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Capítulo III. Promoción de las Reformas Estructurales en los Países Industriales

Author(s):
International Monetary Fund. Research Dept.
Published Date:
June 2004
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Con el repunte de la economía mundial, las autoridades económicas de los países industriales han comenzado a prestar más atención a los problemas de política estructural. A este respecto, los obstáculos a la competencia, a la flexibilidad del mercado de trabajo y de los precios y a la innovación son un motivo importante de preocupación, debido a sus efectos adversos en el crecimiento de la inversión, el empleo, la productividad y, por consiguiente, la producción. En respuesta a esta preocupación, los ministros de Hacienda y gobernadores de los bancos centrales del Grupo de los Siete (G-7) pusieron en marcha recientemente un “programa para el crecimiento”, en virtud del cual se comprometieron a acelerar la adopción de reformas estructurales y la supervisión de las políticas de oferta a escala internacional.

El interés especial de las autoridades económicas en la reforma estructural no constituye, por supuesto, un fenómeno nuevo. Desde principios de los años ochenta predomina en todo el mundo una tendencia general a adoptar políticas y regímenes reglamentarios orientados por criterios de mercado, lo que demuestra el amplio consenso que existe con respecto a los beneficios sustanciales de las reformas estructurales. Sin embargo, el alcance y ritmo de la reforma estructural han variado mucho de un país y sector a otro. Entre los países industriales, las diferencias son especialmente marcadas en Europa, donde, si bien se han adoptado medidas promisorias, el exceso de reglamentaciones en los mercados de productos y de trabajo sigue obstaculizando el crecimiento y el empleo (véanse, por ejemplo, Blanchard y Giavazzi, 2003, u OCDE, 2003).

La discrepancia entre la idea ampliamente aceptada de que la reforma estructural es beneficiosa y el historial contradictorio de implementación en los países industriales pone de relieve la importancia de comprender los obstáculos a la reforma. La hipótesis fundamental de este capítulo es que las reformas pueden no ser políticamente viables, lo cual, como se indica en el creciente número de estudios sobre el tema, se debe a una distribución desigual de los beneficios de la reforma a lo largo de toda la economía y del tiempo. Concretamente, las reformas suelen entrañar costos para los que se benefician con el régimen de política estructural vigente antes de la reforma. En consecuencia, las autoridades económicas que quieran aplicar reformas estructurales para aumentar el bienestar y mejorar las perspectivas pueden verse confrontadas con una tendencia en favor de mantener el statu quo; es decir, una situación en que no existe respaldo mayoritario a favor de las reformas, o en que éstas son rechazadas por un segmento clave del electorado. Sin embargo, la tendencia general a la aplicación de reformas reglamentarias observada en los últimos 20 años parece indicar que este apego al statu quo no es insuperable, incluso si se consideran las diferencias en el alcance y ritmo de aplicación de las reformas en los distintos países.

En este capítulo se analiza principalmente cómo y en qué circunstancias se emprenden las reformas estructurales; no se examinan sistemáticamente el momento óptimo ni la secuencia de aplicación de estas reformas. El análisis de la experiencia de los países industriales en la aplicación de reformas estructurales en los últimos 20 años abarca, en particular, tres aspectos.

  • ¿Cuáles han sido los principales factores que han determinado esta tendencia general a la adopción de reformas reglamentarias?

  • ¿Cómo se explican las diferencias en el alcance y ritmo de la reforma entre los distintos países?

  • ¿Influyen el ritmo y el alcance de la reforma en el éxito y efectos de la misma?

Por supuesto, la tendencia a favor de mantener el statu quo y en contra de la reforma no solo se observa en los países industriales o en el ámbito de las reformas estructurales. En los países en desarrollo y en el ámbito de la estabilización económica o la consolidación fiscal también han influido factores políticos (véase, por ejemplo, Drazen, 2000). En este capítulo se analiza principalmente la reforma estructural en los países industriales, en parte debido a las limitaciones en materia de datos1, y también porque es difícil comparar y analizar las limitaciones políticas y económicas que frenan la reforma en una amplia gama de países con diferentes sistemas políticos e instituciones, niveles de desarrollo y regímenes reglamentarios iniciales.

Un aspecto innovador de este capítulo es que se analizan cuestiones de economía política de los países industriales en una amplia gama de ámbitos de reforma: el sector financiero, los mercados de trabajo y de productos, el comercio y los sistemas tributarios. Este enfoque contrasta con la mayoría de los estudios sobre el tema, que se centran en los costos y beneficios de reglamentaciones o reformas específicas, aunque también los complementa. Además de presentar la evolución de la tendencia general, se examinan en conjunto los aspectos complementarios de las reformas, es decir, los beneficios derivados de la implementación simultánea de reformas en distintos ámbitos. La complementariedad suele considerarse un mecanismo estratégico importante para promover la reforma estructural ya que puede ayudar a compensar mejor a las personas perjudicadas por las reformas en ciertos ámbitos o a neutralizar los argumentos en contra de la reforma planteados por quienes se benefician del régimen reglamentario vigente (véase, por ejemplo, Blanchard y Giavazzi, 2003).

Para analizar la dinámica de la reforma estructural es necesario un indicador de las reformas estructurales. Con este propósito, a continuación se formulan varios indicadores agregados de política estructural basados en instrumentos de política utilizados efectivamente en la práctica para caracterizar el nivel de restricción de los regímenes reglamentarios en varios sectores. Estos indicadores—que se adoptaron primero en los países de la OCDE—empezaron a elaborarse recientemente, en parte debido a que la supervisión general de la política estructural en los países industriales solo se inició en los años noventa. Por consiguiente, solo se dispone de un número limitado de series cronológicas para elaborar indicadores agregados de política, y el grado de caracterización de los componentes de las intervenciones reglamentarias varía según el ámbito de reforma. No es probable que esto afecte al análisis de la tendencia y evolución generales, puesto que los indicadores de política suelen estar fuertemente correlacionados, aunque deberá tenerse en cuenta al interpretar los resultados econométricos, en particular los efectos de las reformas en las variables macroeconómicas fundamentales. Esto también pone de relieve la necesidad de elaborar mejores indicadores de las políticas estructurales en el futuro, tanto en las economías industrializadas como en las economías de mercados emergentes.

Este capítulo comprende varias secciones. En la primera sección se define la gama de reformas estructurales analizadas en el estudio y se establecen regularidades empíricas en relación con la dinámica de la reforma. En la sección siguiente se examinan los factores que han determinando el alcance, el ritmo y el momento de aplicación de las reformas estructurales desde principios de los años ochenta. Posteriormente se evalúan las diferencias con respecto al momento en que se materializan los costos y beneficios de las reformas y su importancia para explicar los problemas de viabilidad política de las reformas. En la última sección se presenta un resumen de la experiencia en la aplicación de reformas estructurales en los países industriales y se estudian las repercusiones para la formulación de reformas.

Dos décadas de reforma estructural en los países industriales: Panorama general

La reforma estructural supone la adopción de ciertas medidas que, en términos generales, alteran el marco y las limitaciones institucionales que rigen el funcionamiento y los resultados del mercado. En general, las reformas estructurales se relacionan con la idea de dar mayor prominencia a las fuerzas del mercado—incluidas la competencia y la flexibilidad de los precios, y la expresión suele utilizarse indistintamente con el concepto de “liberalización”—, reduciendo así la influencia de las reglamentaciones gubernamentales o la propiedad estatal de la capacidad productiva en la toma de decisiones de las empresas y los hogares.

Es evidente que esta percepción de las reformas estructurales refleja una tendencia mundial, observada en las últimas dos o tres décadas, período en que una parte importante de las reformas estructurales se ha basado en reemplazar las restricciones generales a la competencia y a la entrada de nuevas empresas por otras restricciones mejor focalizadas y más neutrales. Esto permite corregir las fallas del mercado y, al mismo tiempo, mantener las ventajas esenciales de los mecanismos del mercado, como los fuertes incentivos a la innovación y flexibilidad en el ajuste tras una conmoción. Esta reorientación general de la política se debió a varios factores, entre ellos a los crecientes indicios de que los gobiernos, como los mercados, pueden fracasar; es decir, en la práctica las reglamentaciones gubernamentales pueden no cumplir sus objetivos teóricos: resolver problemas relacionados con las fallas o deficiencias del mercado. Entre los factores que explican las fallas del gobierno cabe señalar los problemas de asimetría en la información, problemas de gestión e incentivos y problemas de captación de rentas por parte de grupos de intereses, que pueden solicitar la adopción de normas que limiten la entrada en el mercado y la competencia para promover sus propios objetivos específicos, en lugar del bienestar general (comportamiento orientado a la captación de rentas)2.

Dado que en este capítulo se examina la experiencia en la aplicación de reformas estructurales en los últimos 20 ó 30 años, la tendencia mundial afecta, naturalmente, a las reformas estructurales consideradas en este análisis. Sin embargo, resultaría engañoso equiparar las reformas estructurales con la meta de eliminar totalmente la reglamentación. El objetivo fundamental de las reformas estructurales es adaptar los marcos y regulaciones institucionales para lograr el buen funcionamiento de los mercados. Como se sabe, algunos mercados son propensos a fallas o deficiencias, y las reglamentaciones gubernamentales, si se conciben adecuadamente para minimizar el riesgo de que éstas se produzcan, pueden evitar resultados desfavorables. En ciertos casos, esto puede dar lugar a la aplicación de reglamentaciones más restrictivas, como ocurre actualmente con las que rigen el gobierno de las empresas o algunos mercados de valores (ámbitos que no se analizan en este capítulo).

Evaluación de las reformas estructurales

Para analizar la experiencia de los países industriales en materia de reforma estructural se requieren indicadores de las políticas estructurales y de los cambios que conllevan. Naturalmente, es difícil elaborar estos indicadores porque estas políticas no pueden cuantificarse fácilmente. Sin embargo, se han logrado algunos avances en la elaboración de indicadores que permiten categorizar el nivel de restricción de los reglamentos y políticas gubernamentales en ámbitos fundamentales en base a los instrumentos de política efectivamente utilizados3. El uso de instrumentos es importante para el análisis de las reformas desde el punto de vista de la economía política pues una variación de estos indicadores puede considerarse como un indicador de la evolución real de las políticas estructurales4. Sobre esta base, pueden elaborarse indicadores agregados del nivel de restricción de las políticas estructurales en sectores determinados, en tanto que la variación de un indicador agregado muestra un panorama de todos los cambios en el régimen sectorial. Según la tendencia general mencionada anteriormente, los cambios de política que reducen el nivel de restricción suelen considerarse reformas.

En este capítulo se utilizan series cronológicas de indicadores agregados de la política estructural para examinar las reformas en cinco ámbitos en que se han producido cambios importantes en los últimos 25 años: el sector financiero, el comercio internacional de mercancías, los mercados de trabajo, algunos mercados de productos y el sistema tributario. Dado que la elaboración de indicadores de política estructural es reciente, muchos de ellos solo están disponibles para muestras de países en un momento determinado. Por consiguiente, aunque los indicadores de series cronológicas mencionados en este capítulo tienen un alcance limitado, son útiles, como lo demostrará el análisis, para explicar la evolución y las tendencias generales (cuadro 3.1). Si bien el indicador para algunos mercados de productos solo abarca siete sectores de energía y servicios, a veces se considera también como una variable representativa de las tendencias reglamentarias en el conjunto de la economía si no existen otros indicadores (véase, por ejemplo, Blanchard y Philippon, 2003).

Cuadro 3.1.Indicadores agregados de la política estructural y sus componentes
Sector financieroMercados de trabajoMercados de productosImpuestosComercio
Controles del créditoProtección del empleoIndicador de la reforma del mercado de productos durante el período 1975–98 en el sector no manufacturero que comprende:Tasas impositivas marginalesAranceles efectivos medios
Tasas de interés de ingresosTasas de sustituciónRelación entre el
Gasingreso tributario
Restricciones a las transacciones financieras internacionalesDuración de las prestacionesElectricidadindirecto y el ingreso
Servicios de correotributario total
Telecomunicaciones
Transporte aéreo de pasajerosTasa impositiva media sobre el trabajo
Ferrocarriles
Transporte de carga por carreteraImpuesto efectivo medio sobre el capital
Los indicadores para estos sectores se elaboraron con arreglo a los siguientes elementos:Índice de distorsiones impositivas de los factores
Barreras a la entrada
Propiedad pública
Estructura del mercado
Integración vertical
Control de precios
Fuente: Véase información sobre las fuentes de datos y definiciones de las variables en el apéndice 3.1.
Fuente: Véase información sobre las fuentes de datos y definiciones de las variables en el apéndice 3.1.

Aunque todos los indicadores se reajustaron en una escala de 0 a 1—un valor más alto indica un régimen menos restrictivo—no es posible comparar el grado de restricción entre los distintos sectores. Los indicadores solo permiten comparar la variación en el grado de restricción a lo largo del tiempo en cada sector. Por último, los indicadores son anuales y abarcan el período 1975–2000 en 20 países industriales (en el apéndice 3.1 se examinan con detalle estos indicadores, su fundamento y las fuentes de datos)5.

Reformas estructurales: ¿Dónde, cuándo y cuánto?

Al comparar todas las medidas de reforma—la variación acumulativa de los indicadores agregados de política estructural desde 1975 (el año de referencia para la mayoría de los análisis empíricos en este capítulo)—se observa una dicotomía sectorial evidente de los efectos de las reformas en los regímenes de política estructural (gráfico 3.1). En el período 1975–2000, las reformas en el sector financiero, algunos mercados de productos y el comercio internacional de mercancías fueron considerables y modificaron las características generales del régimen de política estructural (el grado de restricción) en estos sectores. En el sector financiero, las medidas de reforma comprendieron la eliminación de los controles de las tasas de interés y el crédito y la liberalización de las restricciones cuantitativas a la inversión para las instituciones financieras (excepto por razones prudenciales). En los mercados de productos, las reformas incluyeron reducciones de las barreras de ingreso al mercado en los sectores de transporte aéreo y telecomunicaciones y, en menor medida, reducciones de la propiedad estatal de los activos productivos. En el ámbito del comercio internacional de mercancías se han reducido sustancialmente las tasas arancelarias efectivas de los productos manufacturados y muchos productos básicos.

Gráfico 3.1.Medidas acumulativas de reforma en los distintos sectores

(Variaciones acumulativas de los indicadores de política estructural desde 1975; distribución entre los países)

En promedio, se registraron reformas importantes en el sector financiero, el mercado de productos y el sector del comercio, en tanto que en el mercado de trabajo y en el ámbito tributario se aplicaron reformas de menor alcance.

Fuentes: Cálculos del personal técnico del FMI; véanse las fuentes de datos en el apéndice 3.1.

En cambio, en general no se han adoptado medidas de reforma importantes, en promedio, en el mercado de trabajo ni en el sistema tributario y, en comparación con la situación en 1975, el grado de restricción se ha deteriorado. Este panorama general no muestra algunos aspectos de la dinámica de la reforma en estos sectores. Por ejemplo, en algunos países se han reducido algunas distorsiones en el sistema tributario, como las creadas por las tasas marginales máximas del impuesto sobre la renta, aunque en muchos casos estas medidas se complementaron con otras destinadas a garantizar la recaudación tributaria global (por ejemplo, disminuciones de las deducciones por depreciación) o éstas se aplicaron posteriormente, de modo que en promedio no se redujo la distorsión tributaria global, calculada en base al indicador. No obstante, existen indicios de que la orientación de las reformas cambió en los años noventa. Por ejemplo, algunos países, especialmente en Europa, comenzaron a reducir las medidas de protección del empleo para aumentar la flexibilidad y capacidad de ajuste del mercado de trabajo, si bien estas reformas fueron en general poco importantes y apenas afectaron al indicador global del mercado de trabajo de los distintos países6.

En los siguientes párrafos se resumen otros aspectos destacados de la dinámica de la reforma.

  • Existen diferencias regionales apreciables. En primer lugar, en algunos países, como Australia, Canadá, Estados Unidos, Nueva Zelandia y el Reino Unido, en general las reformas se adoptaron antes. Segundo, en estos países las reformas en algunos mercados de productos y sistemas tributarios normalmente fueron más allá de las aplicadas en otros países, a pesar de que las condiciones iniciales eran similares. En los mercados de productos, la diferencia en la aplicación de medidas de reforma obedeció a diferencias en el proceso de reducción de la propiedad estatal—en los países que adoptaron antes sus reformas el proceso de privatización fue más rápido—y en la apertura del mercado de servicios públicos en el sector de energía.

  • Las diferencias en los regímenes reglamentarios del sector financiero y el comercio internacional se redujeron considerablemente entre 1975 y 2000, mientras que en los mercados de productos y en el sistema tributario estas diferencias se han ampliado (gráfico 3.2). Por consiguiente, los países con condiciones reglamentarias iniciales menos favorables avanzaron más en la reforma de los mercados financieros y el comercio internacional que aquellos en que las condiciones iniciales eran más favorables. Sin embargo, en algunos mercados de productos y en el ámbito tributario el régimen reglamentario inicial parece haber influido menos en las decisiones de reforma.

  • El contexto internacional fue importante. Es evidente que los compromisos de liberalización en el contexto de las negociaciones comerciales multilaterales y regionales (por ejemplo, en el marco del GATT y la Organización Mundial del Comercio o la Unión Europea) han orientado la convergencia hacia un régimen reglamentario similar en el ámbito del comercio internacional. Del mismo modo, la reducción de las barreras a la competencia internacional en el marco del Acta Única Europea (el “Mercado Único”) y las directrices bancarias de la Unión Europea han influido en las reformas del mercado de productos y el mercado financiero en los países miembros. Las restricciones de ingreso al mercado en el sector de transporte aéreo, por ejemplo, se redujeron casi simultáneamente en todos los países miembros a comienzos de los años noventa. Por último, las reformas estructurales se aplicaron antes en los sectores que estaban más expuestos a la competencia internacional, como el sector financiero y el transporte aéreo.

  • En general, las reformas se aplicaron simultáneamente en los distintos países. Por ejemplo, a comienzos de los años ochenta muchos países flexibilizaron las reglamentaciones del sector financiero que restringían la determinación de la tasa de interés por el mercado y la asignación del crédito por los bancos comerciales. A finales de los años ochenta y comienzos de los noventa se produjo una segunda ola de liberalización, cuando algunos países empezaron a adoptar reformas en el contexto de la integración económica y financiera en la Unión Europea.

