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IV. Problemas de política fiscal en los países en desarrollo

Author(s):
International Monetary Fund. Research Dept.
Published Date:
June 1996
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La mejora de los resultados en materia de crecimiento en muchos países en desarrollo en los últimos años se debe a cambios fundamentales de la política económica. Una de las funciones principales la ha cumplido la política fiscal, que se ha reorientado hacia la consecución de nuevas metas: un entorno macroeconómico más estable, el incremento de las tasas de ahorro e inversión internos y la reforma estructural con criterios de mercado. Esta reorientación, además de una mayor disciplina para contener los desequilibrios fiscales, exigió también reducir el grado de intervención del Estado en la economía para evitar que dicha intervención obstaculice el desarrollo del sector privado. El hecho de haberse abordado los desequilibrios fiscales también ha facilitado la liberalización económica y la reforma estructural al permitir que los presupuestos públicos dependan menos de los impuestos y los controles distorsionantes.

Sin embargo, las mejoras en materia de política han sido desiguales y por eso hay diferencias significativas entre los resultados económicos de los distintos países. Algunos países en desarrollo no han logrado más que avances limitados en el campo del ajuste fiscal y ello ha obstaculizado su crecimiento y los ha hecho más vulnerables a las variaciones del entorno externos. A estos países, les resultaría beneficioso modificar su política en diversos frentes, como la reforma del sector público, la privatización de las empresas de propiedad estatal, la liberalización financiera y del comercio exterior, y el fortalecimiento de la administración tributaria para elevar el nivel de vida, acelerar el ritmo de desarrollo y reducir el riesgo de quedarse aún más a la zaga de los países en desarrollo que han avanzado más en el ajuste y la reforma. Sin embargo, a todos los países en desarrollo les espera la tarea de seguir perfeccionando las medidas a fin de salvaguardar la estabilidad financiera, promover la asignación eficiente de los recursos y el crecimiento, y por ende, maximizar los beneficios y minimizar los riesgos inherentes a la creciente mundialización de los mercados financieros y de productos.

Tendencias fiscales

La posición fiscal de gran cantidad de países en desarrollo ha mejorado mucho desde comienzos de los años ochenta. Para el grupo de países en desarrollo, la razón déficit del gobierno central/PIB bajó 2½ puntos porcentuales entre 1983-89 y 1990-95 (cuadro 14)42. En la mayoría de los países, el ajuste fiscal se logró principalmente conteniendo el gasto, y reduciendo el gasto de capital ligeramente más que el gasto corriente como proporción del PIB. En lo que respecta al ingreso, en el grupo de países en desarrollo, la razón ingreso del gobierno central/PIB ha seguido una tendencia descendente más o menos desde 1980 (gráfico 24). Ello se debe principalmente al impacto del descenso de los precios del petróleo en los productores y a las dificultades en la movilización del ingreso, pero también a la tendencia observada en algunos países a reducir la tributación para incentivar más las actividades del sector privado y, de esa forma, fomentar el crecimiento. Aunque son varios los factores que han afectado a los niveles de ahorro e inversión, entre ellos la disponibilidad de financiamiento externo, el ajuste fiscal desde fines de la década de 1980 y las consiguientes mejoras del entorno económico, probablemente sean la clave del incremento del ahorro y la inversión privados en el grupo de países en desarrollo. En comparación con el período 1983-89, las razones ahorro privado/PIB e inversión privada/PIB fueron unos 3 puntos porcentuales más altas en 1990-95; y entre esos mismo períodos, el crecimiento anual medio del PIB de los países en desarrollo aumentó casi un punto porcentual.

Cuadro 14.Países en desarrollo: Indicadores económicos y presupuestarios(Promedio anual; porcentaje del PIB, salvo indicación contraria)
1975-821983-891990-95
Saldo fiscal del gobierno central1-3,4-5,5-3,0
Ingreso del gobierno central120,719,218,1
Gasto del gobierno central23,724,420,9
Gastos corrientes16,618,016,5
Ahorro privado19,621,624,6
Inversión privada14,114,317,3
Balanza en cuenta corriente-0,8-1,5-1,5
Relación de intercambio21,7-0,6
Deuda externa24,438,036,9
PIB real24,54,95,7
Precios al consumidor221,738,740,3
Precios al consumidor (mediana)211,88,710,1

Incluidas las donaciones.

Variación porcentual anual.

Incluidas las donaciones.

Variación porcentual anual.

Gráfico 24.Países en desarrollo: Déficit fiscal

(Porcentaje del PIB)

Los déficit han disminuido en la mayoría de las regiones, pero en África, Oriente Medio y Europa las mejoras son más recientes.

1Incluidas las donaciones.

La disminución del déficit fiscal del grupo de países en desarrollo oculta diferencias significativas tanto entre las regiones como dentro de ellas (cuadro 15). En África, pese a las notables mejoras de la política macroeconómica y estructural en varios países como Kenya, Uganda, y más recientemente, los países de la CFA, el déficit fiscal promedio de la región aumentó a principios de los años noventa43. Muchos países africanos se enfrentaron a un entorno externo desfavorable durante gran parte de este período, y el descenso del precio de los productos básicos y la desaceleración del crecimiento en los países industriales, dieron lugar a un deterioro considerable de la relación de intercambio, especialmente en el caso de los países de África al sur del Sahara. Aunque, en parte gracias a los acuerdos de reprogramación de la deuda externa de fines de los años ochenta y principios de los años noventa que modificaron el calendario de los pagos de intereses, algunos de esos países redujeron un poco su déficit fiscal, la carga del ajuste ha recaído sobre todo en las reducciones del gasto de capital. De hecho, para el conjunto de África, la razón gasto público corriente/PIB aumentó más de 2 puntos porcentuales en 1990-95, pero la razón gasto de capital/PIB fue ligeramente más baja que a mediados de los años ochenta. El déficit fiscal promedio bajó en 1995 a algo menos de 4% del PIB, pero la situación fiscal sigue siendo precaria para la mayoría de los países africanos y a muchos les resultaría imposible financiar sus grandes déficit fiscales si no recibiesen donaciones.

Cuadro 15.Países en desarrollo: Indicadores económicos y presupuestarios, por regiones(Promedio anual; porcentaje del PIB, salvo indicación contraria)
1975-821983-891990-95
África
Saldo fiscal del gobierno central1-4,4-4,8-5,3
Ingreso del gobierno central122,823,023,2
Gasto del gobierno central27,227,828,5
Gastos corrientes17,119,621,9
Ahorro privado20,516,516,8
Inversión privada16,513,513,5
Balanza en cuenta corriente-4,7-2,6-3,8
Relación de intercambio2-0,30,4-0,8
Deuda externa30,559,586,5
PIB real22,62,61,8
Precios al consumidor216,116,026,6
Precios al consumidor (mediana)212,59,412,5
América
Saldo fiscal del gobierno central1-2,3-4,4-0,3
Ingreso del gobierno central110,214,117,5
Gasto del gobierno central12,618,417,8
Gastos corrientes10,915,515,4
Ahorro privado19,921,016,2
Inversión privada14,014,215,7
Balanza en cuenta corriente-3,8-1,0-2,1
Relación de intercambio21,3-0,40,4
Deuda externa29,653,142,0
PIB real24,22,02,7
Precios al consumidor247,2160,6198,3
Precios al consumidor (mediana)213,212,514,0
Asia
Saldo fiscal del gobierno central1-3,1-3,4-2,3
Ingreso del gobierno central119,318,215,6
Gasto del gobierno central22,421,617,9
Gastos corrientes17,515,913,1
Ahorro privado22,126,433,1
Inversión privada13,815,020,1
Balanza en cuenta corriente-1,4-0,9-0,5
Relación de intercambio20,80,3
Deuda externa19,325,826,2
PIB real25,87,78,0
Precios al consumidor27,37,99,2
Precios al consumidor (mediana)28,56,78,6
Oriente Medio y Europa
Saldo fiscal del gobierno central1-3,2-12,2-7,2
Ingreso del gobierno central140,328,927,3
Gasto del gobierno central43,541,134,5
Gastos corrientes26,626,326,2
Ahorro privado14,616,119,5
Inversión privada13,213,316,2
Balanza en cuenta corriente7,7-3,4-2,7
Relación de intercambio24,7-2,4-0,8
Deuda externa22,535,941,0
PIB real23,52,73,8
Precios al consumidor219,022,126,9
Precios al consumidor (mediana)211,46,08,3

Incluidas las donaciones.

