’assainissement des finances publiques et que la politique budgétaire ne peut plus être utilisée à des fins de stabilisation, le recours à la politique monétaire peut facilement devenir excessif si la politique économique a plus d’un objectif. De nombreux observateurs feraient valoir que c’est d’ores et déjà le cas en Europe aujourd’hui, puisque l’une des principales fonctions assignées à la politique monétaire dans les pays participant au mécanisme de change européen est la stabilisation des taux de change. Un fort déficit peut de surcroît affecter les taux de change et contribuer à des désalignements (voir l’édition d’octobre 1995 des Perspectives de l’économie mondiale). À mesure que la dette réelle et les paiements au titre du service de la dette augmentent, les primes de risque montent. La dette s’accumule alors plus vite encore, au risque de créer un cercle vicieux de plus en plus difficile à rompre.

Des dépenses élevées de la part du secteur public peuvent aussi donner à l’échelon microéconomique des signaux et incitations inappropriés et faire ainsi baisser le taux de croissance envisageable à long terme. Les subventions publiques, par exemple, protègent les entreprises de la concurrence, déforment les signaux des prix et encouragent les activités de rente, réduisant de ce fait l’efficacité économique. Une telle démarche revient à détourner les ressources de leur usage le plus productif. Un gouvernement qui souhaite obtenir davantage de recettes relèvera les taux d’imposition; ce faisant, il mettra un frein à l’initiative des entreprises, encouragera la fraude fiscale et l’essor des activités souterraines et s’exposera aux revendications particulières des groupes d’intérêts organisés. Un cercle vicieux risque alors de se mettre en place : à mesure que les dépenses augmenteront, le déficit se creusera et la ponction fiscale s’alourdira, décourageant l’initiative et réduisant la production.

Évolution future de la dette publique et équité entre générations

La persistance d’un déficit budgétaire important peut par ailleurs mettre la dette publique sur une trajectoire de croissance qui n’est simplement pas tenable à long terme. La capacité d’un pays à supporter le poids de la dette dépend des taux d’intérêt, du taux de croissance de l’économie et du solde primaire — c’est-à-dire le solde budgétaire moins les paiements d’intérêts — exprimé en pourcentage du PIB25. Tant que le taux d’intérêt dont la dette publique est assortie dépasse le taux de croissance nominal de l’économie, la dette publique tend à augmenter plus vite que le PIB, à moins que le pays n’enregistre un solde primaire excédentaire. L’excédent primaire requis pour stabiliser le ratio dette/PIB est proportionnel à l’écart entre le taux d’intérêt et le taux de croissance nominal. Eu égard à cette dynamique de la dette, il est évident que malgré la stabilisation des ratios de la dette publique nette à laquelle on a assisté en 1995 dans un certain nombre de pays industrialisés, à un niveau toutefois plus élevé, dans bien des cas, que ne le dicterait la prudence, il faudra encore des efforts considérables pour parvenir à réduire ces ratios.

Le tableau 9 montre l’amélioration progressive que les soldes primaires des pays industrialisés devraient enregistrer pour qu’en 2010 les ratios de la dette publique nette soient revenus de leur niveau de 1995 à leur niveau moyen de la période 1978–80, ou bien à un niveau arbitraire de 30 % du PIB26. Ces calculs mécaniques se fondent sur l’hypothèse de taux d’intérêt et de taux de croissance des PIB nominaux constants, qui resteraient à leur niveau moyen de 1993–95. Si le Canada, par exemple, voulait ramener son ratio dette nette/PIB, qui est actuellement de 67 %, à son niveau de 1978–80, qui était de 13 %, il devrait accroître régulièrement son excédent primaire pour le porter en 2010 à un niveau dépassant de 4,2 % du PIB son niveau de 1995. Si tous les pays industrialisés décidaient de ramener leur dette publique à 30 % du PIB, c’est l’Italie qui devrait consentir le plus gros effort. Pour atteindre cet objectif, elle devrait en l’espace de quinze ans augmenter de 7,6 % du PIB son excédent primaire de 1995 pour le porter à 10,9 % du PIB. Une baisse des taux d’intérêt et une accélération de la croissance du PIB contribueraient sans nul doute à la réduction des ratios dette/PIB, mais celle-ci dépend avant tout de l’obtention d’excédents primaires plus importants.

Tableau 9.Pays industrialisés : variations sur 15 ans des soldes budgétaires publics nécessaires pour stabiliser le ratio de la dette nette au PIB(En pourcentage du PIB)
Dette netteSolde primaire 1995Variation nécessaire du solde primaire1
Moyenne 1978–801995Scénario 1Scénario 2
Allemagne211,049,1–0,34,22,9
Autriche35,754,6–2,64,85,2
Belgique62,7127,94,74,36,4
Canada12,666,71,84,23,0
Danemark2,354,51,73,41,5
Espagne25,250,3–0,55,94,2
États-Unis25,656,40,52,32,0
France2–0,635,1–2,05,73,7
Irlande2,371,686,32,3–1,71,1
Italie254,4108,93,36,07,6
Japon414,49,8–2,52,51,5
Norvège8,8–21,5–4,11,80,4
Pays-Bas21,960,50,83,63,0
Royaume-Uni46,340,8–2,53,04,1
Suede–19,527,0–5,39,96,0
Source : base de données des Perspectives de l’économie mondiale.

Le scénario 1 indique l’augmentation du solde primaire requise à partir de 1995 pour ramener en 2010 le ratio de la dette nette au PIB au niveau moyen de la période 1978–80. Le scénario 2 indique l’augmentation nécessaire du solde primaire pour que la dette nette soit égale à 30 % du PIB en 2010.

Pour ces pays, les données relatives à la dette nette sont tirées de la base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.

Pour l’Irlande, la dette brute est substituée à la dette nette.

Étant donné l’importante position en actifs de la caisse de sécurité sociale du Japon, il y a une énorme différence entre la dette brute et la dette nette. Alors que pendant la période 1978–80, la dette brute a représenté 46,9 % du PIB en moyenne, en 1995, elle atteignait 87.0 % du PIB. Sur la base de ces chiffres, la variation requise du solde primaire selon les scénarios 1 et 2 serait respectivement de 7,9 et 9.0 % du PIB.

Source : base de données des Perspectives de l’économie mondiale.

Le scénario 1 indique l’augmentation du solde primaire requise à partir de 1995 pour ramener en 2010 le ratio de la dette nette au PIB au niveau moyen de la période 1978–80. Le scénario 2 indique l’augmentation nécessaire du solde primaire pour que la dette nette soit égale à 30 % du PIB en 2010.

Pour ces pays, les données relatives à la dette nette sont tirées de la base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.

Pour l’Irlande, la dette brute est substituée à la dette nette.

Étant donné l’importante position en actifs de la caisse de sécurité sociale du Japon, il y a une énorme différence entre la dette brute et la dette nette. Alors que pendant la période 1978–80, la dette brute a représenté 46,9 % du PIB en moyenne, en 1995, elle atteignait 87.0 % du PIB. Sur la base de ces chiffres, la variation requise du solde primaire selon les scénarios 1 et 2 serait respectivement de 7,9 et 9.0 % du PIB.

Démarche originale et innovatrice, la comptabilité générationnelle, qui met en lumière l’incidence spécifique d’une politique budgétaire sur chaque génération, permet d’évaluer la viabilité de cette politique à long terme (encadré 5). Elle consiste fondamentalement à quantifier les prestations des administrations publiques que chaque tranche d’âge reçoit et la ponction fiscale qu’elle subit. L’un des concepts essentiels de la comptabilité générationnelle est celui de contribution nette; celle-ci est égale au montant des impôts acquittés diminué des transferts reçus. La valeur actuelle de tous les transferts que les individus d’une tranche d’âge sont censés recevoir au long de leur vie — pensions de retraite, congés maladie, indemnités de chômage, etc. — est donc soustraite de la valeur actuelle de tous les impôts que ces mêmes individus sont censés payer pendant toute la durée de leur vie, par exemple l’impôt sur le revenu, les taxes foncières et les cotisations de sécurité sociale.