  • En general, las reformas se aplicaron de manera secuencial y gradual. Por ejemplo, en algunos mercados de productos la liberalización fue gradual y tuvo un orden secuencial en los distintos sectores. La liberalización del sector de transporte aéreo se produjo en gran medida a finales de los años ochenta y principios de los noventa y precedió la del sector de telecomunicaciones, en tanto que en los sectores de electricidad y gas el proceso de reforma no ha concluido. Por último, el análisis de un año a otro no muestra una dinámica de reforma conjunta en los distintos sectores, es decir, de aplicación simultánea de las reformas (cuadro 3.2). Sin embargo, en períodos más largos sí hay indicios de que las reformas se aplican de forma conjunta. Concretamente, al considerar intervalos de cinco años se observa que las reformas laborales generalmente coincidieron con las reformas en el mercado de productos y las reformas tributarias.

Gráfico 3.2.Regímenes reglamentarios vigentes en 1975 y 2000 en los distintos países

(Distribución de los indicadores de política estructural entre los países)1

Las diferencias entre los regímenes reglamentarios de los distintos países se redujeron considerablemente, pero se ampliaron en el mercado de productos y el sistema tributario.

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

1En las cuadrículas se indican, de arriba hacia abajo, los valores máximos, el percentil 75, la mediana, el percentil 25 y los valores mínimos. Cabe señalar que el valor del índice del sector financiero de todos los países en 2002 fue uno y el del índice del mercado de productos en 1975 fue cero.

Cuadro 3.2.Matrices de correlación de las variaciones de los indicadores de política estructural(Los niveles marginales de significación se indican entre paréntesis)
Datos anuales
Sector financieroTrabajoProductosAranceles
Sector financiero1,0
Trabajo0,01
(0,86)1,0
Productos−0,060,12
(0,19)(0,01)
Aranceles−0,03−0,020,01
(0,46)(0,60)(0,88)1,0
Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI. Véase información sobre las fuentes de datos en el apéndice 3.1.
Intervalos de 5 años no superpuestos
Sector financieroTrabajoProductosArancelesImpuestos
Sector
financiero1,0
Trabajo0,18
(0,11)1,0
Productos0,010,33
(0,91)(0,00)1,0
Aranceles−0,08−0,12−0,03
(0,44)(0,29)(0,77)1,0
Impuestos−0,050,250,38−0,08
(0,66)(0,05)(0,002)(0,48)1,0
Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI. Véase información sobre las fuentes de datos en el apéndice 3.1.
Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI. Véase información sobre las fuentes de datos en el apéndice 3.1.

En resumen, desde principios de los años ochenta en los países industriales se produjeron variaciones importantes entre países y sectores en torno a una tendencia general hacia la adopción de políticas y regímenes reglamentarios más orientados por criterios de mercado. Esto indica que los obstáculos políticos o económicos a la reforma fueron diferentes no solo en los distintos países, lo cual explicaría las importantes diferencias en el avance de la reforma, sino también en los distintos sectores.

Factores determinantes de las reformas estructurales

Tras explicar las principales regularidades empíricas, se examinan a continuación los factores que han determinado el alcance, el momento de aplicación y el ritmo de las reformas estructurales en los distintos países y sectores y a lo largo del tiempo.

Marco analítico

Desde el punto de vista de la economía política, en la práctica las reformas estructurales se determinan por la interacción de los objetivos de reforma de las autoridades económicas con un conjunto de limitaciones económicas y políticas que no están directamente bajo su control. Los objetivos de las autoridades económicas dependen de las percepciones de los costos y beneficios de las reformas (este aspecto se examinará más adelante). Además, las autoridades podrían tener sus propios objetivos personales, como el de incrementar sus posibilidades de reelección. Estas limitaciones comprenden un amplio conjunto de factores económicos y políticos que determinan si las autoridades obtienen o no el respaldo político necesario para aplicar las reformas.

Los problemas para obtener respaldo político se derivan de una distribución desigual de los costos y beneficios de la reforma en la economía a lo largo del tiempo. Si bien, en última instancia, muchos se benefician, algunos resultan perjudicados debido a que están menos protegidos frente a la competencia y la flexibilidad de precios. En muchos casos, este último grupo, incluso si no es muy numeroso, predomina en el ámbito político porque tiene fuertes incentivos para obtener respaldo, a diferencia de una mayoría difusa de beneficiarios (véase, por ejemplo, Olson, 1965). Además, si un número suficiente de productores y empleados no sabe con certeza cuáles serán los efectos de la reforma y consideran probable que puedan resultar perjudicados, podrían preferir que no haya reformas—la denominada “tendencia a favor del statu quo”—aunque sepan que, en general, las reformas serían beneficiosas (véase, por ejemplo, Fernández y Rodrik, 1991). Cuando existe incertidumbre sobre quienes se beneficiarán y quienes no, la solución lógica para resolver los problemas de distribución derivados de las reformas—los programas de transferencias compensatorias—podría no ser viable debido a la falta de información ex ante (Grüner, 2002), los elevados costos relacionados con la amplia cobertura necesaria para incluir a todos los posibles perdedores o la dificultad de asumir compromisos en el ámbito político (Rajan y Zingales, 2000)7.

Este marco básico muestra en una ecuación econométrica dinámica simple las variaciones anuales del indicador estructural de un sector con respecto a una serie de variables que podrían afectar las decisiones de reforma de las autoridades económicas (Abiad y Mody, 2003). Un aspecto importante de la ecuación es que, cuando no existen limitaciones políticas y económicas, la dinámica de la reforma en cada uno de los sectores está determinada por la intención de las autoridades de ajustar gradualmente las políticas estructurales hasta alcanzar un cierto objetivo, como se indicó anteriormente. Por lo tanto, cuanto mayor sea el margen de diferencia entre el valor real del indicador estructural y el objetivo, mayor será el incentivo para aplicar reformas. Naturalmente, las limitaciones políticas y económicas también son importantes, y en la ecuación están representadas mediante algunas de las variables explicativas descritas en los estudios sobre la economía política de las reformas.

La ecuación se estimó para los cinco indicadores estructurales en un panel de 20 países de la OCDE durante el período 1975–988. (Véase en el apéndice 3.2 un análisis más detallado del marco básico, la estimación y los resultados.) En el análisis siguiente se presentan los resultados de cada una de las variables explicativas (cuadro 3.3), además del fundamento básico y, en la medida de lo posible, gráficos que ilustran las conclusiones9.

Cuadro 3.3.Análisis econométrico: Resumen de resultados
Efecto en las reformas:TrabajoMercados de productosImpuestosComercioSector financiero
Actitud interna e internacional con respecto a la reforma
Condiciones estructurales inicialesNegativoPositivoNegativoNegativoPositivo
Experiencia adquiridaNegativoPositivoNegativoNoPositivo
Factores demográficos (proporción de personas de 65 años de edad o mayores en la población)PositivoNoNoPositivoPositivo
Repercusiones internacionalesPositivoPositivoNoPositivoNo
Apertura al comercioPositivoNoNegativoNo se aplicaNo
Condiciones macroeconómicas
Año “malo” (crecimiento del PIB real del 1% o menos)NegativoPositivoPositivoNoNo
Número de años malos durante los últimos tres añosPositivoPositivoNoPositivoNo
Superávit primario (ajustado en función del ciclo)PositivoPositivoNoPositivoNo
Ajuste fiscal (aumento del superávit primario ajustado en función del ciclo)NegativoNoNegativoNoNo
Proceso de formulación de políticas
Mayoría electoralPositivoNoPositivoPositivoPositivo
Gobierno de tendencia conservadoraPositivoNoNoNegativoNo
Mayoría del gobierno en el ParlamentoPositivoNoNoPositivoNo
Año de elecciones (Poder Ejecutivo)NoNoNoPositivoNo
Primer año en el cargo (Poder Ejecutivo)NoNoNoPositivoNo
Diseño de las reformas
Otras reformas (experiencia adquirida, agrupamiento, secuencia)PositivoNoPositivoNoNo
Efectos en países/regiones
Países miembros de la UEPositivoPositivoNegativoPositivoNo
Nota: Véase información detallada sobre las estimaciones y especificaciones en el apéndice 3.2. En la evaluación se resumen los resultados obtenidos con respecto a las distintas especificaciones. Un efecto sólo se considera “positivo” o “negativo” si el coeficiente correspondiente es estadísticamente significativo por lo menos en una de las ecuaciones presentadas en el apéndice 3.2. “No” significa que no se detectó un efecto estadísticamente significativo en ninguna de las ecuaciones.
Nota: Véase información detallada sobre las estimaciones y especificaciones en el apéndice 3.2. En la evaluación se resumen los resultados obtenidos con respecto a las distintas especificaciones. Un efecto sólo se considera “positivo” o “negativo” si el coeficiente correspondiente es estadísticamente significativo por lo menos en una de las ecuaciones presentadas en el apéndice 3.2. “No” significa que no se detectó un efecto estadísticamente significativo en ninguna de las ecuaciones.

Condiciones estructurales iniciales

Como se señaló anteriormente, las condiciones iniciales afectan las reformas porque determinan la brecha entre las políticas aplicadas en la práctica y las políticas que se pretende aplicar. Además, las condiciones iniciales también sirven como variable representativa de importantes incentivos para actuar en pro o en contra de las reformas estructurales. Por un lado, es más probable que la reglamentación gubernamental se considere costosa en las economías sumamente reguladas con una carga impositiva muy elevada, lo que, en principio, debería favorecer la reforma. Por lo tanto, en los países en que las condiciones iniciales son más restrictivas el interés por la reforma deberá ser mayor que en aquellos donde las condiciones son más favorables. Por otro lado, como se indicó, la reglamentación también crea oportunidades de búsqueda de rentas, y es probable que los beneficiarios, que generalmente están bien organizados políticamente, se opongan tenazmente a la reforma (Olson, 1965). Si este efecto es predominante, los países con condiciones estructurales iniciales más restrictivas probablemente irán a la zaga en el proceso de reforma, mientras que los países con regímenes más orientados al mercado llevarán la delantera.

¿Qué enseñanzas sobre las condiciones iniciales se derivan de la experiencia en la aplicación de reformas en los países industriales? Los resultados parecen indicar que, con la excepción importante de los mercados de productos, en los países con condiciones iniciales restrictivas generalmente se aplicaron más reformas, como lo demuestran las líneas de tendencia de pendiente negativa en el gráfico 3.3, en que los niveles iniciales de los indicadores estructurales se comparan con las variaciones acumulativas durante el período de 10 años siguientes10.

Gráfico 3.3.Reformas estructurales y condiciones estructurales iniciales

(Variaciones de los indicadores de política estructural en el eje y; el eje x es el señalado; 1978–98)

Las líneas de tendencia de pendiente negativa indican que, en promedio, los países que inicialmente tenían los regímenes de política estructural más restrictivos adoptaron el mayor número de reformas. Las reformas adoptadas durante el período 1988–98 tuvieron mayor alcance que las aplicadas durante la década anterior.

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

Además de explicar la importancia de las condiciones iniciales, las líneas de tendencia del gráfico 3.3 muestran también otras dos características esenciales de las condiciones iniciales y la dinámica de la reforma. Primero, en la segunda mitad de la muestra (1988–98) se adoptó, aparentemente, una actitud más favorable a la reforma, como lo indica el cambio hacia la derecha de las líneas de tendencia, en comparación con la primera mitad de la muestra (1978–88). Segundo, existía un amplio consenso a favor de la liberalización del comercio, el sector financiero y el mercado de productos, como lo indican los objetivos medios implícitos, es decir, los valores en que las líneas de tendencia se cruzan con las líneas de reforma cero (los ejes horizontales) en el gráfico 3.311.

Sin embargo, las reformas laborales y tributarias representan dos áreas “difíciles”. Los objetivos implícitos son cercanos a las condiciones iniciales medias (reformas tributarias) o a los sistemas más restrictivos (reformas laborales). Los objetivos implícitos podrían denotar tanto los objetivos subyacentes como las limitaciones12. Los objetivos subyacentes de las autoridades económicas en esos ámbitos podrían estar muy relacionados con las circunstancias específicas de cada país, posiblemente debido a las distintas preferencias con respecto a la disyuntiva entre eficiencia y equidad o al menor nivel inicial de exposición a la competencia internacional (lo que podría obligar a las autoridades a considerar la adopción de reformas, como se señaló anteriormente). En lo que respecta a las limitaciones, la resistencia a las reformas en estos dos ámbitos podría ser particularmente tenaz al menos por dos razones. Primero, los costos a corto plazo de la reforma podrían afectar a un gran número de personas y tener un impacto en la distribución del ingreso. Segundo, los beneficiarios del régimen reglamentario inicial podrían encontrarse en una situación más sólida porque la falta de competencia internacional al comienzo genera incentivos especialmente fuertes para la movilización política.

Factores internacionales y nivel de apertura

Las reformas aplicadas en países vecinos podrían afectar la dinámica de reforma interna a través de la presión competitiva en el contexto de los acuerdos internacionales (como en el caso de la Unión Europea), los efectos de aprendizaje de la experiencia de los países que han avanzado más en el proceso de reforma, o los efectos adversos de reformas aplicadas en otros países en la competitividad internacional del país.

Los datos disponibles indican que, de hecho, las presiones internacionales reforzaron los incentivos de las autoridades nacionales para seguir adelante con la reforma, especialmente en los mercados de productos y el sector financiero. Concretamente, el análisis econométrico y la información presentada en el gráfico 3.4 indican que si los tres principales países industriales con que comercia un país aplican reformas, también aumentan las medidas de reforma en este último. En este caso la política tributaria es la excepción, lo cual se contradice con la tesis de que la competencia tributaria internacional ha sido un factor significativo, por lo menos de acuerdo con el índice agregado utilizado en este estudio13.

Gráfico 3.4.Repercusiones internacionales

(Variaciones de los indicadores de política estructural interna en el eje y; el eje x es el señalado; 1978–98)

Con excepción de los sistemas tributarios, las reformas en los tres principales socios comerciales han alentado la reforma en el país.

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

1Variaciones de los indicadores de política estructural de los tres principales socios comerciales.

No es sorprendente que los compromisos internacionales parezcan reforzar el efecto de emulación. Se ha demostrado claramente que el hecho de ser miembro de la Unión Europea propició las reformas en el ámbito de la liberalización del comercio y la reglamentación del mercado de productos durante el período 1988–98, cuando el Acta Única Europea de 1986 (que llevó a la creación del Mercado Único Europeo en 1992) impulsó a los países miembros a incrementar la competitividad de los mercados de productos.

Cabría esperar que las presiones a favor de las reformas como consecuencia de su aplicación en otros países se intensifiquen al aumentar la apertura de la economía, porque el costo de no hacerlo será mayor. El gráfico 3.5 indica que en general, las economías más abiertas, en base a los flujos comerciales de bienes y servicios como porcentaje del PIB, son más dinámicas en el ámbito de las reformas laborales, una regularidad confirmada por el análisis econométrico. En cambio, en promedio, las economías abiertas parecen ser más reticentes a reformar el sistema tributario, lo cual corrobora las observaciones anteriores sobre la falta de competencia tributaria. Ello podría obedecer a que las economías más abiertas están relativamente más expuestas a las perturbaciones externas, lo cual, según Rodrik (1998), podría crear una preferencia por un sector público más amplio, y ello implica un papel más importante para los estabilizadores fiscales y, posiblemente, menos flexibilidad para reducir la carga tributaria media.

Gráfico 3.5.Apertura al comercio y reforma1

(Variaciones de los indicadores de política estructural en el eje y; el eje x es el señalado)

La apertura al comercio incrementa la presión de la competencia externa y, por lo tanto, contribuye a la adopción de reformas en el mercado de trabajo que favorecen en mayor medida la competencia. En cambio, esta apertura parece desalentar la reforma tributaria.

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

1La apertura al comercio se define como la suma de las importaciones y exportaciones de bienes y servicios como porcentaje del PIB.

Condiciones macroeconómicas

En general se considera que si las condiciones económicas son difíciles, especialmente una crisis económica y financiera profunda o un período prolongado de crecimiento lento o negativo, pueden generar respaldo a favor de la reforma porque los costos de mantener el statu quo se hacen tan evidentes que debilitan considerablemente la oposición a las reformas14. Este argumento “tajante” contrasta con la tesis de que es más fácil aplicar reformas cuando las condiciones macroeconómicas son favorables porque los costos de la reforma suelen ser menores y los efectos de distribución menos visibles si la renta agregada aumenta rápidamente.

Los datos parecen indicar que la recuperación tras un período prolongado de crecimiento deficiente o negativo favorece una aceleración de las reformas estructurales (gráfico 3.6). En todos los ámbitos, con excepción de la liberalización financiera15, tras un período de dos o tres años de crecimiento del PIB real bajo o negativo (tasa de crecimiento del 1% o menor), se aplican, en promedio, reformas de mayor envergadura que en períodos de normalidad o crecimiento acelerado. Los casos de Nueva Zelandia (recuadro 3.1) y el Reino Unido (recuadro 3.2), donde se implementaron reformas de gran alcance en los años ochenta, muestran claramente que después de un período prolongado de dificultades económicas se produce un cambio político y se adoptan reformas. Las reformas también son de mayor alcance, con la excepción importante de los mercados de trabajo, si las condiciones económicas son difíciles, es decir, si se registra un crecimiento bajo o negativo del PIB. Esto parece indicar que los gobiernos son reticentes a imponer costos de ajuste a los trabajadores cuando las condiciones económicas ya son adversas (de hecho, en algunos países la correlación entre la generosidad de la indemnización por desempleo y el ciclo suele ser negativa).

Gráfico 3.6.¿Se aplican más reformas en períodos “malos”?

(Promedio de reformas aplicadas en períodos malos menos las reformas aplicadas en períodos de prosperidad multiplicado por 1.000, en el eje y; el eje x es el señalado; 1982–98)1

En muchos casos, los años malos (en que el crecimiento del PIB es inferior al 1%) son propicios para la reforma—excepto en el mercado de trabajo—, al igual que las recuperaciones tras períodos prolongados de crecimiento lento (más de un año malo en los tres años anteriores).

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

1“Períodos de prosperidad” se refiere a los años en que el crecimiento del PIB real fue superior al 1%.