Variación porcentual anual.

Incluidas las donaciones.

Variación porcentual anual.

En Oriente Medio y Europa aunque los déficit fiscales se han reducido notablemente desde mediados de los años ochenta —la razón déficit/PIB bajó 5 puntos porcentuales— el déficit promedio, de más de 7% del PIB, aún es considerablemente mayor que en otras regiones del mundo en desarrollo. Una característica de muchos países de la región fue el excesivo crecimiento del gasto público durante los años ochenta tras las espectaculares subidas de los precios y del ingreso fiscal petrolero de los años setenta y principios de los años ochenta. La ulterior caída de los precios del petróleo y la consiguiente reducción del ingreso público dejó a muchos países con insostenibles programas de gastos y desequilibrios fiscales claramente insostenibles. La fuerte reducción del gasto público que se produjo desde entonces se debe primordialmente al descenso del gasto de capital: la razón gasto corriente/PIB se ha mantenido en general estable, en torno al 26% desde los años setenta. Con todo, las cifras de algunas de las economías más diversificadas de la región difieren notablemente de esos promedios. En Egipto, por ejemplo, la ampliación de la base impositiva en estos últimos años ha dado lugar a un incremento del ingreso tributario. Jordania, por otra parte, ha podido incrementar el gasto de capital como porcentaje del PIB desde 1992 reduciendo el gasto corriente44.

La mejora más notable del saldo fiscal se ha dado en los países en desarrollo de América, donde varios países grandes, entre ellos Argentina, Brasil y México registraron superávit fiscales a principios de la década en curso. Para el conjunto de la región, el déficit fiscal bajó de casi el 4½% del PIB a mediados de los años ochenta a menos del ½% del PIB en 1990-95. A diferencia de lo ocurrido en el período posterior a la crisis de la deuda de principios de los años ochenta, cuando el descenso de las tasas de interés mundiales y la aceleración del crecimiento en los países industriales contribuyeron a reducir los déficit fiscales de la región, en los años noventa el avance en materia de ajuste fiscal se ha debido principalmente a la adopción de políticas presupuestarias más acertadas. La inflación considerablemente más baja de la década actual también ha reducido mucho los pagos de intereses del gobierno central en países como Argentina y México. Sin embargo, la reducción del gasto del gobierno central y el aumento del ahorro del sector público no se han traducido en un aumento correspondiente del ahorro nacional porque han quedado neutralizados por la disminución de la tasa de ahorro del sector privado. Un aspecto que preocupa constantemente a varios países de la región es hasta qué punto las entradas de capital permiten llenar el vacío que supone la insuficiencia del saldo ahorro-inversión internos, diferencia que podría exigir mejorar aún más la posición fiscal para aumentar el ahorro nacional.

Los datos agregados sobre los países en desarrollo de Asia reflejan el largo historial de políticas macroeconómicas prudentes que han aplicado muchos países de la región. Durante casi todo el período transcurrido desde mediados de los años setenta, el déficit fiscal de muchas de las economías asiáticas que han obtenido mejores resultados económicos se ha mantenido en un nivel muy inferior a los observados en otras regiones de países en desarrollo. Asimismo, casi todos los países de Asia lograron mantener tasas de ahorro privado relativamente altas que les permitieron prescindir del financiamiento monetario del déficit fiscal. Además, los déficit fiscales siguieron bajando, por término medio, en el período 1990-95 y, a diferencia de muchos otros países en desarrollo, este ajuste fiscal se ha logrado sobre todo reduciendo el gasto corriente. No obstante, este cuadro general también oculta considerables diferencias dentro de la región. En Pakistán, por ejemplo, debido en parte a la persistencia de los déficit fiscales las tasas de ahorro interno e inversión se han mantenido en niveles bajos, lo que ha sido un obstáculo para el crecimiento, mientras que en otros países de Asia meridional, como Bangladesh, aunque la situación fiscal ha mejorado algo en los últimos años, las tasas de ahorro interno, a pesar de ser más altas que en muchos países en desarrollo, están muy por debajo de las observadas en las economías de Asia de más rápido crecimiento.

Causas básicas de los déficit fiscales

En muchos países en desarrollo, el aumento del déficit fiscal en las décadas de 1970 y 1980 se debió en gran parte a una expansión insosteniblemente rápida del gasto público, mucho más rápida que la de la base del ingreso tributario de la economía. Este crecimiento insostenible del gasto público puede atribuirse a diversas causas, entre ellas, a factores externos como la subida de las tasas de interés mundiales que elevaron el costo del servicio de la creciente deuda externa de esos países. Pero en muchos casos, el aumento del gasto público guardó relación con las medidas que tomó el gobierno para acelerar el proceso de desarrollo e industrialización mediante la participación del Estado en actividades económicas que, como ha demostrado la experiencia, puede realizar mucho más eficientemente el sector privado. En el curso de los años ochenta, los gobiernos de muchos países africanos en particular, otorgaron fuertes subvenciones fiscales a empresas que operaban con rentabilidad negativa, incluso en actividades como la comercialización y distribución de productos agrícolas —actividades que no hay razón alguna para sacar del mercado— y respaldo cuasifiscal a los bancos centrales que participaban en la asignación de divisas y créditos subvencionados a las empresas del país. La intervención del Estado en la asignación del crédito también fue un rasgo característico de muchos de los países asiáticos que prosperaron a principios de los años ochenta, aunque en países como Corea, el crédito subvencionado se asignó principalmente a las industrias de exportación que tenían que ponerse a la altura de la competencia internacional, mientras que en Indonesia, los controles de crédito se redujeron significativamente.

La guerra civil, la inestabilidad política y las tensiones regionales limitaron la reducción del gasto militar que podrían haber llevado a cabo algunos países en desarrollo durante los años ochenta, período en el que el gasto militar mundial bajó más del 20% en valores reales. En comparación con la década de 1970 y comienzos de los años ochenta, la razón gasto militar/PIB del conjunto de los países en desarrollo —más de 5½% en 1972-85— bajó a menos de 4½% en la segunda mitad de los años ochenta, aunque en África al sur del Sahara aumentó ½ punto porcentual del PIB45. Últimamente, el gasto militar se ha reducido aún más en casi todas las regiones, incluso en África al sur del Sahara.

En muchos países, el mal gobierno y el hecho de que el sector público no tenga que rendir cuentas han contribuido a que el gasto público no se controle como es debido y han impedido que haya un régimen de asignación eficiente y equitativa del gasto al servicio de las prioridades de la sociedad. El gasto en proyectos de prestigio o el gasto que recompensa a los grupos políticamente poderosos o beneficia sólo a una pequeña minoría —casi siempre en detrimento del gasto en servicios sociales básicos— suele tener su origen en las asimetrías de los costos y beneficios políticos derivados de la tributación y el gasto. En los países con gobierno democrático las políticas fiscales expansivas han tendido a sincronizarse con el ciclo electoral, especialmente en lo que respecta al gasto46. Es difícil dar marcha atrás a esos aumentos del gasto motivados por razones políticas, sobre todo cuando producen más empleo en el sector público o en las instituciones cuasipúblicas.

En los países que han obtenido resultados relativamente satisfactorios en materia de crecimiento, como muchos países de Asia y América Latina, los desequilibrios fiscales casi siempre se han debido a la necesidad cada vez mayor de invertir en infraestructura, en capital humano a través del gasto en servicios de salud y educación, y en la mejora de los servicios públicos, incluso a través del gasto en remuneraciones del sector público. El gasto en estas categorías, cuando se diseña bien y se asigna eficientemente, puede incrementar la productividad del sector privado y fomentar el crecimiento. En algunos casos, la participación del sector privado en la prestación de servicios de infraestructura y de otros servicios públicos puede ayudar a moderar la demanda de gasto público, pero los desequilibrios fiscales requerirán por lo general que se contengan o reduzcan las demás categorías de gasto.