Bien que la comptabilité générationnelle repose sur des hypothèses en ce qui concerne un certain nombre de variables importantes, telles que l’évolution future de la productivité, des salaires réels et du taux d’escompte réel, elle peut être perçue comme un bon moyen d’évaluer l’équité intergénérationnelle des politiques budgétaires actuelles et des modifications qui pourraient leur être apportées. Des études de comptabilité générationnelle portant sur plusieurs pays, notamment les États-Unis, l’Italie, la Norvège et la Suède, font apparaître par exemple que si les prestations y sont maintenues à leur niveau actuel, les impôts totaux que les jeunes travailleurs d’aujourd’hui devront payer tout au long de leur vie seront supérieurs d’un montant compris entre 200.000 et 300.000 dollars E.U. aux prestations qu’ils recevront, alors que les personnes actuellement retraitées auront à la fin de leur vie touché en prestations jusqu’à 100.000 dollars E.U. de plus, voire davantage, qu’elles n’auront payé en impôts27. Aux fins de la comptabilité générationnelle, on peut aussi établir des estimations relatives aux taux d’imposition effectifs sur la durée de la vie. Toujours à titre d’exemple, certaines estimations évaluent à plus de 70 % du revenu le taux d’imposition effective qui frappera les générations futures de travailleurs aux États-Unis si l’actuelle configuration des dépenses publiques demeure inchangée, alors qu’il est de 20 % à 30 % pour les retraités d’aujourd’hui et de 30 à 35 % pour les travailleurs actifs28. De tels écarts d’une tranche d’âge à l’autre dans les contributions nettes et dans les taux d’imposition effective sur la durée de la vie semblent indiquer que les prestations actuelles, trop élevées, sont injustes, et qu’elles risquent de devenir politiquement inacceptables. En d’autres termes, il est probable qu’à la perspective de devoir payer un montant prohibitif d’impôts, les jeunes générations pressent les responsables politiques d’abaisser les prestations, notamment celles dont bénéficient les retraités, pour rétablir l’équité entre les générations.

Il existe un rapport direct entre le degré d’«iniquité» intergénérationnelle de la politique budgétaire d’un pays, mesuré au moyen de la comptabilité générationnelle, et l’ampleur des difficultés que ce pays connaît globalement en matière de finances publiques. Selon les études réalisées dans le contexte de la comptabilité générationnelle, l’Italie, par exemple, afficherait l’un des écarts les plus importants entre la charge fiscale nette que les nourrissons d’aujourd’hui auront à supporter et celle qui accablera les générations futures: l’écart paraît bien moindre dans le cas des États-Unis, de la Norvège et de la Suède. Ce n’est nullement une coïncidence que le déficit de l’Italie soit par ailleurs beaucoup plus problématique que dans ces autres pays.

Si on a pu reprocher à la comptabilité générationnelle de reposer largement sur des hypothèses arbitraires, concernant parfois un avenir lointain, elle offre du moins un tableau synoptique des avantages excessifs qu’une politique budgétaire peut offrir à certaines générations et de la charge fiscale inique qu’elle peut imposer à d’autres classes d’âge. Elle revêt aussi un intérêt didactique dans la mesure où elle favorise l’éclosion d’un débat entre électeurs d’âges différents sur le degré de générosité qui doit caractériser les programmes de transferts. En dernière analyse, cette méthode montre assez clairement qu’il faudra réaménager les régimes de prestations sociales et de pensions de retraite du secteur public de fond en comble pour garantir une plus grande équité entre les générations, et donc assurer la viabilité de ces programmes à Ions terme.

Vieillissement de la population, dette invisible et réforme des régimes de retraite

Malheureusement, les difficultés budgétaires ne se limitent pas à l’actuelle faiblesse qui caractérise la situation des finances publiques dans la plupart des pays. Les administrations publiques ont en outre des engagements explicites et implicites, telle la prise en charge des prestations de pension et de santé aux retraités, qui détermineront leur situation budgétaire de demain. Compte tenu du vieillissement démographique attendu dans les pays industrialisés, le nombre de personnes à prendre en charge ira croissant, la part de la population qui travaillera et acquittera l’impôt sur le revenu du travail se contractera et la facture des soins de santé que les gouvernements se sont pour la plupart engagés à payer s’alourdira considérablement. Si l’on tient compte de ces engagements sur l’avenir et qu’on les met en regard du montant probable des futures recettes fiscales, les perspectives budgétaires des pays industrialisés s’assombrissent brutalement. Ces engagements constituent ce que l’on désigne parfois sous le terme de dette invisible.

En termes généraux, l’évolution démographique des pays industrialisés entre 1950 et 1990 a été tout à l’ait favorable à la situation des finances publiques. Elle s’csi caractérisée essentiellement par l’arrivée sur le marché du travail de la génération du baby-boom, qui jusqu’à présent n’a eu à sa charge qu’un nombre assez limité de retraités. Le ratio troisième âge/population active, qui est égal au rapport, exprimé en pourcentage, entre le nombre de personnes âgées de 65 ans et plus et le nombre de personnes en âge de travailler, qui ont entre 15 et 64 ans, n’a manifesté qu’une légère tendance à la hausse au cours des quatre dernières décennies; il en sera autrement au cours des cinquante prochaines années, pendant lesquelles il est prévu qu’il augmente fortement (graphique 22). Dans la plupart des pays industrialisés, par exemple, il devrait doubler entre 1995 et 2030, se situant entre 35 % et 50 % à la fin de cette période. En 2050, il atteindra probablement 50 % à 60 % dans les pays où le rétrécissement de la pyramide des âges s’annonce le plus fort, notamment en Allemagne, en Italie et au Japon: en d’autres termes, ces pays compteront moins de deux travailleurs en activité pour chaque retraité, contre cinq environ aujourd’hui. Selon les prévisions, la situation sera à peine meilleure dans les autres pays industrialisés.

Principaux pays industrialisés (échantillon) : ratios troisième âge/population active

Les ratios troisième âge/population active ont augmenté lentement pendant les quatre dernières décennies, mais ils commenceront prochainement à enregistrer des hausses spectaculaires.

(Pourcentages)

Sources : les données de la période 1950–80 sont extraites de l’ouvrage de l’OCDE intitulé L’évolution démographique de 1950 à 1990 (Paris, 1979): les données de la période 1990–2050 sont tirées de Eduard Bos et al., World Population Projections 1994–95 (Banque mondiale. Johns Hopkins University Press, 1994).

Usages et limites de la comptabilité générationnelle

La comptabilité générationnelle permet d’évaluer comment les changements de politique budgétaire affectent différentes générations ou différentes classes d’âge. Cette méthode révèle que les variations de la politique budgétaire occasionnent souvent des transferts de ressources entre générations sans pour autant réduire le déficit actuel des finances publiques. La définition de la comptabilité générationnelle est simple1. Elle vise à déterminer l’impôt net — c’est-à-dire les impôts et cotisations payés moins les transferts reçus — qui frapperait chaque génération si la politique budgétaire demeurait inchangée; tous les calculs sont effectues en valeur actuelle, et on applique le principe de la contrainte budgétaire, selon lequel les futures générations devront payer, intérêts compris, les achats publics que les générations précédentes et actuelles n’auront pas réglés, le résultat de la somme des opérations pour la totalité de l’intervalle sur lequel s’exerce la contrainte devant être nul. La variation du taux d’imposition nette sur la durée de la vie entre l’actuelle génération ties nouveau-nés et les générations futures fournit des indices sur la viabilité de la politique budgétaire actuelle; elle permet en effet d’évaluer les corrections qui devront être apportées à l’avenir aux prélèvements, aux prestations, ou aux uns et aux autres pour que la règle de la somme nulle sur l’intervalle couvert soit respectée. Dans le cas des États-Unis, par exemple, on estime que si la productivité de la main-d’oeuvre augmente de ‘A % par an et que le taux d’escompte réel est de 6 %, le taux d’imposition nette des revenus du travail sur la durée de la vie sera de 37 % pour l’actuelle génération des nouveau-nés et de 78 % pour les générations futures (voir tableau); il est donc évident que si les hypothèses de départ se vérifient, la politique budgétaire actuelle des États-Unis n’est pas viable2.

