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Chapitre III. Promouvoir Les Réformes Structurelles Dans Les Pays Industrialisés

Author(s):
International Monetary Fund. Research Dept.
Published Date:
June 2004
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L’économie mondiale ayant renoué avec la croissance, les responsables économiques des pays industrialisés accordent une plus grande attention aux dossiers de politique structurelle. Les obstacles à la concurrence, à l’innovation et à la flexibilité des prix et du marché du travail sont dans leur point de mire, car ils freinent l’investissement, l’emploi et la productivité et, partant, la production. Se faisant l’écho de ces inquiétudes, les ministres des finances et les gouverneurs de banque centrale du Groupe des Sept (G-7) ont récemment adopté un «Programme de croissance» où ils affichent leur détermination à accélérer les réformes structurelles et renforcer la surveillance internationale de l’offre.

L’intérêt accordé aux réformes structurelles n’a, bien entendu, rien de nouveau. Depuis le début des années 80 on observe dans le monde entier une tendance à l’appui des politiques et dispositifs réglementaires qui privilégient le marché, phénomène qui s’explique par une reconnaissance généralisée de la grande utilité des réformes structurelles. Celles-ci n’ont cependant pas été appliquées avec la même vigueur ni sur la même échelle dans tous les pays ou secteurs. Les différences sont particulièrement notables parmi les pays industrialisés, et surtout en Europe où, en dépit de plusieurs initiatives salutaires, la réglementation excessive des marchés du travail et des produits continue de brider la croissance et la création d’emplois (voir, par exemple, Blanchard and Giavazzi, 2003; ou OCDE, 2003).

En dépit de leurs avantages amplement reconnus, les réformes structurelles présentent un bilan de mise en œuvre mitigé dans les pays industrialisés, ce qui montre qu’il existe, dans la pratique, des obstacles qu’il faut bien comprendre. Le présent chapitre part de l’hypothèse de base que les réformes peuvent se heurter à des contraintes politiques qui, d’après un nombre croissant d’études économiques, semblent tenir à une répartition inégale de leurs fruits aussi bien dans le temps que dans l’espace. Concrètement, les réformes tendent à être coûteuses pour quiconque bénéficie du régime en place. Autrement dit, les tenants des réformes structurelles, soucieux de promouvoir le bien-être général et d’améliorer les perspectives sociales, risquent de se heurter à un phénomène d’inertie, soit parce que les réformes ne reçoivent pas l’appui d’une majorité ou qu’elles suscitent la farouche opposition d’un groupe prépondérant. Cela dit, la tendance générale à l’appui des réformes réglementaires constatée depuis une vingtaine d’années montre que cette inertie n’est pas insurmontable, même si l’on tient compte des différences d’échelle et de cadence observées entre pays.

Le présent chapitre s’intéresse avant tout aux modalités et aux conditions effectives de mise en pratique des réformes structurelles et n’aborde pas de façon systématique la question de savoir quand elles devraient être engagées et comment elles devraient être structurées pour donner des résultats optimaux. L’analyse de l’expérience des pays industrialisés pendant ce dernier quart de siècle s’efforce de répondre à trois grandes questions:

  • Quels sont les principaux facteurs à l’origine de cette tendance générale vers la réforme réglementaire?

  • Comment expliquer les différences constatées d’un pays à l’autre dans la portée et le rythme des réformes?

  • Le rythme et la portée du travail de mise en œuvre influent-ils sur la réussite et l’impact des réformes?

Bien entendu l’inertie à laquelle se heurtent les réformes ne se limite ni aux pays industrialisés ni aux domaines structurels. Les contraintes politiques se manifestent également dans les pays en développement, dans les opérations de stabilisation macroéconomique ou dans les ajustements budgétaires (voir, par exemple, Drazen, 2000). Si le présent chapitre se concentre sur les réformes structurelles dans les pays industrialisés, c’est en partie à cause des données disponibles1, mais également des difficultés qu’il y a à analyser et comparer les contraintes politiques et économiques aux réformes dans un large éventail de pays dont les systèmes et institutions politiques, les niveaux de développement et le dispositif réglementaire sont différents.

L’étude dont il est ici rendu compte a cela de novateur qu’elle aborde les réformes dans une perspective globale, tant du point de vue des secteurs —secteur financier, marché du travail, marchés des produits, commerce extérieur et fiscalité —que de la problématique économique des pays industrialisés. Elle se distingue de la plupart des travaux déjà publiés, lesquels se concentrent sur les coûts et avantages de certaines réformes ou réglementations, et suit ainsi une démarche complémentaire. Outre le fait qu’elle offre une perspective d’ensemble, elle permet d’appréhender les synergies entre réformes. Ces synergies sont souvent perçues comme un atout stratégique des réformes structurelles, car grâce à elles il est possible de mieux dédommager les agents lésés par telle ou telle mesure ou neutraliser les arguments des partisans du statu quo (voir, par exemple, Blanchard and Giavazzi, 2003).

Pour analyser la dynamique des réformes structurelles, encore faut-il disposer de repères. Plusieurs indicateurs structurels globaux ont été mis au point à partir d’instruments concrets de politique économique, et ce de manière à apprécier les contraintes des régimes en vigueur dans divers domaines. L’élaboration de ces indicateurs —l’OCDE y a joué un rôle novateur —est relativement récente, notamment du fait que la surveillance à grande échelle de la politique structurelle dans les pays industrialisés n’a commencé à proprement parler que durant les années 90, et on ne dispose donc que d’un nombre limité de séries temporelles pouvant servir à élaborer des indicateurs globaux. En outre, la puissance des outils permettant d’appréhender les diverses dimensions des interventions réglementaires varie d’un domaine de réforme à un autre. Cela ne gênera vraisemblablement pas l’analyse des grandes tendances et évolutions, car les indicateurs de politique économique sont souvent fortement corrélés; il faut toutefois le savoir au moment d’interpréter les résultats économétriques, et en particulier les effets des réformes sur les principales variables macroéconomiques. En tout état de cause, cela montre d’autant plus clairement qu’il faudra élaborer de meilleurs indicateurs de politique structurelle à l’avenir, tant dans les pays industrialisés que dans les économies de marché émergentes.

Le présent chapitre comporte plusieurs sections. La première définit l’éventail de réformes structurelles à examiner et établit certaines constantes empiriques relatives à la dynamique des réformes. La deuxième étudie les facteurs qui déterminent l’ampleur, le rythme et les échéances des réformes structurelles depuis le début des années 80. Nous examinons ensuite les décalages temporels entre les coûts des réformes et leurs résultats afin de voir dans quelle mesure ils permettent d’expliquer la viabilité politique desdites réformes. La dernière section résume l’expérience des réformes structurelles dans les pays industrialisés et aborde les enseignements que l’on peut en tirer pour la conception des réformes ultérieures.

Aperçu de deux décennies de réformes structurelles dans les pays industrialisés

Les réformes structurelles peuvent être définies à grands traits comme les mesures qui modifient les dispositifs et les contraintes institutionnels agissant sur le fonctionnement des marchés. En règle générale, on les assimile à un rôle accru des forces du marché, notamment par le biais de la concurrence et de la flexibilité des prix. L’expression est en outre souvent utilisée comme synonyme de déréglementation, à savoir la diminution de l’influence que l’État —lorsqu’il est présent dans les capacités de production —et sa réglementation exercent sur les décisions des entreprises privées et des ménages.

Cette conception des réformes structurelles est manifestement le reflet de la grande tendance à l’œuvre au niveau mondial depuis plus d’une vingtaine d’années, où les restrictions globales à l’initiative privée et à la concurrence ont cédé le pas à des restrictions mieux ciblées et moins coercitives. Celles-ci s’attaquent aux dysfonctionnements du marché tout en préservant ses principaux atouts —par exemple fortes incitations à l’innovation, et souplesse de l’ajustement à la suite de chocs. Cette évolution s’explique par l’effet conjugué de divers facteurs, et par le fait qu’il est devenu de plus en plus évident qu’au même titre que les marchés, l’État n’est pas à l’abri des perturbations. Autrement dit, il peut arriver que les réglementations ne puissent pas remplir leurs objectifs théoriques, à savoir résoudre les problèmes issus du dysfonctionnement et de l’inefficacité des marchés. Il y a à cela plusieurs raisons, dont les problèmes d’asymétrie de l’information, de gestion et d’incitation, ou bien encore ceux liés à l’accaparement de l’État par certains intérêts particuliers soucieux de promouvoir des règles limitant la concurrence et l’accès au marché au détriment du bien-être général (ce qu’il est convenu d’appeler la recherche de rentes)2.

Comme le présent chapitre rend compte de l’expérience des réformes structurelles de ces vingt à trente dernières années, la grande tendance mondiale constatée durant cette période a forcément une incidence sur le type de réformes structurelles couvertes par l’analyse. On aurait cependant tort d’assimiler ces réformes à l’objectif d’une renonciation pure et simple aux réglementations. Les réformes structurelles visent en substance à adapter le dispositif institutionnel et réglementaire afin d’assurer le bon fonctionnement des marchés. Il est admis que certains marchés présentent des risques particuliers de dysfonctionnement ou d’inefficacité; dans ces cas, l’adoption d’une réglementation bien conçue pour réduire les risques de défaillance de l’État peut prévenir les contre-performances du marché. Il s’ensuit parfois un renforcement des réglementations, comme cela se produit à l’heure actuelle dans le gouvernement d’entreprise ou sur certains marchés boursiers (domaines dont il ne sera pas ici question).

Comment mesurer les réformes structurelles

Pour analyser l’expérience des pays industrialisés il faut pouvoir mesurer les politiques structurelles et leur évolution. La difficulté de la tâche est évidente, car ces politiques sont difficiles à quantifier. Cela dit, certains progrès ont été accomplis dans la définition d’indicateurs capables d’apprécier le degré de restriction des principaux règlements et politiques à partir des instruments effectivement employés par les pouvoirs publics3. Il est important de s’appuyer sur des instruments pour analyser les réformes sous l’angle de l’économie politique, car toute variation constatée dans l’un de ces indicateurs peut ensuite être considérée comme une mesure du changement effectif au plan de la politique structurelle4. Dans ces conditions, on peut élaborer des indicateurs globaux du degré de restriction des politiques structurelles dans des secteurs particuliers. Toute variation de ces indicateurs donnerait ainsi une idée de l’évolution générale du régime régissant le secteur considéré. Conformément à la grande tendance évoquée plus haut, les changements d’orientation destinés à alléger les contraintes sont généralement considérés comme des réformes.

À partir de séries temporelles des indicateurs globaux de politique structurelle, le présent chapitre examine les réformes dans cinq domaines qui ont connu des changements importants durant le quart de siècle écoulé: secteur financier, commerce extérieur, marché du travail, marchés de certains produits et système fiscal. Comme les indicateurs de politique structurelle sont de création récente, plusieurs d’entre eux ne sont disponibles que pour quelques pays à un moment donné. Aussi les séries temporelles présentées dans le présent chapitre n’ont-elles qu’une portée limitée, encore que —comme le montrera l’analyse —elles aident à illustrer les grandes tendances et les principaux phénomènes (tableau 3.1). L’indicateur correspondant aux marchés de certains produits ne couvre que sept secteurs liés à l’énergie et aux services, mais faute d’autres indicateurs il est parfois considéré comme représentatif des tendances de la réglementation économique en général (par exemple Blanchard and Philippon, 2003).

Tableau 3.1.Indicateurs globaux de la politique structurelle et leurs composantes
Secteur financierMarché du travailMarchés des produitsFiscalitéCommerce extérieur
Encadrement du crédit



Taux d’intérêt



Restrictions aux opérations financières internationales
Projection de l’emploi



Taux de remplacement du revenu



Durée des prestations
Indicateur des réformes des marchés des produits sur la période 1975–98 pour le secteur non manufacturier, couvrant:



Gaz Électricité Services postaux Télécommunications Transport aérien de passagers Chemins de fer Fret routier



Les indicateurs pour chacun de ces secteurs ont été élaborés à partir des critères suivants:



Obstacles à l’entrée Contrôle public Structure du marché Intégration verticale Réglementation des prix
Taux d’imposition marginal



Ratio recettes des impôts indirects/ total des recettes fiscales



Taux effectif moyen d’imposition du travail



Taux effectif moyen d’imposition du capital



Indice de distorsion de l’imposition des facteurs
Droits de douane effectifs moyens
Source: l’appendice 3.1 indique les sources de données et donne les définitions des variables.

Bien que tous les indicateurs aient été ramenés à une échelle de 0 à 1, selon un ordre de restriction décroissant du régime en vigueur, on ne peut pas faire de comparaison entre secteurs. On ne peut effectuer de comparaisons que dans le temps pour un secteur donné. Enfin, les indicateurs sont annuels et portent sur la période 1975–2000 pour 20 pays industrialisés (l’appendice 3.1 donne plus de détails sur les indicateurs, les raisonnements sous-jacents et les sources de données)5.

Intensité et dimension spatio-temporelle des réformes structurelles

Si l’on compare l’effet cumulé des différentes réformes —c’est-à-dire, la variation cumulée des indicateurs structurels depuis 1975 (année de base pour la plupart des analyses empiriques du présent chapitre) —, on constate de nettes différences d’un secteur à l’autre (graphique 3.1). Entre 1975 et 2000, le secteur financier, les marchés de certains produits et le commerce extérieur ont connu des réformes considérables qui ont globalement changé la nature du régime structurel (autrement dit le degré de restriction). Dans le secteur financier, on soulignera notamment la suppression de la réglementation des taux d’intérêt et de l’encadrement du crédit ainsi que la libéralisation des restrictions quantitatives aux investissements des institutions financières (hormis à des fins prudentielles). Sur les marchés des produits, les réformes ont notamment porté sur la réduction des barrières à l’entrée dans les transports aériens et les télécommunications et, dans une moindre mesure, sur le désengagement de l’État des biens de production. S’agissant du commerce extérieur, les tarifs effectifs ont été sensiblement réduits pour les produits manufacturés et de nombreux produits de base.

Graphique 3.1.Effets cumulés des réformes dans les différents secteurs

(Variation cumulée des indicateurs structurels depuis 1975 dans les différents pays)

Le secteur financier, les marchés des produits et le commerce extérieur ont, en moyenne, connu de profondes réformes. Les réformes ont été plutôt limitées sur le marché du travail et dans le domaine fiscal.

Sources: calculs des services du FMI; voir l’appendice 3.1 pour les sources de données.

En revanche, les réformes ont été dans l’ensemble moins soutenues sur le marché du travail ou dans le système fiscal. Du reste, par rapport à 1975, on constate une détérioration globale du degré de restriction. Certes, ce constat général cache des dynamiques réformistes. Sur le plan fiscal, par exemple, plusieurs pays ont atténué certaines distorsions, comme celles issues de taux d’imposition marginaux élevés, mais ces mesures ont souvent été accompagnées ou suivies d’initiatives destinées à maintenir le rendement fiscal global (par exemple réduction des abattements pour amortissement) de sorte que, en moyenne, la distorsion fiscale au vu de l’indicateur n’a pas diminué. Cependant, plusieurs sont les indices qui mettent en évidence une inflexion durant les années 90. Par exemple des pays, notamment en Europe, ont commencé à réduire la protection de l’emploi pour donner plus de flexibilité au marché du travail et y opérer des ajustements. Cela dit, en général ces réformes étaient mineures et elles n’ont eu qu’un effet négligeable sur l’indicateur moyen du marché du travail pour l’ensemble des pays6.

Pour illustrer les autres aspects de cette dynamique des réformes, citons également les points suivants:

  • Il existe des différences sensibles sur le plan régional. En premier lieu, certains pays ont agi plus vite que d’autres. Cela a été notamment le cas de l’Australie, du Canada, des États-Unis, de la Nouvelle-Zélande et du Royaume-Uni. Ensuite, dans ces pays le travail de réforme des marchés des produits et de la fiscalité est généralement allé plus loin, alors que tous partaient d’une situation comparable. Sur les marchés des produits ces différences s’expliquent par un désengagement plus marqué de l’État, les premiers réformateurs ayant privatisé plus vite, et par la libéralisation du marché des services publics liés à l’énergie.

  • Les différences de régime réglementaire se sont considérablement estompées dans le secteur financier et dans le commerce extérieur entre 1975 et 2000, alors que sur les marchés des produits et dans le système fiscal, elles se sont creusées (graphique 3.2). Dans le premier cas, les pays qui, au départ, connaissaient une situation moins favorable au plan réglementaire ont ainsi redoublé d’efforts. En revanche, s’agissant des marchés des produits et de la fiscalité, le régime initial semble avoir moins influé sur les décisions en matière de réforme.

    Graphique 3.2.Régimes réglementaires en 1975 et 2000 dans les différents pays

    (Répartition des indicateurs structurels dans les différents pays)

    Les différences de régime réglementaire entre pays ont considérablement diminué, sauf sur les marchés des produits et dans le domaine fiscal où elles se sont accentuées.

    Source: calculs des services du FMI.

    1Les boîtes de chaque graphique représentent, de haut en bas, le maximum, le 75e percentile, la médiane, le 25e percentile, et le minimum. À noter que tous les pays avaient une valeur de 1 pour le secteur financier en 2002 et une valeur de 0 pour les marchés des produits en 1975.