En muchos países en desarrollo, las pérdidas de las empresas del sector público frecuentemente han aumentado el déficit fiscal del Estado: ésta es una de las razones por las que las cuentas del gobierno central pueden mejorar la posición financiera del sector público, sobre todo a corto plazo. En Kenya, por ejemplo, las pérdidas sufridas por la Junta Nacional de Cereales y Productos Agrícolas durante los años ochenta —equivalentes a un 5% del PIB al año— las asumía a la larga, aunque no contemporáneamente, el gobierno central. En India, a principios de la década actual, al gobierno central le costaba casi un 1½% del PIB al año financiar las pérdidas de las empresas públicas; posteriormente, el respaldo presupuestario a las empresas públicas se limitó a algo menos del 1% del PIB en 1995 y redujo significativamente su acceso a los préstamos bancarios subvencionados. A menudo las empresas públicas son monopolios ineficientes que se subvencionan a expensas del contribuyente, y cuyas actividades no tienen por qué realizarse en el marco del sector público; su poder de monopolio casi siempre deriva de restricciones al acceso de posibles competidores del sector privado.

Un elevado número de actividades del sector público, como las operaciones del banco central, y las subvenciones implícitas en forma de garantía estatal de los préstamos a las empresas públicas, no suelen entrañar gastos presupuestarios contemporáneos; esas operaciones cuasifiscales frecuentemente conllevan la creación de una obligación condicional o sin financiación constituida. Ese es otro motivo por el que la razón gasto del gobierno central/PIB, que normalmente sólo asciende a la mitad del nivel que se registra en los países industriales, puede indicar que se está subestimando considerablemente la participación del sector público en la economía. Las dificultades para elevar el ingreso tributario a través del proceso presupuestario a menudo ayudan a comprender por qué los gobiernos tratan de alcanzar objetivos fiscales valiéndose en parte de medios cuasifiscales47. Algunas actividades del banco central y de otras instituciones financieras públicas, como por ejemplo las operaciones en el mercado de divisas y los préstamos subvencionados a empresas del sector público, aunque no son transparentes y resultan difíciles de cuantificar en su integridad, pueden entrañar un elevado costo para el sector público en su conjunto. En Jamaica, por ejemplo, las pérdidas del banco central derivadas de las garantías cambiarías sobrepasaron el 5% del PIB a principios de los años noventa. Y en México, la disminución del déficit del sector público no financiero en los primeros años de la presente década indicó una mejora de la posición fiscal mayor de la que en realidad se había producido debido, en parte, a que no reflejaba los costos cuasifiscales de la fuerte expansión de los préstamos concedidos por los bancos de desarrollo del sector público.

Otra posibilidad, aparte de las pérdidas de las empresas públicas y del costo de las actividades cuasifiscales, es que se delegue en los gobiernos locales la prestación de ciertos servicios del gobierno central sin que se les transfiera el correspondiente financiamiento. Por todo lo expuesto las mejoras del saldo fiscal del gobierno central pueden dar una idea incorrecta de la verdadera evolución de la posición financiera global del sector público. Es posible que algunas reducciones del gasto del gobierno central se deban sencillamente a que algunas partidas han pasado a ser actividades cuasifiscales, e implícitamente pasivos públicos, y no a una auténtica disminución de la participación del sector público en la economía. En Senegal, por ejemplo, aunque las subvenciones directas de operación otorgadas por el gobierno central disminuyeron entre 1985 y 1989, se produjo un fuerte aumento de los sobregiros del gobierno central en instituciones financieras cuasipúblicas. En esos casos, la apariencia de disciplina fiscal de las cuentas del gobierno central puede ser ilusoria, y es imposible que una mejora aparente de la posición fiscal fomente la estabilidad macroeconómica sencillamente porque las necesidades de financiamiento a largo plazo del sector público no disminuyen y hasta pueden aumentar.

Dificultades para movilizar el ingreso

En muchos países en desarrollo, los problemas fiscales se han agravado por la presencia de grandes sectores de actividad económica informal (o “sumergida”). Resultado casi siempre de una situación de control de precios en muchos sectores de la economía, tasas impositivas altas y estructuras institucionales y administrativas poco sólidas, esas actividades informales suelen dar dinamismo a la economía, pero también reducen la base tributaria. La falta de servicios suficientemente desarrollados de administración y recaudación de impuestos también limita el grado en que pueden gravarse tanto el sector formal como el informal.

Como consecuencia de estas dificultades, la mayoría de los países en desarrollo han dependido mucho de los impuestos sobre el comercio internacional y los mercados internos de productos (gráfico 25). Para el grupo de países en desarrollo, los impuestos sobre el comercio exterior ascendieron casi al 30% del ingreso tributario total en el período 1975–90, frente a sólo el 3% en los países industriales48. En muchos de los países en desarrollo que han obtenido mejores resultados, sobre todo de Asia y América Latina, la importancia relativa de los derechos de aduana sobre la importación y de los impuestos a la exportación ha disminuido en los últimos años a raíz del avance en la liberalización del comercio exterior y también de las reformas internas. En muchos otros países en desarrollo, sin embargo, a pesar de los efectos económicos negativos de las políticas autárquicas, las barreras al comercio sólo se han suprimido gradualmente, en parte porque los gobiernos han seguido dependiendo de los impuestos sobre el comercio exterior para financiar los programas de gasto.

Gráfico 25.Países en desarrollo: Fuentes de ingreso tributario

(Porcentaje del ingreso tributario total)

En los países en desarrollo los impuestos sobre el comercio internacional siguen representando una gran proporción del ingreso tributario.

Fuente: FMI, Government Finance Statistics.

Las variaciones de los precios de los productos básicos afectan significativamente al ingreso tributario de los países que dependen mucho de las exportaciones de esos productos (gráfico 26). Cuando los precios suben —como a comienzo y al final de la década de 1980— el ingreso fiscal aumenta directamente en los países donde los sectores que los producen son de propiedad estatal e indirectamente, porque aumenta el ingreso proveniente de los impuestos sobre la renta y el comercio exterior. En varios países exportadores de productos básicos, el gobierno solía utilizar estos beneficios imprevistos para financiar gastos procíclicos y, por consiguiente, cuando los precios bajaban, los países registraban déficit fiscales insostenibles. En algunos países productores de café, como Kenya y Tanzania, las expansiones inducidas por los auges del precio del café de finales de los años setenta y principios de los años ochenta redundaron en un aumento duradero de la carga de la deuda externa e interna, principalmente porque las ganancias extraordinarias que se obtuvieron se dedicaron a financiar gastos del sector público de poca o ninguna rentabilidad. La experiencia de muchos países exportadores de petróleo ha sido similar. De hecho, tras la subida del precio del petróleo a finales de los años setenta, los empréstitos externos de México, Nigeria y Venezuela aumentaron mucho antes de que el precio del petróleo empezara a bajar.

Gráfico 26.Países en desarrollo: Precios de los productos básicos e ingreso tributario de los países exportadores de productos básicos

El ingreso de los países exportadores de productos básicos se ha visto gravemente afectado por las fluctuaciones de los precios de estos productos.

1En DEG: 1990=100.

2Porcentaje del PIB.

Consecuencias para el crecimiento y el desarrollo económicos

La relación entre la política fiscal y los resultados económicos a más largo plazo depende de varios factores. Para determinar si la política fiscal fomentará el crecimiento económico hay que considerar: en qué grado el gasto público se utiliza para incrementar la masa de capital productivo humano y físico; en qué grado los servicios públicos que se prestan complementan la actividad del sector privado, en qué grado el déficit fiscal desplaza las inversiones del sector privado, y cuál es el efecto del déficit sobre la estabilidad macroeconómica y también sobre las reformas estructurales paralelas que es necesario adoptar para que se produzca la necesaria reacción de oferta del sector privado. En muchos países, los desequilibrios fiscales son la causa principal de las bajas tasas de ahorro e inversión nacionales, y por otra parte, el control del crédito y de las tasas de interés, cuya función, en parte, es facilitar el financiamiento de los déficit fiscales, frecuentemente menoscaba el desarrollo y la eficiencia del sistema financiero interno. En algunos casos los gobiernos pueden recurrir al ahorro externo, a menudo por períodos relativamente largos, pero el aumento de los desequilibrios externos sin una contrapartida de inversión interna productiva hace que el país sea más vulnerable a una salida súbita del capital que haya entrado anteriormente, con las consiguientes consecuencias perturbadoras para la política y la actividad económica internas.