États-Unis : taux d’imposition nette sur la durée de la vie selon diverses hypothèses macroéconomiques(En pourcentage des revenus du travail perçus sur la durée de la vie)
Taux de croissance de la productivité du travail
Taux d’escompte réel0,250,751,25
Génération des nouveau-nés
3282625
6403734
9474339
Générations futures
3604941
6947863
9154126103
Variation du taux d’imposition nette sur la durée de la vie entre la génération des nouveau-nés cl les générations futures (en points de pourcentage)
3322316
6544029
91078363
Note : La génération des nouveau-nés regroupe les individus qui naitront l’année prochaine. Les générations futures regroupent les individus qui naîtront ensuite.Source : John Sturrock. Who Pays and When.’tableau 5, page 30. Variante basée sur les projections démographiques intermédiaires.
Note : La génération des nouveau-nés regroupe les individus qui naitront l’année prochaine. Les générations futures regroupent les individus qui naîtront ensuite.Source : John Sturrock. Who Pays and When.’tableau 5, page 30. Variante basée sur les projections démographiques intermédiaires.

S’il ne fait pas de doute que la comptabilité générationnelle fournit des indications utiles sur la viabilité d’une politique budgétaire, il est également certain que dans la pratique elle requiert la manipulation de données très nombreuses et la formulation d’hypothèses spécifiques sur un certain nombre de questions conceptuelles et théoriques difficiles à résoudre, ce qui suscite des doutes quant à son intérêt véritable. Plus précisément, la comptabilité générationnelle présente les limitations suivantes :

• elle varie beaucoup en fonction des hypothèses spécifiques adoptées en ce qui concerne les facteurs de la consommation privée. Traditionnellement, on suppose que la consommation privée est déterminée par des considérations types, liées au cycle de la vie: on sous-entend donc, entre autres choses, qu’il n’existe pas de contraintes en matière de liquidité ni non plus de considérations liées à un projet de legs : si legs il y avait, le transfert du paiement des dépenses publiques de la génération actuelle à la génération suivante pourrait s’inverser. Les paramètres numériques choisis dans le cadre d’une telle hypothèse ont une forte incidence sur les calculs, et il en va de même pour des hypothèses fondamentalement différentes sur les comportements de consommation;

• elle exige qu’on convienne d’un taux d’escompte unique, commun à toutes les générations, qui prenne en considération tant le coût de l’attente que la prime de risque due à l’incertitude:

• elle requiert des hypothèses sur l’incidence d’une série d’impôts, particulièrement difficile à évaluer en ce qui concerne l’impôt sur le patrimoine:

• telle qu’elle est conçue actuellement, elle ne tient pas compte des effets positifs que les dépenses publiques de consommation ou d’équipement d’une génération peuvent avoir sur les générations suivantes;

• elle repose sur une hypothèse arbitraire en ce qui concerne la durée de l’intervalle sur lequel s’exerce la contrainte de l’équilibre budgétaire:

• elle ne tient pas compte des effets à long terme qu’une politique budgétaire peut avoir sur les revenus futurs escomptés, notamment sur leur répartition entre revenus du travail et revenus du capital.

Outre ces limitations, la comptabilité générationnelle, comme tout autre type de projection à long terme, est tributaire des incertitudes concernant l’évolution démographique future, le rythme du progrès technique, et par conséquent, la croissance future. Dans le cas particulier des États-Unis, les analyses de sensibilité montrent que la variation du taux d’imposition nette sur la durée de la vie entre la génération des nouveau-nés et les générations futures pourrait se situer entre 16 et 107 points de pourcentage pour des taux d’escompte réels allant de 3 % à 9 % et une croissance annuelle de la productivité du travail allant de ¼ % à 1¼ % (voir tableau). Compte tenu de ces difficultés pratiques d’utilisation, la comptabilité générationnelle servira vraisemblablement surtout d’outil dans l’analyse théorique des politiques et de complément à la présentation traditionnelle des budgets.

1Voir les récentes éludes des avantages et des limites de la comptabilité générationnelle présentées dans John Sturrock. Who Pays and When’.’ An Assessment of Generational Accounting (Washington. Congressional Budget Office, 1905) et dans le Journal of Economic Perspectives, volume 8 (hiver 1994), qui est entièrement consacré à la comptabilité générationnelle.2Les hypothèses de départ, utilisées dans l’étude de l’office du budget du Congrès américain (Congressional Budget Office), se fondent sur la croissance moyenne de la productivité de la main d’oeuvre depuis le choc pétrolier de 1973 et sur le taux de rendement réel moyen des titres de participation sur la même période.

Les régimes publics de retraite, qui sont pour la plupart fondés sur la répartition, vont se ressentir fortement de ce vieillissement spectaculaire de la population. Selon des estimations récentes du FMI, les engagements que les administrations publiques devront assumer jusqu’en 2050 au titre des pensions si les principales caractéristiques des régimes actuels demeurent inchangées représentent plus de 68 % du PIB de 1994 en valeur actuelle nette dans tous les pays industrialisés, sauf aux États-Unis et au Royaume-Uni (graphique 23)29. Ces engagements nets au titre des pensions sont dans la plupart de ces pays supérieurs à la dette publique visible; l’Allemagne, la France et le Japon devraient enregistrer les plus grands écarts entre entrées et sorties. La menace d’un déséquilibre comparable pèse aussi sur nombre de pays industrialisés d’Europe plus petits, notamment la Belgique, le Danemark, l’Espagne, la Grèce, le Luxembourg, les Pays-Bas et le Portugal30. Le tableau est encore plus sombre si l’on y ajoute les engagements relatifs à l’assurance-maladie des retraités. De ce point de vue, les États-Unis sont particulièrement mal placés, alors qu’ils sont plutôt mieux lotis que beaucoup d’autres pays en ce qui concerne les pensions. Bref, l’actuelle libéralité des régimes publics de retraite semble dépasser de loin les possibilités financières des administrations publiques. Les travailleurs de demain sont condamnés soit à supporter une charge fiscale beaucoup plus lourde pour pouvoir bénéficier de prestations équivalentes, soit à recevoir des prestations bien inférieures à ce qu’elles sont aujourd’hui. La modeste diminution qu’enregistrera le ratio jeunes dépendants/population active pendant cette période atténuera à peine les effets négatifs du vieillissement sur les finances publiques.

Principaux pays industrialisés : valeur actuelle nette des engagements des caisses de retraite publiques1

Dans de nombreux pays industrialisés, les engagements nets des caisses île retraite publiques soin supérieurs à l’encours de la dette nationale globale.

(En pourcentage du PIB)

Source : Sheetal K. Chand et al., Aging Populations and the Fiscal Consequences of Public Pension Schemes with Particular Reference to the Major Industrial Countries, Etude spéciale du FMI (à paraître).

1Egale à la valeur actuelle de la différence entre les prévisions de dépenses et les prévisions de recettes dans le budget ordinaire des caisses de retraite sur la période 199.S-20.S0, corrigée de la situation nette desdites caisses à la fin île 1994. Ces estimations et l’ordre d’importance sont sensibles à la méthode retenue de même qu’aux hypothèses relatives au taux d’actualisation el à la productivité.