Una estrategia que suele recomendarse para obtener respaldo político es compensar a las personas afectadas negativamente por las reformas mediante transferencias oficiales. Naturalmente, la compensación será mayor si la situación fiscal es sólida, lo cual significa que el saldo presupuestario afectará la dinámica de la reforma. El gráfico 3.7 muestra que es más probable que se apliquen reformas cuando hay margen presupuestario (definido como una reducción del saldo primario estructural como porcentaje del PIB). Los resultados econométricos indican una relación positiva particularmente fuerte en el caso de las reformas del mercado de trabajo y del sistema tributario, que supuestamente son los ámbitos más difíciles de reforma, lo que podría explicarse por tres razones. Primero, el ajuste fiscal podría consumir todo el “capital político” de que disponen las autoridades, agotando la voluntad política de reforma estructural. Segundo, como se indicó anteriormente, la aplicación de reformas laborales importantes podría requerir programas de compensación fiscal, lo cual incrementará los déficit estructurales (temporales) que representan una desviación con respecto a las metas de ajuste fiscal. El caso de las reformas de los mercados de trabajo en los Países Bajos en los años noventa demuestra claramente la importancia de que la política fiscal contribuya al avance de la reforma del mercado de trabajo (recuadro 3.3). Tercero, para ser viable, el ajuste fiscal podría requerir un aumento de los impuestos (lo que incrementará el nivel de distorsión calculado en base a los indicadores tributarios) porque, de lo contrario, toda la carga del ajuste podría recaer en la reducción del gasto, lo cual también podría generar una fuerte oposición política.

Gráfico 3.7.Ajuste fiscal y reformas “difíciles”

(Variaciones de los indicadores de política estructural en el eje y; el eje x es el señalado)

En promedio, las reducciones estructurales del saldo primario del gobierno general pueden atribuirse a reformas de mayor alcance en el mercado de trabajo y en el ámbito tributario.

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

Sin embargo, si los superávit primarios estructurales son más altos, suelen aplicarse reformas de mayor alcance. Si la situación de las finanzas públicas indica que la probabilidad de que se lleve a cabo el ajuste fiscal en el futuro es baja, el gobierno podría mostrarse menos reticente a invertir su capital político en reformas impopulares en comparación con otros períodos en que sí sea probable. Además, si el superávit primario es holgado, el gobierno podría estar más dispuesto a ofrecer planes de compensación, aunque conlleven un deterioro temporal del saldo fiscal estructural.

Proceso de formulación de la política económica

Recuadro 3.1.Reformas estructurales y crecimiento económico: El caso de Nueva Zelandia

En Nueva Zelandia se llevó a cabo una amplia reforma estructural de la economía. Durante la segunda mitad de los años ochenta y a comienzos de los noventa, la economía relativamente cerrada con una fuerte intervención estatal se transformó en una de las economías de mercado más abiertas del mundo. Al mismo tiempo, se establecieron marcos de política macroeconómica transparentes para fomentar y mantener la estabilidad económica.

La reforma económica cobró impulso tras dos décadas de relativa contracción de la economía del país. En 1965, Nueva Zelandia ocupaba el sexto lugar en la clasificación de los países industriales según su PIB per cápita (en base a la paridad de poder adquisitivo (PPA)); sin embargo, a comienzos de los años ochenta, descendió al decimoséptimo lugar entre los 22 países industriales (véase el cuadro)1. Este descenso en la clasificación obedeció al deterioro de los términos del intercambio, la pérdida de acceso preferencial al mercado del Reino Unido tras la incorporación de este último a la Comunidad Europea en 1973, la imposición de otras barreras a sus exportaciones agrícolas y los efectos de la aplicación de programas de política económica deficientes, como la estrategia de desarrollo denominada “Think Big”, que tenía por objeto reestructurar la economía fomentando sectores económicos que se beneficiaron de ayudas tributarias a fin de estimular el crecimiento y el empleo. Los problemas económicos del país se agravaron debido a la aplicación de políticas fiscales y monetarias poco rigurosas. A principios de los años ochenta, la economía de Nueva Zelandia registró niveles elevados y variables de inflación, una creciente deuda pública, un progresivo aumento del desempleo y presiones externas cada vez más fuertes. La pérdida de confianza a escala mundial en la economía de Nueva Zelandia en 1984 desencadenó una crisis cambiaria.

En este contexto, el gobierno del Partido Laborista, que asumió sus funciones en 1984, inició una reorientación de las políticas macroeconómicas y una amplia reforma estructural de la economía. Estas reformas fueron ampliadas por el gobierno siguiente, que estuvo en manos del Partido Nacional. En general, el período de intensas reformas se prolongó durante alrededor de una década. Las primeras reformas incluyeron la flotación del tipo de cambio en marzo de 1985, la eliminación de los controles cambiarios y la liberalización de las tasas de interés, los mercados financieros y los flujos internacionales de capital. A continuación, se aplicaron sucesivamente varias medidas destinadas a eliminar las distorsiones y abrir los mercados de productos, liberalizar el comercio e implementar un enérgico programa de privatización. También se aplicaron políticas macroeconómicas más restrictivas; se reorientó la política monetaria a fin de contener la inflación, y se reforzó la política fiscal mediante reformas presupuestarias y tributarias y reformas de los sistemas de rendición de cuentas e incentivos en todos los ámbitos del sector público. Las reformas del mercado de trabajo se iniciaron a comienzos de los años noventa.

Las reformas contribuyeron a abrir la economía a las fuerzas del mercado y las presiones de la competencia, tanto en el ámbito interno como mundial, y mejoraron considerablemente los regímenes de política macroeconómica y sus resultados. La inflación se redujo a niveles más bajos y estables, de alrededor del 8% en 1989 al 1½% en 1992, y se afianzaron gradualmente las expectativas de que la inflación se mantendría en un nivel bajo. El ajuste fiscal contribuyó a reducir el saldo operativo del sector público, de un déficit equivalente al 7% del PIB durante 1982/83 al 1% del PIB en 1992/93. Al mismo tiempo, la evolución del crecimiento económico durante el período inmediatamente posterior al inicio de las reformas (1984–92) fue desalentadora: se registró una tasa de crecimiento del PIB per cápita (en base a la PPA) inferior al 1%, y la tasa de desempleo aumentó del 6,2% en 1983 a más del 10% en 1992.

Nueva Zelandia: Comparación del crecimiento económico(PIB per cápita, en base a la PPA)
Crecimiento medio anualClasificación media de los países de la OCDE (nivel)
1973–20021973–19831984–19921993–20021965197019751985199019952002
Nueva Zelandia1,51,10,82,6691216171818
Australia1,91,11,92,77671115118
Canadá1,92,01,42,42222243
Finlandia2,32,61,13,015151314121613
Irlanda4,42,53,97,01920201918172
Promedio de los países industriales2,32,22,42,4
Fuentes: OCDE y cálculos del personal técnico del FMI.
Fuentes: OCDE y cálculos del personal técnico del FMI.

Debido a la atonía de la actividad económica durante el período de reforma, se generó un debate sobre si eran o no “apropiadas” la secuencia y coordinación de los cambios de política macroeconómica y las reformas estructurales. Los críticos de la reforma señalaron que la adopción de una política más restrictiva, junto con las reformas estructurales, incrementó la carga que representaba el ajuste económico. También se estimó que la secuencia de las reformas no era la óptima; en particular, se criticó el hecho de que la reforma del mercado de trabajo se inició varios años después de haberse abierto los mercados de productos a una mayor competencia. Los partidarios de las reformas observaron que los grandes desequilibrios fiscales y externos y el alto nivel de inflación impidieron utilizar la política macroeconómica para reducir los efectos o acelerar el ajuste frente a las reformas estructurales, o ambas cosas. Además, la secuencia de las reformas estructurales estuvo menos determinada por factores económicos que por el interés político en la reforma y la necesidad de crear el consenso político necesario para mantenerlas.

También se ha debatido si los costos de la reforma neutralizaron sus beneficios, en particular debido a que el período de reforma se prolongó durante casi una década y las reformas se tradujeron en importantes ajustes. Estos argumentos se basan implícitamente en el supuesto de que podría haberse mantenido la tasa de crecimiento económico registrada antes de la reforma. Sin embargo, esto no parece probable dadas las graves dificultades económicas existentes al iniciarse el proceso de reforma. Las políticas macroeconómicas, en particular, eran insostenibles. Además, en caso de no haberse aplicado las reformas, la economía habría tenido menos flexibilidad y habría sido muy difícil afrontar los problemas que surgieron en los últimos años.

No obstante, tras un período de intensas reformas el crecimiento económico aumentó considerablemente; la tasa de crecimiento del producto entre 1993 y 2002 fue levemente superior al promedio de los países de la OCDE. La tasa media anual del crecimiento del PIB real ascendió al 3,6%, frente a una tasa del 1,6% durante el período de reforma y del 1,4% durante la década anterior al inicio de las reformas. La aceleración del crecimiento se debió, en gran medida, al aumento de la productividad total de los factores (véanse Conway y Hunt, 1998; y Diewert y Lawrence, 1999). El PIB per cápita (en base a la PPA) aumentó a una tasa anual ligeramente superior al 2½%, lo cual es prácticamente comparable con el promedio de la OCDE; y la diferencia entre el ingreso per cápita de Nueva Zelandia y el ingreso per cápita medio de los países de la OCDE, que se había ampliado durante las dos décadas anteriores, se mantuvo prácticamente invariable. Esta diferencia ha comenzado a reducirse debido a que el crecimiento de Nueva Zelandia durante los últimos tres años ha sido relativamente más firme que el de la mayoría de los países de la OCDE.

El gobierno actual se ha fijado el objetivo de volver a situar al país dentro del grupo de países de la OCDE de ingreso per cápita más alto. Un elemento esencial de su estrategia para lograrlo consiste en mantener una sólida base para el crecimiento mediante la continua aplicación de políticas macroeconómicas adecuadas y el mantenimiento de una economía de mercado competitiva y abierta. Las autoridades reconocen que las restricciones a sus exportaciones impiden que Nueva Zelandia aproveche plenamente su ventaja competitiva y siguen siendo un obstáculo importante para elevar el potencial de crecimiento del país. Por consiguiente, una mayor liberalización del comercio internacional de productos agrícolas reviste especial importancia para Nueva Zelandia. Además, las autoridades consideran que las perspectivas de crecimiento podrían mejorar también si se adoptan medidas adicionales para promover la innovación, crear una mano de obra más capacitada, alentar una mayor participación laboral y reforzar los vínculos del país con la economía mundial. En estos ámbitos es necesario adoptar nuevos programas de política económica a fin de superar las desventajas derivadas del tamaño reducido del país y su distancia de los principales centros de actividad económica mundial.

Nota: El autor principal de este recuadro es Abdelhak Senhadji.1El promedio correspondiente a los países industriales se basa en los siguientes países: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Corea, Dinamarca, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Islandia, Italia, Japón, Noruega, Nueva Zelandia, Países Bajos, Portugal, Reino Unido y Suecia.

Los aspectos institucionales del proceso de toma de decisiones, como las disposiciones constitucionales que determinan la naturaleza del sistema político (parlamentario o presidencial) y las normas electorales (sistema proporcional o mayoritario), pueden influir en las opciones de política económica, especialmente aquellas que, como las políticas fiscales y estructurales, conllevan una redistribución. Por ejemplo, Persson (2003) sostiene que “en general, el sistema de representación proporcional sirve mejor los intereses de la mayoría que los sistemas electorales mayoritarios”, lo cual parece indicar que los sistemas de votación proporcional podrían propiciar cambios moderados y graduales con poco riesgo de volver a atrás en la reforma, en tanto que un sistema mayoritario podría facilitar un programa más amplio de reformas, aunque el riesgo sería mayor.

Existen algunos indicios de que los aspectos institucionales del sistema político influyen en el proceso de reforma (véase el cuadro 3.3). En particular, los sistemas electorales mayoritarios en general suelen contribuir en mayor medida al avance de la reforma que los proporcionales. Esto corrobora la tesis de que en los sistemas mayoritarios las autoridades interesadas en la reforma pueden superar más fácilmente la fuerte oposición de pequeños grupos, lo cual puede facilitar la adopción de programas de reforma de gran envergadura en ámbitos difíciles. En promedio, los gobiernos que cuentan con una sólida mayoría en el parlamento—lo cual ocurre con mayor frecuencia en los sistemas mayo-ritarios—aplican las reformas con más determinación, especialmente en el mercado de trabajo y comercio.

El contexto político también puede influir en los incentivos para llevar a cabo la reforma. La orientación política del gobierno puede ser importante porque determina su posición con respecto a la disyuntiva entre equidad y eficiencia. La proximidad de las elecciones puede obstaculizar la implementación de reformas impopulares, especialmente si conllevan costos importantes a corto plazo, en tanto que el primer año de gobierno es propicio para la reforma, porque durante ese período la voluntad política (el capital político) suele ser mayor. Por último, la fragmentación política (el número de entidades autónomas, como los partidos políticos) y el alcance de la polarización ideológica podrían exacerbar los conflictos de intereses, impidiendo la formación de coaliciones amplias y estables necesarias para sustentar reformas de gran alcance.

De hecho, los datos indican que la importancia del contexto político es sorprendentemente escasa. La orientación ideológica del gobierno parece afectar en cierta medida el ritmo de las reformas en el mercado de trabajo y en el ámbito del comercio. En promedio, los gobiernos conservadores parecen más propensos a aplicar reformas laborales que los gobiernos de izquierda, aunque menos dispuestos a adoptar reformas comerciales. No se determinó con precisión la importancia de la ideología en otros ámbitos.

Recuadro 3.2.Reformas estructurales en el Reino Unido durante los años ochenta

En respuesta a la evolución desfavorable de la economía del Reino Unido, durante los años ochenta se adoptaron amplias reformas estructurales para reducir la participación del Estado en la adopción de decisiones económicas y crear un sistema de mercado más eficiente. Estas reformas iniciales sirvieron de base para la aplicación de reformas en otros ámbitos (véase, por ejemplo, el análisis sobre las reformas tributarias en Keen, 1991).

Tras varias décadas de relativa contracción económica en relación con otros países industriales, el Reino Unido cayó en recesión después de la primera crisis del petróleo en 1973. La inflación se transformó en un problema importante, en parte debido a las presiones salariales y al creciente nivel de gasto público, y la situación económica siguió deteriorándose. En 1976 se produjo una crisis de balanza de pagos, tras lo cual se introdujeron controles salariales y se redujo el gasto en el contexto de un acuerdo de derecho de giro con el FMI. Estas medidas generaron una fuerte oposición, que culminó en una serie de huelgas durante el período 1978–79, que se denominó el “invierno del desencanto”. Los problemas económicos fueron el asunto más debatido durante las elecciones de 1979. La oposición ganó las elecciones sobre la base de un programa de reforma estructural, y Margaret Thatcher asumió el cargo de Primera Ministra en mayo de 1979.

El programa de reforma estructural del nuevo gobierno incluyó los siguientes elementos clave (Keen, 1991; Lawson, 1992; Blanchflower y Freeman, 1993, y Card y Freeman, 2002):

  • Reducción de la participación del Estado en la economía. La principal reforma en este terreno fue la privatización de las empresas estatales y la vivienda pública, lo cual hizo que aumentara la propiedad de la vivienda y de participaciones de capital. Otro ámbito de reforma fue la disminución del tamaño del sector público; además, se redujo sustancialmente el número de funcionarios públicos. También se limitaron los pasivos del Estado frente al sistema de pensiones mediante la reducción del valor relativo de las prestaciones jubilatorias del Estado y la creación de incentivos para suscribirse a planes de pensiones privados. Debido en parte a estas reformas, en los años ochenta el nivel de inversión pública fue muy inferior (como proporción del PIB) al registrado en décadas anteriores.

  • Mayores incentivos al trabajo en los programas de prestaciones. Se adoptó una estrategia de reforma de amplia base para lograr este objetivo. Primero, se redujeron las prestaciones netas por desempleo, para lo cual se eliminó el complemento vinculado a los ingresos, se suspendió la indexación establecida por la ley y se redujeron los beneficios tributarios. Segundo, el gobierno adoptó criterios de habilitación más estrictos para recibir la indemnización por desempleo y otras prestaciones, especialmente entre los jóvenes. Tercero, se supervisaron los esfuerzos de los individuos por encontrar empleo mediante un programa puesto en marcha en 1986 denominado “Restart program”, que obligaba a los desempleados a recibir orientación profesional cada seis meses. Como consecuencia de estas reformas, la tasa de sustitución de los ingresos se redujo en alrededor de una cuarta parte durante los años ochenta.

  • Reforma del sistema tributario. Otra de las prioridades de la reforma fue la reducción de los diversos efectos adversos de los incentivos creados por el sistema tributario vigente. Se redujo el número de bandas de las tasas marginales del impuesto sobre la renta de las personas físicas y se rebajaron las tasas. Al mismo tiempo, se redujeron o eliminaron algunas exenciones y se simplificaron los impuestos sobre la renta del capital. Se aumentó la proporción de impuestos indirectos y se redujeron los impuestos sobre las utilidades de las empresas, si bien se amplió su base impositiva.

  • Reforma de los sindicatos. El gobierno introdujo una serie de reformas legislativas orientadas, entre otros objetivos, a ampliar los motivos para rehusarse a afiliarse a un sindicato, limitar el piqueteo, prohibir las medidas que obligan a suscribir contratos con los empleadores del sindicato y debilitar el sistema de sindicación obligatoria y las inmunidades sindicales.

  • Liberalización de los mercados financieros. A finales de 1979 se suprimieron las restricciones a las transacciones financieras internacionales. Posteriormente, se eliminaron las medidas administrativas que limitaban las operaciones de crédito de los bancos y de las sociedades de crédito inmobiliario. Otras reformas en este terreno incluyeron la liberalización del sistema de fijación de precios de los servicios financieros (el denominado “Big Bang” de 1986).

  • Fomento del espíritu empresarial y el empleo por cuenta propia. Se estimó que el establecimiento de una cultura empresarial pujante era un aspecto esencial del programa de reforma. El gobierno introdujo medidas específicas para alentar el empleo por cuenta propia, como exoneraciones tributarias, facilidades a las pequeñas empresas para la obtención de préstamos bancarios y la creación de entidades locales para asesorar a pequeños empresarios en materia de planificación, comercialización y diseño. En consecuencia, la tasa de empleo por cuenta propia aumentó gradualmente durante los años ochenta.

Es evidente que estas reformas aumentaron la flexibilidad de la economía del Reino Unido y la orientaron más hacia el mercado. Sus efectos en el desempeño económico siguen siendo objeto de debate. Sin embargo, existe amplio consenso en que las reformas contribuyeron a detener la tendencia anterior de relativa contracción del PIB per cápita (véanse, por ejemplo, Card y Freeman, 2002, y FMI, 2003), pues el nivel global de crecimiento aumentó durante los años ochenta y noventa. En comparación con los años setenta, el crecimiento medio del PIB (por individuo en edad laboral) aumentó más de medio punto porcentual. La situación del mercado de trabajo también mejoró. En particular, la tasa de empleo y las horas trabajadas no se redujeron durante los años ochenta y noventa, como ocurrió en otras economías europeas importantes. La tasa de desempleo aumentó a comienzos de los años ochenta y siguió siendo relativamente alta hasta los últimos años de esa década. A mediados de los años noventa registró una fuerte reducción, debido en parte al mejoramiento de las condiciones del mercado de trabajo logrado tras las reformas de la década anterior (Pissarides, 2003).