Obstrucción del crecimiento

Al comparar los países en desarrollo ordenados según el tamaño del déficit fiscal a mediados de los años ochenta, se observa que en el grupo de países que registraban un déficit (o superávit) fiscal pequeño, las tasas de crecimiento fueron notablemente más altas que en los países con déficit moderado o grande (cuadro 16). Naturalmente, un déficit fiscal grande puede deberse en parte a la atonía del crecimiento económico, sobre todo si se consideran períodos cortos. Además, en ciertos casos, tanto los déficit grandes como la atonía del crecimiento pueden imputarse en parte, a condiciones externas difíciles, como la fragilidad de la relación de intercambio o el elevado nivel de las tasas de interés mundiales. Con todo, la experiencia de muchos países en desarrollo hace pensar que una disciplina fiscal laxa, que se manifiesta en la persistencia del déficit fiscal, indefectiblemente reduce el crecimiento económico a más largo plazo. En los países que tuvieron déficit grandes en los años ochenta, el crecimiento del PIB real fue de sólo un 3% en 1990-95, mientras que en los países con déficit pequeños, fue de casi el 7%. Sin embargo, varios de los países del grupo de países con déficit grandes en los años ochenta que pusieron en marcha enérgicos programas de ajuste fiscal y perseveraron en su ejecución, como Chile y Uganda, registraron una trayectoria de crecimiento de pendiente mucho más pronunciada. En muchos otros países en los que no se perseveró en la ejecución de los programas de ajuste fiscal, el crecimiento disminuyó en los años noventa.

Cuadro 16.Países en desarrollo: Déficit fiscales y resultados económicos1(Promedio anual; porcentaje del PIB, salvo indicación contraria)
Déficit fiscal pequeñoDéficit fiscal moderadoDéficit fiscal elevado
1975-821983-891990-951975-821983-891990-951975-821983-891990-95
Saldo fiscal del gobierno central2-0,2-1,4-1,2-6,7-6,0-3,5-5,5-12,1-6,0
PIB real35,16,46,93,02,65,04,63,23,1
Precios al consumidor3,413,212,214,434,551,533,815,429,316,6
Precios al consumidor (mediana)11,07,59,212,68,28,412,010,413,0
Gastos corrientes13,414,914,918,917,617,522,027,321,9
Ahorro privado19,723,329,020,218,416,319,118,913,9
Inversión privada16,016,619,910,012,615,614,912,414,9
Balanza en cuenta corriente-2,0-0,3-0,1-2,1-2,8-3,31,6-3,1-3,6
Relación de intercambio31,1-0,50,40,7-1,0-0,43,4-0,4-1,0
Tipo de cambio efectivo real30,7-3,82,5-0,8-1,12,01,1-2,5-3,5
Deuda externa21,830,827,626,346,848,927,347,452,2

La clasificación de los déficit fiscales en pequeños, moderados y elevados se basa en la razón media déficit/PIB durante el período 1983-89.

Incluidas las donaciones.

Variación porcentual anual.

Excluido Brasil.

La clasificación de los déficit fiscales en pequeños, moderados y elevados se basa en la razón media déficit/PIB durante el período 1983-89.

Incluidas las donaciones.

Variación porcentual anual.

Excluido Brasil.

Un importante cauce a través del cual el déficit fiscal menoscaba el crecimiento es la reducción del ahorro nacional y el desplazamiento de la inversión interna, no sólo porque tiene efectos sobre el costo y la disponibilidad del financiamiento, sino también sobre el tipo de cambio real y la competitividad internacional. Los cuadros 14 y 16 indican que la disciplina fiscal puede haber contribuido a incrementar no sólo el ahorro nacional, sino también el ahorro privado: por ejemplo, en los países con déficit pequeño, la razón ahorro privado/PIB era casi 4½ puntos porcentuales más alta que en los países con déficit grande en los años ochenta. Además, esas diferencias entre las tasas de ahorro privado aumentaron notablemente durante los años noventa. En este caso, pueden haber entrado en juego numerosos factores, incluidos los efectos a más largo plazo de las reformas estructurales sobre los incentivos económicos, y los efectos de fortalecimiento de confianza que produce una mayor estabilidad macroeconómica. El ajuste fiscal también ha contribuido a que disminuya el uso de la represión financiera como instrumento de obtención de ingreso público estimulando así el ahorro privado. La conclusión habitual de los estudios econométricos en este campo es bastante distinta: a saber, la reducción del déficit fiscal incrementa el ahorro nacional en menos de lo que disminuye el desahorro del sector público porque queda parcialmente neutralizada por una disminución del ahorro privado49. Esto aun implicaría que una reducción del déficit fiscal probablemente estimule la inversión privada. El grado en que aumente la productividad y el crecimiento depende pues de la productividad de la inversión privada en relación con la productividad del gasto público que se desplaza. Siempre que el gasto público no se reduzca en campos clave en los que los mecanismos de mercado fallan claramente —como ocurre con la prestación de servicios públicos tales como los servicios básicos de salud, educación y otros servicios públicos esenciales— lo más probable es que aumenten la productividad y el crecimiento50.

Como es natural, la contribución del gasto público al crecimiento económico y al bienestar depende de su composición. El gasto que se destina a mejorar la prestación de servicios básicos de salud y educación primaria, a inversiones productivas en áreas como el transporte y las comunicaciones, y a servicios públicos esenciales, puede potenciar muy eficazmente el crecimiento en los países en desarrollo, mientras que el aumento del empleo en la administración pública para ampliar las funciones administrativas del gobierno, o el gasto en equipo militar pueden reducir la capacidad productiva de la economía al limitar los recursos de que puede disponer el sector privado. La clasificación general del gasto público en corriente y de capital, si bien resulta cómoda, no siempre permite apreciar el potencial productivo de los distintos tipos de gastos. La prestación de servicios de salud, por ejemplo, mediante la remuneración de médicos y enfermeras forma parte del gasto corriente, mientras que los proyectos de construcción —incluidos los proyectos de prestigio con bajo potencial productivo— al igual que la compra de propiedad comercial se clasifican como gastos de capital sin tenerse en cuenta para nada su contribución a la capacidad productiva. Estos ejemplos sirven para indicar por qué en los estudios recientes en los que se han comparado los efectos del gasto público corriente y de capital sobre el crecimiento se ha llegado a resultados ambiguos, aunque se haya determinado que el crecimiento ha tendido a ser más alto en los países que han aumentado la proporción que representan ciertas clases de gastos de capital —como la inversión en infraestructura— en el gasto público total51. Además si se financia emitiendo deuda, el gasto público de capital puede desplazar los gastos privados de capital. En India, México y Senegal, por ejemplo, a los aumentos de la inversión pública correspondieron descensos significativos de la inversión privada en los años ochenta.

Inestabilidad macroeconómica

En muchos países en desarrollo, los desequilibrios fiscales han sido la verdadera causa de la inestabilidad macroeconómica que, a su vez ha sido perjudicial para las perspectivas de crecimiento. En los países con grandes desequilibrios fiscales que se perciben como insostenibles, la incertidumbre en torno a inminentes cambios de la política económica, como la subida de los impuestos, el recorte del gasto y las variaciones de las tasas de interés y de los tipos de cambio probablemente debilitará la confianza del sector privado y reducirá sus gastos de inversión. En India, por ejemplo, durante la crisis cambiaría de principios de los años noventa, causada en gran medida por el rápido aumento de los desequilibrios internos y externos, la inversión bruta en capital fijo bajó un 4% en 1991—92 y sólo se recuperó gradualmente en el curso de los dos años siguientes52.

Los grandes déficit fiscales de los países en desarrollo también han guardado relación con un rápido aumento de la inflación, esencialmente porque suelen financiarse en gran medida por medio del crecimiento monetario. Durante los años ochenta, en muchos países latinoamericanos como Argentina, Brasil y México la inflación alcanzó tasas muy altas, debido sobre todo a la existencia de enormes déficit fiscales que no podían financiarse con empréstitos de los mercados financieros internos ni internacionales. Aunque algunos países siguen caracterizándose por tener una inflación relativamente alta, la inflación media de los países en desarrollo ha bajado considerablemente en estos últimos años, gracias, sobre todo a los firmes programas de ajuste fiscal. A este respecto, han realizado notables avances Argentina cuya tasa de inflación de 12 meses se había reducido a fines de 1995 a 1½%, frente a más de 2000% a principios de la década, y Brasil, que redujo la inflación media mensual de más del 40% en el primer semestre de 1994 a alrededor del 1½% en 1995.

