Chapter

V. Avance de la reforma fiscal en los países en transición

Author(s):
International Monetary Fund. Research Dept.
Published Date:
May 1998
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En el presente capítulo se examina el papel que desempeña la política fiscal en el ajuste macroeconómico de los países en transición. El objetivo de alcanzar un equilibrio aceptable de las finanzas públicas ha tenido una importancia crucial para el logro de la estabilidad macroeconómica inicial y para hacer frente a los sucesivos episodios de inestabilidad macroeconómica, por ejemplo, en Bulgaria en 1996–97. Una vez concluida o casi concluida la tarea inicial de estabilización fiscal y macroeconómica en la mayoría de los países en transición, la política fiscal se está orientando ahora hacia el difícil objetivo de mantener una trayectoria sostenible en el futuro. En lo que respecta a los países en una etapa más avanzada de la transición, uno de los problemas fundamentales de la política fiscal en los próximos años radica en contener el nivel general del gasto público, sobre todo mejorando la eficacia en función de los costos del gasto social139. Algunos países en una etapa menos avanzada de la transición deberán centrarse en resolver el grave problema de la recaudación de ingresos y en eliminar el déficit, que sigue siendo excesivo. En general, todos los países en transición deberán iniciar una “segunda generación” de reformas encaminadas a mejorar la calidad y la eficiencia del sector público, que incluya el fortalecimiento del marco institucional que respalda el proceso presupuestario y una mayor transparencia de las cuentas fiscales. En varios países en transición, incluida Rusia, los problemas fiscales son actualmente el principal desafío de política económica (recuadro 9).

Aunque este capítulo se centra en los países en transición, las cuestiones examinadas tienen una aplicación más amplia. Muchos países en desarrollo y economías avanzadas confrontan problemas similares que entrañan la corrección de desequilibrios macroeconómicos derivados de políticas fiscales poco restrictivas, la redefinición del papel del Estado, el logro de una mayor transparencia de las operaciones del sector público, el aumento de la eficiencia de los servicios públicos y la aplicación de políticas encaminadas a fomentar el desarrollo del sector privado y aumentar la productividad. Las dificultades a las que deben hacer frente los países en transición a medida que van avanzando en el proceso de transformación de sus economías se parecen cada vez más a las que deben afrontar las autoridades responsables de la política económica en todo el mundo. En este capítulo se amplía el análisis sobre los problemas de política fiscal presentado en la edición de mayo de 1996 de Perspectivas de la economía mundial (capítulo V, págs. 87–105).

De la estabilización a la sostenibilidad

Casi todos los países en transición han avanzando mucho hacia su objetivo de alcanzar una situación fiscal aceptable. Se prevé que el déficit del gobierno general de 16 de los 26 países en transición se situará en el 3% del PIB o menos en 1998, frente a 13 países en 1997, y sólo 7 en 1992 (cuadros 17 a 19)140. En general, las crisis macroeconómicas han dado lugar a fuertes variaciones de los ingresos y los gastos, como en el caso de la severa compresión del gasto público en Bulgaria en 1997; esto ocurre en parte porque una tasa de inflación alta puede originar sesgos en las estadísticas de las finanzas públicas, como lo demuestra, por ejemplo, el aumento del gasto como porcentaje del PIB, debido al fuerte aumento de los pagos de intereses nominales, en Bulgaria un año antes. En los últimos años, algunos países, como la República Checa, tras la crisis monetaria de mayo de 1997, y Hungría, a principios de 1995, han hecho frente a las presiones de los mercados financieros tomando enérgicas medidas para reducir los sucesivos desequilibrios fiscales. Casi todos los países que siguen registrando grandes déficit fiscales son los que se hallan en una etapa menos avanzada de la transición, como Moldova, Rusia y Ucrania, cuyos déficit se mantienen por encima del 5% del PIB (gráfico 29). Se ha demostrado claramente que en los países que aplicaron una política fiscal restrictiva al principio de la transición el crecimiento se reanudó antes y, posteriormente, fue mucho más rápido que en los países que registraron grandes déficit presupuestarios insostenibles y en los que, por ende, el gasto público se mantuvo en un nivel alto141. La aplicación de una política fiscal prudente encaminada en última instancia a alcanzar un presupuesto equilibrado sigue siendo importante a fin de evitar una desviación del ahorro que afectaría a la inversión tan necesaria en el sector privado y para reducir el riesgo de crisis financieras.