Sin embargo, un aspecto algo desalentador es que la evolución más favorable del crecimiento económico obedeció en gran parte a un mayor uso de mano de obra, y hay pocos indicios de que haya mejorado el crecimiento de la productividad agregada a mediano plazo. De hecho, el aumento medio de la productividad total de los factores ha sido extraordinariamente estable (alrededor del 1¾%) en el curso de las tres últimas décadas1. No obstante, durante los años ochenta y noventa, el aumento agregado de la productividad no se redujo, como ocurrió en otros países europeos importantes. Los datos microeconómicos—sobre los efectos de medidas específicas de reforma en la productividad de las empresas—parecen indicar que las reformas estructurales de los años ochenta contribuyeron a mejorar la productividad relativa del Reino Unido (Card y Freeman, 2002). El otro problema es que estas reformas también pueden haber contribuido a un fuerte incremento de la desigualdad de ingresos (Machin, 1997), a un importante deterioro de los indicadores de pobreza (Osberg, 2002) y al aumento de las deficiencias de infraestructura (Clark, Elsby y Love, 2002) observados desde 1980.

El amplio programa de reforma estructural de los años ochenta se implementó en un contexto macroeconómico difícil, caracterizado, por ejemplo, por un nivel de desempleo relativamente elevado. Esto puede atribuirse a varios factores. Primero, los resultados económicos de los años setenta, que fueron empeorando progresivamente, pusieron de manifiesto las deficiencias de la estructura económica, cuyos efectos adversos, que se hicieron sentir en muchos sectores, crearon un clima propicio para la adopción de reformas de gran alcance. Segundo, si bien el índice de desempleo era elevado, otros indicadores macroeconómicos, como el crecimiento y la inflación, comenzaron a mejorar a comienzos y mediados de los años ochenta, lo cual facilitó la aplicación sostenida de las reformas. Tercero, el aumento de la propiedad de la vivienda y de participaciones de capital como consecuencia de la adopción de programas de privatización generó respaldo adicional a favor de las reformas.

Nota: La autora principal de este recuadro es Petya Koeva.1Véase un análisis del aumento de la productividad en el Reino Unido en HM Treasury (2000), O’Mahony y de Boer (2002), y FMI (2003).

Diseño de las reformas

Los mercados de productos, trabajo y capital son fundamentalmente interdependientes; por lo tanto, existen aspectos complementarios entre los distintos ámbitos de reforma. Por un lado, las reformas adoptadas en un área podrían amplificar los efectos beneficiosos de las aplicadas en otras16; las reformas en un ámbito también pueden servir para compensar a los que resulten perjudicados por las reformas en otros y, en consecuencia, un programa amplio de reforma podría contribuir a obtener respaldo político, como se indicó anteriormente. Por el otro lado, podrían surgir problemas más graves para obtener respaldo porque los programas pueden ser menos transparentes y más difíciles de explicar a los distintos grupos afectados por las reformas. Además, los efectos de estos programas a nivel individual podrían ser más difíciles de evaluar que los de las reformas simples, lo cual podría generar mayor incertidumbre en la evaluación de los costos y beneficios y, a su vez, traducirse en un menor respaldo político.

Los datos empíricos indican que las reformas iniciales en otros ámbitos facilitaron las reformas del mercado de trabajo y el sistema tributario, en tanto que sus efectos en otras reformas fueron de escasa importancia. Ello podría obedecer simplemente a los planes formulados por los gobiernos incluidos en la muestra que se inclinan por la reforma, si bien corrobora en cierta medida la tesis de que las autoridades económicas aprenden de la experiencia en la aplicación de reformas y adoptan una política más orientada a la reforma en otros ámbitos. Sin embargo, también es posible que la aplicación de reformas relativamente más sencillas en ámbitos como el comercio, los mercados de productos y el sector financiero aumente las presiones para que se apliquen reformas en otros que presentan más dificultades, como los mercados de trabajo y el sistema tributario. A este respecto, cabe destacar la fuerte interacción que existe entre las reformas del mercado de trabajo y las del mercado de productos (véanse también Nicoletti y Scarpetta, 2001, y OCDE, 2002). El gráfico 3.8 (pág. 140) muestra que, en general, estas reformas se aplican simultáneamente17. Esto corrobora la tesis de que la menor capacidad de fijación de precios de las empresas en los mercados de productos más competitivos reduce las rentas a compartir entre los productores y trabajadores y, por lo tanto, los incentivos para actuar en contra de las reformas.

Gráfico 3.8.Reformas del mercado de productos y de trabajo

(Variaciones de los indicadores de política estructural; 1982–98)

Las reformas del mercado de productos y de trabajo suelen aplicarse simultáneamente.

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

Recuadro 3.3.Países Bajos: ¿Cómo contribuyó la interacción entre las reformas del mercado de trabajo y la reducción de los impuestos al fuerte aumento del empleo?

En los últimos 20 años, en los Países Bajos se han adoptado una serie de reformas del mercado de trabajo que han contribuido a un aumento extraordinariamente rápido del empleo véase el gráfico). Estas reformas, que suelen denominarse el “modelo pólder”—en relación con los terrenos ganados al mar por los holandeses—, han suscitado mucho interés y, en ciertos casos, se han considerado como un modelo para la reforma en otros países.

Las reformas se adoptaron para hacer frente a la evolución desfavorable de la economía durante los años setenta y comienzos de los ochenta. A lo largo de ese período, se produjo un estancamiento del empleo total, y se redujo el empleo en el sector privado. Este fenómeno se atribuyó, en medida creciente, al rápido aumento de los salarios, lo cual fue corroborado por los estudios realizados por la prestigiosa Oficina de análisis de política económica de los Países Bajos. En estos estudios se demostró que un crecimiento excesivo de los costos salariales reales afectaba al empleo de dos formas: se eliminaban rápidamente las antiguas inversiones de capital con alta proporción de mano de obra y se reducía la rentabilidad, lo cual se traducía en un menor nivel de inversión, un crecimiento más lento de la masa de capital y un menor número de nuevos empleos. Tras un acusado incremento del desempleo a partir de 1979, en el marco de una recesión mucho más profunda que en otros países, surgió gradualmente un consenso sobre la necesidad de afrontar esa situación.

Las reformas se iniciaron con determinación a finales de 1982, período en que se produjeron dos acontecimientos importantes. Primero, asumió sus funciones un nuevo gobierno, que contó con un programa bien definido de reforma económica y la necesaria mayoría en el Parlamento para implementarlo. Segundo, el incipiente consenso con respecto a la moderación salarial adquirió carácter oficial mediante un acuerdo suscrito entre los sindicatos y los empleadores para contener el aumento de los salarios a cambio de la creación de empleos (el acuerdo de “Wassenaar”). Mediante este acuerdo se abolió la indexación automática de precios, tanto en el marco de los nuevos acuerdos salariales como de los acuerdos vigentes.

Países Bajos: Indicadores del mercado de trabajo

Fuente: Oficina de análisis de política económica de los Países Bajos.

Los gobiernos posteriores aplicaron una serie de reformas laborales y fiscales que se complementaron y reforzaron entre sí.

  • Se redujo acusadamente el salario mínimo real en un 3% y, posteriormente, se congeló en términos nominales por varios años. En consecuencia, en 1997 el salario mínimo real había disminuido un 22% con respecto a su nivel máximo de 1979. La reducción del salario mínimo de los jóvenes fue incluso más pronunciada.

  • En el caso de los salarios de los funcionarios públicos se aplicaron los mismos congelamientos y reducciones que en el caso del salario mínimo, y en términos reales se redujeron en un porcentaje similar.

  • Se redujo considerablemente la tasa de sustitución de ingresos. Las prestaciones por desempleo, enfermedad e invalidez se recortaron de un nivel equivalente al 80% de los salarios a un nivel del 70%; además, se redujo el período de duración de las prestaciones por desempleo e invalidez. La prestación mínima, que está vinculada con el salario mínimo, disminuyó sustancialmente en términos reales.

  • Como complemento de la moderación salarial, se redujeron considerablemente los impuestos y las contribuciones de los empleados al seguro social. En consecuencia, aumentó sustancialmente el ingreso disponible, incluso sin incrementos del salario real.

  • Para financiar las reducciones de impuestos, el gobierno recortó en 14 puntos porcentuales del PIB el gasto público primario. Por consiguiente, fue posible reducir los impuestos y el déficit presupuestario al mismo tiempo; se pasó de un déficit presupuestario equivalente al 6,2% del PIB en 1982 a un superávit del 2,2% en 2000. Las reformas contribuyeron al rápido aumento del empleo, que empezó a crecer en 1984, inicialmente a un ritmo moderado y con mayor rapidez durante los años noventa al mejorar los resultados económicos como consecuencia de la reforma sustancial del sector financiero y del mercado de productos. El crecimiento del empleo benefició principalmente a los nuevos integrantes del mercado de trabajo, incluidos los graduados recientes y las mujeres. La participación de la mujer en la fuerza de trabajo aumentó marcadamente. La mayoría de las mujeres trabajaban a tiempo parcial, fenómeno que aparentemente obedece a las preferencias culturales, más que a las políticas oficiales.

A pesar del éxito logrado, persisten algunos problemas. Si bien la tasa de desempleo se redujo acusadamente, a un nivel del 3,3% en 2001, esto se debió en parte a la eliminación de los requisitos de búsqueda de empleo para los desempleados de edad avanzada, que por consiguiente dejaron de incluirse en la categoría de desempleados, si bien siguieron recibiendo las prestaciones por desempleo, y a los nuevos incrementos en la proporción de la población en edad laboral que recibe prestaciones por enfermedad o invalidez. En general, el porcentaje de la población en edad laboral que recibe prestaciones (por desempleo, invalidez, de asistencia social y licencia médica) se ha mantenido en un nivel elevado de alrededor del 20%.

Además, a finales de los años noventa se redujeron considerablemente las restricciones al aumento salarial. Debido a la creciente escasez de oferta de mano de obra, el aumento salarial y la inflación empezaron a acelerarse hasta niveles muy superiores al promedio de la zona del euro. La competitividad se vio afectada también por la recesión mundial. Inicialmente, los empleadores, que poco antes habían afrontado un problema de escasez de mano de obra, se mostraron reacios a despedir trabajadores, y el costo unitario del trabajo aumentó acusadamente. La consiguiente disminución de las utilidades contribuyó a agudizar la contracción de la actividad económica, que ya era más pronunciada que en la mayoría de los demás países de la zona del euro. Este cambio desfavorable de la coyuntura también dio lugar a la adopción de nuevas medidas para limitar el aumento salarial: el año pasado los sindicatos y las organizaciones de empleadores llegaron a un acuerdo para congelar los salarios por dos años.

¿Qué enseñanzas pueden extraerse de la experiencia de los Países Bajos? Primero, la evolución desfavorable de la economía generó presiones en favor de la reforma estructural, incluida la creación de una mayoría parlamentaria que respaldó a un gobierno de orientación reformista. Segundo, las políticas fiscales facilitaron las reformas del mercado de trabajo al reducir los costos de las reformas para los trabajadores amparados por los contratos salariales en vigor. Tercero, el rápido aumento del empleo, por sí solo, no bastó para reducir los incentivos a la inactividad, y podría ser necesario aplicar nuevas reformas para reducir el número de personas que reciben prestaciones, incluida la adopción de criterios de habilitación más estrictos.

Nota: El autor principal de este recuadro es Bas Bakker.

Otros factores

La actitud frente a la reforma podría verse afectada también por las enseñanzas derivadas de reformas anteriores (Abiad y Mody, 2003). Por ejemplo, las reformas anteriores pueden ayudar a comprender los posibles beneficios, aumentando así el respaldo a la aplicación de nuevas medidas en el mismo terreno. Sin embargo, los efectos de aprendizaje no necesariamente promueven la reforma. Por ejemplo, los problemas de las reformas anteriores, como las fallas en el diseño, podrían contribuir a que las autoridades duden aún más antes de aplicar nuevas reformas.

Con la notable excepción de los mercados de productos, la dinámica estimada de las reformas confirma el ritmo decreciente de convergencia hacia una meta implícita. Esto significa que, en general, después de las reformas iniciales suelen aplicarse medidas de menor envergadura, lo cual no corrobora los importantes efectos positivos derivados del aprendizaje en la aplicación de reformas18. Sin embargo, en el caso de los mercados de productos, en las economías con condiciones iniciales más restrictivas las autoridades se mostraron menos dispuestas a aplicar reformas que en aquellos en que estas condiciones eran menos restrictivas, una tendencia que reafirma la existencia de efectos de aprendizaje, especialmente en la primera mitad de la muestra (el gráfico 3.3 parece indicar que la dinámica de la reforma del mercado de productos puede cambiar a lo largo del tiempo).

Algunos autores señalan que la estructura demográfica también influye en las decisiones sobre reformas, sobre todo la proporción creciente de ancianos en la población total. Por una parte, el valor actual e incierto de la reforma podría ser menor para las personas de edad avanzada que para el resto de la población, lo cual desincentivaría a las autoridades a adoptar reformas difíciles si la proporción de ancianos es significativa. Por otra parte, los ancianos podrían tener interés en la aplicación de reformas laborales que favorezcan la competencia e impulsen el empleo y la participación en el mercado de trabajo porque la viabilidad financiera de los sistemas de pensiones y seguridad social depende de las contribuciones e impuestos aportados por la población activa. El análisis econométrico indica que una mayor proporción de personas de 65 años o más en la población total tiene un efecto positivo en las reformas del mercado de trabajo y del comercio, lo cual parece indicar que, en la práctica, predomina el segundo efecto.

Dinámica de costo-beneficio de las reformas

La distribución desigual de los costos y beneficios de las reformas en la economía es uno de los problemas centrales de la economía política de la reforma. En esta sección se examina principalmente el momento en que se distribuyen los costos y los beneficios de la reforma. La hipótesis principal es que podría generarse una tendencia a favor del statu quo debido a la distribución desigual de los costos y beneficios en el tiempo. Los beneficios de la reforma tardan en concretarse, porque el proceso comprende, en general, una reasignación costosa de los recursos (con desempleo temporal y capacidad productiva no utilizada) y una reestructuración empresarial (salida de empresas arraigadas y creación de nuevas empresas). Además, en muchos casos la magnitud de los beneficios dinámicos es incierta, porque éstos dependen, en forma compleja, de otras características estructurales de la economía y porque podrían cometerse errores de política (por ejemplo, una crisis financiera tras una liberalización financiera imprudente). Por lo tanto, las autoridades económicas podrían centrar su atención principalmente en los costos a corto plazo de las reformas y restar valor a los efectos positivos de las mismas a largo plazo, que podrían favorecer a sus sucesores políticos.

En base a la experiencia de aplicación de reformas en los países industriales en los últimos 20 ó 30 años, en esta sección se presenta información sobre la magnitud relativa de los costos y beneficios de las reformas estructurales a lo largo del tiempo y la incertidumbre conexa. Se hace hincapié en particular en los efectos dinámicos de las reformas en dos objetivos macro-económicos fundamentales—el crecimiento y el desempleo—, una cuestión que no se ha analizado mucho en los estudios económicos19. Sobre esta base, se evaluará la importancia de la distribución intertemporal de los costos y beneficios para explicar los hechos estilizados de las reformas establecidos anteriormente.

Costos y beneficios de la reforma: Panorama general

Los beneficios de las reformas estructurales con respecto a las variables macroeconómicas fundamentales, en particular la producción o el aumento de la productividad total de los factores, se han examinado en numerosos estudios sobre el tema. La hipótesis fundamental en la que se basan estos estudios es que las reformas estructurales se traducen en una asignación más eficiente de los recursos, una mayor utilización de los factores, especialmente el trabajo, y mayores incentivos para la innovación, todo lo cual aumenta la productividad media y fomenta el crecimiento a largo plazo. En general, los datos empíricos confirman la idea de que las reformas generan importantes beneficios en el largo plazo20.

Los costos de las reformas han sido examinados en relación con sus efectos en la desigualdad del ingreso, los salarios y el empleo en el marco de los estudios sobre las causas de la creciente desigualdad entre la remuneración de los trabajadores calificados y los no calificados, y sobre el aumento del desempleo en los países industriales, especialmente entre los trabajadores menos calificados. En general, se han encontrado pocos indicios de efectos adversos de la liberalización del comercio, las reformas del sector financiero y la liberalización del mercado de productos en los salarios y la desigualdad del ingreso (véanse, por ejemplo, Slaughter y Swagel, 1997, y OCDE, 2002). Las reformas del mercado de trabajo, el sistema tributario y el mercado de productos reducen, en general, el nivel de desempleo21. No obstante, las reformas comerciales suelen desplazar el empleo de un sector a otro (véanse, por ejemplo, Revenga, 1992; Grossman, 1986, 1987, y Hakura, 1997), lo cual confirma la tesis de que los efectos de algunas reformas pueden variar de un sector a otro, puesto que los factores de producción se reasignan entre sectores o empresas.

Si bien los costos y beneficios de las reformas se han analizado ampliamente, se sabe mucho menos sobre sus magnitudes relativas y su dinámica, lo cual, desde el punto de vista de la economía política, es esencial para comprender la dinámica de la reforma. Entre los estudios sobre este tema cabe señalar el de Kim (2003), en que se simulan los efectos dinámicos en la producción global de las reformas en el sector empresarial japonés, que culminaron con la reasignación de recursos de las empresas menos productivas hacia las más productivas. El autor concluye que el aumento de la producción en el mediano plazo compensa con creces los costos a corto plazo. En Salgado (2002) se demuestra que las reformas estructurales en los mercados de trabajo y de productos, y las reformas del comercio, tienen un efecto escaso o negativo en el aumento de la productividad en el corto plazo e importantes efectos positivos en el largo plazo. En Fratzscher y Bussiere (2003) se señala que los beneficios derivados de la reforma del sector financiero suelen manifestarse principalmente en el corto plazo.