La política fiscal y la inflación también están relacionadas por el hecho de que la inflación rápida puede ser una fuente importante, aunque insostenible de ingreso presupuestario a través del señoreaje, que se compone principalmente del “impuesto implícito en la inflación”53. En los años ochenta, varios países en desarrollo como Ghana y Zambia recurrieron al impuesto implícito en la inflación como importante fuente de ingresos para financiar sus presupuestos. Sin embargo, a más largo plazo, si la inflación aumenta, los activos monetarios emitidos por el Estado resultan menos atractivos y eso, a la larga, limita la cantidad de ingreso que es posible generar. El descenso de la inflación ha reducido la cantidad de ingreso proveniente de la inflación desde los años setenta (cuadro 17).

Cuadro 17.Países en desarrollo: Indicadores de represión financiera1(Promedios anuales; porcentaje del PIB, salvo indicación contraria)
Déficit fiscal pequeñoDéficit fiscal moderadoDéficit fiscal elevado
1975-821983-891990-951975-821983-891990-951975-821983-891990-95
Tasa de interés real2-2,12,91,6-5,60,81,3-4,8-2,2-2,5
Señoreaje32,42,61,93,03,52,82,42,71,7
Empréstitos del Estado procedentes del banco central1,91,71,52,31,92,13,34,92,1
Dinero en sentido amplio34,350,464,936,445,545,625,439,236,7
Crédito sector privado29,741,753,720,829,732,515,421,820,7

La clasificación de los déficit en pequeños, moderados y elevados se basa en la razón media déficit/PIB durante el período 1983-89.

La tasa de interés real se define como la tasa de interés nominal aplicada a los depósitos bancarios a corto plazo descontada por la inflación efectiva, expresada como porcentaje anual.

El señoreaje se calcula como la variación de los saldos del dinero de alta potencia como porcentaje del PIB.

La clasificación de los déficit en pequeños, moderados y elevados se basa en la razón media déficit/PIB durante el período 1983-89.

La tasa de interés real se define como la tasa de interés nominal aplicada a los depósitos bancarios a corto plazo descontada por la inflación efectiva, expresada como porcentaje anual.

El señoreaje se calcula como la variación de los saldos del dinero de alta potencia como porcentaje del PIB.

En muchos países en desarrollo, el gobierno ha intervenido en los mercados financieros con el objeto de financiar los déficit a tasas de interés inferiores a las del mercado; ello ha obstaculizado el desarrollo de los sectores financieros y ha limitado la intermediación en los mercados financieros y la disponibilidad de crédito al sector privado. Aunque algunas normas reglamentarias de control de los mercados financieros han sido motivadas por razones prudenciales, muchos de los controles de los países en desarrollo, como los topes a las tasas de interés y la subremuneración legalmente establecida de las reservas obligatorias y los depósitos de las instituciones financieras que se constituyen en cumplimiento de los coeficientes de liquidez, tienen por objeto primordialmente asegurar la provisión de financiamiento al Estado a tasas de interés más bajas que las del mercado (recuadro 7). Es difícil estimar el ingreso que efectivamente generan estas políticas, ya que la magnitud de la subvención depende del diferencial entre las tasas de interés controladas y las tasas de interés que prevalecerían si no se aplicasen controles, pero en muchos países, el ingreso proveniente de la represión financiera puede ser sustancial54.

Muchos países en desarrollo han conseguido sostener déficit fiscales relativamente grandes —que en algunos casos ascendieron en promedio a casi el 10% del PIB—durante varios años. Sin embargo, es improbable que esos déficit sean viables, porque en el largo plazo la deuda pública no puede crecer más rápidamente que la economía55. Además, todo aplazamiento de la ejecución de las medidas de ajuste puede significar pérdidas sustanciales de producto cuando son los mercados financieros los que le imponen al gobierno el ajuste fiscal. En los años ochenta, el déficit fiscal de Pakistán ascendió en promedio a más del 7% del PIB y se financió principalmente mediante fuertes controles de los mercados financieros, un crecimiento relativamente vigoroso del dinero y la obtención de préstamos externos; la tasa media de crecimiento también fue de un 6% anual en esa década, pero a principios de los años noventa, debido a las condiciones desfavorables de la oferta, el déficit fiscal subió a más del 9% del PIB y la creciente carga de la deuda externa dio lugar en última instancia a una crisis financiera y cambiaría en 1993, a la que siguió un acusado descenso del crecimiento a alrededor del 2½%. Los grandes desequilibrios fiscales también contribuyeron a la crisis financiera de Turquía en 1994, crisis que redujo gravemente el financiamiento externo disponible y condujo a una profunda recesión; el producto, cuya tasa de crecimiento había sido de más del 8% en 1993, bajó al 4½% en 1994.

Ventajas e inconvenientes del ajuste fiscal

A diferencia de la década de 1970 y casi toda la de 1980, actualmente hay un amplio consenso sobre la necesidad de aplicar disciplina fiscal, sobre las ventajas que ésta conlleva en términos de estabilidad monetaria y financiera y de crecimiento y desarrollo económicos, y sobre la necesidad de limitar la dimensión y las funciones del sector público. Como lo demuestra la experiencia de muchos de los países en desarrollo que mejores resultados han obtenido, un requisito clave para estimular el crecimiento suele ser la reducción de la función del Estado. En muchos países en desarrollo, ello requiere reducir el exceso de empleo y aumentar la eficiencia en el sector público, y poner en marcha programas de privatización de amplio alcance. Pero en muchos países en desarrollo también hay margen de maniobra —mucho más que en los países industriales— para incrementar el ingreso, sin aumentar las distorsiones ni reducir la eficiencia, especialmente ampliando la base tributaria y mejorando la administración y la recaudación de los impuestos. No obstante, algunas reformas importantes como la liberalización del comercio exterior y el sistema financiero, pueden tener repercusiones negativas a corto plazo sobre el empleo que quizá tengan que contrarrestarse. En los países en desarrollo que se han beneficiado de una sustancial inversión extranjera, es esencial para mantener un crecimiento duradero que se proteja la estabilidad financiera y se mantenga el impulso de las reformas.

El crecimiento económico ha sido considerablemente más alto en los pases en desarrollo que han abordado con decisión el problema de los desequilibrios fiscales y han aplicado firmes medidas de ajuste fiscal. Al clasificar los países en desarrollo en función de la magnitud del ajuste fiscal —la variación del saldo fiscal como porcentaje del PIB— entre 1980-85 y 1990—95 se observa que en el grupo de países cuyo saldo fiscal mejoró más, el producto fue, en promedio, más de un 40%, más alto en 1990-95 que en 1980-85 (gráfico 27). Si bien la mejora del saldo fiscal en estos países se debió en parte a que las tasas de crecimiento fueron más altas, también no es menos cierto que el crecimiento se mantuvo en niveles relativamente más altos, fundamentalmente en razón de las políticas prudentes que adoptaron. En cambio, en los países en que aumentó el déficit fiscal, el crecimiento ha sido significativamente más bajo, y en algunos casos, el producto apenas si ha crecido en los últimos 15 años.

Gráfico 27.Países en desarrollo: Ajuste fiscal y crecimiento

(Variaciones entre 1980-85 y 1990-95)

Los países en desarrollo que han corregido sus desequilibrios fiscales han registrado un fuerte aumento del producto.

1La magnitud del ajuste fiscal se calcula como la variación del saldo fiscal medio entre el período 1980-85 y 1990-95. Los países se clasifican conforme a la magnitud del ajuste fiscal.

Ante la necesidad de reducir el gasto público, las autoridades de muchos países en desarrollo frecuentemente han optado por la vía más fácil desde el punto de vista político de reducir el gasto de capital o de dejar que las remuneraciones reales del sector público se desgasten manteniendo constante el salario nominal mientras suben los precios. Rara vez un gobierno ha reducido el empleo en el sector público56. En varios países africanos, el crecimiento del valor agregado por el gobierno, medido principalmente por los aumentos del empleo en el sector público, ha superado al crecimiento de la actividad del sector privado durante períodos prolongados, y a veces, por márgenes significativos57. En Kenya y Zimbabwe, el crecimiento del sector privado durante casi toda la década de 1980 y principios de la del noventa fue casi 2 puntos porcentuales más bajo que el crecimiento del sector público.