  • La dimension internationale a joué un rôle important. À l’évidence, les engagements en matière de libéralisation pris dans le cadre des négociations commerciales régionales ou multilatérales (par exemple sous l’égide du GATT ou de l’OMC ou bien encore de l’Union européenne) ont contribué à la convergence des régimes de commerce extérieur. Dans le même ordre d’idées, la réduction des obstacles à la concurrence internationale dans le cadre de l’Acte unique européen (le «marché unique») et les directives bancaires de l’Union européenne ont profondément influencé les réformes des marchés des produits et des marchés financiers dans les pays membres. Par exemple les obstacles à l’entrée sur le marché des transports aériens ont été réduits de manière quasi simultanée dans tous les pays membres au début des années 90. Les réformes structurelles se sont d’abord manifestées dans les secteurs plus exposés à la concurrence internationale, comme le secteur financier ou les transports aériens.

Intervalles de 5 ans sans chevauchement
Secteur financierMarché du travailMarchés des produitsDroits de douaneFiscalité
Secteur financier1,0
Marché du0,18
travail(0,11)1,0
Marchés des0,010,33
produits(0,91)(0,00)1,0
Droits de–0,08–0,12–0,03
douane(0,44)(0,29)(0,77)1,0
Fiscalité–0,050,250,38–0,08
(0,66)(0,05)(0,002)(0,48)1,0
Source: calculs des services du FMI. L’appendice 3.I indique les sources des données.
  • Les réformes se sont plutôt produites par vagues. Par exemple, dans le secteur financier, au début des années 80 de nombreux pays ont libéralisé les taux d’intérêt et l’allocation du crédit. Une deuxième vague de libéralisation s’est produite vers la fin des années 80 et au début des années 90 dans le cadre de l’intégration économique et financière de l’Europe.

  • En règle générale, les réformes ont été graduelles. Par exemple la déréglementation de l’entrée sur les marchés des produits s’est faite par étapes dans les différents secteurs. La déréglementation des transports aériens s’est produite pour l’essentiel à la charnière des années 80 et 90.

Les télécommunications ont ensuite pris la relève et aujourd’hui les réformes se poursuivent dans les secteurs du gaz et de l’électricité. Enfin, il est difficile d’établir une dynamique d’entraînement entre secteurs si l’on analyse le déroulement des réformes sur une base annuelle (tableau 3.2). En revanche, dans la durée, on constate une certaine concomitance. Concrètement, si l’on se situe sur une période quinquennale, il semblerait que les réformes du travail aient coïncidé avec celles des marchés des produits et de la fiscalité.

Tableau 3.2.Matrices de corrélation des variations des indicateurs de la politique structurelle(Les niveaux de signification marginaux sont indiqués entre parenthèses)
Données annuelles
Secteur financierMarché du travailMarchés des produitsDroits de douane
Secteur financier1,0
Marché du0,01
travail(0,86)1,0
Marchés des–0,060,12
produits(0,19)(0,01)
Droits de–0,03–0,020,01
douane(0,46)(0,60)(0,88)1,0

En résumé, on relève des variations notables entre pays et entre secteurs par rapport à la tendance globale vers des dispositifs et des politiques axés sur le marché constatée depuis le début des années 80 dans les pays industrialisés. On peut donc supposer que les contraintes d’ordre politique ou économique ont dû varier d’un pays à l’autre —ce qui tendrait à expliquer pourquoi les réformes se sont soldées par des résultats sensiblement différents —, mais également d’un secteur à l’autre.

Déterminants des réformes structurelles

Après avoir posé les principales constantes à expliquer, nous allons examiner les facteurs qui ont agi sur l’ampleur, le rythme et le déroulement des réformes dans le temps et dans l’espace.

Fondements analytiques

Sous l’angle de l’économie politique, les réformes structurelles concrètes résultent de l’interaction des objectifs des dirigeants et des contraintes économiques et politiques qui échappent à leur emprise directe. Les objectifs en question sont à leur tour tributaires des coûts et des avantages perçus des réformes (question qui sera abordée plus loin). Qui plus est, les dirigeants sont peut-être également animés par leurs propres intérêts, comme par exemple leur réélection. Les contraintes sont un vaste ensemble de facteurs politiques et économiques qui influent sur les chances qu’ont les réformateurs de bénéficier du soutien politique voulu.

Ce soutien peut être difficile à obtenir si les coûts et les avantages des réformes ne sont pas répartis de façon homogène dans l’espace et dans le temps. Si, à terme, les réformes profitent à beaucoup d’agents, certains y perdent cependant —du fait qu’ils sont moins protégés face à la concurrence ou à la flexibilité des prix. Les perdants, même s’ils sont en petit nombre, tendent à prévaloir sur le terrain politique, car, à la différence de la majorité vaste et diffuse des bénéficiaires, il est dans leur intérêt d’obtenir le plus grand retentissement politique (par exemple Olson, 1965). En outre, si un nombre suffisamment élevé de producteurs et d’employés ont des doutes sur l’effet des réformes et estiment qu’ils risquent d’être perdants, ils préféreront le statu quo même s’ils savent que, globalement, les réformes peuvent être bénéfiques (par exemple Fernández and Rodrik, 1991). Comme il est difficile de savoir qui seront les gagnants et les perdants, le remède classique aux problèmes de répartition du revenu —les mécanismes de transfert compensatoires —risque de ne pas être viable (Grüner, 2002), du fait du manque d’informations a priori, des coûts élevés de toute démarche visant à couvrir tous les perdants probables, ou des difficultés à prendre des engagements sur le terrain politique (Rajan and Zingales, 2000)7.

À titre de cadre de référence, nous avons établi une simple équation économétrique dynamique qui relie les variations annuelles de l’indicateur structurel d’un secteur donné à une série de variables susceptibles d’agir sur les décisions des réformateurs (Abiad and Mody, 2003). Cette équation a cela d’important qu’en l’absence de contraintes politiques et économiques, la dynamique des réformes dans chaque secteur apparaît comme tributaire de la volonté des dirigeants d’ajuster les politiques structurelles de manière graduelle jusqu’à atteindre un objectif donné, comme nous l’avons vu plus haut. Autrement dit, plus il y aura un décalage entre l’objectif et la valeur effective de l’indicateur structurel, plus fortes seront les incitations à mettre en œuvre les réformes. Il va de soi que les contraintes politiques et économiques jouent également un rôle important; aussi pour en tenir compte l’équation comprend-elle des variables explicatives qui ont été définies dans les études publiées sur l’économie politique des réformes.

L’équation a été estimée pour chacun des cinq indicateurs structurels pour un panel de 20 pays de l’OCDE sur la période 1975–98 (l’appendice 3.2 donne une explication plus détaillée du dispositif, des estimations et des résultats)8. Les paragraphes qui suivent présentent les résultats pour chacune des variables explicatives (tableau 3.3) ainsi que les raisonnements sous-jacents avec, le cas échéant, des graphiques illustratifs9.

Tableau 3.3.Analyse économétrique: état récapitulatif des résultats
Effets sur les réformes de:Marché du travailMarchés des produitsFiscalitéCommerce extérieurSecteur financier
Attitude à l’égard des réformes (interne et internationale)
Situation structurelle initialeNégatifPositifNégatifNégatifPositif
ApprentissageNégatifPositifNégatifNonPositif
Facteur démographique (pourcentage des plus de 65 ans)PositifNonNonPositifPositif
Retombées transfrontalièresPositifPositifNonPositifNon
Ouverture commercialePositifNonNégatifn.d.Non
Situation macroéconomique
«Mauvaise» année (croissance du PIB réel inférieure à 1 %NégatifPositifPositifNonNon
Nombre de mauvaises années au cours des trois dernières annéesPositifPositifNonPositifNon
Excédent primaire (corrigé des variations cycliques)PositifPositifNonPositifNon
Ajustement budgétaire (hausse de l’excédent primaire corrigé des variations cycliques)NégatifNonNégatifNonNon
Processus décisionnel
Règle de la majorité électoralePositifNonPositifPositifPositif
Gouvernement plutôt conservateurPositifNonNonNégatifNon
Ampleur de la majorité gouvernementalePositifNonNonPositifNon
Année d’élection (de l’exécutif)NonNonNonPositifNon
Première année d’exercice (de l’exécutif)NonNonNonPositifNon
Conception des réformes
Autres réformes (apprentissage, groupement, enchaînement)PositifNonPositifNonNon
Effets au niveau national/régional
Appartenance à l’UEPositifPositifNégatifPositifNon
Note: L’appendice 3.2 donne les détails des estimations et spécifications. Le tableau récapitule les résultats obtenus avec diverses spécifications. Un effet est réputé «positif» ou «négatif» seulement si le coefficient correspondant est statistiquement significatif dans au moins une des équations énoncées dans l’appendice 3.2. «Non» signifie qu’aucun effet statistiquement significatif n’a été trouvé dans aucune des équations.

Conditions initiales

Comme nous l’avons signalé plus haut, les réformes sont tributaires de la situation qui existe au départ, car celle-ci détermine le décalage qui peut se produire entre les politiques souhaitées et celles qui sont effectivement appliquées. En outre, les conditions initiales sont également représentatives de l’appui ou de l’opposition dont peuvent faire l’objet les réformes structurelles. La réglementation risque plus d’être perçue comme coûteuse dans les économies fortement réglementées et lourdement imposées, conditions qui devraient en principe alimenter l’appui aux réformes. Autrement dit, dans les pays où, au départ, les restrictions sont nombreuses l’élan réformateur devrait être plus vigoureux que dans ceux où la situation initiale est plus favorable. Cela dit, comme nous l’avons signalé plus haut, la réglementation peut également favoriser la recherche de rentes dont les bénéficiaires, qui politiquement tendent à être bien organisés, risquent de s’opposer énergiquement aux réformes (Olson, 1965).

Si cet effet prédomine, les pays qui, au départ, affichent plus de restrictions au plan structurel devraient être de piètres réformateurs et, à l’inverse, ceux qui font davantage appel aux mécanismes du marché ont plus de chances d’être à l’avant-garde des réformes.

Quel éclairage l’expérience des pays industrialisés nous donne-t-elle des conditions initiales? D’après les résultats, si l’on exclut l’exception notable des marchés des produits, les pays qui, au départ, ont un régime plus restrictif tendent à réformer davantage. C’est ce qu’illustre la pente négative des courbes du graphique 3.3, où l’on met en rapport le niveau initial des indicateurs structurels et le niveau cumulé des changements opérés durant la période décennale qui a suivi10.

Graphique 3.3.Réformes structurelles et situation initiale

(En ordonnée, variation des indicateurs structurels; en abscisse, voir intitulé; 1978–98)

Les courbes tendancielles à pente négative signifient qu’en moyenne les pays qui connaissaient, au départ, les régimes de politique structurelle les plus restrictifs ont entrepris plus de réformes. Durant la période 1988–98, les réformes ont été plus ambitieuses que durant la décennie précédente.

Source: calculs des services du FMI.

Outre le fait qu’elles montrent combien les conditions initiales peuvent être importantes, les courbes tendancielles du graphique 3.3 mettent également en évidence deux autres aspects essentiels de ces conditions et de la dynamique des réformes. En premier lieu, comme le montre l’évolution des courbes vers la droite, les comportements ont été plus propices aux réformes pendant la deuxième moitié de la période (1988–98) que pendant la première moitié (1978–88). En second lieu, comme l’indiquent les objectifs moyens implicites —les points d’intersection des courbes tendancielles et des courbes de réforme zéro (lignes horizontales) —, il existait un vaste consensus à l’appui de la libéralisation des échanges, du secteur financier et des marchés des produits11.

Les réformes de la fiscalité et du travail se présentent cependant comme des domaines «difficiles». Les objectifs implicites étaient proches des conditions initiales moyennes (fiscalité) ou des systèmes plus restrictifs (marché du travail). Ces objectifs peuvent traduire à la fois les contraintes et les objectifs sous-jacents12. Les objectifs sousjacents dans ces domaines peuvent être spécifiques au pays considéré et donc éventuellement résulter d’un choix particulier entre efficacité et équité ou d’une moindre exposition à la concurrence internationale (laquelle peut pousser les dirigeants à envisager des réformes comme on le verra plus loin). S’agissant des contraintes, l’opposition aux réformes dans ces deux domaines peut être particulièrement ferme pour deux raisons au moins. D’abord, les coûts à court terme des réformes peuvent toucher une vaste population et avoir une incidence sur la répartition du revenu. Ensuite, les bénéficiaires du régime réglementaire existant peuvent se voir renforcés, car le manque initial de concurrence internationale offre des incitations notables à la mobilisation politique.

Facteurs internationaux et ouverture

La dynamique des réformes entreprises dans un pays peut être influencée par les réformes mises en œuvre dans les pays voisins, du fait de la pression morale issue des accords internationaux (comme dans le cas de l’Union européenne), des effets d’entraînement produits par les réformateurs plus avancés, ou des retombées négatives sur la compétitivité de l’économie nationale.

L’expérience révèle que les pressions internationales ont effectivement incité les pays à entreprendre des réformes, notamment sur les marchés des produits et dans le secteur financier. Concrètement, l’analyse économétrique et les données du graphique 3.4 indiquent que si les trois principaux partenaires commerciaux d’un pays donné entreprennent des réformes, ce pays intensifie également son travail réformateur. La politique fiscale fait exception à ce constat, ce qui infirme l’idée que la concurrence fiscale internationale a joué un rôle prépondérant, tout au moins d’après l’indice global utilisé dans notre étude13.

Graphique 3.4.Retombées transfrontalières

(En ordonnée, variation des indicateurs structurels nationaux; en abscisse, voir intitulés; 1978–98)

Hormis dans le cas de la fiscalité, les réformes entreprises par un pays ont bénéficié de celles qu’avaient réalisées ses trois principaux partenaires commerciaux.

Source: calculs des services du FMI.

1Variation des indicateurs structurels des trois principaux partenaires commerciaux.

Les engagements internationaux semblent naturellement renforcer l’effet d’émulation. L’expérience montre que l’appartenance à l’Union européenne a encouragé les réformes, en particulier dans le domaine des échanges et celui des marchés des produits entre 1988 et 98. L’acte unique européen de 1986 (qui a abouti au marché unique de 1992) a engagé une dynamique de concurrence accrue sur les marchés des produits dans les pays membres.

On peut logiquement penser que l’effet d’émulation est appelé à s’intensifier avec l’ouverture de l’économie, puisque le coût de l’inaction devrait en principe s’alourdir. Le graphique 3.5 montre que les pays dont l’économie est plus ouverte (à en juger d’après les flux d’échanges de biens et services en pourcentage du PIB) tendent à être plus actifs sur le front des réformes du travail, ce que confirme l’analyse économétrique. En revanche, ces pays semblent, en moyenne, être moins disposés à réformer leur fiscalité, ce qui semblerait confirmer ce qui a déjà été dit quant à l’absence de concurrence fiscale. Ceci pourrait s’expliquer par le fait que les pays dont l’économie est plus ouverte sont davantage exposés aux chocs exogènes ce qui, comme l’avançait Rodrik (1998), peut favoriser une plus grande présence de l’État et donc, implicitement, confier un rôle plus important aux stabilisateurs budgétaires et, éventuellement, limiter la marge de manœuvre pour réduire la pression fiscale moyenne.

Graphique 3.5.Ouverture aux échanges et aux réformes1

(En ordonnée, variation des indicateurs structurels; en abscisse, voir intitulés)

L’ouverture aux échanges a pour effet d’intensifier la concurrence extérieure et, partant, de promouvoir les réformes du travail visant à renforcer la compétitivité locale. En revanche, l’ouverture semble avoir un effet dissuasif sur les réformes fiscales.

Source: calculs des services du FMI.

1L’ouverture aux échanges est définie comme la somme des importations et des exportations de biens et services par rapport au PIB.

Conditions macroéconomiques

Il est une idée répandue selon laquelle une conjoncture économique difficile, et notamment une crise économique ou financière ou des épisodes prolongés de croissance faible ou négative, peut inciter aux réformes, car les coûts du statu quo deviennent évidents au point d’affaiblir considérablement l’opposition aux réformes14. Cet argument du «dos au mur» ne cadre pas avec l’idée que les réformes sont plus faciles à appliquer lorsque la conjoncture macroéconomique est favorable du fait que leurs coûts sont moins lourds et que, avec une rapide croissance du revenu global, les effets sur la répartition du revenu sont moins patents.

D’après les données disponibles, les phases de reprise après une période de croissance faible ou négative sont propices à une accélération des réformes structurelles (graphique 3.6). Hormis dans le secteur financier15, les périodes de deux ou trois ans de croissance réelle faible ou négative du PIB (taux de croissance inférieur ou égal à 1 %) ont en moyenne été suivies d’une période de réformes plus ambitieuses que dans des conjonctures favorables ou normales. Les cas de la Nouvelle-Zélande (encadré 3.1) et du Royaume-Uni (encadré 3.2), où de profondes réformes structurelles ont été engagées durant les années 80, montrent clairement qu’une conjoncture difficile a abouti à des changements politiques et à des réformes. Nous pouvons également établir un lien entre les récentes périodes de conjoncture défavorable, caractérisées par un taux de croissance faible ou négatif du PIB, et un travail de réforme plus intense, à une importante exception près: celle du marché du travail. Ceci porte à croire que les gouvernements rechignent à imposer aux travailleurs les coûts de l’ajustement alors qu’ils souffrent déjà d’une situation économique défavorable (en fait, on tend à observer une corrélation négative entre l’importance des prestations d’assurance chômage et le cycle économique dans certains pays).

Graphique 3.6.Y a-t-il plus de réformes en conjoncture défavorable?

(En ordonnée, réformes moyennes en conjoncture défavorable moins réformes moyennes en conjoncture favorable multipliées par 1.000; en abscisse, voir intitulés; 1982–98)1

Les «mauvaises années» (croissance du PIB inférieure à 1 %) sont souvent propices aux réformes —hormis sur le marché du travail —, au même titre que les périodes de reprise faisant suite à des phases prolongées de faible croissance (plus d’une année de croissance inférieure à 1 % sur les trois dernières années).