Efectos dinámicos de las reformas estructurales en el crecimiento

Para evaluar los efectos dinámicos de las reformas estructurales en el crecimiento, este análisis se basa en una ecuación estándar de crecimiento de uso generalizado (véanse, por ejemplo, Barro, 1991, y Barro y Sala-i-Martin, 1995) que también incluye los cinco indicadores de la reforma estructural. Los otros factores determinantes del crecimiento incluidos en la ecuación son los niveles iniciales de ingreso per cápita y desarrollo financiero, la dotación de capital humano, las variaciones de los términos del intercambio, el crecimiento demográfico y la relación entre la inversión privada y el PIB. El análisis permite identificar los efectos dinámicos de las reformas sin los sesgos estadísticos que pueden derivarse de la causalidad inversa—es decir, del crecimiento sobre las reformas—puesto que las condiciones macroeconómicas afectan la dinámica de la reforma22. (Véase en el apéndice 3.3 un análisis más detallado de la especificación y estimación de la ecuación de crecimiento.) Esta evaluación no tiene por objeto producir estimaciones precisas de los efectos de las reformas en el crecimiento en ámbitos específicos, porque los efectos de los subcomponentes de los indicadores de la reforma pueden transmitirse a través de diferentes cauces y en muchos casos las magnitudes de los efectos de las políticas estimados con las ecuaciones de crecimiento no son robustas (véase, por ejemplo, Sala-i-Martin, 2002). El principal objetivo es proporcionar datos globales sobre los costos y beneficios relativos a corto y largo plazo de las reformas en cada ámbito. En general, estos datos son robustos23.

De este análisis se derivan tres conclusiones principales. Primero, de acuerdo con la hipótesis fundamental de esta sección, los beneficios acumulativos de las reformas estructurales en el comercio, el mercado de productos y el mercado de trabajo, si bien son positivos, se manifiestan principalmente en el largo plazo (gráfico 3.9). En el corto plazo, las reacciones estimadas de la producción son escasas o incluso negativas. En cambio, los beneficios de la reforma en el sector financiero y el sistema tributario parecen ser más uniformes a lo largo del tiempo y, en el caso de las reformas tributarias, son sustanciales incluso en el corto plazo (véase también Mendoza, Milesi-Ferretti y Asea, 1997)24.

Gráfico 3.9.Reacción del PIB per cápita real al aumentar el índice de reforma una desviación estándar1

(Porcentaje; efectos acumulativos; las unidades de tiempo del eje x representan períodos de tres años)

Los beneficios medios derivados de las reformas estructurales en el comercio, el mercado de trabajo y el mercado de productos suelen materializarse en el largo plazo, más que en el corto plazo. Los beneficios de la reforma del sector financiero y del sistema tributario parecen ser más inmediatos.

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

1Véase en el apéndice 3.3 un análisis más detallado de la estimación y especificación de la ecuación de crecimiento en que se basan estas reacciones. Se usa una desviación estándar de los índices de reforma de la distribución entre todos los países durante el período 1996–98, con la excepción del índice financiero, para el cual se usa una desviación estándar del índice a lo largo de todo el período de la muestra.

Segundo, los efectos a corto plazo en la producción pueden ser negativos, en particular si se toma en cuenta la incertidumbre estadística que suponen. Al comparar, por sector, las medidas de reforma acumulativas con los efectos dinámicos se observa que los países han aplicado reformas que producen beneficios más inmediatos con el menor grado de incertidumbre, como ocurre con las reformas financieras o comerciales. Es evidente que desde el punto de vista de las autoridades económicas las reformas del mercado de trabajo conllevan riesgos para el crecimiento a corto y mediano plazo. Es más difícil interpretar el caso de las reformas del mercado de productos, en el que se han logrado importantes avances, porque estas reformas estuvieron relacionadas con una contracción de la producción en el corto plazo. Sin embargo, los riesgos a mediano plazo son mucho menores que los de las reformas del mercado de trabajo.

En general, estas conclusiones corroboran la tesis fundamental de esta sección, es decir, que, desde el punto de vista político, es más fácil aplicar reformas cuyos costos previstos a corto plazo son más bajos. La excepción principal a esta conclusión general son las reformas del sistema tributario, en que el progreso en general ha sido limitado a pesar de sus efectos positivos inmediatos y significativos en la producción, lo que podría obedecer a que las reducciones del gasto, que en muchos casos son la contrapartida necesaria de las reformas tributarias, son poco atractivas desde el punto de vista político25. Además, en muchos de los países de la muestra se llevó a cabo un ajuste presupuestario que incluyó el ajuste realizado para cumplir los criterios de Maastricht sobre déficit fiscal durante los años noventa. Por último, como se señala en Mendoza y Tesar (2003), es posible que, paradójicamente, la competencia tributaria entre los países industriales no haya contribuido a la reducción de los niveles globales de tributación26.

Tercero, los resultados también indican que las reformas tributarias podrían ser un instrumento crucial para aprovechar los factores complementarios de las reformas porque la reacción poco vigorosa de la producción podría suavizar los efectos dinámicos desfavorables a corto plazo de otras reformas.

Efectos dinámicos de las reformas estructurales en el desempleo

El desempleo es otro factor determinante de la factibilidad política de las reformas. Como lo demuestra la experiencia, los aumentos temporales del desempleo efectivo o previsto también pueden socavar la factibilidad y sostenibilidad de la reforma27. Para analizar los efectos dinámicos de las reformas, se incluyeron los cinco indicadores de la reforma estructural en la especificación de una ecuación de desempleo de uso generalizado28. Por las razones señaladas anteriormente, estos resultados también deberán interpretarse con cautela. (En el apéndice 3.3 se presenta información detallada sobre la especificación y la estimación).

Las conclusiones principales sobre la dinámica de los beneficios son las siguientes (gráfico 3.10). Primero, como en el caso del crecimiento, los beneficios de la reforma en el desempleo suelen manifestarse en el largo plazo. Los efectos dinámicos en el desempleo varían según la reforma aplicada: las reformas tributarias reducen el desempleo en el corto plazo y, en mayor medida, en el largo plazo, mientras que la liberalización del comercio y la desregulación del mercado de trabajo aumentan el desempleo en el corto plazo y lo reducen en el largo plazo29.

Gráfico 3.10.Reacción del desempleo al aumentar el índice de reforma una desviación estándar1

(Porcentaje; efectos acumulativos; las unidades de tiempo del eje x representan períodos de tres años)

Las reformas estructurales en el ámbito tributario, el mercado de trabajo y el comercio tienen efectos beneficiosos en el desempleo, en su mayor parte, en el largo plazo.

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

1Véase en el apéndice 3.3 un análisis más detallado de la estimación y especificación de la ecuación de desempleo en que se basan estas reacciones. Se usa una desviación estándar de los índices de reforma de la distribución entre todos los países durante el período 1996–98, con la excepción del índice financiero, para el cual se usa una desviación estándar del índice a lo largo de todo el período de la muestra.

Las reformas financieras han tenido escaso efecto en el desempleo. Las reformas del mercado de productos parecen incrementar los índices de desempleo en el corto y largo plazo. Si bien esta conclusión es sorprendente, podría atribuirse a que el indicador de política estructural subyacente evalúa las reformas en siete sectores de servicios, en circunstancias en que, a veces, los niveles de empleo con anterioridad a la reforma son más que óptimos debido a la existencia de propiedad estatal30.

Segundo, en general, el avance ha sido mayor en las reformas que presentan el menor riesgo de empeoramiento de la situación de desempleo a corto plazo, como lo demuestran las reformas financieras. En cambio, las reformas del mercado de trabajo tienden a aumentar el desempleo a corto plazo, otra razón por la cual son difíciles desde el punto de vista político. Las principales excepciones a este respecto son las reformas tributarias, que, habida cuenta de sus efectos favorables en el desempleo, deberían haberse traducido en mayores avances, y los mercados de productos, en que otros factores deben haber facilitado el acelerado proceso de reforma, dados sus efectos en el desempleo.

Tercero, como en el caso del crecimiento, las reformas tributarias parecen ser un instrumento clave para aprovechar los factores complementarios, dados sus efectos favorables inmediatos en el desempleo. Además, la combinación de reformas en el mercado de productos y en el mercado de trabajo puede contribuir al avance de las primeras, puesto que las reformas en el mercado de trabajo pueden mitigar sus efectos adversos en el desempleo en el mediano a largo plazo31.

Experiencia de reforma y enseñanzas para el diseño de las reformas

La experiencia de los países industriales en la aplicación de reformas estructurales en los últimos 20 ó 30 años muestra dos tendencias bien definidas en la dinámica general de la reforma sectorial: reformas sostenidas y reformas de menor alcance que han tenido escaso efecto. Las primeras se han aplicado en el sector financiero, algunos mercados de productos y el comercio internacional de mercancías, donde, en promedio, han cambiado las características globales del régimen de política estructural, en tanto que las segundas se han implementado en el mercado de trabajo y el sistema tributario.

Las tendencias bien definidas de la dinámica de la reforma se explican, en parte, por la distribución desigual de los costos y beneficios en el tiempo, y estos últimos solo se manifiestan en forma gradual. El historial de reforma en los países industriales confirma, en cierta medida, la tesis de que esto puede crear una tendencia a favor del statu quo en contra de las reformas, puesto que los países parecen aplicar principalmente reformas que generan beneficios más inmediatos con el menor grado de incertidumbre.

Las tendencias bien definidas de la dinámica de la reforma sectorial también parecen indicar que es más fácil aplicar ciertas reformas, porque generan menos oposición política, mientras que otras presentan mayores dificultades, y la línea divisoria está situada entre el sector financiero, algunos mercados de productos y las reformas comerciales, por un lado, y el mercado de trabajo y las reformas tributarias por otro. En los ámbitos en que es fácil aplicar reformas, una intensa fuerza ha impulsado la reforma, pero en gran medida este efecto no ha existido en los ámbitos de mayor dificultad. ¿Cómo se explica esta diferencia? El análisis indica que hay tres factores especialmente pertinentes.

  • Primero, el alcance del impacto distributivo de los costos de la reforma parece ser relevante. En el mercado de trabajo y el ámbito tributario, los costos inmediatos (efectos distributivos) de las reformas pueden afectar a muchos hogares y empresas, mientras que en otros ámbitos suele ser menor el número de partes afectadas. En general, en el mercado de trabajo y el ámbito tributario las reformas de política estructural pueden comprender efectos redistributivos visibles, lo que tiende a provocar una fuerte oposición política, dependiendo de las preferencias de los principales grupos afectados ante la disyuntiva entre equidad y eficiencia. Además, en muchos casos la viabilidad fiscal requiere que, junto con las reformas tributarias, se efectúen ajustes del gasto, lo cual puede ser difícil desde el punto de vista político, por las mismas razones que las reformas estructurales.

  • Segundo, las repercusiones internacionales son importantes. Hasta ahora, los mercados de trabajo y los sistemas tributarios han estado menos expuestos a la competencia internacional directa, debido a la inmovilidad de la mano de obra y de la mayor parte de la base tributaria, lo que ha reducido las presiones externas en favor de la reforma. En otros ámbitos, las repercusiones internacionales han sido más fuertes. En consecuencia, la cooperación internacional en el terreno laboral y tributario es un fenómeno más reciente que en otros ámbitos, si bien esto también podría atribuirse a la distinta percepción de los costos y beneficios de la reglamentación de sectores específicos. En el ámbito de las reformas financieras, la larga tradición de cooperación internacional parece haber contribuido a la convergencia de las percepciones y las normas (por ejemplo, el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea y su labor en el establecimiento de normas prudenciales internacionales para los bancos comerciales), mientras que las reformas comerciales se han definido mediante acuerdos multilaterales y regionales.

  • Tercero, al parecer los mercados de trabajo y los sistemas tributarios se han visto menos afectados por los cambios en el entorno que influyen en los incentivos para la movilización de los grupos de interés. Si bien en general estos cambios, que en parte están relacionados con los avances tecnológicos, no son objeto de estudio en este capítulo, se ha comprobado que son importantes en otros ámbitos, incluida la reforma del sector financiero32. En el contexto de este capítulo, un ejemplo prominente de este cambio de entorno es la variación del nivel de competencia en otros países, que afecta a la renta económica en determinados mercados, como lo demuestra el impacto de los mercados de productos en las reformas del mercado de trabajo, descrito anteriormente.

Si bien todos estos factores explican la razón por la cual las limitaciones políticas a la reforma del mercado de trabajo y el sistema tributario han sido mayores que en otros sectores, se prevé que también se acelerará la reforma en estos ámbitos. Primero, como se señaló antes, existen indicios de que la liberalización del mercado de productos que tuvo lugar en los años noventa ha incrementado las presiones en favor de la reforma del mercado de trabajo, y de hecho se han adoptado algunas medidas en este terreno. Segundo, dada la creciente movilidad del capital real, ha aumentado la posibilidad de competencia tributaria en ámbitos como el de los impuestos a las sociedades. Tercero, un nuevo mecanismo de presión competitiva utilizado en el marco de la Estrategia de Lisboa de la Unión Europea—en virtud del cual los países miembros se comprometen, entre otros objetivos, a adoptar políticas que promuevan la competitividad y la creación de empleos—puede impulsar nuevas reformas estructurales en la Unión Europea, incluso en el mercado de trabajo (recuadro 3.4).

¿Qué enseñanzas pueden extraerse para el diseño de reformas estructurales en los países industriales? Naturalmente, muchos de los factores determinantes de la reforma considerados en este capítulo no están directamente bajo el control de las autoridades. Además, en algunos casos, la necesidad, o la oportunidad, de adoptar reformas puede dictar el programa de reforma, como se demuestra en los estudios de casos de países. No obstante, el análisis indica que las siguientes consideraciones podrían influir en el éxito de las reformas:

Recuadro 3.4.Integración económica y reformas estructurales: El caso de Europa

Incluso para los gobiernos que tienen buenas intenciones, es inherentemente difícil aplicar reformas estructurales porque éstas confrontan ciertos intereses particulares con el interés de la comunidad. Una estrategia clásica consiste en recurrir a acuerdos internacionales para fortalecer la posición del gobierno frente a los grupos de interés organizados. Esta estrategia se ha aplicado ampliamente en el marco de la integración económica europea desde la firma del Tratado de Roma en 1957. En este recuadro se sostiene que el caso de Europa también demuestra que los acuerdos internacionales no son una panacea para superar los obstáculos a la reforma, y se examinan ejemplos recientes del uso de la presión colectiva en la Unión Europea.

Inicialmente, el establecimiento del Mercado Común Europeo como medio para crear un ancla externa que respaldara la liberalización del comercio dio excelentes resultados. Sus objetivos eran fáciles de entender y había suficientes indicios de sus efectos positivos en el crecimiento como para reducir la incertidumbre que existía con respecto a su eficacia1. A medida que se profundizó la integración y comenzaron a obtenerse resultados favorables en materia de crecimiento, se hizo evidente que era necesario abordar otros obstáculos al libre flujo de bienes, servicios y activos, y se trató de adoptar reformas estructurales en toda Europa en el marco del Acta Única Europea de 1986 o de la primera o segunda directiva bancaria. Sin embargo, y a pesar de los compromisos obligatorios asumidos, el éxito en la implementación de las reformas ha sido desigual. En el sector financiero y en algunos mercados de productos es evidente que los compromisos suscritos dentro de Europa se tradujeron en una aplicación casi sincrónica de importantes reformas en los países en que eran necesarias (como se señala en el texto principal). Esto confirma la idea de que, sin el mecanismo de compromiso de la Unión Europea, el progreso habría sido mucho menor. No obstante, este mecanismo no impidió que surgieran más divergencias en la reglamentación de los mercados de productos en general (véase el gráfico) y, al parecer, no originó un número mayor de reformas que en otros países industriales. Además, en algunos casos la liberalización en ámbitos en que existían compromisos obligatorios ha sido contrarrestada por la adopción de medidas opuestas en otros, como la reglamentación del mercado de trabajo.

Régimen del mercado de productos; por región

(Indicadores de política estructural; distribución anual entre países)

Fuentes: Cálculos del personal técnico del FMI; véase un análisis sobre las fuentes de datos en el apéndice 3.1.

Dado que hay más información sobre los resultados económicos relativamente desfavorables en Europa en los últimos 10 años, se reconoce, cada vez más, que la implementación desigual de las reformas en Europa representa un problema. Además, las recientes divergencias entre los países que aplican las reformas con mayor rapidez y los más lentos han contribuido aún más a disipar las dudas de las autoridades económicas sobre los beneficios de las reformas en lo que respecta al crecimiento y el empleo. En este contexto, los Estados miembros de la UE adoptaron la Estrategia de Lisboa en 2000, que tiene como finalidad convertir a la UE, antes de 2010, en “la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo”.

Esta estrategia se basa en un nuevo mecanismo de presión colectiva, denominado “método abierto de coordinación”2. El mecanismo es abierto en el sentido de que no comprende compromisos oficiales obligatorios. En cambio, este mecanismo, que está inspirado en las prácticas del sector privado, se basa en establecer parámetros de referencia sobre el avance de la reforma para generar presión competitiva sobre cada país miembro. Concretamente, las medidas de reforma de los países miembros se evalúan con respecto a 102 parámetros, que cubren seis ámbitos en que las competencias no se han delegado a las entidades supranacionales: el contexto económico general, el empleo, la innovación e investigación, la reforma económica, la cohesión social y el medio ambiente. Para algunos parámetros existe también una meta para toda Europa que deberá cumplirse antes de 20103. Durante el segundo trimestre de cada año, el Consejo Europeo (que está compuesto por jefes de Estado o de gobierno) recibe un informe de la Comisión, en el que se da cuenta de los resultados obtenidos por los países con respecto a cada parámetro.

El establecimiento de parámetros ofrece dos ventajas importantes. Primero, puesto que permite distinguir a los reformadores de los rezagados, promueve la competencia entre países. Segundo, ayuda a identificar las instituciones y reformas que propician el crecimiento y el empleo y las que no cumplen este objetivo. Esto permite comprender cómo funcionan las reformas, reduciendo con ello la incertidumbre, que es un impedimento para la adopción de medidas4, y ofrece a las autoridades valiosos argumentos sobre prácticas óptimas para hacer frente a los grupos de interés.

El hecho de que el método abierto no tiene carácter obligatorio puede ser tanto una ventaja como una deficiencia. Por una parte, en muchos casos los gobiernos, frente a compromisos externos obligatorios, han compensado algunas reformas dejando de lado otras. Esto reviste especial importancia debido a que la estrategia de Lisboa comprende aspectos estructurales que se mantienen en el ámbito de la soberanía nacional. Por consiguiente, la presión ejercida mediante el establecimiento de parámetros en muchos ámbitos puede ser más eficaz que un conjunto limitado de compromisos obligatorios. Por otro lado, hasta la fecha el éxito del método abierto ha sido limitado. En la reunión del Consejo Europeo de la primavera boreal de 2003 se reconoció la necesidad de que se traduzcan “las palabras en hechos” y la Comisión de la UE observó que “en muchos ámbitos clave, a nivel nacional se acusa una falta de resultados y determinación”5.