No obstante, la reducción de los salarios reales del sector público, como el recorte de los gastos de capital, puede ser contraproducente en la medida en que reduzca la eficiencia del sector publico, especialmente en áreas clave como la administración tributaria, la ejecución coactiva de las normativas tributarias, el orden público en sentido lato, y el funcionamiento de las empresas de servicios públicos de propiedad estatal. En la medida en que la disminución de la remuneración real de los funcionarios públicos dé lugar a un aumento de las diferencias con respecto a la remuneración en el sector privado, esta alternativa también puede fomentar la corrupción y las actividades emprendidas por puro ventajismo58. En Tanzania, por ejemplo, la remuneración real de los funcionarios había bajado en 1980 a un quinto del nivel registrado en 1970, y a ello se atribuyó en general el absentismo y la corrupción en el sector público. En cambio, en muchos de los países en desarrollo que han tenido un desempeño relativamente satisfactorio, como Chile, Corea y Singapur, las remuneraciones del sector público se han mantenido en niveles comparables, en general, con los del sector privado.

Aunque la reducción del número de puestos de trabajo en el sector público puede ser políticamente difícil, sobre todo en países en los que las oportunidades de encontrar otro empleo son limitadas a corto plazo, varios países han conseguido poner en marcha un amplio programa de reducción de empleos públicos pagando indemnizaciones por despido y ayudando a los funcionarios cesantes a buscar un nuevo empleo. Entre 1987 y 1991, Ghana redujo en torno al 10% el cuerpo de funcionarios públicos —incluso mediante la eliminación de los “trabajadores fantasmas”— pagando una indemnización por despido equivalente a dos meses de sueldo por año de servicio y prestando asistencia adicional en forma de programas de asesoramiento laboral y de trabajo a cambio de alimentos a quienes no conseguían volver a encontrar empleo. En algunos casos, el ahorro presupuestario neto que, a corto plazo, producen estos programas de reducción de empleo en el sector público puede ser pequeño, pero a plazo medio, los aumentos de eficiencia y el ahorro pueden ser considerables.

En casi todos los países en desarrollo la reducción de empleo en las empresas de propiedad estatal es un requisito previo para reestructurarlas y privatizarlas. Muchas de esas empresas realizan actividades que el sector privado podría llevar a cabo más eficientemente. En muchos países de África y Oriente Medio, como Senegal y Egipto, hay empresas estatales que se dedican a la producción de alimentos, mientras que en India, las empresas de propiedad estatal se dedican con profusión no sólo a la minería y la industria pesada sino también a la producción de bienes de consumo. En el grupo de países en desarrollo, las empresas no financieras de propiedad estatal representan más del 10% del PIB59.

Recuadro 7.Actividades cuasifiscales en los países en desarrollo

En un gran número de países en desarrollo, con frecuencia se tratan de alcanzar los objetivos de política económica mediante operaciones de los bancos centrales y otras instituciones financieras del sector público que pueden tener importantes repercusiones fiscales1. Los préstamos del banco central al sector público, incluidos los préstamos en divisas a tasas de interés inferiores a las del mercado, y los préstamos subvencionados y las garantías de préstamos que otorgan las instituciones financieras del sector público a determinados sectores y grupos de prestatarios, afectan a la situación financiera neta del sector público, aun cuando no figuren en el presupuesto del gobierno central como rubros específicos de ingreso o gasto.

Los bancos centrales prestan recursos a los gobiernos mediante servicios de giro en descubierto o, directamente, comprando títulos del Estado. Cuando las tasas de interés de los préstamos a los gobiernos centrales y a otras entidades del sector público son más bajas que las del mercado, el gasto público no se evalúa según su verdadero costo de oportunidad, y ello puede dar lugar tanto a un exceso de gasto como a la selección de proyectos cuyo verdadero costo económico es mayor que los beneficios que reportan. Aparte de los préstamos directos al gobierno, el banco central suele exigir a los bancos comerciales que mantengan títulos del Estado a corto plazo a tasas inferiores a las del mercado estableciendo coeficientes de liquidez obligatorios. Además el banco central puede pagar tasas inferiores a las del mercado por los activos de reserva de los bancos comerciales. Estos mecanismos constituyen esencialmente una forma de impuesto sobre el sistema bancario, que tiende a restringir el desarrollo de la intermediación financiera, aumenta el diferencial entre las tasas de interés activa y pasiva, y reduce el ahorro y la inversión de la economía. Tales formas de represión financiera también pueden producir sustanciales ingresos para el gobierno. Entre 1984 y 1987, por ejemplo, el Gobierno de México obtuvo cerca del 6% del PIB, es decir, alrededor del 40% del ingreso tributario total, de los controles sobre los mercados financieros2.

En muchos países en desarrollo, los préstamos subvencionados que otorgan los bancos de desarrollo y otras instituciones financieras del sector público a determinados grupos, con frecuencia sin garantías adecuadas, constituyen la forma más común de operaciones cuasifiscales. En la India, por ejemplo, el banco central dispone que los bancos comerciales de propiedad estatal otorguen préstamos por un equivalente aproximado del 40% de su activo a pequeños agricultores y otras empresas pequeñas. Para financiar esos préstamos, se ha dispuesto que las empresas no financieras del sector público mantengan depósitos a tasas de interés inferiores a las del mercado en los bancos comerciales y otras instituciones financieras del sector público. Los bancos del sector público que participan en este tipo de subvención implícita han experimentado considerables problemas de recuperación de préstamos, ya que esta actividad favorece la concesión de préstamos a los clientes menos solventes. En algunos casos, el banco central se ve obligado a intervenir proporcionando fondos para recapitalizar los bancos que quiebran o haciéndose cargo de los activos no redituables. En Brasil, cuando han tenido graves dificultades financieras, los bancos estatales con frecuencia han aumentado sus sobregiros con el respaldo de sus depósitos de reservas obligatorias y han obtenido grandes préstamos mediante redescuentos del banco central. A principios de 1991, con el fin de mejorar la cartera del banco central, el gobierno canjeó esos préstamos por valores del Estado por un volumen equivalente a alrededor del 2% del PIB.

A pesar de la decidida tendencia a la unificación de los mercados cambiarios que se observa en los países en desarrollo, los bancos centrales de varios países siguen recurriendo a la práctica de los tipos de cambio múltiples al aplicar tipos de cambio diferentes a distintas categorías de actividades. Una variación de esta práctica que se utiliza frecuentemente consiste en fijar el tipo de cambio oficial (el costo de la moneda extranjera en moneda nacional) en un nivel inferior al del mercado. Todas las transacciones oficiales —como los pagos del servicio de la deuda externa del gobierno y las empresas públicas, y el pago de las importaciones de las empresas de propiedad estatal, como las empresas petroleras y de electricidad— se efectúan al tipo de cambio oficial. El gobierno también puede exigir la entrega o la repatriación de los recursos provenientes de la exportación de todos o de algunos productos básicos —de hecho, en muchos países todas las exportaciones están sujetas a requisitos de cesión o de repatriación— y permitir que el sector privado importe bienes de primera necesidad (como medicamentos) y bienes de capital al tipo de cambio oficial. Además de distorsionar la asignación de recursos y subestimar el gasto en moneda nacional por concepto de importaciones y pagos del servicio de la deuda del sector público, esa práctica también oculta los niveles efectivos de tributación de las exportaciones y las importaciones. Durante 1979-82, el Banco Central de Costa Rica proporcionó divisas para ciertas importaciones a un tipo de cambio más bajo que el que había pagado por ellas. Sólo en 1981 estas subvenciones ascendieron a alrededor del 4½% del PIB. En 1987-88, el tipo de cambio del mercado paralelo del chelín ugandés osciló entre U Sh 200 y U Sh 400 por dólar de EE.UU., y sin embargo, la Junta de Comercialización del Café estaba entregando al banco central el producto de sus exportaciones al tipo de cambio oficial de U Sh 60 por dólar de EE.UU.