Source: calculs des services du FMI.

1On entend par «conjoncture favorable» les années où la croissance du PIB réel dépasse 1 %.

Pour mobiliser le soutien politique nécessaire, il est souvent prescrit de dédommager les agents qui risquent d’être lésés. Bien entendu, la marge de manœuvre en la matière est d’autant plus ample que la situation budgétaire est bonne, ce qui laisse supposer que le budget devrait entrer en ligne de compte dans la dynamique des réformes. Le graphique 3.7 montre que plus cette marge de manœuvre est grande (réduction des soldes budgétaires primaires structurels en pourcentage du PIB) et plus les réformes ont de chances de réussir. Les résultats économétriques montrent que cette relation est d’autant plus manifeste pour les réformes de la fiscalité et celles du marché du travail, domaines qui sont sans doute les plus délicats. À cela trois raisons possibles. D’abord, l’ajustement budgétaire risque d’épuiser tout le «capital politique» des dirigeants, et donc la tolérance aux réformes structurelles. Ensuite, comme on en a émis l’hypothèse plus haut, une profonde réforme du marché du travail exige probablement une enveloppe budgétaire à titre de compensation, d’où un accroissement notable —quoique temporaire —des déficits structurels, ce qui ne cadre pas avec les objectifs d’ajustement budgétaire. Le cas des réformes du marché du travail entreprises aux Pays-Bas durant les années 90 montre que les politiques budgétaires peuvent contribuer aux réformes du marché du travail (encadré 3.3). Enfin, pour que les ajustements budgétaires soient viables, un accroissement des prélèvements fiscaux peut se révéler nécessaire (lequel accentuera les distorsions affichées par les indicateurs fiscaux), faute de quoi l’ajustement pourrait entraîner une réduction des dépenses, ce qui risquerait de se traduire par une forte résistance au plan politique.

Graphique 3.7.Ajustement budgétaire et réformes «délicates»

(En ordonnée, variation des indicateurs structurels; en abscisse, voir intitulés)

En moyenne, les diminutions structurelles du solde primaire des administrations publiques semblaient être liées à des réformes plus ambitieuses dans les domaines du travail et de la fiscalité.

Source: calculs des services du FMI.

Toutefois, l’existence d’excédents primaires structurels élevés tend à aller de pair avec des réformes profondes. Si au vu de la situation des finances publiques la probabilité d’un ajustement budgétaire est faible, le gouvernement sera plus disposé à entamer son capital politique avec des réformes impopulaires que si la probabilité d’un profond ajustement budgétaire était élevée. En outre, en présence de gros excédents primaires il hésitera moins à offrir des mesures de compensation même au prix d’une détérioration passagère du solde budgétaire structurel.

Processus de réforme

Les institutions qui régissent la prise de décisions au plan politique, comme par exemple les dispositions constitutionnelles à la base du système politique (parlementaire ou présidentiel) ou les règles électorales (proportionnelles ou non), peuvent avoir une incidence sur le choix des orientations, en particulier celles qui, comme les politiques budgétaires et structurelles, agissent sur la répartition des revenus. Persson (2003), par exemple, estime que les élections à la proportionnelle, plus que les scrutins majoritaires, ont tendance à mieux défendre les intérêts de vastes majorités, ce qui laisse sous-entendre que les systèmes à représentation proportionnelle pourraient favoriser un changement graduel et modéré avec un faible risque d’inversion, alors que les scrutins majoritaires pourraient se prêter à des réformes plus ambitieuses mais avec un risque plus élevé de remise en question.

Certaines données mettent en évidence que les institutions politiques influent sur les processus de réforme (voir tableau 3.3). Concrètement, les systèmes électoraux majoritaires tendraient à favoriser les réformes plus que les scrutins proportionnels, ce qui cautionne l’idée selon laquelle dans les systèmes à scrutin majoritaire, les réformateurs ont plus de chances de déjouer l’opposition des petits groupes, et donc de mener à bien des programmes ambitieux dans des domaines délicats. Les gouvernements qui peuvent s’appuyer sur une solide majorité parlementaire —ce qui a plus de chances de se produire dans un système à scrutin majoritaire —se présentent en moyenne comme plus réformateurs, notamment dans le domaine du travail et celui du commerce extérieur.

L’environnement politique peut également agir sur la dynamique des réformes. L’orientation politique du gouvernement peut jouer un rôle, car elle détermine ses choix face à la dualité équité–efficacité. La proximité d’un scrutin peut freiner la mise en œuvre de mesures impopulaires, notamment si leurs coûts à court terme sont particulièrement lourds. À l’inverse, la première année d’un gouvernement sera plus propice aux réformes, car son capital politique n’aura pas été entamé. Enfin, la fragmentation du tissu politique (la multiplication d’entités autonomes telles que partis politiques) et la polarisation idéologique risquent d’exacerber les rapports de force et, partant, d’empêcher la formation de coalitions vastes et stables nécessaires pour étayer l’exécution d’ambitieux programmes de réformes.

En réalité, d’après les données obtenues, l’environnement politique semblerait jouer un rôle curieusement modeste. L’orientation idéologique du gouvernement aurait une certaine incidence sur le rythme des réformes du travail et du commerce extérieur. En moyenne, les gouvernements conservateurs semblent plus enclins que les gouvernements de gauche à mener des réformes du travail, mais moins disposés à agir sur le commerce extérieur. Dans les autres domaines, l’orientation idéologique ne semble pas jouer de rôle systématique.

Conception des réformes

Les marchés des produits, du travail et des capitaux étant interdépendants, il existe des complémentarités entre les réformes qui y sont entreprises. Les mesures adoptées dans un domaine peuvent multiplier les retombées positives d’autres réformes16, ou bien compenser les pertes subies par certains groupes dans d’autres domaines. Autrement dit, un vaste programme de réformes peut être un gage de soutien politique, comme nous l’avons vu plus haut. Cela dit, comme ce programme risque également d’être moins transparent et plus difficile à expliquer aux divers groupes concernés, ce soutien politique peut également être difficile à obtenir. En outre, l’effet d’un programme de réformes peut être plus compliqué à évaluer que celui d’une simple mesure concrète, et il est donc plus malaisé d’en estimer les coûts et les avantages, d’où un soutien politique moins enthousiaste.

Encadré 3.1.Réforme structurelle et croissance économique: le cas de la Nouvelle-Zélande

La Nouvelle-Zélande a entrepris une vaste réforme structurelle de son économie. Au cours de la deuxième moitié des années 80 et des premières années de la décennie suivante, l’économie, au départ relativement fermée, avec une dose substantielle d’intervention de l’État, est devenue l’une des plus ouvertes du monde, et les mécanismes de marché y jouent désormais à plein. Parallèlement, elle s’est dotée d’un cadre de politique macroéconomique transparent pour promouvoir et maintenir la stabilité économique.

L’impulsion de la réforme de l’économie a pour origine deux décennies de relatif déclin économique. En 1965, le PIB par habitant de la Nouvelle-Zélande (en parité de pouvoir d’achat (PPA)) la classait au sixième rang des pays industrialisés, mais au début des années 80, elle avait rétrogradé au 17e rang, sur 22 (voir le tableau)1. Cette chute au classement s’explique par la baisse des termes de l’échange, la perte de l’accès préférentiel au marché britannique à partir du moment où le Royaume-Uni a rejoint la Communauté européenne en 1973, les autres obstacles auxquels se heurtaient ses exportations agricoles et les effets de l’échec d’initiatives gouvernementales telles que la stratégie de développement «Think Big» (Voyez grand), qui visait à restructurer l’économie en promouvant les activités financées par les contribuables afin de stimuler la croissance et l’emploi. Le laxisme de la politique budgétaire et monétaire a aggravé les problèmes économiques du pays. Au début des années 80, la Nouvelle-Zélande était confrontée à une inflation élevée et variable, une dette publique croissante, un chômage en hausse et des pressions extérieures de plus en plus fortes. La perte de confiance de la communauté internationale dans l’économie a provoqué en 1984 une crise des changes.

C’est dans ce contexte que le gouvernement travailliste qui est entré en fonctions en 1984 a entamé une réorientation de la politique macroéconomique et une vaste réforme structurelle de l’économie. Le gouvernement national qui lui a succédé a amplifié les réformes. En tout, la période de réformes intensives a duré une dizaine d’années. Les premières réformes ont consisté à laisser flotter le dollar néozélandais, à partir de mars 1985, à supprimer le contrôle des changes et à libéraliser les taux d’intérêt, les marchés financiers et les mouvements de capitaux internationaux. Ensuite est venue une série de mesures visant à corriger les distorsions et à déréglementer les marchés des produits, à libéraliser le commerce extérieur et à mener un programme dynamique de privatisations. La politique macroéconomique a aussi pris un tour plus rigoureux, l’axe de la politique monétaire étant désormais de contenir l’inflation, tandis que la gestion des finances publiques était améliorée par des réformes du budget et de la fiscalité ainsi que de la responsabilité financière et une refonte de la structure des incitations dans l’ensemble du secteur public. Des réformes du marché du travail ont suivi au début des années 90.

Les réformes ont effectivement ouvert l’économie aux pressions de la concurrence et des forces du marché, au plan interne comme international, et ont sensiblement amélioré le cadre et les résultats de la politique macroéconomique. L’inflation a été ramenée à un niveau faible et stable, tombant d’environ 8 % en 1989 à 1!/2 % en 1992, et, peu à peu, des anticipations faiblement inflationnistes sont devenues la norme. Le rééquilibrage des finances publiques a fait passer le solde de fonctionnement du secteur public d’un déficit de 7 % du PIB en 1982/83 à un excédent de 1 % du PIB en 1992/93. Dans le même temps, le rythme de croissance de l’économie dans la période suivant immédiatement le lancement des réformes (1984–92) a été décevant: le PIB par habitant (en PPA) a progressé de moins de 1 % et le taux de chômage est passé de 6,2 % en 1983 à plus de 10 % en 1992.

L’atonie de l’économie durant la période des réformes a déclenché une controverse sur la question de savoir si les changements de politique macroéconomique et les réformes structurelles étaient «convenablement» coordonnés et enchaînés. Les critiques faisaient observer que la politique de rigueur, conjuguée aux réformes des structures, a alourdi le poids de l’ajustement économique. L’enchaînement était suboptimal aux yeux de certains, qui pointaient le fait que la réforme du marché du travail est intervenue plusieurs années après l’ouverture des marchés des produits, censée accroître la concurrence. Les tenants des réformes faisaient observer que l’ampleur des déséquilibres budgétaire et extérieur et le niveau élevé de l’inflation interdisaient d’utiliser la politique macroéconomique pour amortir l’impact des réformes structurelles ou en accélérer l’absorption. De plus, l’enchaînement des réformes était déterminé moins par des considérations économiques que par l’appétit politique de réforme et par la nécessité de dégager un consensus politique pour qu’elles aboutissent.

Nouvelle-Zélande: comparaison des chiffres de croissance(PIB par habitant, base PPA)
Croissance annuelle moyenneClassement moyen entre pays de l’OCDE (niveaux)
1973–20021973–19831984–19921993–20021965197019751985199019952002
Nouvelle-Zélande1,51,10,82,6691216171818
Australie1,91,11,92,77671115118
Canada1,92,01,42,42222243
Finlande2,32,61,13,015151314121613
Irlande4,42,53,97,01920201918172
Moyenne des pays industrialisés2,32,22,42,4

Autre point controversé: le coût des réformes pèset-il plus lourd que les avantages qui en découlent, compte tenu surtout de leur étalement sur près de dix ans et des ajustements considérables qu’elles ont nécessités? Les tenants de cette thèse posent implicitement en hypothèse que le taux de croissance économique d’avant les réformes aurait pu être maintenu. Cela semble cependant improbable, étant donné les graves difficultés auxquelles le pays était confronté à l’époque où les réformes ont été entreprises. La politique macroéconomique, en particulier, n’était pas viable. Par ailleurs, en l’absence de réformes, l’économie aurait été moins adaptable et aurait eu beaucoup de mal à relever les défis auxquels elle a dû faire face ces dernières années.

Au terme de la période de réformes intensive, toutefois, la situation s’est nettement améliorée, puisque la Nouvelle-Zélande a affiché entre 1993 et 2002 un taux de croissance de la production légèrement supérieur à la moyenne de l’OCDE. Le PIB réel a progressé à un taux moyen de 3,6 % par an, contre 1,6 % durant la période des réformes et 1,4 % au cours de la décennie précédant leur lancement. L’accélération de la croissance était tirée pour une large part par la hausse de la productivité globale des facteurs (voir Conway and Hunt, 1998; et Diewert and Lawrence, 1999). Le PIB par habitant (en PPA) a augmenté d’un peu plus de 2½ % par an, taux grosso modo comparable à la moyenne de l’OCDE, et l’écart entre le revenu par habitant en Nouvelle-Zélande et la moyenne des pays de l’OCDE est à tout le moins resté à peu près inchangé, alors qu’il s’était creusé pendant les deux précédentes décennies. L’écart a commencé à se réduire, car, depuis trois ans, la Nouvelle-Zélande connaît une croissance relativement plus vive que le reste de l’OCDE.

Le gouvernement actuel s’est donné pour objectif de faire revenir le revenu par habitant de la Nouvelle-Zélande dans la moitié supérieure du classement des pays de l’OCDE. Un des éléments essentiels de sa stratégie consiste à maintenir une solide assise pour la croissance en poursuivant une politique macroéconomique avisée et en préservant le libre jeu de la concurrence et des forces du marché. Les autorités ont conscience que les restrictions qui pèsent sur ses exportations empêchent la Nouvelle-Zélande d’exploiter pleinement son avantage compétitif et demeurent un obstacle majeur à l’expansion du potentiel de croissance du pays. La poursuite de la libéralisation du commerce international de produits agricoles revêt donc une importance particulière pour la Nouvelle-Zélande. Les autorités sont par ailleurs d’avis que les perspectives de croissance pourraient aussi être améliorées par des efforts supplémentaires pour stimuler l’innovation, rehausser les qualifications de la maind’œuvre, encourager une participation plus large à la vie active et développer les liens de la Nouvelle-Zélande avec l’économie mondiale. Des initiatives paraissent nécessaires dans ces domaines pour aider la Nouvelle-Zélande à surmonter les désavantages que constituent sa petite taille et son éloignement des grands pôles d’activité économique dans le monde.

Note: Abdelhak Senhadji est le principal auteur de cet encadré.

1La moyenne des pays industrialisés est calculée à partir du groupe suivant: Allemagne, Australie, Autriche, Belgique, Canada, Corée, Danemark, Espagne, États-Unis, Finlande, France, Grèce, Irlande, Islande, Italie, Japon, Norvège, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni et Suède.

Encadré 3.2.Réformes structurelles au Royaume-Uni dans les années 80

En réaction à des résultats économiques décevants, le Royaume-Uni a subi dans les années 80 de vastes réformes structurelles qui visaient à réduire l’intervention de l’État dans les décisions économiques et à améliorer le fonctionnement du système de marché. Le Royaume-Uni a fait figure de précurseur et d’autres pays lui ont emboîté le pas (voir Keen, 1991, au sujet des réformes fiscales).

Après des décennies de déclin économique relatif par rapport aux autres pays industrialisés, le Royaume-Uni est entré en récession à la suite du premier choc pétrolier de 1973. L’inflation est devenue un problème majeur, en partie à cause de la pression des salaires et de la hausse des dépenses publiques, et la situation économique s’est détériorée. Il y a eu en 1976 une crise de la balance des paiements, à la suite de quoi un système d’encadrement des salaires a été mis en place et les dépenses ont été restreintes dans le contexte d’un accord de confirmation avec le FMI. Ces mesures ont suscité une vive opposition, qui s’est cristallisée par des grèves en série au cours de l’hiver 1978–79 («l’hiver du mécontentement»). Les problèmes économiques ont constitué le thème majeur de la campagne pour les élections de 1979. L’opposition a remporté ces élections sur un programme de réformes structurelles et Margaret Thatcher est devenue Premier Ministre en mai 1979.

Le programme de réformes structurelles du nouveau gouvernement comportait les éléments suivants (Keen, 1991; Lawson, 1992; Blanchflower and Freeman, 1993; et Card and Freeman, 2002):

  • Réduction du rôle de l’État dans l’économie. La réforme majeure dans ce domaine a été la privatisation des entreprises publiques et des HLM, qui a fait augmenter le nombre des actionnaires et des propriétaires immobiliers. Un autre volet du programme était la réduction de la taille des administrations publiques, et les effectifs de la fonction publique ont sensiblement diminué. L’État a aussi limité ses engagements au titre du système de retraites en réduisant la valeur relative des prestations et en encourageant l’adhésion à des régimes de retraite privés. En partie du fait de ces réformes, l’investissement public a été beaucoup plus faible (en pourcentage du PIB) au cours des années 80 que les décennies précédentes.

  • Renforcement des incitations au travail dans les programmes sociaux. Cet objectif a été poursuivi au moyen d’une stratégie de réforme à plusieurs volets. Premièrement, le gouvernement a abaissé les prestations de chômage nettes en supprimant le supplément lié au revenu; leur indexation automatique a été suspendue et leur fiscalité a été rendue moins intéressante. Deuxièmement, le gouvernement a rendu plus rigoureux les critères d’admissibilité aux prestations de chômage et autres, en particulier pour les jeunes. Troisièmement, il a entrepris de vérifier les efforts de recherche de travail, à l’aide du programme de retour à l’emploi «Restart», en vertu duquel tout chômeur devait se présenter à un conseiller tous les six mois. Sous l’effet de ces réformes, le taux de remplacement des prestations de chômage a baissé d’environ un quart au cours des années 80.