Otra cuestión importante es si la presión del grupo se aplica en la misma medida a todos los países, incluidos los más grandes, muchos de los cuales han adoptado con más lentitud las reformas estructurales, lo cual podría indicar que es menos probable que reaccionen frente a las presiones del grupo. Esto podría profundizar las diferencias que existen entre varios países reformadores, principalmente pequeños, y otros países más grandes que han quedado rezagados en este terreno, una tendencia que ya se observa en el ámbito de las reformas de los mercados de productos.

Es demasiado pronto aún para evaluar el éxito de la Estrategia de Lisboa. Algunos de los países peor clasificados de acuerdo con los parámetros, incluidos algunos de los más grandes, han comenzado a lograr ciertos avances. Si bien muchas de las reformas han sido limitadas, es alentador que se haya logrado un cierto progreso en ámbitos complejos, como los mercados de trabajo, las pensiones y la ayuda estatal. Tras no querer reconocer durante una década la necesidad urgente de llevar a cabo las reformas, los países han adoptado recientemente medidas que, si bien son limitadas, constituyen un cambio favorable en los debates de política interna de los países miembros. En la actualidad, la necesidad de avanzar en la liberalización se reconoce oficialmente, y la Estrategia de Lisboa se basa en un conjunto bien definido de reformas estructurales beneficiosas. La cuestión principal con respecto al programa de políticas no es ya si deben o no aplicarse las reformas, sino cuándo y cómo hacerlo.

Nota: El autor principal de este recuadro es Charles Wyplosz.1Cabe señalar que muchas reformas estructurales solo aumentan temporalmente el crecimiento (si bien el PIB es siempre más elevado).2Véase un análisis del método abierto de coordinación en Hodson y Maher (2001) y Morelli, Padoan y Rodano (2002).3En 2004 la Comisión solo presentó al Consejo Europeo una lista reducida de 14 parámetros a fin de cumplir el objetivo de limitar el número de documentos acordado durante las reuniones de la primavera boreal de 2003.4Véase Fernández y Rodrik (1991).5Comisión de la UE (2003).
  • La reformas pueden generar su propio impulso. El análisis pone de relieve la importancia de las repercusiones cruzadas en la dinámica de la reforma. Como lo indican las presiones derivadas de la reforma del mercado de productos en la aplicación de reformas en el mercado de trabajo, las reformas pueden generar su propio impulso. Además, los datos empíricos confirman la tesis de que una combinación de reformas que se apliquen en un orden secuencial adecuado (“programa de reformas”) puede hacer más aceptables las reformas desde el punto de vista político. En general, esto parece indicar que es importante dar el impulso inicial a la reforma, para lo cual deberá invertirse una buena dosis de capital político.

  • Las repercusiones internacionales pueden contribuir a la reforma. Primero, la competencia internacional suele reducir la renta económica y favorecer el ajuste, en lugar del statu quo. Segundo, las enseñanzas derivadas de las reformas en países vecinos y la cooperación internacional también ayudan a definir las percepciones sobre los costos y beneficios de las reformas estructurales. Por último, como es bien sabido, los acuerdos internacionales son un mecanismo de compromiso útil si hay grupos que se oponen a las reformas, como lo ha demostrado la experiencia de reforma comercial y liberalización del mercado de productos en la Unión Europea. En general, de esto se deduce que las autoridades que deseen avanzar en la reforma deberán aprovechar este mecanismo. Por ejemplo, si un ámbito específico de reforma está relativamente protegido frente a las fuerzas internacionales, convendría centrarse en primer lugar en reformas que incrementen las repercusiones internacionales.

  • La flexibilidad fiscal es importante. Si bien, en teoría, sería conveniente compensar a quienes sufren los efectos negativos de la reforma mediante el cobro de impuestos a los beneficiarios, en la práctica esto no es siempre posible, o puede tomar tiempo, y el aumento de las transferencias de ingresos puede deteriorar la situación fiscal durante algún tiempo (Beetsma y Debrun, 2003). Por lo tanto, no es sorprendente que en la práctica sea difícil iniciar simultáneamente el ajuste fiscal y la reforma estructural. Cuando las perspectivas de las finanzas públicas sean favorables, deberá darse prioridad a las reformas estructurales.

  • Aprovechar los períodos de recuperación. Las posibilidades de éxito de los programas de reformas pueden aumentar si al determinar el momento de su aplicación se toman en cuenta las condiciones macroeconómicas. Al final de un período prolongado de crecimiento lento o negativo, el entorno es especialmente favorable para aplicar reformas difíciles porque las autoridades económicas y los votantes aún están conscientes de los costos que conlleva un crecimiento lento, en tanto que la recuperación económica puede mitigar los costos potencialmente elevados del ajuste a corto plazo.

Apéndice 3.1. Indicadores de política estructural

El autor principal de este apéndice es Thomas Helbling.

Para resumir y evaluar las políticas estructurales en los cinco sectores examinados en este capítulo, el personal técnico del FMI utilizó cinco indicadores agregados de política estructural, que se describen en el texto principal. Cuatro de estos indicadores son promedios no ponderados de varios indicadores de sectores específicos que permiten determinar el grado en que las reglamentaciones y políticas gubernamentales restringen la competencia y la flexibilidad de precios en un sector. Entre estas reglamentaciones cabe señalar los controles de precios, las restricciones a la entrada o salida de empresas de los mercados y las restricciones a la gama de productos que pueden ofrecerse. Los tipos de reglamentaciones aplicados varían mucho de un sector a otro, lo cual explica los diferentes componentes de los indicadores agregados. El quinto indicador permite calcular las distorsiones tributarias.

Todos los indicadores utilizados en este capítulo se normalizaron dentro de un intervalo de 0 a 1, en que un aumento indica una reducción del grado de restricción. Las series son anuales y abarcan el período 1975–2000 para los 20 países industriales mencionados en la nota de pie 5 en el texto principal (a menos que se indique lo contrario).

Reformas del sector financiero

De acuerdo con la clasificación de las reformas del sector financiero de Edey y Hviding (1995), Williamson y Mahar (1998) y Abiad y Mody (2003), se elaboró un indicador de política del sector financiero en base a los siguientes indicadores:

  • Controles del crédito. Este indicador fue elaborado como una variable ficticia que adquiere un valor de 1 si existen amplias restricciones al aumento de la mayoría de los tipos de crédito bancario o si los mercados de crédito están fragmentados; un valor de 2 si existen algunas restricciones a la asignación del crédito bancario, y un valor de 3 si la asignación del crédito bancario solo está limitada por reglamentaciones prudenciales. La clasificación se basa en Bingham (1985), Bröker (1989), Schuijer (1992) y OCDE (1999).

  • Controles de las tasas de interés. Este indicador fue elaborado como una variable ficticia que adquiere un valor de 1 si las tasas de interés activas y pasivas están sujetas a la influencia directa de las autoridades; un valor de 2 si dichas tasas están sujetas a la influencia directa de las autoridades o se fijan de común acuerdo entre los bancos comerciales, y un valor de 3 si la determinación de las tasas de interés no está sujeta a restricciones administrativas o acuerdos de cártel sobre tasas. La clasificación se basa en Bingham (1985), Bröker (1989), Schuijer (1992) y OCDE (1999).

  • Restricciones a las transacciones financieras internacionales. Este indicador es una variable ficticia entre 0 y 1 que adquiere el valor de 1 si no se imponen restricciones a las transacciones. El indicador fue elaborado en base a la publicación Annual Report on Exchange Arrangements and Exchange Restrictions del Fondo Monetario Internacional.

Como se señala en Abiad y Mody (2003), los indicadores utilizados en estos ámbitos parecen estar fuertemente correlacionados con otros aspectos de la reforma del sector financiero.

Reforma del mercado de trabajo

El indicador de política del mercado de trabajo se elaboró en base a las siguientes variables:

  • Protección del empleo. Este indicador mide el nivel de restricción derivado de las medidas de protección del empleo.

  • Tasa de sustitución de ingresos. Prestación media por desempleo durante el primer año como porcentaje de los ingresos medios antes de impuestos. Se considera que un coeficiente más alto indica un mayor grado de restricción.

  • Duración de las prestaciones. Relación entre la tasa media de sustitución de ingresos entre el segundo y quinto año de desempleo y la tasa media de sustitución de ingresos durante el primer año de desempleo. Se considera que un coeficiente más alto indica un mayor grado de restricción.

Los datos para estos indicadores se extrajeron de “Labor Market Institutions Database”, elaborada por Nickell y Nunziata (2001). Los datos se ampliaron con información de la OCDE proporcionada gentilmente por Giuseppe Nicoletti (véase el capítulo IV de la edición de abril de 2003 de Perspectivas de la economía mundial).

Reformas del mercado de productos

En este capítulo se utiliza un indicador elaborado por Nicoletti y Scarpetta (2003). El indicador abarca las reformas del mercado de productos durante el período 1975–98 en el sector no manufacturero, que incluye los sectores siguientes: gas, electricidad, correos, telecomunicaciones, transporte aéreo de pasajeros, ferrocarriles y transporte de carga por carretera. Según el sector, se han incluido algunos de los siguientes factores: barreras a la entrada, propiedad pública, estructura de los mercados, integración vertical y controles de los precios.

Reformas tributarias

El indicador de política tributaria comprende variables que miden las distorsiones relativas relacionadas con las diferencias en la tributación de los distintos tipos de ingreso y consumo y variables que miden las distorsiones absolutas derivadas de la carga impositiva. Con respecto a esta última, el indicador no solo incluye la carga impositiva sobre la renta del capital, como se señala con frecuencia en los estudios recientes sobre tributación óptima (por ejemplo, Chamley, 1986; Judd, 1985, y Atkeson, Chari y Kehoe, 1999), sino también los impuestos sobre la renta del trabajo, porque, dependiendo del modelo básico, podría no ser óptimo traspasar toda la carga tributaria al factor trabajo (por ejemplo, Myles, 2000). Además, se ha demostrado que el incremento de los impuestos sobre el trabajo contribuye considerablemente al aumento del desempleo (por ejemplo, Daveri y Tabellini, 2000).

  • Tasa impositiva marginal máxima efectiva. Variable utilizada como indicador para clasificar la tasa impositiva marginal máxima en una escala de 0 a 10, con intervalos de cinco años. Un valor más alto de esta variable indica un mayor nivel de distorsión tributaria. (Fuente: Gwartney y Lawson, 2003.) Los datos pueden consultarse en www.freetheworld.com.

  • Razón impuestos indirectos/ingreso tributario total. Se considera que una razón más alta es menos restrictiva que una razón más baja porque la carga impositiva recae no solo sobre el ingreso sino también sobre el consumo. (Fuente: OCDE, Revenue Statistics.)

  • Tasa impositiva sobre la renta del trabajo. Razón entre la proporción de los impuestos que gravan directamente la renta del trabajo y los impuestos sobre la renta del trabajo de los hogares y la renta del trabajo. Una razón más alta indica una carga impositiva absoluta más elevada (distorsión). (Fuente: Carey y Rabesona, 2002.)

  • Tasa impositiva sobre la renta del capital basada en el superávit de explotación bruto. Razón entre la proporción del impuesto sobre la renta de los hogares relacionado con la renta de capital y los impuestos pagados directamente con la renta del capital o la riqueza y la renta del capital. Una razón más alta indica una carga impositiva absoluta más elevada (distorsión). (Fuente: Carey y Rabesona, 2002.)

  • Diferencia entre la tasa impositiva sobre la renta del trabajo y la tasa impositiva sobre la renta del capital. Se utilizó el valor absoluto de la diferencia, ya que la dirección de la distorsión no es relevante para el análisis que se realiza en este capítulo. Un valor más alto indica una distorsión tributaria relativamente más alta en la combinación de insumos factoriales en una economía. (Fuente: Carey y Rabesona, 2002.)

Reformas del comercio exterior

Se elaboró un indicador de política comercial usando como índice los aranceles efectivos medios. Éstos se calcularon como la relación entre los derechos aduaneros y de importación (OCDE, Revenue Statistics, y FMI, Government Finance Statistics) y el valor de las importaciones (FMI, International Financial Statistics). Desafortunadamente, no se dispone de datos de series temporales sobre las barreras no arancelarias, que constituyen una de las principales restricciones comerciales en los países industriales.

Apéndice 3.2. Factores determinantes de la reforma: Métodos econométricos

El autor principal de este apéndice es Xavier Debrun.

En este apéndice se presenta un análisis detallado de los datos econométricos examinados en el texto principal sobre los factores determinantes de la reforma estructural en los países industriales; también se incluyen la especificación de las ecuaciones y algunos resultados complementarios.

Especificación

El análisis empírico tiene por objeto explicar la dinámica de las reformas estructurales, calculada en base a la variación de los índices estructurales agregados. La especificación de la ecuación econométrica es una variante de Abiad y Mody (2003), y establece una relación entre las variaciones anuales de los indicadores de política estructural y una serie de posibles variables explicativas examinadas en el texto principal.

Como se señaló en el texto principal, en el marco básico se considera que las reformas estructurales están determinadas por la interacción entre los objetivos de las autoridades económicas y las limitaciones políticas y económicas. Este marco se expresa en una ecuación econométrica dinámica simple. Una característica importante de la ecuación es que, si no existen limitaciones políticas y económicas, la dinámica de la reforma en cada sector está regida por la intención de las autoridades económicas de ajustar gradualmente las políticas estructurales hasta alcanzar un determinado objetivo, como se explicó anteriormente. En consecuencia, se supone que el avance de las reformas es directamente proporcional a la diferencia entre el valor del indicador estructural antes de la decisión de adoptar las reformas en vigor (o de su aplicación) y una “meta” no observable que indica el grado de liberalización deseado por las autoridades. Para dar cabida a la posibilidad de aprendizaje o de reacciones no lineales frente a la situación estructural inicial, la velocidad de la convergencia hacia la meta también podría depender de las condiciones estructurales iniciales.

Tomando en cuenta estos elementos, se utiliza la siguiente ecuación para explicar las reformas estructurales:

con θi,t = β0 + λ Yi,t–1, en que i es un índice de país, y t es un índice de tiempo; Δ representa el operador de primera diferencia; Yi,t representa el indicador estructural, y θi,t denota la velocidad con que las condiciones estructurales varían a lo largo del tiempo (mediante la aplicación de reformas). Estas últimas dependen de las condiciones estructurales iniciales (Yi,t−1) y, por consiguiente, varían con el tiempo y son específicas de cada país. En los casos en que β0 y λ son tales que β0 + λ Yi,t–1 es estrictamente negativo (lo cual generalmente es corroborado por los datos, excepto en el caso de las reformas del mercado de productos), la ecuación (1) indica una convergencia de las condiciones estructurales hacia una “meta operativa” no observable definida por las otras variables explicativas (Xk), en tanto que el valor absoluto de θi,t mide la velocidad de convergencia. En este escenario, un valor absoluto bajo para θi,t indica una fuerte tendencia a favor del statu quo.

Teóricamente, la ecuación (1) es una ecuación de diferencias de primer orden; su representación gráfica se ilustra en el gráfico 3.11. La curva representa una posible trayectoria de convergencia, desde un mercado excesivamente reglamentado (punto A) hacia la meta operativa recomendable de política estructural (punto T, la solución de la ecuación de diferencias). De acuerdo con la información ya examinada en el texto principal, la pendiente de la curva indica que una mayor desviación con respecto a las condiciones estructurales deseadas alienta la adopción de reformas de mayor envergadura, por cuanto la convexidad de la curva apunta a una velocidad decreciente de convergencia a medida que las condiciones estructurales se acercan a la meta (es decir, según la ecuación (1), β0 < 0, λ >, y Ei,t) < 0). Por lo tanto, el análisis econométrico ayuda a caracterizar la forma y ubicación de una trayectoria dinámica coherente con los datos. La ubicación de la trayectoria estimada (y, por consiguiente, la meta operativa implícita de política estructural) está determinada por las variables Xk.

Gráfico 3.11.Modelo empírico de las reformas: Convergencia hacia una meta

Nota: La pendiente negativa que muestra la trayectoria de reforma garantiza la convergencia de las condiciones estructurales hacia el nivel fijado como meta T. Un país situado inicialmente en el punto A aplicará reformas que favorezcan la competencia, comenzando en B hasta que llegue a T. La pendiente positiva en la trayectoria de reforma indicaría que las autoridades económicas quieren liberalizar (regular) incluso más allá de lo que sería un régimen puro de mercado (un régimen rígido) (no hay convergencia).

En lo que respecta a las variables explicativas incluidas en Xk, el personal técnico del FMI examinó los efectos de un gran número de variables diferentes que caracterizan las posibles limitaciones políticas y económicas mencionadas en los estudios especializados, y mantuvo las variables que dieron resultados coherentes en varias pruebas de robustez, que incluyeron cambios en la especificación, la técnica de estimación y la muestra. Para garantizar la compatibilidad entre los distintos sectores, se utilizaron los mismos procedimientos de estimación de datos de panel y la misma especificación para todos los indicadores estructurales.

Además de las condiciones iniciales (el valor rezagado del indicador estructural), finalmente se mantuvo el siguiente grupo de variables explicativas:

  • Factores demográficos: Porcentaje de la población total mayor de 65 años. (Fuente: World Development Indicators.)

  • Repercusiones internacionales: Diferencia (con un rezago) entre el valor del indicador estructural en un país específico y el promedio ponderado de sus tres principales socios comerciales (en base a las exportaciones) entre el grupo de 20 países de la OCDE considerados en el estudio. (Fuente de las ponderaciones del comercio: Perspectivas de la economía mundial.)

  • Apertura al comercio: Suma de las importaciones y exportaciones de bienes y servicios como porcentaje del PIB. (Fuente: OCDE, base de datos analíticos.)

  • Año “malo”: Variable ficticia igual a 1 cuando el PIB real anual es del 1% o menor.

  • Número de años malos en los últimos tres años: Suma de la variable ficticia durante los tres años anteriores.

  • Superávit primario ajustado en función del ciclo: Superávit primario ajustado en función del ciclo como porcentaje del PIB potencial. (Fuente: OCDE, base de datos analíticos.)

  • Ajuste fiscal: Primera diferencia del superávit primario ajustado en función del ciclo.

  • Mayoría electoral: Variable ficticia igual a 1 si la cámara baja del Parlamento es elegida por pluralidad de votos (mayoría parlamentaria). (Fuente: Persson y Tabellini, 2003; los datos pueden consultarse en Internet: http://www.igier.uni-bocconi.it.)