Il existe divers moyens de rendre les régimes publics de retraite plus viables. Les principales caractéristiques d’un tel régime sont le taux de cotisation (soit le taux du prélèvement effectué au titre de la sécurité sociale), le ratio de remplacement (soit la pension moyenne exprimée en pourcentage du salaire brut moyen d’un pays), l’âge de la retraite et la formule d’indexation utilisée pour corriger les prestations de l’inflation. C’est au déficit de cotisations qu’on mesure le plus simplement le degré d’ajustement requis pour garantir la viabilité d’un régime de retraite31. Le déficit de cotisations est égal à la différence entre ce que le taux de cotisation constant devrait être dorénavant pour ne donner lieu, même à long terme, à aucun accroissement de la dette initiale au titre des pensions, d’une part, et le taux de cotisation moyen qui sera vraisemblablement appliqué si les dispositions en vigueur sont maintenues, d’autre part (tableau 10)32. Dans le cas de l’Allemagne, par exemple, il faudrait un taux de cotisation constant à long terme de 13,7 % par an pour que la situation nette des caisses de retraite soit identique en 2050 à ce qu’elle était en 1995. Si toutefois le taux de cotisation moyen, actuellement équivalant à 10,3 % du PIB, demeure inchangé, l’Allemagne enregistrera, semble-t-il, un déficit de cotisations équivalant à 3,4 % du PIB.

Tableau 10.Pays industrialisés (échantillon) : taux de cotisation garantissant la viabilité des régimes de retraite et déficit de cotisations, 1995–2050(En pourcentage du PIB)
Effets des réformes sur le déficit de cotisations
Taux moyen de cotisation (projection) 1995–2050Taux de cotisation viable 1995–20501Déficit de cotisations2Réfot mes différées 10 ansRéformes différées 30 ansAbaissement de 5 points de pourcentage du ratio de remplacementIndexation à 80 % de la hausse de MPCRetraite à 67 ans
Principaux pays industrialisés6,58,31,80,74,5–1,1–0,8–1,4
États-Unis4,75,50,80,21,5–1,2–0,2–0,3
Japon3,97,23,31,48,9–0,7–1,5–1,6
Allemagne10,313,73,41,39,5–1,4–2,3–1,2
France12,115,43,31,37,9–1,3–1,4–3,7
Italie16,018,52,51,16,5–0,7–0,2–5,7
Royaume-Uni4,24,30,10,10,3–0,8–0,5–1,1
Canada3,85,82,00,51–1,2–0,4–0,7
Suède7,18,00,90,21,5–1,2–0,6–1,0
Source : Sheetal K. Chand et al., Aging Populations and the Fiscal Consequences of Public Pension Schemes With Particular Reference to the Major Industrial Countries, document du FMI (à paraître).

On entend par taux de cotisation viable le taux de cotisation constant qui devrait être appliqué pendant la période 1995–2050 pour que la situation nette de 2050 soit identique à la situation nette enregistrée en 1995.

Egal à la différence entre le taux de cotisation viable et le taux de cotisation moyen de la période tel qu’il ressort des projections.

Source : Sheetal K. Chand et al., Aging Populations and the Fiscal Consequences of Public Pension Schemes With Particular Reference to the Major Industrial Countries, document du FMI (à paraître).

On entend par taux de cotisation viable le taux de cotisation constant qui devrait être appliqué pendant la période 1995–2050 pour que la situation nette de 2050 soit identique à la situation nette enregistrée en 1995.

Egal à la différence entre le taux de cotisation viable et le taux de cotisation moyen de la période tel qu’il ressort des projections.

Tous les pays industrialisés courent le risque d’enregistrer un déficit de cotisations pendant cette période; si la situation actuelle demeure inchangée, il est prévu que le déficit annuel type pour un grand pays industrialisé s’élèvera à 1,8 % du PIB. L’avenir semble relativement viable pour certains et beaucoup plus critique pour d’autres. Le déficit de cotisations devrait être pratiquement nul au Royaume-Uni et inférieur à 1 % du PIB par an aux États-Unis et en Suède. Dans d’autres pays, en revanche, par exemple au Japon, en Allemagne et en France, il risque d’atteindre près de 3½ % du PIB par an. Si ces pays veulent éviter de s’endetter davantage au titre des pensions pendant les cinquante-cinq prochaines années, ils devront soit accroître une fois pour toutes le montant total annuel des prélèvements de la sécurité sociale d’un montant égal à 3½ % du PIB, soit réduire le total des prestations d’un montant identique, soit procéder à la fois à une hausse des prélèvements et à une diminution des prestations, qui équivalent à elles deux à une économie de la même ampleur.

Le tableau 10 présente aussi, à titre d’exemple, des estimations du FMI sur l’incidence budgétaire qu’auraient diverses modifications des régimes actuels destinées à réduire les dépenses, et consistant soit à abaisser de 5 points de pourcentage le ratio de remplacement de toutes les pensions versées aux retraités, soit à ramener le taux d’indexation actuel des pensions à 80 % du taux d’inflation mesuré d’après 1TPC, soit à reporter l’âge de la retraite à 67 ans immédiatement et uniformément. Dans la plupart des pays, cette dernière mesure peut à elle seule réduire considérablement le déficit de cotisations. Dans des pays comme la France, et surtout l’Italie, où en règle générale les travailleurs prennent leur retraite assez jeunes, elle permettrait d’éliminer intégralement ties déficits pourtant importants. Il convient toutefois d’agir promptement, car tout retard est coûteux. Pour un pays industrialisé type, différer de dix ans le rééquilibrage des caisses de retraite accroîtrait définitivement de 0.7 % du PIB le taux de cotisation qui serait finalement nécessaire au redressement; le différer de 30 ans reviendrait à porter le déficit de cotisations à près de 5 % du PIB. L’ajustement nécessaire sera d’autant plus modeste qu’il sera effectué rapidement.

Les gouvernements doivent donc prendre au plus vite les mesures qui s’imposent pour alléger tant les gros déficits budgétaires (hors pensions) qu’ils enregistrent aujourd’hui que leurs engagements massifs au titre des pensions futures. Les deux problèmes sont liés, en effet, dans la mesure où ils contribuent l’un et l’autre à l’alourdissement constant de la charge fiscale (encadré 6). A quelles réformes profondes et durables est-il souhaitable de soumettre les régimes de retraite des pays industrialisés? Il convient d’adopter d’emblée le principe selon lequel le niveau des prestations doit être réaliste et le régime financièrement viable. Puisque dans bon nombre de pays industrialisés, l’équité et l’efficacité d’initiatives visant à relever des cotisations déjà élevées sont de plus en plus contestées, l’accent devra de toute évidence être placé dorénavant sur la modification des prestations et le recul de l’âge de la retraite; cette dernière mesure est amplement justifiée par l’allongement régulier de l’espérance de vie moyenne. Les modifications pourraient consister notamment à abaisser le ratio de remplacement dans les pays où il est élevé et à réduire légèrement le taux d’indexation. Les gouvernements peuvent en outre s’efforcer d’établir un rapport plus étroit entre cotisations versées et prestations reçues — par exemple en plaçant une partie des cotisations dans des comptes individuels relevant d’un plan de retraite par capitalisation — et de favoriser un comportement plus responsable de la part des travailleurs à l’égard des ressources dont ils disposeront pour leur retraite. Les systèmes composites, qui font appel à plusieurs instruments à la fois, sont séduisants, parce qu’ils peuvent maintenir une protection sociale de base tout en établissant un rapport plus étroit entre le niveau des cotisations et celui des prestations. Toute conversion des régimes de répartition actuels en systèmes fondés sur le principe de l’équilibre financier, où les prestations seraient fonction des cotisations, risque cependant d’entraîner des coûts transitoires élevés33. Une réforme fondamentale des régimes actuels, pourtant voués à l’échec, peut en outre susciter certaines tensions sociales et, le cas échéant, selon la teneur des mesures prises, alourdir la charge pesant sur certaines classes d’âge. Quoi qu’il en soit, il convient de procéder au plus tôt aux réformes qui s’imposent en la matière, car les délais d’exécution des modifications affectant les dispositions en matière de pensions de retraite sont longs.