  • Réforme du système fiscal. Un autre axe prioritaire de réforme consistait à réduire les divers effets d’incitation créés par le système fiscal en place. Le nombre des fourchettes de taux marginaux pour l’impôt sur le revenu des personnes physiques a été réduit et les taux ont été abaissés. Par ailleurs, certaines exemptions ont été réduites ou supprimées et l’imposition des revenus du capital a été rationalisée. La part des impôts indirects a été accrue, tandis que l’impôt sur les bénéfices des sociétés a été abaissé et son assiette élargie.

  • Réforme des syndicats. Le gouvernement a introduit un certain nombre de réformes législatives qui augmentaient la liste des motifs pouvant être invoqués pour refuser d’adhérer à un syndicat, limitaient les piquets de grève, interdisaient les actions visant à forcer la conclusion de conventions avec des patrons employant des travailleurs syndiqués et affaiblissaient les exclusivités et immunités syndicales.

  • Libéralisation des marchés financiers. Les restrictions aux opérations financières internationales ont été levées à la fin de 1979. Par la suite, les mesures administratives restreignant le crédit bancaire et les prêts des sociétés immobilières ont été abrogées. D’autres réformes ont été effectuées dans ce domaine, notamment la libéralisation du mode de fixation des prix des services financiers (le «Big Bang» de 1986).

  • Promotion de l’initiative privée et du travail indépendant. Il était considéré comme crucial pour la réussite des réformes de promouvoir une culture dynamique de l’initiative privée. Le gouvernement a mis en place des mesures visant spécifiquement à encourager le travail indépendant, offrant des abattements fiscaux, facilitant l’emprunt pour les petites entreprises et créant des agences locales de conseil aux entreprises en planification, commercialisation et conception. Grâce à ces initiatives, le taux de travail indépendant n’a cessé d’augmenter au cours des années 80.

Les réformes ont incontestablement donné plus de souplesse à l’économie britannique, et libéré les forces du marché. Leur effet sur la croissance économique demeure un sujet de controverse. Il est néanmoins généralement admis qu’elles ont contribué à stopper la tendance antérieure au déclin relatif du PIB par habitant (voir, par exemple, Card and Freeman, 2002; et FMI, 2003), car globalement les résultats se sont améliorés dans les années 80 et 90. Par rapport aux années 70, le taux de croissance moyen du PIB (par personne en âge de travailler) a gagné plus d’un demi-point. Le fonctionnement du marché du travail s’est aussi amélioré. En particulier, le taux d’emploi et le nombre d’heures ouvrées n’ont pas diminué au cours des années 80 et 90, à la différence de ce qui s’est produit dans les autres économies européennes. Le taux de chômage a augmenté au début des années 80 et est resté relativement élevé jusqu’à la fin de la décennie. Il a chuté de manière spectaculaire au milieu des années 90, et ce recul est en partie attribuable à l’amélioration de la situation du marché du travail à la suite des réformes de la décennie précédente (Pissarides, 2003).

Il est cependant assez décevant de constater que l’embellie était due pour une large part à une hausse de l’utilisation de la maind’œuvre, tandis que la croissance de la productivité globale à moyen terme ne semble guère s’être améliorée. En fait, son niveau moyen est resté remarquablement stable (environ 1¾ %) au cours des trois dernières décennies1. Cependant, dans les années 80 et 90, la croissance de la productivité globale du Royaume-Uni n’a pas fléchi comme dans les autres grands pays européens. Les données microéconomiques —qui mesurent l’effet des efforts de réforme spécifiques sur la productivité des entreprises —suggèrent que les réformes structurelles des années 80 ont contribué à l’amélioration relative de la productivité au Royaume-Uni (Card and Freeman, 2002). Les autres sources de préoccupation tiennent à ce que ces réformes pourraient avoir aussi contribué à l’augmentation marquée des inégalités de revenu (Machin, 1997), à la dégradation sensible des indicateurs de la pauvreté (Osberg, 2002) et à l’élargissement de l’écart en matière d’infrastructures (Clark, Elsby, and Love, 2002) observés depuis 1980.

Le vaste programme de réformes structurelles des années 80 a été mis en œuvre sur fond de difficultés macroéconomiques, dont un chômage relativement élevé. Un certain nombre de facteurs peuvent expliquer cet état de choses. Premièrement, les résultats de plus en plus décevants des années 70 ont fait apparaître les faiblesses de la structure économique et ses retombées négatives très dispersées ont créé un climat propice à des réformes de vaste ampleur. Deuxièmement, si le chômage était élevé, d’autres indicateurs macroéconomiques tels que la croissance et l’inflation ont commencé à s’améliorer entre le début et le milieu des années 80, ce qui a permis de poursuivre les réformes. Troisièmement, l’augmentation du nombre des actionnaires et des propriétaires immobiliers résultant des privatisations a apporté un appui supplémentaire aux réformes.

1L’évolution de la productivité au Royaume-Uni est étudiée par HM Treasury (2000), O’Mahony et de Boer (2002), et FMI (2003).

Les données empiriques révèlent que les réformes de la fiscalité et du travail ont bénéficié des mesures déjà adoptées ailleurs, mais qu’elles ont, elles-mêmes, eu un effet négligeable sur les autres domaines. Ceci peut éventuellement s’expliquer par les priorités des gouvernements réformateurs, encore que ce constat puisse également étayer l’idée que les réformes dans un secteur sont une source d’apprentissage et incitent les gouvernants à devenir plus réformateurs ailleurs. On peut également penser que les réformes relativement plus faciles à entreprendre dans les domaines des échanges, des marchés des produits et des finances incitent les autorités à agir également sur le terrain plus délicat du travail et de la fiscalité. À cet égard, il importe de noter la forte interaction relevée entre les réformes du marché du travail et celles des marchés des produits (voir également Nicoletti and Scarpetta, 2001; et OCDE, 2002). Le graphique 3.8 montre que ces réformes tendent à aller de pair17, ce qui tendrait à corroborer l’avis que moins les entreprises ont le pouvoir de fixer les prix sur les marchés soumis à la concurrence, plus l’on réduit les rentes à partager entre producteurs et travailleurs et, partant, les incitations à s’opposer aux réformes.

Graphique 3.8.Réformes des marchés des produits et du travail

(Variation des indicateurs structurels; 1982–98)

Les réformes des marchés des produits et du travail tendent à évoluer de concert.

Source: calculs des services du FMI.

Encadré 3.3.Pays-Bas: comment la conjonction des réformes du marché du travail et des réductions d’impôt a entraîné une forte croissance de l’emploi

Au cours des vingt dernières années, les Pays-Bas ont entrepris une série de réformes du marché du travail qui ont eu pour résultat une croissance remarquablement rapide de l’emploi (voir le graphique). Ces réformes, souvent appelées «modèle du polder», par analogie avec les terres que les Hollandais ont reprises sur la mer, ont suscité beaucoup d’intérêt et ont parfois été considérées comme un exemple à suivre par d’autres pays.

Ce qui a conduit aux réformes, c’est la médiocrité des résultats économiques dans les années 70 et 80. À cette époque, l’emploi total stagnait, tandis que l’emploi dans le secteur privé diminuait. Ce phénomène était attribué de plus en plus à la hausse rapide des salaires, hypothèse confortée par des études de l’influent Bureau néerlandais de l’analyse de la politique économique, qui montraient qu’une croissance excessive des coûts salariaux réels avait sur l’emploi un double effet: elle accélérait l’élimination des activités grandes consommatrices de maind’œuvre et réduisait la rentabilité, ce qui induisait une diminution des investissements, une croissance plus lente du stock de capital et un ralentissement de la création d’emplois. Lorsque le chômage se mit à monter en flèche à partir de 1979, au cours d’une récession bien plus marquée que partout ailleurs, chacun finit par comprendre qu’il fallait faire quelque chose.

Les réformes ont commencé véritablement vers la fin de 1982, époque où deux événements importants se sont produits. Premièrement, un nouveau gouvernement est entré en fonctions; il avait à la fois un programme précis de réformes économiques et une majorité suffisante au parlement pour donner corps à ce programme. Deuxièmement, le consensus qui se dessinait à propos de la modération des salaires a été officialisé par un accord entre les syndicats et le patronat, qui se sont entendus sur une politique de modération salariale en échange de créations d’emplois («accord de Wassenaar»). L’indexation automatique des salaires était du même coup abolie, non seulement pour les futures conventions salariales, mais aussi pour celles qui avaient déjà cours.

Pays-Bas: indicateurs du marché du travail

Source: CPB (Bureau néerlandais de l’analyse de la politique économique).

Les gouvernements suivants ont mis en œuvre une série de réformes du marché du travail et des finances publiques qui se complétaient et se renforçaient.

  • Le niveau du salaire minimum réel a été nettement abaissé. Il a d’abord été réduit de 3 %, puis gelé en valeur nominale pendant de nombreuses années. De ce fait, en 1997, le salaire minimum réel avait baissé de 22 % par rapport à son point culminant de 1979. Le salaire minimum jeune a été réduit de façon encore plus marquée.

  • Les traitements des fonctionnaires ont subi la même réduction et le même gel que le salaire minimum et ont baissé en valeur réelle dans les mêmes proportions.

  • Le taux de remplacement a été sensiblement réduit. Les indemnités de chômage, de maladie et d’invalidité liées au salaire ont été ramenées de 80 à 70 % du salaire et la durée des prestations de chômage et d’invalidité a été raccourcie. L’indemnité minimum, qui est liée au salaire minimum, a sensiblement diminué en valeur réelle.

  • Pour favoriser la modération salariale, les impôts et cotisations sociales à la charge des employés ont été abaissés de façon significative. Du coup, le revenu disponible a sensiblement augmenté, même en l’absence de toute hausse des salaires réels.

  • Pour compenser les réductions d’impôt, le gouvernement a réduit les dépenses publiques de 14 points de PIB. Il est ainsi parvenu à abaisser à la fois la charge fiscale et le déficit budgétaire: le budget, qui accusait un déficit de 6,2 % du PIB en 1982, affichait un excédent de 2,2 % en 2000.

Les réformes ont contribué à une hausse rapide de l’emploi, qui a progressé à partir de 1984, d’abord à un rythme modéré, puis de plus en plus vite au cours des années 90 du fait de la vigueur de la croissance économique ainsi que des vastes réformes du secteur financier et des marchés des produits. Cette croissance de l’emploi a largement bénéficié aux nouveaux venus sur le marché du travail, y compris les jeunes diplômés et les femmes. La participation des femmes à la population active a nettement augmenté. La plupart des femmes travaillaient à mi-temps, ce qui semble être dû à une préférence culturelle plutôt qu’à la politique gouvernementale.

Malgré ce succès, des problèmes subsistent. Le taux de chômage a beaucoup baissé, tombant à 3,3 % en 2001, mais cela tenait en partie au fait que les personnes âgées au chômage n’étaient plus obligées de rechercher un emploi (ces personnes n’étaient plus comptées parmi les chômeurs bien qu’elles continuaient à recevoir des indemnités de chômage) et à une nouvelle augmentation de la part de la population en âge de travailler bénéficiant d’indemnités de maladie ou d’invalidité. Plus généralement, le pourcentage de la population en âge de travailler bénéficiant de prestations (chômage, invalidité, sécurité sociale, congés de maladie) est resté élevé (autour de 20 %).

Par ailleurs, vers la fin des années 90, il est devenu plus difficile de maîtriser la progression des salaires. Le marché du travail étant de plus en plus tendu, la hausse des salaires et l’inflation se sont accélérées, atteignant des niveaux bien supérieurs à la moyenne de la zone euro. La compétitivité a encore souffert lorsque, durant la récession mondiale, les patrons hollandais, qui venaient d’être confrontés à une pénurie de maind’œuvre, se sont dans un premier temps montrés réticents à débaucher, de sorte que les coûts unitaires de la maind’œuvre ont fortement augmenté. Le déclin des bénéfices qui en a résulté a contribué à la gravité du fléchissement économique, qui a été plus marqué que dans la plupart des pays de la zone euro, et qui a conduit à de nouveaux efforts pour freiner la progression des salaires: l’an dernier, les syndicats et les organisations patronales se sont entendus sur un gel des salaires pendant deux ans.

Quels enseignements peut-on tirer de l’expérience hollandaise? Premièrement, le marasme économique a fait naître un appétit de réformes structurelles, notamment en créant une majorité parlementaire prête à soutenir un gouvernement réformateur. Deuxièmement, les mesures budgétaires ont favorisé les réformes du marché du travail en en allégeant la charge pour les travailleurs soumis aux conventions salariales en place. Troisièmement, la hausse rapide de l’emploi n’a pas suffi à réduire les incitations à l’inactivité, et de nouvelles réformes sont sans doute requises pour faire baisser le nombre des indemnisés —notamment en instaurant des critères d’admissibilité plus rigoureux.

Note: Bas Bakker est le principal auteur de cet encadré.

Autres facteurs

Les enseignements tirés des réformes déjà entreprises peuvent avoir une influence sur l’attitude à l’égard des réformes futures (Abiad and Mody, 2003). On peut, par exemple, mieux comprendre les avantages potentiels des réformes et donc être plus enclin à les appuyer à l’avenir. Cela dit, cet effet d’apprentissage n’encourage pas automatiquement les réformes. Par exemple, s’il y a eu des problèmes par le passé —dans la conception des réformes, par exemple —les dirigeants peuvent être d’autant plus hésitants à maintenir le cap des réformes.

À une remarquable exception près —celle des marchés des produits —, la dynamique des réformes qui se dégage des estimations coïncide avec un ralentissement de la convergence vers l’objectif implicite. Autrement dit, les premières réformes sont généralement suivies de mesures moins ambitieuses, ce qui ne concorde pas avec un effet sensiblement positif du phénomène d’apprentissage18. Cependant, sur les marchés des produits les pays qui connaissaient les conditions de départ plus restrictives étaient moins disposés à réformer que ceux où ces conditions l’étaient moins, observation qui cadre avec les effets d’enseignement, tout particulièrement dans la première moitié de l’échantillon (le graphique 3.3 laisse entrevoir, à terme, la possibilité d’un changement dans la dynamique des réformes des marchés des produits).

Certains auteurs ont avancé que la structure démographique, et notamment le vieillissement de la pyramide des âges, avait également une incidence sur les décisions en matière de réformes. D’une part, les personnes âgées, plus que le reste de la population, risquent de minimiser les avantages potentiels des réformes et, si elles constituent un groupe suffisamment important, de dissuader les gouvernants d’entreprendre des réformes délicates. D’autre part, il est dans leur intérêt de promouvoir des réformes du marché du travail propices à la concurrence, afin de renforcer la participation à l’emploi et à la population active, car la viabilité financière des caisses de retraite et de sécurité sociale dépend des cotisations et des versements des actifs. L’analyse économétrique montre que plus le pourcentage des plus de 65 ans est élevé, plus on observe un effet positif sur les réformes du marché du travail et du commerce extérieur, ce qui suggère dans la pratique que c’est le deuxième effet qui prédomine.

Analyse coûts–avantages des réformes

La répartition inégale de leurs coûts et avantages au sein de la société est au cœur de la problématique économique des réformes. La présente section se centre sur la manifestation temporelle de ces coûts et avantages. L’hypothèse de base est que la préférence pour le statu quo pourrait s’expliquer par un décalage dans la répartition des coûts et des avantages. Les réformes mettent un certain temps à porter leurs fruits, car en général la progression exige une réaffectation coûteuse des ressources (avec des phénomènes temporaires de chômage et de sous-utilisation des capacités de production) et une restructuration au niveau des entreprises (disparitions de sociétés et arrivée de nouvelles entreprises). Qui plus est, l’ampleur des progrès est souvent incertaine, car ils résultent souvent de l’interaction complexe d’autres attributs structurels de l’économie, ce à quoi il faut ajouter les erreurs politiques qui peuvent être commises (par exemple crises financières suite à des mesures imprudentes de libéralisation financière). Autrement dit, les dirigeants risquent de se centrer sur les coûts à court terme des réformes et de négliger considérablement les avantages à long terme, qui pourraient être mis à l’actif de leurs successeurs.

Partant de l’expérience acquise par les pays industrialisés pendant les vingt à trente dernières années, la présente section traite du poids relatif des coûts et des avantages des réformes structurelles dans le temps et des incertitudes y afférentes. Pour cela, nous nous sommes centrés sur deux domaines macroéconomiques particuliers —la croissance et le chômage —qui ont reçu une attention limitée dans les études publiées en la matière19. C’est ainsi que nous évaluerons dans quelle mesure la répartition intertemporelle des coûts et des avantages permet d’expliquer les constats empiriques énumérés plus haut.

Aperçu des coûts et avantages des réformes

Nombreuses sont les études qui traitent de l’effet des réformes structurelles sur de grandes variables macroéconomiques, et notamment la croissance de la production ou de la productivité totale des facteurs. Elles partent de l’hypothèse de base que les réformes structurelles aboutissent à une allocation plus efficace des ressources et à une plus grande utilisation des facteurs de production —et notamment du travail —, et incitent davantage à l’innovation, ce qui permet de relever la productivité moyenne et de promouvoir la croissance à long terme. En règle générale, les données empiriques corroborent l’idée que les réformes se traduisent par des progrès importants à long terme20.