También es frecuente que los gobiernos, a través de los bancos de desarrollo y otras instituciones financieras del sector público, proporcionen garantías cambiarías o subvencionen el seguro de riesgo cambiario. Estas subvenciones crean grandes incentivos para que los beneficiarios incrementen sus obligaciones en moneda extranjera, especialmente en los países que registran tasas de inflación más altas que los principales países con los que comercian. El impacto de estas subvenciones sobre el déficit fiscal puede no ser inmediato, pero el incremento de las obligaciones aleatorias de las instituciones financieras del sector público —y en última instancia, las del gobierno— puede aumentar sustancialmente el gasto fiscal en períodos de inestabilidad macroeconómica. En Chile, tras la devaluación de 1982, que se produjo después de la crisis de la deuda, el banco central facilitó al sector privado divisas subvencionadas para atender las obligaciones del servicio de la deuda externa, por un monto equivalente a casi un 2% del PIB al año durante el trienio 1983-85. Al mismo tiempo, las garantías cambiarías ascendieron anualmente a un ½% del PIB.

En los últimos años, los bancos centrales de muchos países que registraron una gran afluencia de capital han optado por incrementar las reservas y esterilizarlas en vez de dejar que la moneda nacional se aprecie libremente. Como consecuencia, la tasa de interés interna se ha elevado frecuentemente en esos casos a niveles más altos que la rentabilidad de las reservas de divisas, y el banco central ha sufrido pérdidas. A principios de los años noventa, el costo cuasifiscal de esas operaciones de esterilización ascendía incluso al ½% del PIB al año en algunos países latinoamericanos3.

Normalmente, las operaciones cuasifiscales se realizan para eludir las restricciones legislativas y las limitaciones políticas de la política fiscal, pero con frecuencia tienen importantes consecuencias fiscales y, en general, al distorsionar los precios relativos de la economía, reducen la eficiencia, obstaculizando por ende el desarrollo. Si bien puede resultar difícil eliminar rápidamente muchas de las subvenciones que se otorgan implícitamente a través de las operaciones cuasifiscales, el reconocimiento de esas actividades en los estados del presupuesto del gobierno central daría más transparencia a la política fiscal. Sin embargo, a más largo plazo esas subvenciones ya sean implícitas o explícitas, tendrán que ir eliminándose a medida que se pongan en marcha otras reformas estructurales destinadas a mejorar la asignación de recursos y aumentar el crecimiento a largo plazo.

1Véase un análisis más detallado sobre el uso de distintos instrumentos cuasifiscales, en George A. Mackenzie y Peter Stella, Quasi-Fiscal Operations of Public Financial Institutions, Occasional Paper del FMI (de próxima publicación).2Véanse más detalles en Alberto Giovannini y Martha De Meló, “Government Revenue from Financial Repression”, en American Economic Review, vol. 83 (septiembre de 1993), págs. 953-63.3Véanse Miguel A. Kiguel y Leonardo Leiderman, “On the Consequences of Sterilized Intervention in Latin America: The Case of Colombia and Chile”, (Banco Mundial: Washington, 1993).

En casi todos los países en desarrollo se ha avanzado relativamente poco para exponer a las empresas de propiedad estatal a una mayor competencia y flexibilizar las restricciones a la entrada de posibles competidores del sector privado. A pesar de que ha habido grandes privatizaciones, el número de empresas de propiedad estatal no ha disminuido notablemente. En algunos países, las autoridades han tratado de hacer más eficientes las empresas estatales implantando contratos de resultados, basados en el rendimiento para los administradores. Sin embargo, en la gran mayoría de los casos esas medidas han mejorado poco o nada la eficiencia y rentabilidad, en parte porque las empresas, al ser de propiedad estatal, siguen teniendo que cumplir objetivos encontrados. En Senegal, por ejemplo, en los contratos de resultados para los administradores de la compañía estatal de electricidad se detallaban más de 20 criterios de ejecución para evaluar el desempeño, pero no se facultaba al Gobierno para que hiciera cumplir las sanciones previstas en caso de que los criterios no se cumplieran. En realidad, la rentabilidad disminuyó porque el Gobierno no obligó a las otras empresas estatales a pagar puntualmente su consumo de electricidad. En cambio, en países en los que las empresas estatales de servicios públicos se han vendido al sector privado, como ocurrió con la privatización de las empresas de telecomunicaciones en Argentina, Chile, Malasia y México, la productividad aumentó, en parte porque se incrementó la inversión.

En muchos de los países exportadores de productos básicos, el estado ha intervenido frecuentemente en los sectores de producción por razones de estabilización macroeconómica. Cuando los ingresos de exportación son inestables, a los gobiernos les preocupa el impacto de los flujos de divisas sobre el tipo de cambio real y la competitividad internacional del sector de productos comerciados. La intervención ha revestido formas diversas, como los impuestos a la exportación que se aplican cuando los precios de los productos básicos son altos, la obligación que se impone a los exportadores de mantener los ingresos en divisas en el banco central y la inversión de los ingresos obtenidos durante los auges de precios de los productos básicos en actividades que fomenten la diversificación de las exportaciones. Sin embargo, la experiencia indica que esa intervención suele producir nuevas distorsiones en la economía y hace que aumente la inestabilidad. Además, cuando el sector público administra las ganancias extraordinarias que producen los auges de precios de los productos básicos, es frecuente que haya que elegir entre diversas aspiraciones que compiten entre sí, por ejemplo, de los distintos ministerios del gobierno, los grupos de intereses especiales y las empresas de propiedad estatal, y esa elección no siempre redunda en que el aumento del ingreso se invierta en programas que fomenten el crecimiento a largo plazo.

Desde los años ochenta, los programas de ajuste fiscal de muchos países en desarrollo también han traído consigo mejoras en la estructura de los sistemas de tributación y administración tributaria. Varios países han racionalizado y consolidado las estructuras tributarias para reducir los impuestos que causan distorsiones, especialmente los impuestos sobre el comercio internacional, y se han orientado hacia los impuestos de base amplia sobre el consumo. En India, por ejemplo, el arancel máximo de importación se redujo del 400% en 1990 al 50% en 1995, y las tasas arancelarias bajaron en promedio de mucho más del 80% a menos del 30% durante el mismo período. En Indonesia, antes de la introducción del IVA en 1985, el ingreso proveniente de los impuestos indirectos ascendía a alrededor del 1% del PIB, mientras que a fines de la década de los años ochenta ese ingreso era equivalente a más del 3% del PIB. Entre las reformas de las estructuras tributarias también hay que mencionar las pronunciadas reducciones de las tasas de los impuestos sobre la renta de las personas físicas y de las sociedades. En Tailandia, la tasa máxima del impuesto sobre la renta de las personas físicas se redujo del 65% en 1980 a menos del 40% en 1993. Aunque se acepta en general que esas reformas contribuyen a aumentar la eficiencia de las asignaciones, y que por lo tanto pueden producir ingresos más altos a más largo plazo, su éxito depende de que se limiten las exenciones ad hoc que tienden a reducir la base imponible y la eficiencia. La aplicación de tasas más bajas en los impuestos sobre la renta de las personas físicas también puede servir para fomentar una mayor equidad del sistema tributario en países en los que, en razón de la mala administración tributaria se aplican tasas impositivas marginales altas en forma ad hoc y discriminatoria. Las medidas que se adopten para aplicar y hacer cumplir las obligaciones tributarias pueden permitir a los países reducir las tasas de los impuestos y, al mismo tiempo, aumentar el ingreso tributario. En Chile, la diferencia entre el ingreso potencial estimado y el ingreso efectivo proveniente de los impuestos indirectos bajó de casi el 25% en 1981 al 17% en 1993, gracias a la mayor eficiencia de la administración tributaria60.

El temor de que los ingresos tributarios resulten insuficientes también ha desacelerado el ritmo de la liberalización financiera y del comercio internacional en algunos países en desarrollo. Los países que tradicionalmente han contado con obtener una parte importante de su ingreso tributario total de los impuestos sobre el comercio exterior sólo han desmantelado las barreras al comercio en forma gradual, a pesar de los beneficios potenciales que, a largo plazo, conllevan los regímenes liberales de comercio. Aunque la liberalización del comercio exterior puede dar lugar a una insuficiencia de ingresos a corto plazo —y en estos casos puede resultar difícil evitar las reducciones de gastos— hay algunas medidas de liberalización del comercio que pueden aplicarse sin que el ingreso tributario disminuya significativamente. En realidad, la eliminación de las restricciones cuantitativas puede muy bien incrementar el ingreso fiscal, ya que lo más probable es que las importaciones liberalizadas estén sujetas a aranceles. Además, aun en el caso de que se reduzcan los aranceles, la disminución del ingreso fiscal puede ser pequeña. En los países que han liberalizado el mercado cambiario, especialmente si se han unificado los tipos de cambio oficial y no oficial, es posible que el aumento del precio de las importaciones en moneda nacional al tipo de cambio del mercado liberalizado permita reducir los aranceles sin que disminuya el ingreso61.