Comment garantir la viabilité des finances publiques et des régimes de retraite?

Des ajustements budgétaires s’imposent, non seulement pour rééquilibrer les budgets globaux, actuellement très déficitaires (en raison principalement de dépenses autres que les pensions), mais aussi en prévision d’un accroissement des déficits imputable aux dépenses de pensions, qui menacent de dépasser les receltes. Quatre scénarios présentés ci-après servent à illustrer l’ampleur que peuvent prendre tous ces problèmes conjugués dans un pays industrialisé type et à étudier plusieurs réactions possibles. Le pays industrialisé type1 a au départ un ratio dette nette/PIB de 45 % et un déficit des administrations publiques représentant 4 % du PIB, avec un léger excédent du régime de retraite, équivalant à ½ % du PIB. En règle générale, les caisses de retraite n’ont pas beaucoup de réserves accumulées; celles du pays industrialisé type ne représentent que 8 % du PIB. Il y a lieu de signaler qu’un certain nombre de pays connaissent des déséquilibres budgétaires plus prononcés que la moyenne; dans la plupart des pays du continent européen, notamment, la dette actuelle ainsi que les engagements futurs non financés sont plus élevés que la moyenne (graphique 23, chapitre III). Il est en outre prévisible, compte tenu du vieillissement de la population, que d’autres dépenses publiques augmentent au cours des années à venir, en particulier les dépenses de santé, mais cette question n’est pas étudiée ici.

L’ampleur du problème est illustrée par les courbes correspondant au scénario de base (voir graphique); selon ce scénario, les ratios recettes publiques/PIB et dépenses publiques hors pensions/PIB resteraient constants et la moyenne des pensions de retraite, calculées selon les règles du régime en vigueur dans chaque pays, progresserait au même rythme que le PIB nominal par habitant. Le déficit et la dette commenceraient à augmenter vertigineusement dans les premières décennies du siècle prochain, et en 2050 ils équivaudraient, respectivement, à plus de 20 % du PIB et à plus de 400 ‘‘, du PIB (hors graphique). Il s’agit de toute évidence d’une évolution qui n’est pas viable.

Scénarios d’ajustement budgétaire

(En pourcentage du PIB)

Source : estimations des services du FMI.

Ces résultats s’expliquent dans une certaine mesure par la dynamique d’endettement que créent dès le départ un niveau de dette élevé et un excédent primaire insuffisant pour compenser la différence entre le taux d’intérêt réel et le taux de croissance réelle2. On peut certes résoudre le problème immédiat du déficit, notamment en procédant à un relèvement définitif des taux d’imposition qui permettrait de l’éliminer dans un délai de sept ans, mais comme le montrent les courbes correspondant au deuxième scénario (rééquilibrage des budgets d’ici à 2002), une telle démarche ne suffit pas à conjurer le problème à long terme que posent une évolution démographique et une dynamique d’endettement défavorables. Elle constitue toutefois un pas dans la bonne direction, puisqu’elle fait baisser le ratio dette publique/PIB pendant plusieurs années. Mais dès 2020, celui-ci commence à remonter en flèche; en 2050, il atteint près de 60 % du PIB, le déficit budgétaire global équivalant pour sa part à 5 % du PIB. À supposer que les taux des prestations et des cotisations demeurent inchangés, les tendances démographiques feraient dangereusement augmenter le déficit des caisses de retraite exprimé en pourcentage du PIB, et ce, comme le montre le graphique, dans le cas de ce scénario comme dans le cas du scénario de base.

Pour résoudre ce problème, on peut envisager de relever les taux de cotisation de façon a équilibrer les dépenses et les recettes des caisses de retraite, qui deviendraient ainsi des systèmes de répartition au sens strict, tout en continuant à offrir le même niveau de prestations qu’actuellement. C’est ce qu’illustre le troisième scénario (viabilité budgétaire assurée par les impôts) qui prévoit non seulement un relèvement des cotisations aux régimes de retraite, mais aussi une augmentation des autres prélèvements, suffisante pour stabiliser le ratio de la dette publique. Les relèvements nécessaires seraient toutefois d’une telle ampleur qu’ils ne sont probablement ni souhaitables ni même possibles; il faudrait en effet augmenter considérablement le taux des cotisations de sécurité sociale et alourdir massivement la charge fiscale globale. Une telle démarche aurait pour résultat d’accroître les distorsions sur le marché du travail et de faire baisser la production à long ternie. Elle serait par ailleurs perçue comme injuste, puisque le poids de l’ajustement retomberait sur la population active et épargnerait les retraités — donnant lieu à des déséquilibres criants dans la comp-labilité générationnelle.

Pour apporter une solution globale aux problèmes budgétaires, il faudra comprimer les dépenses, et notamment modérer les largesses des régimes de retraite. De toute évidence, les mesures spécifiques qu’il convient d’adopter diffèrent d’un pays à l’autre, mais elles devront selon toute vraisemblance comporter un report de la retraite à un âge plus avancé et un abaissement du ratio de remplacement. Il peut s’avérer nécessaire par ailleurs de relever quelque peu le taux des cotisations au régime de retraite. Pour établir le calendrier de l’ajustement, il faudra probablement soupeser attentivement plusieurs considérations, ayant trait notamment à l’opportunité politique des mesures, sans oublier toutefois que même s’il peut paraître avantageux à cet égard de les différer, tout délai dans rajustement présente de gros inconvénients. Il risque notamment d’entretenir le climat d’incertitude, donc de compliquer la tâche des travailleurs qui voudront planifier rationnellement leur retraite, et d’accroître le déficit budgétaire, qu’il faudra ensuite combler au moyen d’un ajustement d’autant plus important. Dans le quatrième scénario (réforme des régimes de retraite), le processus d’ajustement est amorcé rapidement; l’âge de la retraite est progressivement porté de 63 à 67 ans et les ratios de remplacement diminués de 8¼ points de pourcentage. L’augmentation des prélèvements nécessaire pour assurer la viabilité des caisses de retraite et des soldes budgétaires globaux est bien inférieure à ce qu’elle était dans le troisième scénario. L’encours net de la dette publique se réduit à moins de 30 % du PIB et se maintient à ce niveau pendant toute la période allant jusqu’en 2050: l’accroissement des recettes fiscales ne représente pourtant qu’un point du PIB environ, et les distorsions enregistrées dans l’offre de travail sont donc beaucoup plus limitées. Par ailleurs, le nombre des travailleurs augmente du fait qu’ils prennent leur retraite plus tard, accroissant ainsi le potentiel de production.

1Toutes les données figurant dans le présent encadré correspondent à la moyenne des sept principaux pays industrialisés, pondérée en fonction de la parité des pouvoirs d’achat en 1995.2Toutes les simulations se fondent sur l’hypothèse d’un taux d’inflation de 3 %, d’une croissance de la productivité du travail de 1½ % par an, d’une croissance de la population active déterminée par les tendances démographiques et d’un taux d’intérêt réel de 3½ % par an.

Aspects économiques des redressements budgétaires

Compte tenu de la lourde dette publique qui pèse sur la plupart des pays industrialisés, un effort généralisé de redressement budgétaire paraît inévitable et semble remporter de plus en plus d’adhésion parmi les forces politiques. Si de nombreux gouvernements résistent à prendre de telles mesures correctrices, c’est non seulement parce qu’elles risquent de porter préjudice à des groupes spécifiques, mais aussi, craignent-ils, parce qu’elles pourraient provoquer une récession ou remettre en cause des acquis sociaux. Mais doit-il nécessairement en être ainsi? Au cours de la précédente décennie, plusieurs redressements budgétaires, notamment ceux auxquels ont procédé le Danemark (1983–87) et l’Irlande (1987–89), ont prouvé, après avoir fait couler beaucoup d’encre, qu’on peut tout à la fois réduire le déficit des finances publiques, abaisser le ratio dette publique/PIB et améliorer les résultats économiques34. Ces cas sont-ils la règle ou l’exception? Autre question, qui est la plus importante : peut-on élaguer un budget de façon à améliorer les perspectives de croissance?