S’agissant des coûts, les études ont examiné l’effet des réformes sur les inégalités de revenu, les salaires et l’emploi pour tenter d’expliquer les causes des disparités salariales croissantes entre travailleurs qualifiés et non qualifiés, et l’augmentation du chômage, en particulier chez les travailleurs moins qualifiés, dans les pays industrialisés. Dans l’ensemble, d’après les données relevées, la libéralisation des échanges et des marchés des produits et les réformes du secteur financier sembleraient n’avoir que très peu d’effets négatifs sur les salaires et les inégalités de revenu (par exemple Slaughter and Swagel, 1997; et OCDE, 2002). En règle générale, les réformes du travail, de la fiscalité et des marchés des produits entraînent une diminution du chômage21. Les réformes du commerce extérieur tendent, quant à elles, à redéployer l’emploi d’un secteur à un autre (par exemple Revenga, 1992; Grossman, 1986, 1987; et Hakura, 1997), ce qui appuie l’idée que certaines réformes peuvent avoir des effets différents sur l’emploi selon le secteur, à mesure que les facteurs de production sont réaffectés dans d’autres secteurs ou d’autres entreprises.

Si les coûts et avantages des réformes ont été abondamment étudiés, on ne peut pas en dire autant de leur poids relatif ou de leur dynamique respective, or, du point de vue de l’économie politique, ce sont là des considérations fondamentales pour bien comprendre la dynamique des réformes. On citera comme études réalisées en la matière celle de Kim (2003), qui simule les effets dynamiques des réformes des entreprises sur la production globale, lesquels aboutissent à un redéploiement des ressources en faveur des entreprises plus productives au Japon. Il constate que les gains de production à moyen terme compensent largement les coûts à court terme. Salgado (2002) montre que les réformes structurelles sur le marché du travail, les marchés des produits et le commerce extérieur ont un effet modeste ou négatif sur la croissance de la productivité à court terme, mais des effets positifs notables à long terme. Fratzscher et Bussiere (2003) expliquent que les fruits des réformes du secteur financier tendent à se matérialiser, pour l’essentiel, à court terme.

Effets dynamiques des réformes structurelles sur la croissance

Pour évaluer les effets dynamiques des réformes structurelles sur la croissance, notre analyse s’appuie sur une équation de croissance largement utilisée (par exemple Barro, 1991; et Barro and Sala-i-Martin, 1995) qui englobe également les cinq indicateurs de réforme structurelle. D’autres déterminants de la croissance entrent également en ligne de compte dans cette équation: le niveau initial de revenu par habitant et de développement financier, le stock de capital humain, les variations des termes de l’échange, la croissance démographique, et le ratio investissement privé/PIB. L’analyse peut appréhender les effets dynamiques des réformes sans les biais statistiques pouvant résulter de la relation de causalité inverse entre croissance et réformes, étant donné que la conjoncture macroéconomique a effectivement une incidence sur la dynamique des réformes22.

(L’appendice 3.3 offre plus de détails sur la spécification et l’estimation de l’équation de croissance.) L’objectif visé n’est pas de parvenir à des estimations précises des effets des réformes sur la croissance dans des domaines particuliers, ne serait-ce que parce que les diverses sous-composantes des indicateurs de réforme peuvent fonctionner selon des mécanismes différents et que l’estimation des effets des politiques à partir d’équations de croissance manque souvent de solidité (par exemple Sala-i-Martin, 2002). Il s’agit plutôt de dégager suffisamment de données mettant en évidence les coûts et les avantages relatifs à court et à long terme des réformes dans chaque domaine. En règle générale, les données obtenues sont solides23.

Notre analyse permet de tirer trois grandes conclusions. Premièrement, conformément à notre hypothèse de base, les résultats cumulés des réformes structurelles du commerce extérieur, des marchés des produits et du marché du travail sont positifs, encore qu’ils se concrétisent le plus souvent à long terme (graphique 3.9). À court terme, les réponses estimées de la production sont faibles, voire négatives. En revanche, les fruits des réformes des secteurs financier et fiscal semblent se répartir de manière plus homogène dans le temps et, dans le cas de la fiscalité, les résultats sont même considérables à court terme (voir également Mendoza, Milesi-Ferretti, and Asea, 1997)24.

Graphique 3.9.Réponse du PIB réel par habitant à une augmentation d’un écart type des indicateurs de réforme1

(Pourcentages; effets cumulés; les unités en abscisse correspondent à des périodes triennales)

Les fruits des réformes structurelles dans le commerce extérieur, sur le marché du travail et sur ceux des produits en moyenne se manifestent plutôt dans la durée. S’agissant du secteur financier et des réformes fiscales, les réformes semblent produire des résultats plus rapidement.

Source: calculs des services du FMI.

1On trouvera à l’appendice 3.3 des détails sur les spécifications et les estimations de l’équation de croissance qui a servi à calculer les réponses. On a retenu un écart type de la répartition internationale des indicateurs de réforme sur la période 1996–98, hormis dans le cas du secteur financier, où l’on a retenu un écart type sur l’ensemble de la période couverte par l’échantillon.

Deuxièmement, les effets à court terme sur la production peuvent être négatifs, notamment si l’on tient compte de l’incertitude statistique correspondante. Si l’on considère l’effet cumulé effectif des réformes par rapport aux effets dynamiques, il apparaît que les pays engagent les réformes qui donnent les résultats les plus immédiats et présentent le moins d’incertitudes, comme dans le cas des réformes du secteur financier ou du commerce extérieur. Du point de vue des responsables politiques, les réformes du marché du travail présentent à l’évidence de gros risques pour la croissance à court ou à moyen terme. Il est plus difficile d’interpréter le cas des marchés des produits —lesquels ont enregistré des progrès notables —, car les réformes dans ce domaine sont liées à des baisses de production à court terme. Cela dit, les risques à moyen terme sont nettement plus faibles par rapport à ceux des réformes du marché du travail.

Globalement, ces conclusions appuient l’hypothèse de base selon laquelle les réformes dont les coûts probables à court terme sont les plus faibles sont, au plan politique, plus faciles à mettre en œuvre. La principale exception est celle des réformes fiscales où, en effet, les progrès ont été en général limités malgré des effets immédiats positifs et sensibles sur la production. Cela tient sans doute au fait que les réductions de dépenses, corollaires souvent indispensables de ces réformes, sont délicates d’un point de vue politique25. Qui plus est, plusieurs des pays inclus dans l’échantillon ont procédé à un ajustement de leurs finances publiques, notamment durant les années 90 pour se plier aux critères de Maastricht sur le déficit budgétaire. Enfin, ainsi que Mendoza et Tesar (2003) l’ont avancé, paradoxalement la concurrence fiscale entre pays industrialisés n’a peutêtre pas abouti à une diminution globale des niveaux d’imposition26.

Troisièmement, les résultats révèlent en outre que les réformes fiscales pourraient servir à mettre en valeur les complémentarités entre réformes, car la réponse relativement stable de la production pourrait contribuer à lisser les retombées dynamiques négatives à court terme des autres réformes.

Effets dynamiques des réformes structurelles sur le chômage

L’emploi est un autre aspect fondamental de la faisabilité politique des réformes. L’expérience révèle qu’un accroissement même temporaire du taux de chômage effectif ou escompté peut remettre en question la faisabilité ou la viabilité des réformes27. Pour analyser les effets dynamiques des réformes nous nous sommes appuyés sur une équation de chômage amplement utilisée à laquelle nous avons greffé les cinq indicateurs structurels28. Pour les raisons invoquées plus haut, les résultats doivent être manipulés avec prudence (l’appendice 3.3 offre plus de détails sur la spécification et l’estimation de l’équation).

Les principales conclusions relatives à la dynamique des réformes sont les suivantes (graphique 3.10). Premièrement, comme nous l’avons vu pour la croissance, l’effet des réformes sur le chômage tend à se manifester dans le long terme. Les résultats varient quelque peu suivant le type de réforme considérée: les réformes fiscales entraînent une diminution du chômage à court terme et, dans une plus large mesure, à long terme, alors que la libéralisation des échanges et du marché du travail se traduit par une poussée du chômage à court terme mais par une réduction à long terme29. Les réformes financières ont un effet modeste sur le chômage. Enfin, les réformes des marchés des produits semblent faire monter le chômage à court et à long terme. Cette conclusion, certes surprenante, tient sans doute au fait que l’indicateur structurel sous-jacent mesure les réformes dans sept secteurs de services où le niveau initial de l’emploi dépassait parfois les niveaux jugés efficaces du fait de la présence de l’État dans l’économie30.

Graphique 3.10.Réponse du chômage à une augmentation d’un écart type des indicateurs de réforme1

(Pourcentages; effets cumulés; les unités en abscisse correspondent à des périodes triennales)

Les effets bénéfiques sur le chômage des réformes dans les domaines de la fiscalité, du travail et des échanges se manifestent, pour la plupart, dans le long terme.

Source: calculs des services du FMI.

1 On trouvera à l’appendice 3.3 des détails sur les spécifications et les estimations de l’équation de chômage qui a servi à calculer les réponses. On a retenu un écart type de la répartition internationale des indicateurs de réforme sur la période 1996–98, hormis dans le cas du secteur financier, où l’on a retenu un écart type sur l’ensemble de la période couverte par l’échantillon.

Deuxièmement, les réformes présentant le moins de risques pour l’emploi à court terme sont celles qui ont le plus progressé; les réformes financières en constituent un exemple. Par contre, les réformes du marché du travail tendent à faire monter le chômage à court terme: autre raison pour laquelle elles sont délicates d’un point de vue politique. Les principales exceptions sont celles des réformes fiscales, qui, compte tenu de leurs effets favorables sur le chômage, auraient dû progresser davantage, et des réformes des marchés des produits, où d’autres considérations ont dû favoriser une mise en œuvre rapide, compte tenu de leurs effets sur le chômage.

Troisièmement, comme pour la croissance, les réformes fiscales semblent avoir réussi à mettre en valeur les complémentarités, vu les effets favorables immédiats sur l’emploi. En outre, il est probable qu’en menant de front des réformes sur les marchés des produits et sur le marché du travail on puisse promouvoir les premières en amortissant, à la faveur des secondes, les effets pernicieux sur l’emploi à moyen et à long terme31.

Expérience des réformes et enseignements pour l’avenir

De l’expérience des pays industrialisés durant ces deux à trois dernières décennies deux profils clairement distincts se dégagent: celui des réformes soutenues et celui des réformes plutôt marginales dont l’effet a, pour l’heure, été globalement modeste. Les premières ont été à l’œuvre dans le secteur financier, sur certains marchés des produits et dans le commerce extérieur des marchandises, où la nature du régime de politique structurelle a globalement changé, alors que les secondes se sont manifestées sur le marché du travail et dans le domaine fiscal.

Ces différences s’expliquent en partie par la répartition inégale des coûts et des avantages dans le temps, ces derniers ne se matérialisant d’ordinaire que de forme graduelle. L’expérience des réformes dans les pays industrialisés appuie en partie l’hypothèse que cela risque de provoquer un comportement d’inertie contre les réformes, puisque les pays semblent avoir principalement engagé des réformes qui produisent le plus de résultats immédiats avec le moins d’incertitude.

Les profils particuliers qu’épousent les différents types de réformes semblent par ailleurs indiquer que certaines d’entre elles sont plus aisées, en ce sens qu’elles rencontrent moins d’opposition politique, alors que d’autres sont plus délicates. On peut ainsi distinguer, d’une part, le secteur financier, certains marchés des produits et le commerce extérieur et, d’autre part, le marché du travail et la fiscalité. Dans les domaines aisés, les réformes ont été propulsées par une puissante dynamique, alors que cet effet ne s’est pratiquement pas manifesté dans les domaines difficiles. Comment expliquer cette différence? D’après notre analyse, trois facteurs importants entrent en jeu.

  • Premièrement, l’impact des coûts des réformes sur la répartition des revenus semble avoir une importance. S’agissant du marché du travail et de la fiscalité, les coûts immédiats (effets sur la répartition du revenu) des réformes risquent de se répercuter sur un grand nombre de ménages et d’entreprises, alors qu’ailleurs la population touchée est souvent plus réduite. Dans ces deux domaines, les réformes structurelles peuvent avoir des effets visibles sur la répartition du revenu, ce qui tend à nourrir une forte résistance politique selon l’importance relative que chaque groupe attache à l’équité et à l’efficacité. En outre, la viabilité des finances publiques exige souvent que les réformes fiscales s’accompagnent d’un ajustement des dépenses, ce qui d’un point de vue politique peut être également difficile, pour les raisons invoquées dans le cas des réformes structurelles.

  • Deuxièmement, les effets de transmission internationaux jouent un rôle. Le marché du travail et les systèmes fiscaux ont pour l’instant été moins exposés à la concurrence internationale directe, compte tenu de l’immobilité de la maind’œuvre et du gros de l’assiette fiscale. Cet état de fait a limité les pressions extérieures en faveur des réformes. En revanche, dans d’autres domaines, les effets d’entraînement ont été plus vigoureux. La coopération internationale en matière de travail et de fiscalité est effectivement un phénomène beaucoup plus récent, encore que cela puisse également s’expliquer par des différences de perception des coûts et des acquis de la réglementation du secteur considéré. En ce qui concerne les réformes financières, il existe une longue tradition de coopération internationale qui semble avoir contribué de manière décisive à une convergence des perceptions et des normes (citons, par exemple, le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire et le rôle qu’il a joué dans la définition de normes prudentielles internationales pour les banques commerciales), et dans le cas du commerce extérieur, les réformes ont été influencées par l’existence d’accords régionaux et internationaux.

  • Troisièmement, le marché du travail et les systèmes fiscaux semblent, pour l’instant, avoir été moins touchés par l’évolution de la dynamique qui anime les différents intérêts particuliers. Cette évolution, en partie attribuable aux percées technologiques, sortait du cadre de notre analyse, mais elle a été jugée importante dans d’autres domaines, notamment le secteur financier32. Prenons comme exemple parlant l’effet que peuvent subir les rentes générées par certains marchés du fait d’une concurrence exogène, comme le montre l’impact déjà cité que les marchés des produits peuvent avoir sur les réformes du marché du travail.

Tous ces facteurs peuvent expliquer pourquoi les obstacles politiques aux réformes ont été plus redoutables sur le marché du travail et dans le domaine fiscal, mais ces réformes sont également appelées à s’accélérer à l’avenir. Tout d’abord, comme nous l’avons déjà indiqué, la libéralisation qu’ont connue les marchés des produits durant les années 90 exerce un effet d’entraînement croissant sur les réformes du marché du travail et des mesures ont d’ores et déjà été prises. Ensuite, avec la plus grande mobilité des capitaux réels, la concurrence fiscale s’est accentuée, notamment pour l’impôt sur les sociétés. Enfin, un nouveau mécanisme de pression morale sur lequel s’appuie la stratégie de Lisbonne dans l’UE —les pays membres devant s’engager, entre autres objectifs, à mener des politiques propres à promouvoir la concurrence et la création d’emplois —pourrait insuffler une plus grande vigueur aux réformes structurelles dans l’espace européen, y compris sur le marché du travail (encadré 3.4).

Quels enseignements tirer pour la conception des réformes structurelles dans les pays industrialisés? Il va de soi que certains des déterminants des réformes évoqués dans le présent chapitre échappent au contrôle direct des dirigeants. En outre, comme les études de cas nationales l’ont démontré, les réformes sont tributaires des besoins ou des possibilités locales. Cela dit, la prise en considération des points suivants pourrait contribuer à la réussite des réformes:

  • Les réformes peuvent nourrir leur propre dynamique. Notre analyse a mis en lumière les effets d’entraînement qu’un domaine peut exercer sur un autre. Comme nous l’avons vu en examinant les retombées que les réformes des marchés des produits peuvent avoir sur le marché du travail, les réformes peuvent nourrir leur propre dynamique. Qui plus est, les données empiriques appuient l’idée selon laquelle en combinant et en organisant judicieusement les réformes, certaines d’entre elles peuvent être politiquement plus acceptables. Autrement dit, il est parfois important de commencer par imprimer un élan aux réformes sans hésiter à investir un capital politique considérable.

  • Les effets d’entraînement au plan international jouent un rôle utile. Premièrement, la concurrence internationale tend à réduire les rentes et à favoriser l’ajustement plutôt que le statu quo. Deuxièmement, les enseignements tirés des réformes entreprises dans des pays voisins et la coopération internationale contribuent également à appréhender les coûts et les avantages des réformes structurelles. Enfin, il est clairement établi que les accords internationaux incitent les pays à prendre des engagements en dépit des résistances, comme le montre l’expérience de l’Union européenne dans le commerce extérieur et les marchés des produits. Autrement dit, les dirigeants, soucieux de promouvoir des réformes, ont intérêt à mettre à profit ces mécanismes. Par exemple, si un domaine particulier est relativement isolé des influences internationales, il pourrait être utile d’entreprendre d’abord des réformes qui le soumettent davantage à ces influences.

  • La flexibilité budgétaire a son importance. Dans l’idéal, il serait souhaitable de dédommager les perdants à partir d’impôts prélevés sur les bénéficiaires des réformes, mais, dans la pratique, cela n’est pas toujours possible ou risque de prendre du temps; du reste la situation budgétaire peut connaître une détérioration durable avec l’augmentation des transferts de revenu (Beetsma and Debrun, 2003). Il n’est donc pas surprenant que, dans la pratique, on ait du mal à entreprendre à la fois des ajustements budgétaires et des réformes structurelles. Il s’ensuit que ces dernières devraient être érigées en priorité lorsque la situation des finances publiques devient favorable.

  • Il faut profiter des reprises. Si l’on prend en considération la conjoncture macroéconomique, les réformes ont plus de chances de réussir. L’aboutissement d’une période prolongée de croissance lente ou négative représente un moment propice pour mettre en œuvre des réformes difficiles, car les dirigeants et les électeurs ont encore présents à l’esprit les coûts d’une faible croissance et, par ailleurs, la reprise économique peut amortir les coûts à court terme des processus d’ajustement.