Cuadro 17.Saldo del gobierno general en los países en transición(Porcentaje del PIB)
País19921994199519961997
Albania−20,0−7,0−6,9−10,7−12,0
Armenia−37,6−16,4−11,1−9,3−6,7
Azerbaiyán3,5−11,4−4,3−2,6−2,8
Belarús−2,8−2,6−1,9−1,6−1,2
Bulgaria−5,2−5,8−6,4−13,4−2,6
Croacia−4,01,5−0,9−0,5−1,4
Eslovenia0,2−0,2−0,00,3−1,2
Estonia−0,31,3−1,2−1,52,4
Georgia−34,5−16,5−5,3−4,5−5,0
Hungría−6,9−8,3−7,1−3,1−4,6
Kazajstán−7,3−7,1−2,2−3,0−3,7
Letonia−0,8−4,0−3,3−1,31,4
Lituania0,5−4,8−4,5−4,6−1,9
Macedonia, ex República Yugoslava de−9,6−3,2−1,3−0,4−0,3
Moldova−23,9−9,1−5,8−6,6−6,8
Mongolia−6,0−10,3−6,4−9,0−9,0
Polonia−8,0−2,0−2,7−2,5−1,7
República Checa−2,1−1,2−1,8−1,2−2,1
República Eslovaca−11,9−1,30,2−1,3−4,9
República Kirguisa−17,6−7,7−13,5−6,3−5,7
Rumania−4,6−1,8−2,6−3,9−4,5
Rusia−18,4−10,4−5,8−9,5−7,5
Tayikistán−31,2−10,5−11,2−5,8−3,4
Turkmenistán13,3−1,4−1,6−0,8−0,0
Ucrania−24,0−8,7−4,9−3,2−5,6
Uzbekistán−12,2−6,1−4,1−7,3−2,8
Partida informativa
Principales economías avanzadas1−3,8−3,5−3,3−2,8−1,5
Fuente: Estimaciones de los funcionarios del FMI.
Cuadro 18.Ingreso del gobierno general en los países en transición(Porcentaje del PIB)
País19921994199519961997
Albania23,524,523,918,316,4
Armenia29,127,719,317,217,4
Azerbaiyán61,524,515,016,217,4
Belarús46,047,542,740,940,9
Bulgaria38,439,936,634,331,5
Croacia33,243,245,847,046,8
Eslovenia45,945,945,745,245,0
Estonia34,641,339,939,039,4
Georgia19,07,77,19,410,4
Hungría53,451,448,146,844,9
Kazajstán24,522,524,622,923,4
Letonia28,136,535,536,539,0
Lituania31,632,732,830,133,5
Macedonia, ex República Yugoslava de38,651,045,344,342,4
Moldova30,333,533,932,134,3
Mongolia28,630,333,730,629,0
Polonia43,847,545,745,144,1
República Checa45,044,943,842,740,7
República Eslovaca46,146,447,146,941,5
República Kirguisa17,520,816,717,117,6
Rumania37,432,131,929,827,0
Rusia38,334,631,932,133,0
Tayikistán26,644,515,212,111,6
Turkmenistán42,310,412,516,529,2
Ucrania34,041,937,836,738,4
Uzbekistán31,532,334,634,230,2
Partida informativa
Principales economías avanzadas36,236,236,536,837,3
Fuente: Estimaciones de los funcionarios del FMI.
Cuadro 19.Gasto del gobierno general en los países en transición(Porcentaje del PIB)
País19921994199519961997
Albania44,031,230,829,028,4
Armenia66,744,130,426,524,1
Azerbaiyán57,936,019,318,820,2
Belarús48,850,144,642,542,1
Bulgaria43,645,743,047,634,1
Croacia37,241,846,747,448,2
Eslovenia45,746,145,744,946,2
Estonia34,839,941,140,537,0
Georgia53,524,212,313,915,3
Hungría60,359,753,249,949,5
Kazajstán31,829,626,825,927,1
Letonia28,940,538,837,837,6
Lituania31,137,537,334,735,4
Macedonia, ex República Yugoslava de48,254,246,544,742,7
Moldova54,242,639,738,741,1
Mongolia34,640,540,039,638,0
Polonia51,849,548,447,545,8
República Checa47,146,045,743,942,8
República Eslovaca57,947,746,948,346,4
República Kirguisa35,128,630,223,423,3
Rumania42,033,934,533,731,5
Rusia56,745,137,741,640,4
Tayikistán57,855,026,417,915,0
Turkmenistán28,911,914,017,229,2
Ucrania58,050,642,739,944,0
Uzbekistán43,738,538,741,533,0
Partida informativa
Principales economías avanzadas40,039,739,839,638,8
Fuente: Estimaciones de los funcionarios del FMI.