Dans l’interprétation purement «keynésienne» des rééquilibrages budgétaires, la demande et le revenu baissent sous l’effet d’une compression des dépenses publiques ou d’un relèvement de l’impôt, démultipliant ainsi leurs répercussions négatives sur la production. Une analyse plus complète prend en compte le réamorçage de l’activité induit par la baisse des taux d’intérêt et la dépréciation de la monnaie, mais celles-ci, estime-t-on en général, ne peuvent qu’atténuer l’effet démultiplicateur négatif d’un redressement budgétaire. Il existe aussi, toutefois, des mécanismes de transmission par lesquels le déficit des finances publiques se répercute sur l’économie, notamment à travers le patrimoine et les comportements, et qui peuvent assez vite avoir des retombées plus négatives encore que l’effet décrié dans l’analyse keynésienne. Une diminution du déficit budgétaire, en revanche, réduit la prime liée au risque de défaut de paiement de la dette publique, et peut donc entraîner une baisse sensible des taux d’intérêt, et par suite avoir des effets positifs à travers le patrimoine. La réduction du déficit peut en effet revaloriser fortement l’actif net du secteur privé sur le marché et stimuler la croissance économique, notamment dans les pays ployant sous un déficit très lourd, dont la diminution est jugée absolument nécessaire pour rétablir le crédit des administrations publiques et réduire le risque de défaut de paiement. Il se peut par ailleurs que les consommateurs et les entreprises perçoivent dans la réduction du déficit la promesse d’une baisse définitive de leurs obligations fiscales futures et qu’ils en concluent à une augmentation de leur revenu permanent; un tel sentiment peut les inciter à accroître leurs dépenses, stimulant, là aussi, la croissance économique. Bref, l’incidence d’un redressement budgétaire sur l’économie dépend d’un certain nombre de facteurs, dont certains s’annulent les uns les autres. La question de savoir si la réduction du déficit fera augmenter ou diminuer la production, et surtout dans quel délai on peut s’attendre à des effets positifs, appelle donc une réponse empirique.

Aux fins d’étudier l’incidence économique des redressements budgétaires, on a examiné l’évolution des finances publiques et de l’économie au cours des vingt-cinq dernières années dans une vaste gamme de pays industrialisés35. Il s’agissait d’identifier les épisodes de redressement, de déterminer ceux qui avaient effectivement abouti à une réduction du ratio de la dette et d’examiner quelles en avaient été les conséquences pour une série de résultats économiques, tels le PIB, l’emploi, le taux de chômage, les taux d’intérêt et les taux de change, pendant et après l’application des mesures de rééquilibrage. L’étude des variations du solde budgétaire structurel primaire a permis d’identifier les épisodes de redressement36. Deux composantes du solde des finances publiques sont exclues de ce solde primaire corrigé des variations conjoncturelles : 1) les paiements d’intérêts, qui ne sont pas directement affectés à court terme par la politique budgétaire, et 2) la partie du solde budgétaire imputable à l’écart entre les résultats économiques et le potentiel de production moyen sur l’ensemble du cycle conjoncturel. On a ensuite mis au point une mesure de l’impulsion budgétaire, définie comme étant la variation du solde structurel primaire mise à l’échelle du PIB potentiel. Dans le souci de ne retenir que les périodes caractérisées par une politique active d’assainissement, menée sans relâche, seuls ont été comptés au nombre des épisodes de redressement ceux pendant lesquels la mesure de l’impulsion budgétaire s’est traduite par un redressement total d’au moins 1½ point de pourcentage du PIB en l’espace de deux ans. Le tableau 11 présente la totalité des 74 épisodes de redressement budgétaire répondant à cette définition pour la période allant de 1970 à 1995. Parmi ceux-ci figurent plusieurs cas bien connus d’ajustement budgétaire de longue durée, comme celui du Danemark de 1983 à 1986, celui de l’Irlande de 1982 à 1984 et de 1986 à 1989, et celui de la Nouvelle-Zélande de 1985 à 1987 et au début des années 90.

Tableau 11.Pays industrialisés : épisodes de redressement budgétaire1
PaysSeconde année d’un redressement budgétaire de deux ans
Allemagne277, 82, 83, 93, 94
Australie81, 82, 87, 88
Autriche78, 81
Belgique83, 84, 85, 86, 87, 93
Canada81, 87, 95
Danemark84, 85, 86
Espagne84, 87
États-Unis77
Finlande76, 89
France80, 84
Grèce83, 87, 91, 92, 93, 94, 95
Irlande83, 84, 87, 88, 89
Italie77, 83, 92, 93
Japon81, 82, 84, 85, 87
Norvège85, 86, 95
Pays-Bas82, 83, 88
Nouvelle-Zélande386, 87, 92, 95
Pays-Bas82, 83, 88
Portugal70, 80, 85, 86, 95
Royaume-Uni80, 81, 82, 95
Suède76, 84, 87, 95
Source : OCDE, Perspectives économiques.

Il y a redressement budgétaire quand le solde structurel des finances publiques augmente d’au moins 1½ % du PIB potentiel sur une période de deux ans et qu’il est positif chacune de ces deux années.

Les données de la période précédant 1990 se rapportent à l’Allemagne de l’Ouest.

Calculs effectués à partir de la base de données des Perspectives de l’économie mondiale.

Source : OCDE, Perspectives économiques.

Il y a redressement budgétaire quand le solde structurel des finances publiques augmente d’au moins 1½ % du PIB potentiel sur une période de deux ans et qu’il est positif chacune de ces deux années.

Les données de la période précédant 1990 se rapportent à l’Allemagne de l’Ouest.

Calculs effectués à partir de la base de données des Perspectives de l’économie mondiale.

Il a ensuite été établi qu’un redressement budgétaire avait réussi quand dès la deuxième année faisant suite à la période de deux ans pendant laquelle il avait été opéré, le ratio de la dette publique brute au PIB avait diminué d’au moins 3 points de pourcentage. Selon ce critère, sur les 62 tentatives de redressement budgétaire pour lesquelles des statistiques de dette étaient disponibles, 14 ont abouti et 48 ont échoué37. Le tableau 12 montre qu’en moyenne, la croissance du PIB réel des pays où se sont produits ces 62 cas de redressement budgétaire dépassait légèrement la croissance moyenne du PIB réel pour l’ensemble des pays industrialisés l’année précédant les premières mesures d’assainissement, mais qu’elle lui est devenue quelque peu inférieure pendant les deux années du redressement et l’année suivante. On constate également, en moyenne, une croissance de l’emploi inférieure et un taux de chômage supérieur à ce qu’ils étaient au même moment pour l’ensemble des pays industrialisés. Mais dans les 14 cas où le pays est parvenu à réduire le ratio de la dette publique au PIB, en moyenne, la croissance économique et la création d’emplois ont progressé, le taux de chômage a diminué, les taux d’intérêt à court terme et à long terme ont baissé et la monnaie s’est appréciée en termes réels, et ce dès la phase d’ajustement et pendant l’année suivante. La réussite du redressement budgétaire semble donc aller de pair avec de bons résultats économiques.

Tableau 12.Effets macroéconomiques du redressement budgétaire dans les pays industrialisés
Période
Variable macroéconomiqueCatégorie de redressementL’année précédentePendant le redressement (2 ans)L’année suivante
PIB réel1Tous épisodes0,05–0,39–0,11
   (variation en pourcentage)Réussites–0,180,100,65
Echecs0,11–0,71–0,97
Emploi1Tous épisodes0,01–0,53–0,61
   (variation en pourcentage)Réussites–0,180,100,65
Échecs0,06–0,71–0,97
Taux de chômage1Tous épisodes0,911,081,47
   (en % de la population active)Réussites2,121,900,30
Échecs0,550,841,52
Taux d’intérêt réels courts2Tous épisodes0,630,881,52
   (en pourcentage annuel)Réussites2,442,061,86
Échecs0,090,521,42
Taux d’intérêt réels longs3Tous épisodes0,410,02–0,01
   (en pourcentage annuel)Réussites1,341,061,08
Échecs0,15–0,27–0,33
Taux de change réels effectifsTous épisodes96,5996,4297,20
(1990 = 100)Réussites92,4293,6997,44
Échecs97,8897,2797,13
Sources : OCDE, Perspectives économiques; FMI, base de données des Perspectives de l’économie mondiale et Statistiques financières internationales.