  • Ideología (conservadurismo): Promedio simple de la ideología del jefe del Poder Ejecutivo e ideología media de los dos partidos principales de la coalición (si corresponde). Los puntajes en el ámbito ideológico se atribuyeron de la manera siguiente: 2 = derechas, 1 = centro y 0 = izquierda. (Fuente: Banco Mundial, base de datos sobre instituciones políticas.)

  • Mayoría del gobierno en el Parlamento: Número de escaños en el Parlamento en manos del gobierno, dividido por el número total de escaños. (Fuente: Banco Mundial, base de datos sobre instituciones políticas.)

  • Año de elecciones: Variable ficticia igual a 1 correspondiente a los años de elecciones (Poder Ejecutivo). (Fuente: Banco Mundial, base de datos sobre instituciones políticas.)

  • Primer año en el cargo: Variable ficticia representada por el año electoral con un rezago.

Estimación y resultados

En la práctica, se estimó la siguiente ecuación:

Los resultados representan las estimaciones de datos de panel de 17 países de la OCDE para el período 1975–9833. Los efectos fijos por país fueron rechazados, lo cual indica que las variables explicativas mencionadas anteriormente representan adecuadamente la heterogeneidad de países del panel. Para asegurar la comparabilidad entre los ámbitos de reforma, todos los resultados se basan en un estimador de datos de panel de mínimos cuadrados generalizados factibles34. En principio, este método puede dar lugar a un estimador sesgado puesto que los indicadores de política estructural, por construcción, se situarán en los intervalos de 0 a 1, lo cual no garantiza el estimador de mínimos cuadrados generalizados factibles. Sin embargo, en la práctica solo un pequeño número de observaciones de los indicadores de política estructural es cercano a 0 ó 1 en el caso de las reformas del mercado de productos y las reformas del comercio, mientras que en el caso de los mercados de trabajo y los sistemas tributarios todas las observaciones se sitúan dentro de ese intervalo (0,2; 0,8). Además, la posibilidad de una reacción no lineal frente a las condiciones estructurales iniciales podría mitigar el sesgo puesto que deja margen para la aplicación de reformas más graduales si el indicador de política ya es cercano a 1, o reformas más aceleradas si el indicador es cercano a 0.

En los cuadros 3.4, 3.5 y 3.6 se presentan los resultados correspondientes a las especificaciones de la ecuación (2). Se determinó que estos resultados son robustos, de acuerdo con los criterios establecidos anteriormente. Los resultados se resumen en el cuadro 3.3 del texto principal, donde se examinan exhaustivamente. Cabe señalar que se aplicaron las mismas especificaciones a todos los indicadores de política estructural, con solo dos excepciones. Primero, se comprobó que existe una fuerte interacción entre las reformas del mercado de trabajo y las del mercado de productos, como lo indican los estudios teóricos y otros análisis empíricos (véase, por ejemplo, Nicoletti y Scarpetta, 2001). Por lo tanto, las ecuaciones correspondientes a los mercados de trabajo y de productos tienen en cuenta el efecto específico de las reformas del mercado de trabajo o las del mercado de productos. Segundo, debido a un problema evidente de endogeneidad, en la ecuación de reforma comercial la apertura al comercio fue reemplazada por el tamaño del país.

Cuadro 3.4.Factores determinantes de las reformas de los mercados de productos y de trabajo(Variable dependiente: Variación del índice estructural pertinente)
Variables explicativasMercados de trabajoMercados de productos
(1)(2)(3)(4)(5)(6)
Índice estructural rezagado−0,0782***−0,0486***−0,0678***0,0954***0,1155***0,1033***
Índice estructural rezagado (cuadrado)0,0784***0,0493***0,0697***−0,0728***−0,0894***−0,0742***
Repercusiones internacionales0,0233***0,0133***0,0204***0,0412***0,0580***0,0421***
Reformas diferidas del mercado de productos0,0196***0,0217***
Reformas diferidas del mercado de trabajo−0,02960,0251
Promedio de reformas diferidas en otros ámbitos10,00210,0456
Superávit primario ajustado en función del ciclo0,0002***0,0001*0,00010,0019***0,0016***0,0018***
Variación del superávit primario ajustado en función del ciclo−0,0003*−0,0003**−0,0003−0,0004−0,0002−0,0004
Año “malo”−0,0011**−0,0006−0,00060,0065**0,0054*−0,0073***
Número de años malos durante los últimos tres años0,0006***0,0006***0,0005***0,0021*0,00090,0025*
Apertura al comercio0,0017**0,0040***0,0015*−0,00020,0094*−0,0020
Ideología0,0013***0,0008***0,0006***0,00050,0002−0,0003
Mayoría del gobierno en el Parlamento0,0129***0,0102***0,0134***−0,0139*−0,0151*−0,0088
Año de elecciones (Poder Ejecutivo)−0,0003−0,0001−0,0003−0,00070,00170,0000
Primer año en el cargo (Poder Ejecutivo)0,00040,00020,00020,00340,00160,0036
Factores demográficos0,0003***0,00000,00010,0001−0,0004−0,0004
Mayoría electoral0,0018***0,00070,0012***0,00130,00160,0006
País miembro de la UE0,0015*0,0063***
R2 (ponderado)0,150,140,120,250,210,26
Número de observaciones382308369379309377
Nota: Todas las ecuaciones se han estimado con el método de mínimos cuadrados generalizados usando una matriz de varianza-covarianza de heteroscedasticidad coherente para pruebas estadísticas. Uno, dos y tres asteriscos indican que el coeficiente estimado es significativamente distinto de cero a un nivel del 10%, 5% y 1%, respectivamente.

Excluidas las reformas estimadas por separado y las reformas financieras.

Nota: Todas las ecuaciones se han estimado con el método de mínimos cuadrados generalizados usando una matriz de varianza-covarianza de heteroscedasticidad coherente para pruebas estadísticas. Uno, dos y tres asteriscos indican que el coeficiente estimado es significativamente distinto de cero a un nivel del 10%, 5% y 1%, respectivamente.

Excluidas las reformas estimadas por separado y las reformas financieras.

Cuadro 3.5.Factores determinantes de las reformas comerciales y tributarias(Variable dependiente: Variación del índice estructural pertinente)
Variables explicativasReforma tributaria1Reforma comercial
(1)(2)(3)(4)(5)(6)
Índice estructural rezagado−0,5168***−0,4454***−0,5171***−0,0125−0,0242*−0,0243
Índice estructural rezagado (cuadrado)0,4366***0,3663***0,4187***
Repercusiones internacionales0,0061−0,0015−0,01510,1101***0,0747*0,0926*
Reformas diferidas en otros ámbitos0,1385***0,1422***0,02730,0394
Superávit primario ajustado en función del ciclo0,00000,0001−0,00010,0006***0,0008***0,0008***
Variación del superávit primario ajustado en función del ciclo−0,0042***−0,0045***−0,0042***−0,0001−0,0001−0,0005
Año “malo”0,00320,0037*0,0031−0,0003−0,0024−0,0008
Número de años malos durante los últimos tres años0,00050,00020,00000,0017***0,0025***0,0027***
Apertura al comercio−0,0110***−0,0108***−0,0110***
Ideología−0,0016*−0,0012−0,0007−0,0022***−0,0027***−0,0022**
Mayoría del gobierno en el Parlamento−0,0063−0,0083−0,01040,0161***0,0104*0,0149**
Año de elecciones (Poder Ejecutivo)−0,00010,00020,00030,0030**0,00260,0021
Primer año en el cargo (Poder Ejecutivo)−0,0020−0,0016−0,00150,0040***0,0028*0,0024
Factores demográficos0,00030,00030,00140,00050,0016**0,0012
Mayoría electoral0,0056***0,0048**0,0057**−0,00030,0027*0,0004
País miembro de la UE−0,0061*0,0057**0,0055***
País miembro del TLC de América del Norte0,0148***0,0154***
País miembro de la Unión Económica Benelux−0,0060***−0,0049*
Tamaño del país−0,00100,00070,0003
R2 (ponderado)0,250,240,250,130,100,12
Número de observaciones319312312381309309
Nota: Todas las ecuaciones se han estimado con el método de mínimos cuadrados generalizados usando una matriz de varianza-covarianza de heteroscedasticidad coherente para pruebas estadísticas. Uno, dos y tres asteriscos indican que el coeficiente estimado es significativamente distinto de cero a un nivel del 10%, 5% y 1%, respectivamente

Las ecuaciones sobre reformas tributarias incluyen una constante común y una variable ficticia en el caso de Suecia.

Nota: Todas las ecuaciones se han estimado con el método de mínimos cuadrados generalizados usando una matriz de varianza-covarianza de heteroscedasticidad coherente para pruebas estadísticas. Uno, dos y tres asteriscos indican que el coeficiente estimado es significativamente distinto de cero a un nivel del 10%, 5% y 1%, respectivamente

Las ecuaciones sobre reformas tributarias incluyen una constante común y una variable ficticia en el caso de Suecia.

Cuadro 3.6.Factores determinantes de las reformas financieras(Variable dependiente: Variación del índice estructural pertinente)
Variables explicativasReformas financieras
(1)(2)(3)
Índice estructural rezagado0,1964***0,1552**0,1751**
Índice estructural rezagado (cuadrado)−0,2430***−0,1916***−0,2059***
Repercusiones internacionales−0,00500,00300,0073
Reformas diferidas en otros ámbitos0,01150,0050
Superávit primario ajustado en función del ciclo−0,0001−0,0004−0,0003
Variación del superávit primario ajustado en función del ciclo−0,00130,00010,0000
Año “malo”0,00150,00060,0013
Número de años malos durante los últimos tres años0,00140,00000,0001
Apertura al comercio0,01040,00720,0050
Ideología−0,0003−0,0005−0,0007
Mayoría del gobierno en el Parlamento−0,0137−0,0073−0,0062
Año de elecciones (Poder Ejecutivo)−0,00010,00140,0016
Primer año en el cargo (Poder Ejecutivo)0,00060,00120,0018
Factores demográficos0,0028**0,0023**0,0015
Mayoría electoral0,0152**0,0110**0,0155*
País miembro de la UE0,0086
R2 (ponderado)0,140,110,11
Número de observaciones379309309
Nota: Todas las ecuaciones se han estimado con el método de mínimos cuadrados generalizados teniendo en cuenta los efectos fijos y usando una matriz de varianza-covarianza de heteroscedasticidad coherente para pruebas estadísticas. Uno, dos y tres asteriscos indican que el coeficiente estimado es significativamente distinto de cero a un nivel del 10%, 5% y 1%, respectivamente.
Nota: Todas las ecuaciones se han estimado con el método de mínimos cuadrados generalizados teniendo en cuenta los efectos fijos y usando una matriz de varianza-covarianza de heteroscedasticidad coherente para pruebas estadísticas. Uno, dos y tres asteriscos indican que el coeficiente estimado es significativamente distinto de cero a un nivel del 10%, 5% y 1%, respectivamente.

Promedios de cinco años

Dadas las características de los indicadores estructurales agregados, es difícil determinar con exactitud la distribución cronológica de las reformas. De hecho, algunos de los componentes no se observan anualmente, lo cual hace inevitable la interpolación. Además, debido a los retrasos en la implementación, se produce una desconexión entre las decisiones y sus efectos reales en la economía. Para resolver este problema de distribución cronológica pueden realizarse regresiones utilizando promedios multianuales. Evidentemente, es imposible estimar las mismas ecuaciones de los cuadros 3.4, 3.5 y 3.6. En particular, fue necesario eliminar las variables correspondientes a las elecciones, y la variable “período malo” se utiliza ahora para determinar el número de años en que el crecimiento del PIB real fue inferior al 1%. Además, para mantener un número suficiente de observaciones que permita obtener estimaciones significativas desde el punto de vista estadístico, las ecuaciones consideran ahora las interacciones “contemporáneas” entre las reformas.

En el cuadro 3.7 se presentan los resultados obtenidos utilizando promedios de cinco años en cuatro ámbitos de reforma35. Estas estimaciones confirman, en general, las regularidades empíricas clave examinadas en el texto principal. Las únicas excepciones apreciables se refieren al efecto que tiene en la reforma del mercado de trabajo el hecho de pertenecer a la Unión Europea, que ahora parece negativo, y el impacto negativo que tiene una mayoría gubernamental importante en las reformas del mercado de productos.

Cuadro 3.7.Factores determinantes de las reformas estructurales, promedios de cinco años(Variable dependiente: Variación del índice estructural pertinente)
Variables explicativasMercado de trabajoMercado de productosReforma tributaria1Reforma comercial
Índice estructural rezagado−0,3563***0,5181***−2,1414***−0,1522***
Índice estructural rezagado (cuadrado)0,3340***−0,3536**1,6219***
Repercusiones internacionales0,0642**0,3516***−0,17270,0731
Reforma del mercado de trabajo0,4978***
Reforma del mercado de productos0,0294*
Reformas en otros ámbitos0,1814***0,2753***0,2149**0,0704
Superávit primario ajustado en función del ciclo0,00050,0115***−0,0045**−0,0007
Variación del superávit primario ajustado en función del ciclo−0,0002−0,0035*−0,0028**0,0011
Período “malo”−0,0150***0,0299**−0,01730,0058
Apertura al comercio0,0225*−0,0014−0,0416***
Ideología0,0117***0,0004−0,0028−0,0040
Mayoría del gobierno en el Parlamento0,0614*−0,0727**−0,00910,0911***
Factores demográficos0,0020−0,00130,0189***0,0075**
Mayoría electoral0,02190,0413***−0,0012
País miembro de la UE−0,0181**0,0552***−0,0724***−0,0022
País miembro del TLC de América del Norte0,0537***
R20,360,580,420,30
Número de observaciones56565656
Nota: Todas las ecuaciones se han estimado con el método de mínimos cuadrados generalizados usando una matriz de varianza-covarianza de heteroscedasticidad coherente para pruebas estadísticas. Uno, dos y tres asteriscos indican que el coeficiente estimado es significativamente distinto de cero a un nivel del 10%, 5% y 1%, respectivamente.

Las ecuaciones sobre reformas tributarias incluyen una constante común y una variable ficticia en el caso de Suecia.

Nota: Todas las ecuaciones se han estimado con el método de mínimos cuadrados generalizados usando una matriz de varianza-covarianza de heteroscedasticidad coherente para pruebas estadísticas. Uno, dos y tres asteriscos indican que el coeficiente estimado es significativamente distinto de cero a un nivel del 10%, 5% y 1%, respectivamente.

Las ecuaciones sobre reformas tributarias incluyen una constante común y una variable ficticia en el caso de Suecia.

Apéndice 3.3. Dinámica de costo-beneficio de las reformas

La autora principal de este apéndice es Dalia Hakura.

En este apéndice se presenta un análisis detallado de los datos econométricos sobre la dinámica de costo-beneficio de las reformas especificadas en el texto principal.

Estrategia de modelización de los efectos dinámicos de las reformas en el crecimiento

Especificación

Tos efectos dinámicos de las reformas estructurales en el crecimiento se examinan utilizando una especificación de la ecuación estándar de crecimiento (véase, por ejemplo, Barro y Sala-i-Martin, 1995), que se amplía a fin de incluir las variables de reforma estructural36. La regresión específica es la siguiente

en que y es el logaritmo del PIB per cápita real; R representa el conjunto de cinco indicadores de política estructural utilizado en este capítulo; X es un conjunto de variables de control (concretamente, el promedio de años de educación, el nivel inicial de desarrollo financiero calculado según el grado de capitalización del mercado de valores, la relación entre la inversión privada y el PIB, el crecimiento demográfico y las variaciones medias de los términos del intercambio); L es el operador de rezago y η son los efectos fijos del país. Los datos del panel se promedian en períodos de tres años, de modo que el subíndice t se refiere a un período de tres años.

A continuación se describen las definiciones y fuentes de datos de todas las variables en la regresión, salvo las variables de reforma estructural.

Logaritmo del PIB per cápita real. (Fuente: OCDE, base de datos analíticos.)

El aumento de los términos del intercambio es el promedio de la variación logarítmica anual de los términos del intercambio en cada período de tres años. (Fuente: Base de datos de Perspectivas de la economía mundial.)

La dotación de capital humano se calcula como el logaritmo del número medio de años de educación de la población de 25 a 64 años de edad en cada período de tres años. (Fuente: Bassanini y Scarpetta, 2001.)

El crecimiento demográfico es el crecimiento medio anual de la población en cada período de tres años. (Fuente: OCDE, base de datos analíticos.)

La capitalización del mercado de valores se mide como el logaritmo de la relación entre la capitalización del mercado de valores y el PIB durante el primer año de cada período de tres años. (Fuente: Banco Mundial, base de datos sobre desarrollo financiero; véase Beck, Demirgüç-Kunt y Levine, 1999.)

La relación entre la inversión privada y el PIB se mide como el logaritmo de la formación media real de capital fijo privado no residencial como proporción del PIB real en cada período de tres años. (Fuente: OCDE, base de datos analíticos.)

Estimación y resultados

La ecuación (1) puede reescribirse y estimarse como

en que las variables son las ya descritas. Esta ecuación se estimó usando el estimador del método generalizado de momentos (GMM) para datos de panel dinámico propuesto por Arellano y Bond (1991). Este estimador utiliza la primera diferencia de la ecuación (2) para eliminar los efectos específicos de un país e instrumentos para resolver los problemas de endogeneidad, como los generados por las primeras diferencias (correlación entre la primera diferencia de εi,t y la variable dependiente rezagada diferenciada). Si el término de error no está serialmente correlacionado y las variables explicativas son débilmente exógenas, los valores rezagados de y, R, y X son instrumentos válidos.

Debido a las limitaciones de los datos, la regresión de panel se estima para 15 países con un máximo de cinco observaciones por país. Las regresiones abarcan cinco períodos consecutivos de tres años: 1984–86, 1987–89, 1990–92, 1993–95 y 1996–98. Dado el tamaño relativamente pequeño de la muestra y el objetivo fijado de estudiar los efectos dinámicos de las reformas estructurales, se estima una especificación parsimoniosa, que incluye valores contemporáneos y dos valores rezagados de los indicadores de política estructural incluidos en R y valores contemporáneos de las otras variables explicativas en X. También se incluyen variables ficticias de tiempo en las regresiones para controlar los efectos de períodos específicos, aunque no se presenten en los resultados (cuadro 3.8).