Encadré 3.4.Intégration économique et réformes structurelles: l’expérience de l’Europe

Même pour les gouvernements dont la bonne volonté ne peut être mise en doute, les réformes structurelles sont par nature difficiles à appliquer, car elles remettent en cause les intérêts particuliers au profit du bien commun. Une stratégie classique des pouvoirs publics consiste à s’abriter derrière les accords internationaux pour contrer les groupes d’intérêts organisés. C’est cette stratégie qui a largement prévalu dans l’intégration économique de l’Europe, à commencer par le traité de Rome de 1957. Cependant, comme on le verra ci-après, l’expérience européenne montre aussi qu’on ne saurait toujours compter sur les accords internationaux pour faire passer les réformes; on verra aussi comment la pression collective a évolué ces dernières années au sein de l’Union européenne.

Dans un premier temps, la création du Marché commun européen comme point d’ancrage extérieur de la libéralisation du commerce s’est révélée très efficace. Ses objectifs étaient faciles à comprendre et ses effets positifs sur la croissance ont tôt fait de dissiper les doutes quant à son efficacité1. Avec la poursuite de l’intégration, et les progrès de la croissance économique, il est apparu que la libre circulation des marchandises, des services et des capitaux se heurtait à d’autres obstacles qu’il fallait éliminer. Des réformes structurelles ont ainsi été lancées au niveau européen avec l’Acte unique de 1986, puis la première et la seconde directives bancaires. Pourtant, malgré le caractère contraignant des engagements ainsi pris, les réformes ont été appliquées avec plus ou moins de réussite. Il est clair que, dans le secteur financier et sur certains marchés des produits, les engagements souscrits à l’échelon européen ont été à l’origine de l’application presque synchrone d’importantes réformes dans les pays où elles s’imposaient (voir le corps du texte). On peut donc penser que ces progrès auraient été beaucoup moins marqués sans le mécanisme d’engagement de l’Union. Cependant, ce mécanisme n’a pas empêché que les écarts se creusent entre pays dans le domaine plus général de la réglementation des marchés des produits (voir le graphique) et il ne semble pas avoir favorisé l’adoption d’un plus grand nombre de réformes que dans les autres pays industrialisés. En outre, la libéralisation opérée à coup d’engagements contraignants dans certains domaines a parfois été neutralisée par des mesures allant en sens contraire dans d’autres, dont la réglementation du marché du travail.

Régimes de marchés des produits par région

(Indicateurs structurels, répartition internationale annuelle)

Sources: calculs des services du FMI; voir l’appendice 3.1 pour les sources de données.

Les taux de croissance économique relativement médiocres que l’Europe enregistre depuis une dizaine d’années sont de plus en plus imputés à l’application inégale des réformes au niveau européen. En outre, les écarts observés récemment entre les pays européens qui appliquent promptement les réformes et ceux qui tardent à le faire ont convaincu encore davantage les décideurs des effets bénéfiques de celles-ci sur la croissance et l’emploi. Face à cette situation, les États membres de l’Union européenne ont adopté en 2000 la stratégie de Lisbonne qui a pour but de faire de l’UE «l’économie de la connaissance la plus dynamique du monde à l’horizon 2010».

Cette stratégie repose sur un nouveau mécanisme de pression collective, dite «méthode ouverte de coordination»2. Ce mécanisme est ouvert en ce sens qu’il n’est pas fondé sur des engagements formels contraignants. Inspiré des pratiques du secteur privé, il prévoit plutôt de mesurer les efforts de réforme à partir de critères d’évaluation, afin de soumettre les pays à une certaine pression de leurs pairs. Concrètement, on se sert de 102 critères, qui couvrent six domaines dans lesquels les compétences n’ont pas été déléguées au niveau supranational: la situation économique générale, l’emploi, l’innovation et la recherche, les réformes économiques, la cohésion sociale et l’environnement. Pour certains critères, il existe aussi un objectif européen à atteindre en 2010 au plus tard3. Chaque année au printemps, le Conseil européen (qui réunit les chefs d’État ou de gouvernement) reçoit un rapport de la Commission qui fait le point des résultats obtenus par chaque pays pour chaque critère.

La fixation de critères d’évaluation présente deux grands avantages. Tout d’abord, en permettant de distinguer nettement les réformateurs des retardataires, elle encourage l’émulation entre les pays. Ensuite, elle permet aussi de distinguer plus facilement les institutions et les réformes qui bénéficient à la croissance et à l’emploi, de celles qui sont inefficaces. En aidant à mieux comprendre le fonctionnement des réformes, cette méthode réduit les incertitudes qui engendrent l’inaction4, et elle est utile aux décideurs à qui elle offre des arguments fondés sur les meilleures pratiques, qu’ils peuvent opposer aux groupes d’intérêts.

Le caractère non contraignant de la méthode ouverte de coordination peut être à la fois une force et une faiblesse. D’un côté, il arrive souvent que, après avoir pris des engagements extérieurs contraignants, les pouvoirs publics neutralisent certaines réformes en cédant à nouveau au laxisme dans d’autres domaines. Cela est d’autant plus important que la stratégie de Lisbonne concerne des questions structurelles qui continuent de relever de la souveraineté nationale. Par conséquent, il est peut-être plus efficace que la pression s’exerce par de simples critères d’évaluation couvrant de nombreux domaines que par un ensemble restreint d’engagements contraignants. D’un autre côté, force est de constater que, jusqu’à présent, les résultats de la nouvelle méthode ouverte de coordination laissent à désirer. Lors de sa réunion du printemps 2003, le Conseil européen a reconnu qu’il fallait «traduire les paroles en actes» et la Commission européenne a relevé «une insuffisance de progrès et un manque de détermination au niveau national dans un grand nombre de domaines clés»5.

Ce qui précède appelle aussi une question importante, celle de savoir si la pression des pairs s’exerce de façon égale sur tous les pays, y compris les plus grands. Plusieurs de ces derniers ont été plus lents à adopter des réformes structurelles, ce qui pourrait laisser penser qu’ils sont moins sensibles à la pression de leurs pairs. Si tel était le cas, cela pourrait élargir le fossé qui sépare le groupe des pays réformateurs, pour la plupart de petite taille, d’un autre groupe de pays, pour la plupart de grande taille, où les réformes prennent du retard; cette évolution est déjà manifeste sur les marchés des produits.

Il est encore trop tôt pour porter un jugement sur l’efficacité de la stratégie de Lisbonne. Quelques-uns des États membres les plus mals notés au regard des critères d’évaluation, dont certains grands pays, ont commencé à enregistrer des améliorations. Beaucoup de réformes sont timides, mais il est encourageant de constater des avancées dans des domaines difficiles tels que le marché du travail, les retraites et les aides publiques. Après une décennie passée à nier le besoin urgent de réformes, les modestes progrès accomplis récemment dénotent une évolution salutaire du débat économique à l’intérieur des États membres. La nécessité de la libéralisation est désormais officiellement reconnue et la stratégie de Lisbonne s’appuie sur une liste détaillée des réformes structurelles qui s’imposent. Aujourd’hui, la question qui domine le débat politique n’est plus de savoir si des réformes sont nécessaires, mais quand les lancer et comment les mener à bien.

Note: Charles Wyplosz est le principal auteur de cet encadré.

1Il y a lieu de noter que nombre de réformes structurelles n’accélèrent la croissance que provisoirement (même si le niveau du PIB reste plus élevé).2Pour une analyse de la méthode ouverte de coordination, voir Hodson and Maher (2001); Morelli, Padoan, and Rodano (2002).3En 2004, la Commission n’a soumis au Conseil européen qu’une liste réduite de 14 critères pour se conformer au principe de la simplification des documents arrêté au cours des réunions du printemps 2003.4Voir Fernández and Rodrik (1991).5Commission européenne (2003).

Appendice 3.1. Indicateurs de la politique structurelle

Thomas Helbling est le principal auteur de cet appendice.

Pour résumer et mesurer l’état de la politique structurelle dans les cinq domaines étudiés dans ce chapitre, les services du FMI ont employé cinq indicateurs globaux, décrits dans le corps du texte. Quatre sont des moyennes non pondérées de divers critères spécifiques qui précisent dans quelle mesure la réglementation et la politique gouvernementale restreignent la concurrence et la souplesse des prix dans chaque secteur passé en revue. La réglementation peut, entre autres, limiter le niveau des prix, restreindre l’entrée des entreprises sur le marché et la gamme de produits qu’elles peuvent offrir. Les types de réglementation varient considérablement d’un secteur à l’autre, ce qui explique pourquoi les composantes des indicateurs globaux sont différentes. Le cinquième indicateur mesure les distorsions résultant de la fiscalité.

Tous les indicateurs ont été normalisés de manière à tomber dans un intervalle de 0 à 1; une augmentation dénote une réduction du degré de restriction. Les séries sont annuelles et couvrent la période 1975–2000 pour les 20 pays industrialisés dont la liste est donnée dans la note 5 du corps du texte (sauf indication contraire).

Secteur financier

Suivant la classification des réformes dans ce domaine établie par Edey et Hviding (1995), Williamson et Mahar (1998) et Abiad et Mody (2003), l’indicateur a été construit à partir des critères suivants:

  • Encadrement du crédit. Il s’agit d’une variable muette qui prend la valeur de 1 si la croissance du crédit bancaire était généralement restreinte pour la plupart des catégories de crédit ou si le marché du crédit était segmenté; elle prend la valeur de 2 si l’affectation des crédits bancaires était soumise à quelques restrictions et la valeur de 3 si elle n’était limitée que par la réglementation prudentielle. Le système de codage est basé sur les travaux de Bingham (1985), Bröker (1989), Schuijer (1992) et de l’OCDE (1999).

  • Taux d’intérêt réglementés. Il s’agit d’une variable muette qui prend la valeur de 1 si les taux créditeurs et débiteurs étaient directement influencés par les autorités; elle prend la valeur de 2 si soit les taux créditeurs, soit les taux débiteurs étaient directement influencés par les autorités ou convenus par les banques commerciales et la valeur de 3 si la détermination des taux d’intérêt ne faisait l’objet d’aucune restriction administrative ni du moindre accord de cartel. Le système de codage est basé sur les travaux de Bingham (1985), Bröker (1989), Schuijer (1992) et de l’OCDE (1999).

  • Restrictions aux opérations financières internationales. Il s’agit d’une variable muette 0–1 qui prend la valeur de 1 si aucune restriction ne pesait sur les opérations. Le critère est basé sur le rapport annuel du FMI sur les régimes et les restrictions de change.

Comme noté par Abiad et Mody (2003), il semble y avoir une forte corrélation entre ces critères et les autres dimensions de la réforme du secteur financier.

Marché du travail

L’indicateur a été construit à partir des variables suivantes:

  • Protection de l’emploi. Variable mesurant le degré de restriction de la protection de l’emploi.

  • Taux de remplacement du revenu. Niveau moyen des indemnités de chômage de la première année en pourcentage du montant moyen du revenu avant impôt. Plus le pourcentage est élevé, plus le système est restrictif.

  • Durée des prestations. Ratio de la moyenne des taux de remplacement du revenu de la deuxième à la cinquième année de chômage/ taux de remplacement moyen la première année. Plus le ratio est élevé, plus le système est restrictif.

Les chiffres sont tirés de la base de données sur les institutions du marché du travail constituée par Nickel et Nunziata (2001). Les séries ont été prolongées à l’aide des données de l’OCDE aimablement communiquées par Giuseppe Nicoletti (voir le chapitre IV de l’édition d’avril 2003 des Perspectives de l’économie mondiale pour plus de détails).

Marchés des produits

On a utilisé ici un indicateur construit par Nicoletti et Scarpetta (2003), qui englobe les réformes effectuées au cours de la période 1975–98 dans le secteur non manufacturier (gaz, électricité, services postaux, télécommunications, transport aérien de passagers, chemins de fer et fret routier). Selon les branches, on prend en considération les critères suivants: obstacles à l’entrée, contrôle public, structure du marché, intégration verticale et réglementation des prix.

Fiscalité

L’indicateur comprend des variables mesurant les distorsions découlant des différences dans le mode d’imposition des diverses sortes de revenu et de la consommation, ainsi que des variables mesurant les distorsions découlant de la charge fiscale. Cette dernière ne comprend pas seulement les impôts sur le revenu du capital, comme le suggèrent les travaux récents sur la fiscalité optimale (par exemple Chamley, 1986; Judd, 1985; et Atkeson, Chari, and Kehoe, 1999), mais aussi les impôts sur le revenu du travail, car, selon le modèle sousjacent, il n’est peut-être pas optimal que le revenu du travail supporte la totalité de la charge fiscale (Myles, 2000). En outre, certaines études ont montré que la hausse des impôts sur le revenu du travail a été un facteur important de la hausse du chômage (par exemple Daveri and Tabellini, 2000).

  • Taux d’imposition marginal. Variable qui classe le taux effectif d’imposition marginal du revenu entre 0 et 10, sur des intervalles de cinq ans. Plus le chiffre est élevé, plus la distorsion fiscale est prononcée. Source: Gwartney and Lawson (2003). Les données peuvent aussi être consultées sur Internet à l’adresse www.freetheworld.com.

  • Ratio recettes des impôts indirects/total des recettes fiscales. Plus le ratio est élevé, moins le système est restrictif, car la charge fiscale est supportée en partie par la consommation, et non seulement par le revenu du travail. Source: OCDE, Statistiques des recettes publiques.

  • Taux effectif d’imposition du travail. Ratio de la part des impôts sur le revenu des ménages se rapportant au revenu du travail et des impôts perçus directement sur le revenu du travail/revenu du travail. Plus le ratio est élevé, plus la charge fiscale absolue est lourde (distorsion). Source: Carey and Rabesona (2002).

  • Taux effectif d’imposition du capital sur la base du revenu brut d’exploitation. Ratio de la part des impôts sur le revenu des ménages se rapportant au revenu du capital et des impôts perçus directement sur le revenu ou la fortune/revenu du capital. Plus le ratio est élevé, plus la charge fiscale absolue est lourde (distorsion). Source: Carey and Rabesona (2002).

  • Différence entre les taux effectifs d’imposition du revenu du travail et du revenu du capital. On a retenu la valeur absolue de la différence, car le sens de la distorsion n’est pas pertinent, aux fins de l’analyse présentée dans ce chapitre. Plus la valeur est élevée, plus la distorsion de l’imposition des facteurs est prononcée. Source: Carey and Rabesona (2002).

Commerce extérieur

On a retenu comme variable les droits de douane effectifs, qui sont le ratio droits de douane et d’importation (chiffres tirés de OCDE, Statistiques des recettes publiques, et FMI, Government Finance Statistics)/valeur des importations (chiffres tirés de FMI, International Financial Statistics). Malheureusement, les données des séries temporelles sur les obstacles non tarifaires, qui sont une composante essentielle des restrictions aux échanges commerciaux dans les pays industrialisés, ne sont pas disponibles.

Appendice 3.2. Facteurs déterminants des réformes: méthodes économétriques

Xavier Debrun est le principal auteur de cet appendice.

Cet appendice donne le détail des calculs économétriques dont les résultats sont décrits dans le corps du texte, en ce qui concerne les facteurs déterminants des réformes structurelles dans les pays industrialisés, y compris la spécification des équations et des résultats complémentaires.

Spécification

L’analyse empirique cherche à expliquer la dynamique des réformes structurelles, qui est mesurée par les variations des indices structurels globaux. La spécification de l’équation économétrique est une variante de Abiad et Mody (2003), qui rapporte les variations annuelles des indicateurs de la politique structurelle à une série de variables explicatives potentielles décrites dans le corps du texte.

Comme noté plus haut, on considère au départ que les réformes structurelles sont déterminées par l’interaction entre les objectifs des décideurs et les contraintes politiques et économiques. Cela peut être décrit par une équation économétrique dynamique simple. Un des atouts importants de cette équation est que, en l’absence de contraintes politiques et économiques, la dynamique des réformes dans chaque domaine est guidée par l’intention des décideurs d’ajuster graduellement leur politique jusqu’à ce qu’un objectif donné soit atteint. On considère donc que l’avancée de la réforme est directement proportionnelle à la différence entre la valeur de l’indice avant que la réforme en cours ne soit décidée (ou mise en œuvre) et un objectif non observable représentant le degré de libéralisation recherché par les décideurs. Pour ménager une possibilité d’apprentissage ou de réaction non linéaire à la situation initiale, la rapidité de la convergence vers l’objectif elle-même peut dépendre de la situation initiale.

Cela étant posé, les réformes structurelles sont expliquées à l’aide de l’équation suivante:

étant entendu que θi,t = β0 + λYi,t–1, et que i est un indice du pays et t un indice temporel; Δreprésente l’opérateur de la différence première; Yi,t correspond à l’indicateur structurel; etθi,t dénote le rythme auquel la situation structurelle change (du fait des réformes). Ce rythme dépend de la situation initiale (Yi,t–1) et varie donc dans le temps et selon le pays. Lorsque β0 et λ sont tels que le terme β0Yi,t–1 est strictement négatif (ce que confirment généralement les données, sauf dans le cas de la réforme des marchés des produits), l’équation (1) indique une convergence de la situation structurelle vers un objectif opérationnel non observable déterminé par les autres variables explicatives (Xk), le rythme de convergence étant donné par la valeur absolue de θi,t. Dans ce scénario, une valeur absolue faible de θi,t dénote un biais immobiliste prononcé.