Écart par rapport à la moyenne des pays industrialisés.

L’écart du taux réel par rapport à la moyenne des pays industrialisés est calculé à partir des taux courts tels qu’ils sont définis dans le tableau 36 des Perspectives économiques de l’OCDE, moins la variation annuelle en pourcentage exprimée par le déflateur du PIB.

L’écart du taux réel par rapport à la moyenne des pays industrialisés est calculé à partir des taux longs tels qu’ils sont définis dans le tableau 36 des Perspectives économiques de l’OCDE, moins la variation annuelle en pourcentage exprimée par le déflateur du PIB.

Sources : OCDE, Perspectives économiques; FMI, base de données des Perspectives de l’économie mondiale et Statistiques financières internationales.

Écart par rapport à la moyenne des pays industrialisés.

L’écart du taux réel par rapport à la moyenne des pays industrialisés est calculé à partir des taux courts tels qu’ils sont définis dans le tableau 36 des Perspectives économiques de l’OCDE, moins la variation annuelle en pourcentage exprimée par le déflateur du PIB.

L’écart du taux réel par rapport à la moyenne des pays industrialisés est calculé à partir des taux longs tels qu’ils sont définis dans le tableau 36 des Perspectives économiques de l’OCDE, moins la variation annuelle en pourcentage exprimée par le déflateur du PIB.

Étant donné la complexité des interactions entre la croissance économique, les variations des taux d’intérêt et l’évolution des ratios de la dette, aucune analyse ne peut établir clairement les liens de causalité entre ces divers phénomènes. Les résultats présentés ici permettent seulement de dégager certaines lignes de force dans les mouvements de ces variables et de disposer de certains éléments de réflexion. Il est d’autant plus nécessaire de faire preuve de circonspection dans l’interprétation de ces résultats que, comme il ressort des données, le degré de réduction du ratio dette publique/PIB à la suite d’un redressement budgétaire est en partie fonction des tendances de la croissance et des taux d’intérêt mondiaux. De toute évidence, il est utile de planifier l’assainissement des finances publiques en fonction de la conjoncture mondiale. Bon nombre des redressements budgétaires qui ont donné lieu à une diminution régulière des ratios de la dette se sont produits à la fin des années 80 — à un stade de la conjoncture caractérisé par une forte croissance des pays industrialisés et par une courbe de taux d’intérêt à peu près plate. Sur les 30 cas de redressement dénombrés dans la période 1984–89, par exemple, 12 ont abouti. Il est en revanche difficile de réduire les ratios de la dette pendant une période de récession mondiale, surtout en cas de forte hausse des taux d’intérêt. Parce qu’elles se sont produites dans une conjoncture économique adverse, aucune des 7 tentatives menées en 1980–81, pas même l’incontestable effort du Royaume-Uni, n’a abouti à une réduction des ratios de la dette. Du fait qu’elle porte sur des périodes de redressement budgétaire d’une durée de deux ans et qu’elle examine l’évolution de variables économiques, tels la croissance du PIB réel et les taux d’intérêt réels, par rapport à la moyenne des pays industrialisés, la présente étude module partiellement les résultats en fonction de certains facteurs conjoncturels. Il est donc intéressant de se pencher sur la question de savoir pourquoi, alors qu’on pourrait s’attendre à un rapport direct entre croissance et réduction de la dette, une majorité indéniable des efforts de redressement budgétaire consentis au milieu des années 80, pendant une période d’expansion économique assez générale, n’a pas abouti non plus à une diminution régulière des ratios de la dette.

Quels sont les facteurs qui semblent être intervenus dans la réussite des redressements fructueux38? L’ampleur de l’ajustement peut y avoir contribué. En moyenne, la contraction du déficit budgétaire a représenté 4.0 % du PIB potentiel dans les cas de réussite, contre 3,2 % seulement dans les cas d’échec. Il semble donc qu’une tentative de redressement risque davantage d’échouer si elle est relativement timide que si elle est énergique. Ce phénomène s’explique peut-être en partie par la relation non linéaire entre politique budgétaire et croissance de la production, en fonction de laquelle une réduction limitée du déficit budgétaire peut affaiblir la demande globale et une compression importante peut au contraire faire renaître la confiance et l’optimisme et relancer ainsi l’économie. On constate par ailleurs que dans bon nombre des cas de réussite, le redressement budgétaire s’insérait dans un programme d’ajustement et de réforme plus vaste qui a peut-être rendu plus crédible, globalement, l’attachement des autorités au rééquilibrage.

Les taux d’intérêt réels à court terme ont enregistré une tendance à la baisse dans les cas de réussite et à la hausse dans les cas d’échec (là encore, par rapport aux mouvements de la moyenne pondérée des taux d’intérêt réels à court terme en vigueur dans les grands pays industrialisés). Il se peut que l’ampleur de l’ajustement constatée dans les cas de réussite ait contribué à redonner confiance aux marchés financiers et offert aux autorités une marge suffisante pour assouplir les conditions monétaires. Les taux d’intérêt réels à long terme, quant à eux, ont diminué tant en cas de succès qu’en cas d’échec, mais pour des raisons probablement très différentes. La baisse des taux peut en effet se devoir au rétablissement de la confiance dans les cas de réussite et au ralentissement de la croissance économique dans les cas d’échec.

La composition de l’ajustement budgétaire semble aussi avoir influé sur son résultat. Les 62 redressements recensés ont été classés en deux catégories : dans l’une ont été regroupés les ajustements pratiqués principalement (pour 60 % au moins de la réduction du déficit) au moyen d’un accroissement des recettes; dans l’autre, ceux qui ont lait surtout appel (toujours pour au moins 60 %) à une compression des dépenses (tableau 13)39. Sur les 17 redressements dans lesquels les mesures d’ajustement comportaient principalement des coupes dans les dépenses, 7 ont été couronnés de succès, alors que seulement 6 des 37 redressements dans lesquels l’ajustement devait provenir surtout des recettes ont porté leurs fruits. Ce que semblent indiquer ces résultats est confirmé par le fait que la réduction moyenne des dépenses dans les cas de réussite a représenté 3¾ % du PIB, alors que dans les cas d’échec elle s’est limitée à 2 % du PIB. La différence entre les cas de réussite et les cas d’échec est particulièrement nette en ce qui concerne le traitement réservé aux dépenses publiques de salaires. La masse salariale du secteur public a diminué en moyenne de presque 1 % du PIB dans les cas de réussite, mais d’à peine ⅓ % du PIB dans les cas d’échec. Les paiements relatifs à la sécurité sociale et les dépenses publiques de consommation autres que les salaires et traitements ont aussi diminué bien davantage dans les cas de réussite que dans les cas d’échec.

Tableau 13.Pays industrialisés : caractéristiques du rééquilibrage budgétaire
CaractéristiquesTous épisodesSuccèsÉchec
Type de rééquilibrage1
   Augmentation des recettes37631
   Réduction des dépenses217710
      Dont :
         Réduction moyenne des dépenses3–3,22–3,73–2,12
         Réduction moyenne des traitements du secteur public4–0,60–0,86–0,33
         Réduction moyenne des transferts40,190,030,28
         Réduction moyenne des subventions4–0,26–0,26–0,24
         Réduction moyenne du coût de la sécurité sociale4–0,28–0,830,18
         Moyenne des dépenses de consommation publique diminuées de traitements4–0,34–0,64–0,07
Sources : FMI, base de données des Perspectives de l’économie mondiale; Statistiques financières internationales: OCDE, base de données des Perspectives économiques.