Cuadro 3.8.Efectos de las reformas estructurales en el logaritmo del PIB per cápita real1
Variables explicativasActualRezago 1Rezago 2
Indicadores de política estructural
Sector financiero0,04**−0,05**0,03*
Mercado de productos0,06−0,160,30**
Comercio0,13**−0,100,24**
Mercado de trabajo0,05−0,260,30*
Sector tributario0,16*−0,03−0,06
Razón inversión privada/PIB20,10**
Crecimiento de los términos del intercambio−0,0003
Dotación de capital humano20,27**
Crecimiento de la población−0,004**
Capitalización inicial del mercado de valores20,04**
PIB rezagado0,63**
Pruebas de coherencia del estimador del método generalizado de momentos (GMM) (valores p)
Prueba de Sargan0,38
Prueba de correlación de series30,45
Número de observaciones74

La ecuación se calcula usando el estimador del método generalizado de momentos (GMM) elaborado por Arellano y Bond (1991). Las variables ficticias de períodos y las variables ficticias para indicar períodos de crisis bancarias en los países nórdicos se incluyen en las regresiones pero no se presentan en este cuadro. Uno y dos asteriscos representan una significación al nivel del 10% y 5%, respectivamente. Las significaciones se basan en errores estándar robustos.

En la regresión, esta variable se incluye como logaritmo (variable).

La hipótesis nula es que los errores en la regresión de primera diferencia no presentan una correlación de series de segundo orden.

La ecuación se calcula usando el estimador del método generalizado de momentos (GMM) elaborado por Arellano y Bond (1991). Las variables ficticias de períodos y las variables ficticias para indicar períodos de crisis bancarias en los países nórdicos se incluyen en las regresiones pero no se presentan en este cuadro. Uno y dos asteriscos representan una significación al nivel del 10% y 5%, respectivamente. Las significaciones se basan en errores estándar robustos.

En la regresión, esta variable se incluye como logaritmo (variable).

La hipótesis nula es que los errores en la regresión de primera diferencia no presentan una correlación de series de segundo orden.

La coherencia del estimador del método generalizado de momentos depende de que los valores rezagados del ingreso y otras variables explicativas sean instrumentos válidos en la regresión de crecimiento. Una condición necesaria para que sean válidos es que el término de error, εi,t, no esté serialmente correlacionado. Para verificar si se cumplen o no estas condiciones, se efectúan dos pruebas de especificación propuestas por Arellano y Bond (1991). La primera es una prueba de restricciones de sobreidentificación de Sargan, que permite verificar la validez general de los instrumentos mediante un análisis del análogo muestral de las condiciones de momentos utilizadas en el proceso de estimación. La segunda prueba se usa para examinar la hipótesis de que el término de error de primera diferencia, εi,t – εi,t–1, no se ajusta a un proceso autorregresivo de segundo orden. Los resultados obtenidos mediante ambas pruebas no rechazan la especificación econométrica (véase el cuadro 3.8).

En el cuadro 3.9 se indican las magnitudes de las desviaciones estándar de las distribuciones entre países de los indicadores de política estructural durante el período 1996–98 (con excepción del índice financiero, para el cual la desviación estándar se basa en la muestra que comienza en el período 1984–86). Estas desviaciones estándar se usaron para calcular las reacciones de la producción ilustradas en el gráfico 3.9. Por ejemplo, los resultados de la regresión implican que un incremento de una desviación estándar de 0,11 en el índice de reforma tributaria se traduce en un aumento de 1,9% del PIB per cápita real en el corto plazo37.

Cuadro 3.9.Desviación estándar de la distribución entre países de los indicadores de la reforma1
Mercado financiero0,26
Mercado de productos0,17
Comercio0,08
Mercado de trabajo0,15
Sector tributario0,11

La desviación estándar se calcula para el período 1996–98, con la excepción del índice financiero, en cuyo caso se calcula usando los datos correspondientes al período 1984–98, puesto que la liberalización financiera se concluyó en gran medida durante el período 1996–98.

La desviación estándar se calcula para el período 1996–98, con la excepción del índice financiero, en cuyo caso se calcula usando los datos correspondientes al período 1984–98, puesto que la liberalización financiera se concluyó en gran medida durante el período 1996–98.

Estrategia de modelización de los efectos dinámicos de la reforma en el desempleo

Especificación

El estimador de panel dinámico elaborado por Arellano y Bond (1991) también se utiliza para examinar el efecto en el desempleo de las variaciones de las variables de política estructural. La especificación de la ecuación de desempleo es la siguiente:

en que u es la tasa de desempleo; R representa el conjunto de cinco indicadores de política estructural utilizado en este capítulo; X es un conjunto de variables de control; L es el operador de rezago y ηi son los efectos fijos del país. Los datos se promedian también en períodos de tres años de modo que el subíndice t se refiere a períodos de tres años. De acuerdo con Blanchard y Wolfers (2000) y el análisis presentado en el capítulo IV de la edición de abril de 2003 de Perspectivas de la economía mundial, las variables explicativas son el aumento de la productividad total de los factores, la evolución de la inflación, un índice de la independencia del banco central, un indicador de las negociaciones salariales y las variaciones de los términos del intercambio. Además, se incluyen variables ficticias de tiempo para controlar los efectos de períodos específicos (no incluidos en el análisis).

A continuación se describen las definiciones y fuentes de datos de todas las variables incluidas en la regresión, salvo las variables de reforma estructural.

La tasa de desempleo es la tasa media de desempleo en cada período de tres años. Los datos provienen de la base de datos analíticos de la OCDE.

El aumento de la productividad total de los factores es la variación logarítmica anual de la productividad total de los factores en cada uno de los períodos de tres años. Los datos provienen de Bosworth y Collins (2003). En Bosworth y Collins se calcula el aumento de la productividad total de los factores como diferencia entre la tasa de aumento de la producción por trabajador y la tasa de aumento del capital por trabajador, multiplicada por la proporción del capital. La principal fuente de datos para calcular la producción y el capital por trabajador es la publicación World Development Indicators del Banco Mundial.

La coordinación de las negociaciones es un índice comprendido entre 1 y 3, en que 3 representa el mayor nivel de coordinación. La fuente de estos datos es Nickell y Nunziata (2001).

La independencia del banco central es un índice, comprendido entre 0 y 1, de la independencia del banco central elaborado por Hall y Franzese (1998).

La tasa de inflación es la variación logarítmica anual media del índice de precios al consumidor en cada período de tres años.

El aumento de los términos del intercambio se define como se señaló más arriba.

Estimación y resultados

Se estima una especificación parsimoniosa que incluye valores contemporáneos y dos valores rezagados de las variables de política estructural definidas en R y valores contemporáneos de las variables explicativas en X (con excepción del aumento de la productividad total de los factores, para el cual también se incluyen dos valores rezagados). Debido a la falta de datos sobre todas las variables, la regresión se estima para 16 países con un máximo de cinco observaciones por país que abarcan los períodos señalados anteriormente. La prueba de Sagan y la prueba de no correlación serial de segundo orden no rechazan la especificación econométrica al nivel del 5% (cuadro 3.10).

Cuadro 3.10.Efectos de las reformas estructurales en el desempleo1
Variables explicativasActualRezago 1Rezago 2
Indicadores de política estructural
Sector financiero0,50−0,02−0,48
Mercado de productos9,56**−11,56**10,51**
Comercio1,08−1,17−4,09
Mercado de trabajo4,12−12,60**−4,18
Sector tributario−19,67**3,30−1,35
Crecimiento de los términos del intercambio−0,07
Crecimiento de la productividad total de los factores−0,89**−0,67**−0,05
Coordinación de la negociación−2,59**
Independencia del banco central1,52
Variación del índice de inflación del IPC−0,05
Desempleo rezagado0,58**
Pruebas de coherencia del estimador del método generalizado de momentos (GMM) (valores p)
Prueba de Sargan0,50
Prueba de correlación de series20,09
Número de observaciones75

La ecuación se ha calculado usando el estimador del método generalizado de momentos (GMM) elaborado por Arellano y Bond (1991). Las variables ficticias de períodos se incluyen en las regresiones pero no se presentan en este cuadro. Uno y dos asteriscos representan una significación al nivel del 10% y 5%, respectivamente. Las significaciones se basan en errores estándar robustos.

La hipótesis nula es que los errores en la regresión de primera diferencia no presentan una correlación de series de segundo orden.

La ecuación se ha calculado usando el estimador del método generalizado de momentos (GMM) elaborado por Arellano y Bond (1991). Las variables ficticias de períodos se incluyen en las regresiones pero no se presentan en este cuadro. Uno y dos asteriscos representan una significación al nivel del 10% y 5%, respectivamente. Las significaciones se basan en errores estándar robustos.

La hipótesis nula es que los errores en la regresión de primera diferencia no presentan una correlación de series de segundo orden.

En esta regresión la variable dependiente es la tasa de desempleo. Por consiguiente, un incremento de una desviación estándar de 0,11 del índice de reforma tributaria se traduce en una reducción media del 2,2% de la tasa de desempleo durante el primer período de tres años en el que tienen lugar las reformas, como se ilustra en el gráfico 3.10.

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En Bates y Krueger (1993) se analizan ocho estudios de casos de países en desarrollo que también se refieren a las interacciones políticas y económicas de una amplia gama de reformas.

Véanse en Peltzman (1989) y Noll (1989), los análisis sobre liberalización y privatización, y en Krueger (1974), los análisis sobre restricciones al comercio e incentivos para la búsqueda de rentas.

También pueden considerarse indicadores de política estructural basados en índices de resultados, como el grado de apertura al comercio o los índices de concentración sectorial. Sin embargo, sería difícil relacionar las variaciones de estos indicadores con cambios efectivos en las políticas, en vista de los rezagos en la transmisión de dichos cambios.

Los países incluidos son los siguientes: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Irlanda, Italia, Japón, Nueva Zelandia, Noruega, Países Bajos, Portugal, Reino Unido, Suecia y Suiza.

Como se señala en Boeri (2004), en muchos casos la reducción de la protección del empleo solo afectó a subconjuntos de reglamentaciones del empleo (por ejemplo, los contratos de trabajo temporal).

Otra incertidumbre para las autoridades económicas son los factores fundamentales que determinan la intervención óptima del gobierno cuando se producen fallas del mercado, como el riesgo de perturbaciones en la economía, la actitud de las personas frente al riesgo y las preferencias con respecto a la disyuntiva, a veces inevitable, entre eficiencia y equidad (véase en Blanchard y Tirole, 2003, o Boeri, Conde-Ruiz y Galasso, 2003, un análisis sobre intervenciones óptimas en los mercados de trabajo).

Al considerar las variaciones anuales, el análisis es sensible a rezagos potencialmente importantes entre la decisión sobre una reforma específica y su implementación. Sin embargo, para estudiar el efecto de factores tales como las elecciones, el posible cambio de orientación ideológica de un nuevo gobierno, o una recesión, se necesitan observaciones anuales. Los resultados de un modelo similar estimado con rendimientos medios de cinco años son parecidos en general a los del modelo anual (véase el apéndice 3.2).

Los gráficos solo tienen carácter aclaratorio y no se trató de aislar los efectos de unos pocos valores atípicos que se observan, que en gran medida son resultado del uso de puntos para representar datos que abarcan períodos de 10 años. En las regresiones de variables múltiples, que están basadas en datos anuales, los valores atípicos no constituyen un problema tan grave.

Cabe señalar que las ecuaciones estimadas también incluyen los niveles iniciales elevados al cuadrado de los indicadores estructurales, lo cual permite que exista una reacción no lineal frente a las condiciones iniciales. Esto puede ser pertinente en el caso de los países en que las variables de los indicadores se encuentran cerca del límite. En el apéndice 3.2 se examinan otros problemas econométricos conexos.

Como se explica en el apéndice 3.2, esta intersección indica los objetivos comunes de política estructural que rigen la dinámica del ajuste si no existen limitaciones.

Dado que la ecuación estimada es una ecuación de forma reducida, es imposible establecer en qué medida las dificultades son atribuibles a los objetivos o a las limitaciones.

En Griffith y Klemm (2004), entre otros, se llega a conclusiones similares.

Véase un análisis sobre la importancia de las crisis como factor que promueve la reforma en Krueger (1993), Tommasi y Velasco (1996), Rodrik (1996), Drazen (2000) o Drazen y Easterly (2001).

Esto podría atribuirse, en particular, a que es difícil implementar reformas financieras cuando existe la percepción de que el sector financiero interno es demasiado débil para mantener un mayor nivel de competencia.

Los estudios preliminares sobre los aspectos complementarios entre las reformas se han centrado en la interacción entre las distintas reformas aplicadas en el mercado de trabajo, el mercado de productos y el sistema tributario (véanse, por ejemplo, Coe y Snower, 1997; Boeri, Nicoletti y Scarpetta, 2000; Seldeslachts, 2002, y OCDE, 2002).

Además, como se señala en algunos análisis teóricos recientes (véanse, por ejemplo, Blanchard y Giavazzi, 2003, o Boeri, 2004), las reformas anteriores del mercado de productos se tradujeron en un mayor número de reformas en el mercado de trabajo, en tanto que la posible causalidad inversa no parece tener importancia empírica. De hecho, las reformas anteriores del mercado de trabajo tienen un efecto negativo, aunque de escasa importancia, en las reformas del mercado de productos.

Tampoco existen indicios de efectos adversos importantes relacionados con el aprendizaje.

Puede ampliarse el análisis de esta sección a fin de incluir los efectos de las reformas estructurales en la inversión, el aumento de la productividad total de los factores y la tasa de población ocupada.

Entre los diversos estudios sobre el tema, en Berg y Krueger (2003) se analizan los importantes efectos positivos de las reformas comerciales en el crecimiento del producto; en Nicoletti y Scarpetta (2003) se señala que la liberalización del mercado de productos tiene efectos positivos en el aumento de la productividad en los países de la OCDE; en Kneller, Bleaney y Gemmell (1999) se demuestra que los sistemas tributarios menos distorsivos alientan el crecimiento, y en Levine (2003) se explica de qué manera el desarrollo financiero fomenta el crecimiento.

Véanse, entre otros, Daveri y Tabellini (2000); Boeri, Nicoletti y Scarpetta (2000); la edición de abril de 2003 de Perspectivas de la economía mundial; Nickell (1997); Blanchard y Wolfers (2000), y Nickell y otros (2003).

Se utilizó un estimador de variables instrumentales para abordar los problemas de endogeneidad. Para la estimación, se calcularon los promedios de los datos en períodos de tres años, lo que reduce el impacto de las fluctuaciones cíclicas a corto plazo en los resultados, al tiempo que refleja los efectos a corto plazo relevantes para las autoridades económicas, teniendo en cuenta el período típico que transcurre entre elecciones.

Evidentemente, debido al número limitado de observaciones no pueden incluirse todos los factores que afectan el crecimiento (véase un análisis general reciente en Sala-i-Martin, 1997).

Los efectos sorprendentemente escasos de las reformas financieras en el crecimiento podrían atribuirse a que el indicador sectorial incluye el régimen de cuenta de capital. En los estudios recientes sobre los efectos de la apertura financiera en el crecimiento no se han observado efectos positivos importantes (véanse, por ejemplo, Grilli y Milesi-Ferretti, 1995; y Edison y otros, 2002).

El efecto favorable a corto plazo también puede atribuirse a los efectos de la reducción de impuestos en la demanda a corto plazo, más que a los efectos “puros” de la reforma estructural. Los cálculos usados en el gráfico 3.9 no comprenden los efectos de las variaciones del gasto en el crecimiento que podrían estar relacionados con las reformas tributarias, si bien el análisis de sensibilidad demostró que estos efectos son robustos si se incluye la relación corriente entre el gasto de consumo del gobierno y el PIB en la ecuación de crecimiento.

En OCDE (1998); Devereux, Griffith y Klemm (2002), y Devereux, Lockwood y Redoano (2002) se presenta información empírica sobre la competencia tributaria. Esta paradoja se explica de la siguiente forma. Si hay competencia tributaria en el ámbito de los impuestos sobre la renta de las sociedades, el capital se reasigna de los países con impuestos elevados a los países con impuestos bajos. Los países, confrontados con la posibilidad de que se reduzca su base tributaria, podrían verse obligados a aumentar los impuestos sobre los factores de producción que son menos móviles en el contexto internacional (lo que se traduciría en una sustitución entre componentes, más que en una mejora del índice global usado en este capítulo). A este respecto, en Mendoza y Tesar (2003) se presenta información sobre los casos de Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido.

Véase, por ejemplo, el análisis en Gaston y Trefler (1997) sobre el caso del acuerdo de libre comercio entre Canadá y Estados Unidos.

En Blanchard y Wolfers (2000); Nickell y otros (2003), y en la edición de abril de 2003 de Perspectivas de la economía mundial se examina esta especificación.

Es importante señalar que, si bien en Nickell y otros (2003) y en el capítulo IV de la edición de abril de 2003 de Perspectivas de la economía mundial, se demuestra que la reforma de las instituciones laborales reduce el desempleo en el corto plazo, los datos se basan en los efectos en el desempleo de reformas más específicas del mercado de trabajo, como las enmiendas de la legislación sobre protección del empleo o sobre la duración de las prestaciones. En cambio, en este análisis se recoge el efecto agregado de las reformas del mercado de trabajo en el desempleo. Si los países compensan ciertas reformas laborales con otras, su efecto global en el desempleo será ambiguo.

Los problemas estadísticos también podrían ser importantes. Muchas de las reformas del mercado de productos se aplicaron al final del período de la muestra, lo que implica que las estimaciones de sus efectos podrían ser menos precisas que las de otras reformas. Esto también puede obedecer a la correlación entre las reformas del mercado de productos y las del mercado de trabajo. Como se señala en Blanchard y Giavazzi (2003) y Blanchard y Philippon (2003), en general las reformas del mercado de productos crean presiones en las instituciones de los mercados de trabajo restrictivos. Puesto que este efecto parece explicar algunas de las reformas del mercado de trabajo en los años noventa, la estimación podría tener un problema de multicolinealidad.

En los estudios teóricos de Blanchard y Giavazzi (2003) se señala que, al reducirse el precio de los bienes debido a la liberalización de los mercados de productos, disminuye la renta económica total, lo que también puede facilitar la reforma de los mercados de trabajo.

Por motivos de disponibilidad de datos, no se incluyen en el análisis econométrico Irlanda, Noruega y Suiza.

Cabe señalar que todos los indicadores de política estructural están situados en una escala cardinal, aunque algunas de las variables utilizadas para elaborar los indicadores agregados de política estructural (especialmente en el sector financiero y el mercado de productos) están situadas en una escala ordinal.

No fue posible obtener resultados plausibles con respecto a la variable de reforma financiera.

En Easterly, Loayza y Montiel (1997) y Edison y otros (2002) se utilizan enfoques similares, aunque con diferentes variables de reforma.

Este es el efecto en el período de tres años durante el cual tiene lugar la reforma.

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