L’équation (1) est une équation différentielle du premier ordre dont la solution graphique est illustrée au graphique 3.11. La courbe décrit une trajectoire de convergence possible à partir d’un marché surréglementé (point A) jusqu’à l’objectif opérationnel recherché de la politique structurelle (le point T, qui est la solution de l’équation). Conformément aux observations déjà analysées dans le corps du texte, la pente de la courbe indique que plus l’écart est prononcé par rapport à la situation structurelle recherchée, plus les réformes peuvent être ambitieuses, tandis que la convexité de la courbe donne à penser que le rythme de convergence diminue à mesure que la situation se rapproche de l’objectif (ce qui, d’après l’équation (1), peut s’écrire β0 < 0, λ> 0 et Ei,t)< 0). L’analyse économétrique permet donc de définir la forme et la localisation d’une trajectoire dynamique correspondant aux données. La localisation de la trajectoire (et donc l’objectif opérationnel implicite) est déterminée par les variables Xk.

Graphique 3.11.Modèle empirique des réformes: convergence vers une cible

Note: La pente négative de la courbe du chemin de réforme signale une convergence des conditions structurelles vers la cible T. Un pays partant du point. vers la cible A entreprend des réformes à l’appui de la concurrence à partir du point B jusqu’à atteindre le point T. Si la courbe avait une pente positive, cela traduirait une volonté de libéraliser (réglementer) au-delà du régime le plus propice au marché (le plus rigide), d’oú une absence de convergence.

Pour ce qui est des variables explicatives comprises dans Xk, les services du FMI ont examiné les effets d’un grand nombre de variables différentes caractérisant les contraintes politiques et économiques possibles relevées dans les travaux empiriques, et ont retenu celles qui donnaient des résultats cohérents à différents tests de robustesse, y compris des changements de spécification, de technique d’estimation et d’échantillon. Pour que les résultats soient comparables d’un secteur à l’autre, on a utilisé la même spécification et les mêmes procédures d’estimation en panel pour tous les indices structurels.

En plus de la situation initiale (valeur retardée de l’indicateur structurel), on a finalement retenu la série de variables explicatives suivante:

  • Facteur démographique: pourcentage de la population ayant plus de 65 ans (source: Indicateurs du développement dans le monde).

  • Retombées transfrontalières: différence (retardée une fois) entre la valeur de l’indicateur structurel dans un pays donné et la moyenne pondérée de ses trois principaux partenaires commerciaux (d’après les exportations) parmi le groupe des 20 pays de l’OCDE pris en compte par l’étude (source des pondérations: Perspectives de l’économie mondiale).

  • Ouverture commerciale: somme des importations et exportations de biens et services, en pourcentage du PIB (source: base de données analytique de l’OCDE).

  • «Mauvaise» année: variable muette égale à 1 lorsque la croissance annuelle du PIB réel est inférieure ou égale à 1 %.

  • Nombre de mauvaises années au cours des trois dernières années: somme de la variable muette ci-dessus au cours des trois années précédentes.

  • Excédent primaire corrigé des variations cycliques, en pourcentage du PIB potentiel (source: base de données analytique de l’OCDE).

  • Ajustement budgétaire: différence première de l’excédent primaire corrigé des variations cycliques.

  • Règle de la majorité électorale: variable muette égale à 1 si la chambre basse du parlement est élue selon une procédure pluraliste (scrutin majoritaire) (source: Persson and Tabellini, 2003; les données peuvent être consultées à l’adresse ttp://www. igier.unibocconi.it/).

  • Idéologie (conservatisme): moyenne simple de l’idéologie du chef de gouvernement et de la moyenne des idéologies des deux principaux partis de la coalition (le cas échéant). Les notes suivantes sont attribuées: 2 = droite; 1 = centre et 0 = gauche (source: Banque mondiale, Database of Political Institutions).

  • Ampleur de la majorité parlementaire: nombre de sièges du parti de gouvernement au parlement, divisé par le nombre total de sièges (source: Banque mondiale, Database of Political Institutions).

  • Année d’élection: variable muette égale à 1 si l’exécutif est élu dans l’année (source: Banque mondiale, Database of Political Institutions).

  • Première année d’exercice: variable de l’année d’élection retardée une fois.

Estimation et résultats

En pratique, on a estimé l’équation suivante:

Les résultats correspondent aux estimations en panel pour 17 pays de l’OCDE au cours de la période 1975–9833. Les effets fixes par pays ont été rejetés, ce qui donne à penser que les variables explicatives énumérées ci-dessus rendent convenablement compte de l’hétérogénéité du panel. Pour que les résultats soient comparables d’un domaine de réforme à l’autre, ils sont tous basés sur la méthode des moindres carrés généralisés réalisables (FGLS)34. Cette méthode pourrait en principe introduire un biais, car les indicateurs structurels sont, par construction, obligés de tomber dans l’intervalle 0–1, ce que la méthode FGLS ne garantit pas. En pratique, cependant, seules un petit nombre d’observations de l’indicateur structurel sont proches de 0 ou de 1 dans le cas des réformes des marchés des produits et du commerce extérieur, tandis que, s’agissant du marché du travail et de la fiscalité, toutes les observations se situent dans l’intervalle (0,2, 0,8). De plus, la possibilité d’une réaction non linéaire à la situation initiale pourrait atténuer le biais, car elle permet un rythme de réforme plus graduel si l’indicateur est déjà proche de 1 et plus rapide si l’indicateur est plus proche de 0.

Les tableaux 3.4, 3.5 et 3.6 présentent les résultats pour les spécifications de l’équation (2) qui se sont révélés robustes d’après les critères décrits cidessus. Les résultats sont récapitulés dans le tableau 3.3 dans le corps du texte, où ils sont abondamment explicités. Il convient de noter que les mêmes spécifications ont été appliquées à tous les indicateurs structurels à deux exceptions près. Premièrement, il est apparu qu’il y a une forte interaction entre la réforme du marché du travail et celle des marchés des produits, comme le suggèrent les travaux théoriques et d’autres analyses empiriques (par exemple Nicoletti and Scarpetta, 2001). Les équations correspondant au marché du travail et aux marchés des produits ménagent donc la possibilité d’un effet spécifique soit de la réforme du marché du travail, soit de celle des marchés des produits, prise isolément. Deuxièmement, à cause d’un problème manifeste d’endogénéité, la variable ouverture commerciale a été remplacée par la variable taille du pays dans l’équation correspondant à la réforme du commerce extérieur.

Tableau 3.4.Facteurs déterminants des réformes des marchés des produits et du travail(Variable dépendante: variation de l’indice structurel pertinent)
Marché du travailMarchés des produits
Variables explicatives(1)(2)(3)(4)(5)(6)
Indice structurel retardé–0,0782***–0,0486***–0,0678***0,0954***0,1155***0,1033***
Indice structurel retardé (au carré)0,0784***0,0493***0,0697***–0,0728***–0,0894***–0,0742***
Retombées transfrontalières0,0233***0,0133***0,0204***0,0412***0,0580***0,0421***
Réformes des marchés des produits retardées0,0196***0,0217***
Réformes du marché du travail retardées–0,02960,0251
Réformes moyennes dans d’autres domaines retardées 10,00210,0456
Excédent primaire corrigé des variations cycliques0,0002***0,0001*0,00010,0019***0,0016***0,0018***
Variation de l’excédent primaire corrigé des variations cycliques–0,0003*–0,0003**–0,0003–0,0004–0,0002–0,0004
«Mauvaise» année–0,0011**–0,0006–0,00060,0065**0,0054*–0,0073***
Nombre de mauvaises années au cours des trois dernières années0,0006***0,0006***0,0005***0,0021*0,00090,0025*
Ouverture commerciale0,0017**0,0040***0,0015*–0,00020,0094*–0,0020
Idéologie0,0013***0,0008***0,0006***0,00050,0002–0,0003
Ampleur de la majorité gouvernementale0,0129***0,0102***0,0134***–0,0139*–0,0151*–0,0088
Année d’élection (de l’exécutif)0–,0003–0,0001–0,0003–0,00070,00170,0000
Première année d’exercice (de l’exécutif)0,00040,00020,00020,00340,00160,0036
Facteur démographique0,0003***0,00000,00010,0001–0,0004–0,0004
Règle de la majorité électorale0,0018***0,00070,0012***0,00130,00160,0006
Appartenance à l’UE0,0015*0,0063***
R2 (pondéré)0,150,140,120,250,210,26
Nombre d’observations382308369379309377
Note: Toutes les équations ont été estimées par la méthode des moindres carrés généralisés à l’aide d’une matrice variance–covariance robuste à l’hétéroscédasticité pour les tests statistiques. Les symboles *, ** et *** indiquent une signification statistique aux niveaux de 10 %, 5 % et 1 %, respectivement.
Tableau 3.5.Facteurs déterminants des réformes de la fiscalité et du commerce extérieur(Variable dépendante: variation de l’indice structurel pertinent)
Réforme de la fiscalité 1Réforme du commerce extérieur
Variables explicatives(1)(2)(3)(4)(5)(6)
Indice structurel retardé–0,5168***–0,4454***–0,5171***–0,0125–0,0242*–0,0243
Indice structurel retardé (au carré)0,4366***0,3663***0,4187***
Retombées transfrontalières0,0061–0,0015–0,01510,1101***0,0747*0,0926*
Réformes dans d’autres domaines retardées0,1385***0,1422***0,02730,0394
Excédent primaire corrigé des variations cycliques0,00000,0001–0,00010,0006***0,0008***0,0008***
Variation de l’excédent primaire corrigé des variations cycliques–0,0042***–0,0045***–0,0042***–0,0001–0,0001–0,0005
«Mauvaise» année0,00320,0037*0,0031–0,0003–0,0024–0,0008
Nombre de mauvaises années au cours des trois dernières années0,00050,00020,00000,0017***0,0025***0,0027***
Ouverture commerciale–0,0110***–0,0108***–0,0110***
Idéologie–0,0016*–0,0012–0,0007–0,0022***–0,0027***–0,0022**
Ampleur de la majorité gouvernementale–0,0063–0,0083–0,01040,0161***0,0104*0,0149**
Année d’élection (de l’exécutif)–0,00010,00020,00030,0030**0,00260,0021
Première année d’exercice (de l’exécutif)–0,0020–0,0016–0,00150,0040***0,0028*0,0024
Facteur démographique0,00030,00030,00140,00050,0016**0,0012
Règle de la majorité électorale0,0056***0,0048**0,0057**–0,00030,0027*0,0004
Appartenance à l’UE–0,0061*0,0057**0,0055***
Appartenance à l’ALENA0,0148***0,0154***
Appartenance au BENELUX–0,0060***–0,0049*
Taille du pays–0,00100,00070,0003
R2(pondéré)0,250,240,250,130,100,12
Nombre d’observations319312312381309309
Note: Toutes les équations ont été estimées par la méthode des moindres carrés généralisés à l’aide d’une matrice variance–covariance robuste à l’hétéroscédasticité pour les tests statistiques. Les symboles *, ** et *** indiquent une signification statistique aux niveaux de 10 %, 5 % et 1 %, respectivement.
Tableau 3.6.Facteurs déterminants des réformes financières(Variable dépendante: variation de l’indice structurel pertinent)
Réformes financières
Variables explicatives(1)(2)(3)
Indice structurel retardé0,1964***0,1552**0,1751**
Indice structurel retardé (au carré)–0,2430***–0,1916***–0,2059***
Retombées transfrontalières–0,00500,00300,0073
Réformes moyennes dans d’autres domaines retardées0,01150,0050
Excédent primaire corrigé des variations cycliques–0,0001–0,0004–0,0003
Variation de l’excédent primaire corrigé des variations cycliques0–,00130,00010,0000
«Mauvaise» année0,00150,00060,0013
Nombre de mauvaises années au cours des trois dernières années0,00140,00000,0001
Ouverture commerciale0,01040,00720,0050
Idéologie–0,0003–0,0005–0,0007
Ampleur de la majorité gouvernementale–0,0137–0,0073–0,0062
Année d’élection (de l’exécutif)–0,00010,00140,0016
Première année d’exercice (de l’exécutif)0,00060,00120,0018
Facteur démographique0,0028**0,0023**0,0015
Règle de la majorité électorale0,0152**0,0110**0,0155*
Appartenance à l’UE0,0086
R2(pondéré)0,140,110,11
Nombre d’observations379309309
Note: Toutes les équations ont été estimées par la méthode des moindres carrés généralisés à l’aide d’une matrice variance–covariance robuste à l’hétéroscédasticité pour les tests statistiques, Les symboles *, ** et *** indiquent une signification statistique aux niveaux de 10 %, 5 % et 1 %, respectivement.

Moyennes sur cinq ans

Parce que les indices structurels sont des indicateurs globaux, il est difficile de déterminer avec précision à quel moment les réformes se sont opérées. Certaines de leurs composantes font l’objet d’observations annuelles, ce qui rend l’extrapolation inévitable. Par ailleurs, les délais de mise en œuvre déconnectent les décisions de leur incidence effective sur l’économie. Un des moyens de surmonter ce problème consiste à faire des régressions en utilisant des moyennes sur plusieurs années. Il n’est évidemment pas possible d’estimer les mêmes équations que dans les tableaux 3.4, 3.5 et 3.6. Il faut en particulier retirer les variables ayant trait aux élections et la variable «mauvaise période» correspond maintenant au nombre d’années où la croissance du PIB réel a été inférieure à 1 %. Par ailleurs, pour garder un nombre d’observations suffisamment grand pour que les estimations soient statistiquement significatives, les équations tiennent maintenant compte des interactions «contemporaines» entre les réformes.

Le tableau 3.7 présente les résultats obtenus en utilisant des moyennes sur cinq ans pour quatre domaines de réforme35. Ces estimations confirment largement les régularités empiriques décrites dans le corps du texte. Les seules exceptions notables sont l’incidence de l’appartenance à l’Union européenne sur les réformes du marché du travail et l’effet négatif d’une ample majorité gouvernementale sur les réformes des marchés des produits.

Tableau 3.7.Facteurs déterminants des réformes structurelles, moyennes sur cinq ans(Variable dépendante: variation de l’indice structurel pertinent)
Variables explicativesMarché du travailMarchés des produitsRéforme de la fiscalité1Réforme du commerce extérieur
Indice structurel retardé–0,3563***0,5181***–2,1414***–0,1522***
Indice structurel retardé (au carré)0,3340***–0,3536**1,6219***
Retombées transfrontalières0,0642**0,3516***–0,17270,0731
Réforme du marché du travail0,4978***
Réforme des marchés des produits0,0294*
Réformes dans d’autres domaines0,1814***0,2753***0,2149**0,0704
Excédent primaire corrigé des variations cycliques0,00050,0115***–0,0045**–0,0007
Variation de l’excédent primaire corrigé des variations cycliques–0,0002–0,0035*–0,0028**0,0011
«Mauvaise période»–0,0150***0,0299**–0,01730,0058
Ouverture commerciale0,0225*–0,0014–0,0416***
Idéologie0,0117***0,0004–0,0028–0,0040
Ampleur de la majorité gouvernementale0,0614*–0,0727**–0,00910,0911***
Facteur démographique0,0020–0,00130,0189***0,0075**
Règle de la majorité électorale0,02190,0413***–0,0012
Appartenance à l’UE–0,0181**0,0552***–0,0724***–0,0022
Appartenance à l’ALENA0,0537***
R20,360,580,420,30
Nombre d’observations56565656
Note: Toutes les équations ont été estimées par la méthode des moindres carrés généralisés à l’aide d’une matrice variance–covariance robuste à l’hétéroscédasticité pour les tests statistiques. Les symboles *, ** et *** indiquent une signification statistique aux niveaux de 10 %, 5 % et 1 %, respectivement.

Appendice 3.3. Analyse coûts–avantages des réformes

Dalia Hakura est le principal auteur de cet appendice.

Cet appendice donne le détail des calculs économétriques de l’analyse coûts–avantages des réformes structurelles présentée dans le corps du texte.

Stratégie de modélisation des effets dynamiques des réformes sur la croissance

Spécification

On a étudié les effets dynamiques des réformes structurelles sur la croissance en spécifiant une équation de croissance type (voir, par exemple, Barro and Sala-i-Martin, 1995), à laquelle ont été ajoutées des variables correspondant aux diverses réformes36. L’équation de régression se présente sous la forme suivante:

y est le logarithme du PIB réel par habitant, R représente la série des cinq indicateurs structurels globaux utilisés dans le chapitre, X est un ensemble de variables de contrôle (à savoir le nombre moyen d’années de scolarité, le niveau initial de développement financier, mesuré par la capitalisation boursière, le ratio investissement privé/PIB, le taux de croissance démographique et les variations des termes de l’échange), L est l’opérateur retardé et ηi correspond aux effets fixes spécifiques aux pays. Les données de panel sont des moyennes sur trois ans, période à laquelle correspond t en indice inférieur.

Les définitions et sources des données pour toutes les variables de la régression, à l’exception de celles qui se rapportent aux réformes structurelles, sont énoncées ci-après.

Logarithme du PIB réel par habitant (source: base de données analytique de l’OCDE).

Variation des termes de l’échange: moyenne des variations annuelles du log des termes de l’échange sur chaque période de trois ans (source: base de données des Perspectives de l’économie mondiale).

Dotation en ressources humaines: logarithme du nombre moyen d’années de scolarité de la population âgée de 25 à 64 ans pour chaque période de trois ans (source: Bassanini and Scarpetta, 2001).

Croissance démographique: taux de croissance annuel moyen de la population pour chaque période de trois ans (source: base de données analytique de l’OCDE).

Capitalisation boursière initiale: logarithme du ratio capitalisation boursière/PIB la première année de chaque période de trois ans (source: Banque mondiale, Financial Development Database; voir Beck, Demirgüç-Kunt, and Levine, 1999.)

Ratio investissement privé/PIB: logarithme de la formation de capital fixe privée non résidentielle en pourcentage du PIB pour chaque période de trois ans (source: base de données analytique de l’OCDE).