Huit épisodes sont exclus parce que les mesures portant sur les recettes étaient pratiquement égales aux mesures portant sur les dépenses.

Le signe négatif indique des réductions des dépenses.

Réduction des dépenses structurelles en pourcentage du PIB potentiel.

En pourcentage du PIB.

Sources : FMI, base de données des Perspectives de l’économie mondiale; Statistiques financières internationales: OCDE, base de données des Perspectives économiques.

Huit épisodes sont exclus parce que les mesures portant sur les recettes étaient pratiquement égales aux mesures portant sur les dépenses.

Le signe négatif indique des réductions des dépenses.

Réduction des dépenses structurelles en pourcentage du PIB potentiel.

En pourcentage du PIB.

Quelques-uns des facteurs qu’on aurait pu croire décisifs dans la réussite ou l’échec d’un redressement budgétaire ne se sont pas avérés significatifs dans le cadre de la présente analyse. L’ajustement ne semble pas avoir mieux réussi quand la croissance économique réelle de l’année précédant le redressement avait dépassé la moyenne des pays industrialisés. En fait, le taux de réussite est plus élevé quand la croissance avant l’ajustement était inférieure à la moyenne que quand elle lui était supérieure. Ce phénomène indique peut-être que les gouvernements ne se sont décidés à faire des choix difficiles — notamment à s’attaquer plus énergiquement au déficit budgétaire et à donner la priorité à la réduction des dépenses — que lorsqu’ils se sont sentis en présence d’une crise économique. Finalement, l’évolution des taux de change réels ne paraît pas non plus avoir influé sensiblement sur l’issue des redressements budgétaires40. Dans la période comprenant l’année précédant l’ajustement et les deux années pendant lesquelles il s’est produit, le taux de change réel s’est apprécié légèrement dans les cas de succès et déprécié quelque peu dans les cas d’échec41. Dans l’ensemble, les réussites ne semblent donc pas avoir été tributaires d’une hausse des exportations provoquée par une dépréciation de la monnaie.

Conclusions empiriques

Bien qu’il soit difficile d’y voir clair dans les relations complexes entre resserrement budgétaire, croissance économique et réduction de la dette publique, quelques conclusions semblent se dégager des observations qui précèdent. Tout d’abord, une politique énergique d’assainissement des finances publiques n’aboutit pas nécessairement à une récession. Nombre de pays ont enregistré une croissance économique plus forte pendant et après une période de redressement budgétaire. Il se peut même que croissance économique et réduction du ratio de la dette agissent positivement l’une sur l’autre en formant un cercle vertueux. Si la croissance se poursuit, grâce par exemple à des taux d’intérêt plus bas ou à une forte expansion économique des partenaires commerciaux, un durcissement de la politique budgétaire a plus de chances d’aboutir à une baisse du ratio dette/PIB. Inversement, si la politique d’assainissement paraît crédible et apte à réduire le ratio de la dette, il est plus probable que les taux d’intérêt intérieurs diminuent, que ce soit par le jeu des forces du marché ou au moyen d’une politique monétaire appropriée, et cette évolution contribuera à entretenir la croissance économique. Une politique visant à réduire fortement le déficit peut paraître plus crédible qu’un ajustement moins ambitieux, et par suite être mieux à même d’enclencher une dynamique de croissance et de réduction de la dette publique.

En deuxième lieu, il semble que la composition de l’ajustement budgétaire influe sur ses chances de succès. Il paraît utile à cet égard de privilégier la compression des dépenses plutôt que l’accroissement des recettes. La réduction de la masse salariale et des autres dépenses de consommation des administrations publiques et des prestations de sécurité sociale, notamment, contribuerait à amorcer une baisse régulière du ratio dette publique/PIB. Ce phénomène peut être lié aux causes, évoquées précédemment, des déboires budgétaires que les pays industrialisés ont connus ces quinze dernières années, et qui se doivent non pas à la baisse des recettes, mais à la croissance des dépenses — souvent imputable à des formules généreuses d’indexation des traitements et pensions des fonctionnaires et des prestations sociales. Quand un gouvernement tente de résoudre les problèmes des finances publiques en relevant les impôts, et non en jugulant les dépenses dans des catégories dont la maîtrise est délicate, la hausse des recettes tend à être vite absorbée, et la part du secteur public dans l’économie continue à croître. En d’autres termes, il est alors plus probable que l’amélioration du solde budgétaire ne soit que passagère, sauf si de strictes limitations sont imposées aux dimensions globales du secteur public. Cela ne veut pas dire qu’un accroissement des recettes ne serait pas dans certains cas opportun — rien ne serait pire sans doute que la passivité face à un problème de déficit. Mais on peut en conclure qu’un redressement a de meilleures chances d’aboutir si les autorités remontent à la source du problème budgétaire, qui se situe souvent du côté des dépenses. Il se peut que les meilleurs résultats des redressements axés sur les dépenses soient dus en partie aux marchés financiers. S’ils savent quelles sont les mesures les plus efficaces pour résoudre de gros problèmes budgétaires et sont conscients notamment des difficultés politiques que soulève une réduction des effectifs de la fonction publique, des subventions ou des transferts, les participants au marché peuvent en effet décider de récompenser uniquement — par un comportement plus confiant de la part des entreprises et par une diminution des primes de risque, par exemple — les initiatives les plus courageuses.

* * *

Dans la quasi-totalité des pays industrialisés, les déficits budgétaires ont pris dans les vingt dernières années des proportions excessives, anormales en temps de paix, et dans bien des cas intolérables à long terme. C’est encore plus vrai si l’on tient compte de la dette invisible, car l’évolution démographique que ces pays vont pour la plupart connaître au cours des années à venir va gravement déséquilibrer les caisses de retraite. La méthode de la comptabilité générationnelle peut alimenter utilement la réflexion sur l’équité des régimes de pensions et de prestations actuels et montre que ceux-ci ne sont peut-être plus viables politiquement. Il est clair que des réformes majeures s’imposent à cet égard.

Un déficit massif et persistant a une série de répercussions négatives, d’ordre macroéconomique et microéconomique, sur l’économie nationale et sur l’économie mondiale. Il fait monter les taux d’intérêt, affaiblit l’investissement et freine la progression du niveau de vie. Or, contrairement à une idée très répandue, la contraction de l’économie occasionnée par un rééquilibrage des finances publiques peut n’être que momentanée, si tant est qu’elle se produit. Nombreux sont les pays où la croissance économique s’est en fait accélérée pendant et après une période de réduction du déficit budgétaire. Il semble qu’un redressement des finances publiques ait plus de chances de réussir, c’est-à-dire d’enclencher un processus de réduction régulière du ratio dette publique/PIB, s’il est axé sur la compression des dépenses, surtout quand les marchés acquièrent la conviction que les autorités se sont bel et bien attaquées aux causes profondes du déséquilibre. Quand l’accent est mis au contraire sur les recettes, les mesures d’assainissement sont souvent jugées moins crédibles. C’est là une constatation dont il convient de tenir compte dans l’élaboration d’une politique budgétaire.

Il sera particulièrement ardu de réformer des programmes qui procurent un revenu à leurs bénéficiaires ou subventionnent certaines activités parce que nombre d’entre eux sont aujourd’hui considérés comme des acquis sociaux. Pour y parvenir, il faudra peut-être modifier les habitudes, les normes sociales et les comportements, et des réformes timides ou partielles ne suffiront certainement pas à la tâche. Les réformes qui ont récemment permis à certains pays de renverser la tendance jusque-là ascendante de leurs dépenses publiques, notamment des transferts et des subventions, présentent une caractéristique commune : elles ont toutes donné lieu à une réorientation fondamentale des principes qui sous-tendent la politique en matière de finances publiques.

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