Los países en desarrollo que se encuentran en una etapa relativamente avanzada en la liberalización del régimen de comercio exterior y la ejecución de reformas estructurales orientadas hacia el mercado han atraído abundantes flujos de capital en los últimos años. Sin embargo, en algunos casos, las entradas de capital pueden responder principalmente a las altas tasas de interés internas, producto de una combinación no equilibrada de medidas de política fiscal y monetaria. En estos países, una contracción fiscal ayudará a salvaguardar la estabilidad financiera, porque mejorará el saldo ahorro-inversión internos. Sin embargo en todos esos países receptores, lo que ha ocurrido es que las entradas de capital en gran escala han venido acompañadas de un aumento del gasto interno y la importación, que ha elevado el ingreso fiscal. Lo más probable es que estos aumentos del ingreso fiscal sean insostenibles, y como cabría pensar, a juzgar por la experiencia de México, quizá sea necesario que las autoridades tomen medidas para conseguir superávit fiscales estructurales a fin de contar con un amortiguador que atenúe el efecto de una cuantiosa salida de capital. La experiencia de México también pone de manifiesto la importante función que cumple la política fiscal a la hora de determinar la credibilidad, y en definitiva, la viabilidad de los tipos de cambio vinculados. Es difícil que las devaluaciones que no vengan acompañadas por firmes medidas fiscales gocen de credibilidad o produzcan un ajuste eficaz62.

Si bien a más largo plazo la política fiscal puede ser muy beneficiosa para el crecimiento, a corto plazo, ciertas medidas de ajuste fiscal como la reducción del empleo en el sector público, la subida de los impuestos y la privatización de las empresas de propiedad estatal, pueden ser perjudiciales para los grupos sociales económicamente más débiles. La eliminación de las subvenciones generalizadas a artículos de primera necesidad, la liberalización de los controles de precios y las devaluaciones de la moneda pueden reducir a corto plazo el ingreso real de los consumidores nacionales. Los efectos perjudiciales del ajuste y la reforma en los sectores pobres y vulnerables tienen que remediarse estableciendo redes de protección social eficaces en función del costo y que beneficien exclusivamente a esos grupos. En varios países, como Mozambique y Zambia se han establecido planes de compensación en efectivo para proteger a los grupos vulnerables durante los períodos de alza de los precios, planes que al mismo tiempo han permitido fortalecer la posición presupuestaria. En Jordania, la subvención generalizada de ciertos alimentos se sustituyó en 1990 por un plan de cupones alimentarios que permitía a quienes los recibían comprar cantidades fijas de artículos de primera necesidad a precios inferiores a los del mercado; el costo presupuestario de las subvenciones alimentarias bajó de más del 3% del PIB en 1990 a alrededor del 1% en 1994. Estos ejemplos ilustran el hecho de que, pese a las dificultades prácticas con que se tropieza, especialmente en los países más pobres, para conseguir que los beneficios se circunscriban exclusivamente a los grupos más vulnerables —dificultades que casi siempre tienen su origen en una falta de capacidad administrativa y, en algunos casos, en la falta de apoyo político— las redes de protección social pueden servir para corregir muchos de los efectos adversos del ajuste en el corto plazo.

En comparación con muchos países industriales, en los que el pasivo sin financiación constituida de los planes públicos de pensiones entraña actualmente un aumento considerable de la carga tributaria en el futuro, los países en desarrollo se encuentran en una etapa relativamente temprana en lo tocante a la implantación de programas de pensiones de amplio alcance para la tercera edad. No obstante, en algunos países en desarrollo de rápido crecimiento —especialmente muchos países asiáticos cuya población está envejeciendo— la necesidad de ofrecer a los jubilados suficiente seguridad probablemente irá absorbiendo una proporción cada vez mayor del gasto del sector público. La experiencia acumulada en relación con el suministro de pensiones por parte del sector público en numerosos países indica que los países en desarrollo que están implantando programas de pensiones deben fomentar una mayor participación del sector privado para evitar que la carga fiscal se tome excesiva, lo que ocurre frecuentemente, debido a las deficiencias de la capacidad administrativa del sector público. En los años ochenta, la tasa de rentabilidad de los fondos administrados por el sector público en Egipto, Perú, Venezuela y Zambia variaba entre -12% y -37% al año; en Zambia, más de la mitad de las contribuciones se destinaban a financiar gastos administrativos. Sin embargo, la implantación de planes de pensiones solventes, administrados por el sector privado exigirá a menudo un fortalecimiento del sistema financiero y de la capacidad normativa y supervisora del Estado. Las reformas de los planes de pensiones de muchos países latinoamericanos como la que se produjo en Chile a principios de los años ochenta y más recientemente la de Argentina, tenían por objeto solucionar el problema del aumento de las contribuciones necesarias para financiar la sobreextensión de las obligaciones contraídas en materia de prestaciones. Además de la carga fiscal que representan, las contribuciones excesivas —más altas que las prestaciones que posiblemente se obtendrán en el futuro— tenderán a desalentar el empleo en el sector formal y a reducir la acumulación de ahorro y capital.

* * *

La política económica de muchos países en desarrollo ha mejorado considerablemente desde los años ochenta y ha aumentado mucho más sus posibilidades de aprovechar las ventajas derivadas de la mayor integración de los mercados financieros y de bienes en la economía mundial. La firmeza con que mantuvieron el crecimiento en los años noventa es un indicador elocuente del progreso realizado. Aunque son muchos los frentes en los que ha mejorado la política interna, la fuente principal de la mayor estabilidad macroeconómica y de la mayor confianza de los inversionistas radica en la mejora de la política fiscal. En comparación con los años ochenta, los desequilibrios fiscales son notablemente menores en muchos países, a pesar de la disparidad que existe entre las causas básicas de los déficit fiscales. En algunos países, el déficit tuvo su origen fundamentalmente en la desacertada política que se adoptó para hacer frente a las conmociones de la relación de intercambio, pero en la gran mayoría de los casos, el déficit fue motivado por la intervención excesiva e innecesaria del Estado en la actividad económica, intervención que a su vez ha obstaculizado tanto el crecimiento de la economía como el de las bases del ingreso tributario. En los países que han obtenido resultados más satisfactorios, el crecimiento económico rápido y sostenido ha hecho más urgente que el sector público proporcione la infraestructura necesaria para mantenerse a la par con el desarrollo del sector privado. A pesar de las diferencias entre las causas básicas de los déficit, las medidas de ajuste fiscal han consistido primordialmente en reducciones del gasto, lo cual refleja un consenso generalizado entre las autoridades en que el aumento de la tributación es perjudicial para el crecimiento económico. En algunos países en desarrollo, el rápido crecimiento ha permitido a las autoridades reducir la tributación sin recortar el gasto en servicios públicos esenciales.

Si bien varios países han adoptado una política fiscal sólida, en muchos otros es necesario acelerar el proceso de ajuste fiscal y asegurar la buena marcha de los programas que ya se han iniciado. Muchos países, además de aplicar una política fiscal disciplinada, tienen que adoptar reformas estructurales radicales para que se produzca la necesaria reacción de oferta del sector privado y aumente el crecimiento. Con regímenes de comercio más abiertos y una mayor integración de los mercados de capital, es probable que los costos de los desequilibrios macroeconómicos sean incluso mayores que antes. De hecho, como ya se ha observado en algunos países, el ajuste que imponen los mercados financieros puede exigir cambios radicales de la política de gasto y dar lugar a grandes pérdidas de producto. En todos los países es necesario evaluar constantemente las prioridades del gasto y limitar el alcance de la intervención del sector público y las consiguientes distorsiones que pueden obstaculizar la actividad del sector privado. Muchos de los países que han obtenido resultados más satisfactorios tendrán que velar por que los compromisos del sector público de ampliar los programas de seguridad social, incluidos los planes de pensiones, no creen una carga fiscal excesiva. Esos países tienen la oportunidad de evitar los costosos errores que han cometido muchos países industriales, cuyas obligaciones preceptivas por concepto de pensiones han sido el origen de una carga fiscal cada vez más insostenible.

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