Estimation et résultats

On peut réécrire l’équation (1) et la calculer sous la forme suivante:

dans laquelle les variables répondent aux définitions données ci-dessus. Cette équation a été calculée à l’aide de l’estimateur de la méthode des moments généralisée (MMG) proposé par Arellano et Bond (1991). On utilise la différence première de l’équation (2) pour éliminer les effets spécifiques aux pays et on applique divers instruments pour régler les problèmes d’endogénéité, y compris ceux qui découlent de l’utilisation des différences premières (corrélation entre la différence première de εi,t et celle de la variable dépendante retardée). Si les erreurs ne montrent pas de corrélation sérielle et si les variables explicatives sont faiblement exogènes, les valeurs retardées de y, R et X sont des instruments valides.

En raison des limitations des données, la régression en panel a été estimée pour 15 pays avec un maximum de cinq observations par pays. Les régressions couvrent cinq périodes de trois ans consécutives: 1984–86, 1987–89, 1990–92, 1993–95 et 1996–98. Compte tenu de l’échantillon relativement réduit et du fait que l’on cherche à étudier les effets dynamiques des réformes structurelles, on a retenu une spécification simple, avec une valeur courante et deux valeurs retardées pour les indicateurs structurels inclus dans R et une valeur courante pour les autres variables explicatives (X). Des variables muettes temporelles ont aussi été incluses dans les régressions pour rendre compte des effets spécifiques à certaines périodes, mais ne figurent pas dans les résultats (tableau 3.8).

Tableau 3.8.Effet des réformes structurelles sur le log du PIB réel par habitant1
Variables explicativesCouranteRetardée 1Retardée 2
Indicateurs
Secteur financier0,04**–0,05**0,03*
Marchés des produits0,06–0,160,30**
Commerce extérieur0,13**–0,100,24**
Marché du travail0,05–0,260,30*
Fiscalité0,16*–0,03–0,06
Ratio investissement privé/PIB20,10**
Variation des termes de l’échange–0,0003
Dotation en ressources humaines20,27**
Croissance démographique–0,004**
Capitalisation boursière initiale20,04**
PIB décalé0,63**
Tests de robustesse de la MMG (valeursp)
Test de Sargan0,38
Test de corrélation sérielle 30,45
Nombre d’observations74

La robustesse de l’estimateur MMG dépend de la validité des valeurs retardées du revenu et des autres variables explicatives comme instruments dans la régression de croissance. Pour qu’ils soient valides, il faut que le terme d’erreur εi,t ne montre pas de corrélation sérielle. Pour vérifier si cette condition est remplie, on a procédé à deux tests, suggérés par Arellano et Bond (1991). Le premier est le test des restrictions suridentifiantes de Sargan, qui teste la validité globale des instruments en analysant l’ensemble des conditions de moment utilisées dans le calcul. Le second test examine l’hypothèse selon laquelle le terme d’erreur εi,t –εi,t–1 de la régression de différence première ne suit pas un processus autorégressif du second ordre. Les deux tests n’invalident pas la spécification du modèle (tableau 3.8).

Le tableau 3.9 indique l’ampleur des écarts types des indicateurs structurels de l’échantillon de pays sur la période 1996–98 (sauf dans le cas de l’indice financier pour lequel l’écart type est calculé à partir des données de la période 1984–86). Ces écarts types ont été utilisés pour calculer les réactions de la production illustrées par le graphique 3.9. Par exemple, une augmentation de 0,11 de l’écart type de l’indicateur de la réforme de la fiscalité entraîne à court terme une hausse de 1,9 % du PIB réel par habitant37.

Tableau 3.9.Écart type des indicateurs des réformes1
Secteur financier0,26
Marchés des produits0,17
Commerce extérieur0,08
Marché du travail0,15
Fiscalité0,11

Stratégie de modélisation des effets dynamiques des réformes sur le chômage

Spécification

Le modèle d’estimation en panel mis au point par Arellano et Bond (1991) est aussi utilisé pour examiner l’effet de l’évolution des variables structurelles sur le chômage. L’équation prend la forme suivante:

u est le taux de chômage, R représente la série des cinq indicateurs structurels globaux utilisés dans le chapitre, X est un ensemble de variables de contrôle, L est l’opérateur retardé et ηi correspond aux effets fixes spécifiques aux pays. Les données de panel sont là encore des moyennes sur trois ans, période à laquelle correspond t en indice inférieur. Suivant les travaux de Blanchard et Wolfers (2000) et l’analyse présentée dans le chapitre IV de l’édition d’avril 2003 des Perspectives de l’économie mondiale, on retient comme variables explicatives la croissance de la productivité globale des facteurs, la variation de l’inflation, un indice de l’indépendance de la banque centrale, un indicateur des négociations salariales et les variations des termes de l’échange. Des variables muettes temporelles sont aussi incluses pour saisir les effets spécifiques à certaines périodes (elles ne figurent pas dans le tableau récapitulatif).

Les définitions et sources des données pour toutes les variables de la régression, en dehors des variables structurelles, sont énoncées ci-après.

Le taux de chômage est le taux de chômage moyen de chaque période de trois ans. Source: base de données analytique de l’OCDE.

La productivité globale des facteurs est le logarithme de la variation annuelle moyenne de la productivité globale des facteurs pour chaque période de trois ans. Source: Bosworth and Collins (2003). Ces auteurs calculent la PGF comme la différence entre le taux de croissance de la production par travailleur et le taux de croissance du capital par travailleur multiplié par la part du capital. Source primaire des données servant au calcul de la production par travailleur et du capital par travailleur: Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde.

La coordination des négociations (salariales) est un indice qui varie de 1 à 3, 3 dénotant un degré de coordination supérieur. Source: Nickell and Nunziata (2001).

L’indépendance de la banque centrale est un indice qui varie entre 0 et 1, qui a été mis au point par Hall et Franzese (1998).

Le taux d’inflation est le logarithme de la variation annuelle moyenne de l’indice des prix à la consommation pour chaque période de trois ans.

La variable des termes de l’échange est définie ci-dessus.

Estimation et résultats

On a retenu une spécification simple, avec une valeur courante et deux valeurs retardées pour les indicateurs structurels inclus dans R et une valeur courante pour les autres variables explicatives incluses dans X (à l’exception de la croissance de la PGF, pour laquelle on a aussi introduit deux valeurs retardées). Comme des données n’étaient pas disponibles pour toutes les variables, on a estimé la régression pour 16 pays avec un maximum de cinq observations par pays, sur les périodes indiquées plus haut. Ni le test de Sargan ni le test de corrélation sérielle n’invalident la spécification du modèle au niveau de 5 % (tableau 3.10).

Tableau 3.10.Effet des réformes structurelles sur le chômage1
Variables explicativesCouranteRetardée 1Retardée 2
Indicateurs
Secteur financier0,50–0,02–0,48
Marchés des produits9,56**–11,56**10,51**
Commerce extérieur1,08–1,17–4,09
Marché du travail4,12–12,60**–4,18
Fiscalité–19,67**3,30–1,35
Variation des termes de l’échange–0,07
Variation de la productivité globale des facteurs–0,89**–0,67**–0,05
Coordination des négociations–2,59**
Indépendance de la banque centrale1,52
Variation du taux d’inflation (IPC)–0,05
Chômage retardé0,58**
Tests de robustesse de la MMG (valeursp)
Test de Sargan0,50
Test de corrélation sérielle 20,09
Nombre d’observations75

La variable dépendante de cette régression est le taux de chômage. Par conséquent, une augmentation d’un écart type de l’indice de la réforme de la fiscalité de 0,11 fait baisser le taux de chômage de 2,2 % en moyenne au cours de la première période de trois ans durant laquelle la réforme est opérée, comme l’illustre le graphique 3.10.

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    Williamson, John, andMollyMahar, 1998, A Survey of Financial Liberalization, Essays in International Finance, No. 211 (Princeton, New Jersey: Princeton University, Department of Economics, International Finance Section).

Note: Thomas Helbling, Dalia Hakura et Xavier Debrun sont les principaux auteurs de ce chapitre. Ils ont bénéficié du concours de Tito Boeri, Luigi Spaventa et Charles Wyplosz. Nathalie Carcenac a apporté le sien en qualité d’assistante de recherche.

Voir Bates and Krueger (1993) pour une étude du cas de huit pays en développement qui aborde également les interactions politiques et économiques liées à un large éventail de réformes.

Voir Peltzman (1989) et Noll (1989) pour un examen de la déréglementation et de la privatisation, et Krueger (1974) sur les restrictions aux échanges et les incitations à la recherche de rentes.

On pourrait également examiner des indicateurs de politique structurelle fondés sur des résultats concrets tels que l’ouverture aux échanges ou la concentration sectorielle. Toutefois, il serait généralement difficile de rapporter les variations de ce type d’indicateur aux changements effectifs de politique économique, étant donné le temps que mettent à se manifester ces changements.

Les pays couverts sont l’Allemagne, l’Australie, l’Autriche, la Belgique, le Canada, le Danemark, l’Espagne, les États-Unis, la Finlande, la France, l’Irlande, l’Italie, le Japon, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, le Portugal, le Royaume-Uni, la Suède et la Suisse.

Comme le signale Boeri (2004), la réduction de la protection de l’emploi ne concernait souvent que certaines parties de la réglementation du travail (par exemple les contrats de travail temporaire).

Les dirigeants se heurtent en outre à l’incertitude liée aux principaux déterminants d’une intervention optimale en cas de dysfonctionnement du marché, y compris l’exposition de l’économie aux chocs et le comportement des agents en matière de risque et les choix parfois inévitables entre efficacité et équité (voir Blanchard and Tirole, 2003; ou Boeri, Conde-Ruiz, and Galasso, 2003, sur les interventions optimales sur le marché du travail).

L’examen des variations annuelles rend l’analyse sensible aux décalages —parfois importants —qui peuvent exister entre l’adoption d’une réforme et sa mise en œuvre effective. Cela dit, pour pouvoir appréhender l’effet de facteurs tels que les élections, la nouvelle orientation d’un nouveau gouvernement ou les récessions, des observations annuelles s’imposent. Un modèle comparable avec des valeurs moyennes sur cinq ans produit des résultats qui sont globalement conformes au modèle annuel (voir appendice 3.2).

Les graphiques ne sont présentés qu’à titre illustratif et nous n’avons pas tenté d’isoler les effets de quelques valeurs aberrantes, qui s’expliquent principalement par l’utilisation de données couvrant des périodes décennales. Dans les régressions à variables multiples, qui s’appuient sur des données annuelles, les valeurs aberrantes posent moins de problèmes.

À noter que les équations estimées comprennent également le carré des niveaux initiaux des indicateurs structurels, ce qui inclut la possibilité d’une réponse non linéaire aux conditions de départ. Ceci peut avoir une importance pour les pays proches des limites pour les diverses variables. L’appendice 3.2 traite des questions économétriques connexes.

Comme on l’explique à l’appendice 3.2, cette intersection traduit les objectifs de politique structurelle communs qui animent la dynamique de l’ajustement en l’absence de contraintes.

L’équation estimée étant une équation réduite, il est impossible d’établir dans quelle mesure les difficultés sont attribuables aux objectifs ou aux contraintes.

Griffith et Klemm (2004), entre autres auteurs, tirent de semblables conclusions.

Voir Krueger (1993); Tommasi and Velasco (1996); Rodrik (1996); Drazen (2000); ou Drazen and Easterly (2001) sur le rôle des crises dans la promotion des réformes.

Ceci pourrait s’expliquer par le fait qu’il est particulièrement difficile d’entreprendre des réformes financières lorsque le secteur financier national est jugé trop faible pour supporter une concurrence plus vigoureuse.

Les études déjà réalisées sur la complémentarité entre réformes se sont centrées sur les interactions entre diverses réformes du marché du travail, des marchés des produits et de la fiscalité (par exemple Coe and Snower, 1997; Boeri, Nicoletti, and Scarpetta, 2000; Seldeslachts, 2002; et OCDE, 2002).

Qui plus est, comme le prédisent certaines analyses théoriques récentes (par exemple Blanchard and Giavazzi, 2003; ou Boeri, 2004), les réformes des marchés des produits ont abouti à d’autres réformes du marché du travail, alors que les données empiriques ne semblent pas étayer la relation de causalité inverse. De fait, les réformes du marché du travail ont un effet négatif, certes peu significatif, sur les réformes des marchés des produits.

Cela dit, rien n’indique non plus que les enseignements aient des effets adverses notables.

On peut étendre l’analyse dont il est ici rendu compte aux effets des réformes structurelles sur l’investissement, la croissance de la productivité totale des facteurs et le ratio emploi/population.

Parmi les nombreuses études, Berg et Krueger (2003) signalent que les réformes du commerce extérieur ont d’importants effets positifs sur la croissance de la production; Nicoletti et Scarpetta (2003) mettent en évidence les effets positifs de la déréglementation des marchés des produits sur la croissance de la productivité dans les pays de l’OCDE; Kneller, Bleaney et Gemmell (1999) montrent que les systèmes fiscaux qui présentent moins de distorsions sont un atout pour la croissance; et Levine (2003) explique comment le développement des circuits financiers contribue également à la croissance.

Pour parer aux problèmes d’endogénéité nous avons utilisé un estimateur variable instrumental. Aux fins d’estimation, des moyennes ont été calculées sur des périodes triennales, ce qui permet d’atténuer l’effet des fluctuations cycliques à court terme sur les résultats tout en appréciant les effets à court terme que les dirigeants pourraient considérer pertinents, compte tenu du temps qui s’écoule en général entre échéances électorales.

Bien entendu, le nombre limité d’observations empêche d’inclure tous les facteurs dont on sait qu’ils agissent sur la croissance (Sala-i-Martin, 1997, donne un aperçu récent de la question).

L’effet curieusement faible des réformes financières sur la croissance pourrait s’expliquer par l’inclusion du régime de compte de capital dans l’indicateur sectoriel. Bon nombre d’études récentes concernant l’effet de l’ouverture du secteur financier sur la croissance n’ont pas réussi à mettre en évidence des effets positifs notables (par exemple Grilli and Milesi-Ferretti, 1995; Edison and others, 2002).

Les retombées favorables à court terme pourraient également s’expliquer par les effets à court terme des réductions d’impôt sur la demande, plutôt que par les effets des réformes structurelles proprement dites. Les calculs à la base du graphique 3.9 ne font pas la part des effets sur la croissance d’une variation des dépenses éventuellement liée aux réformes fiscales, encore que les analyses de sensibilité montrent que l’équation de croissance peut bien prendre en considération le ratio dépenses de consommation des administrations publiques/PIB.

On trouvera des données empiriques sur la concurrence fiscale dans OCDE (1998); Devereux, Griffith and Klemm (2002); Devereux, Lockwood, and Redoano (2002). Le paradoxe s’explique comme suit: la concurrence s’exerçant au niveau de l’impôt sur les sociétés, les capitaux tendent à s’établir dans les pays où les taux d’imposition sont les plus faibles. Face au risque de diminution de l’assiette fiscale, les pays peuvent se voir contraints d’imposer davantage les facteurs de production moins mobiles au plan international (ce qui donnerait lieu à un phénomène de substitution des composantes plutôt qu’à une amélioration de l’indice global utilisé dans ce chapitre). Mendoza et Tesar (2003) présentent des données à l’appui de cette thèse dans le cas de l’Allemagne, de la France, de l’Italie et du Royaume-Uni.

Voir, par exemple, Gaston and Trefler (1997) en ce qui concerne l’accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis.

Voir Blanchard and Wolfers (2000); Nickell and others (2003); et les Perspectives de l’économie mondiale d’avril 2003 pour les spécifications.

Nickell et al. (2003) et les Perspectives de l’économie mondiale d’avril 2003 (chapitre IV) montrent que la réforme des institutions du marché du travail entraîne une réduction du chômage à court terme, mais ces analyses portent sur les effets de mesures très concrètes, telles que les révisions des législations relatives à la protection de l’emploi ou à la durée des indemnisations. Par contre, la présente analyse considère l’impact global des réformes du travail sur le chômage. Si les pays recherchent des effets de compensation entre les différentes initiatives, le résultat global sur le chômage apparaît ambigu.

Il est probable que des problèmes statistiques aient également joué. Une grande part des réformes des marchés des produits ont eu lieu vers la fin de la période retenue pour notre étude, et leurs effets ont peut-être été estimés avec moins de précision que ceux des autres réformes. On peut également y voir la corrélation entre réformes des marchés des produits et réformes du marché du travail. Comme le notent Blanchard et Giavazzi (2003) et Blanchard et Philippon (2003), les premières tendent à évincer les structures restrictives du travail. Comme cet effet semble expliquer certaines des réformes du marché du travail entreprises durant les années 90, l’estimation peut accuser une certaine multicolinéarité.

D’après les travaux théoriques de Blanchard et Giavazzi (2003), en réduisant le prix des biens il semblerait que la déréglementation des marchés des produits diminue les rentes totales et donc facilite également les réformes du marché du travail.

En raison du manque de données, l’Irlande, la Norvège et la Suisse n’ont pas été incluses dans l’analyse.

Il convient de noter que tous les indicateurs structurels sont sur une échelle cardinale, bien que certaines des variables qui entrent dans leur composition (notamment s’agissant du secteur financier et des marchés des produits) sont sur une échelle ordinale.

Il n’a pas été possible d’obtenir des résultats qui se tiennent pour la variable secteur financier.

Voir Easterly, Loayza, and Montiel (1997) et Edison and others (2002) pour des approches semblables, avec des variables différentes pour représenter les réformes.

Il s’agit de l’effet sur la période de trois ans au cours de laquelle la réforme est opérée.

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