Gráfico 29.Países en transición: Ingreso y gasto del gobierno general, 19971

(Porcentaje del PIB)

La mayoría de los países en transición siguen registrando déficit públicos, pero casi se ha logrado el equilibrio fiscal en varios casos.

1El orden de clasificación de los países se basa en el saldo fiscal de 1997.

Recuadro 9.Problemas fiscales en Rusia

Rusia ejemplifica muchos de los problemas fiscales que siguen confrontando los países que se encuentran en una etapa menos avanzada de la transición. La combinación de una acentuada insuficiencia de ingresos fiscales, una estructura distorsionada de gastos con atrasos de pagos, y deficiencias significativas en los mecanismos institucionales que sustentan la gestión del ingreso y el gasto hace de los asuntos fiscales el principal desafío para la política económica de Rusia1. Se han retrasado las reformas tributarias, del lado de la política y del lado de la administración, lo que dio como resultado una tendencia descendente del ingreso. El ingreso del gobierno general disminuyó en 3,7 puntos porcentuales del PIB durante 1992–94, y en otros 2,5 puntos porcentuales del PIB durante 1994–96 (véase el cuadro). En 1997 el gobierno federal recaudó menos del 12% del PIB en ingresos fiscales, un monto de aproximadamente el 30% inferior al que se había fijado como meta en el presupuesto y, hasta el 20% de los ingresos fueron en forma de contrapartidas de obligaciones mutuas de impuestos y pagos y otras transacciones no monetarias, pero no como flujos de efectivo para el presupuesto. La insuficiencia del ingreso obligó al gobierno federal a reducir el gasto, en tanto el déficit se mantuvo elevado, superando el 7% del PIB en 1997. Tras el alza de los pagos de intereses, el gasto no relacionado con esos pagos bajó de alrededor de 21% del PIB en 1994 a aproximadamente 14% en 1997 (el porcentaje es de 11½% si sólo se consideran los gastos en efectivo); los subsidios, las transferencias a las regiones y los gastos de capital fueron las partidas más afectadas, en tanto se lograron mantener mejor los salarios y las transferencias sociales. El ajuste (parcial) del gasto se hizo de una manera bastante específica, con poco respaldo de las instituciones deficientes que son responsables de la preparación, ejecución y evaluación del presupuesto. Los intentos de mantener los compromisos de gasto, en lugar del gasto en efectivo, dieron lugar a recortes presupuestarios, al uso de medios no líquidos para liquidar obligaciones presupuestarias, y a la acumulación de atrasos de pagos. Si bien el gobierno federal se puso al corriente con el pago de los salarios para finales de 1997, se acumuló un monto considerable de nuevos atrasos de pagos a los proveedores. Se deterioraron también las finanzas de las autoridades regionales y locales y de los fondos extrapresupuestarios, los otros componentes del gobierno general, y los gobiernos subnacionales acumularon atrasos no documentados de pagos de salarios y pagos a proveedores.

Federación de Rusia: Resumen de operaciones del gobierno general(Porcentaje del PIB)
199219931994199519961997
Gobierno federal
Ingreso15,613,711,812,213,011,6
Gasto26,020,223,217,622,118,4
Pagos de intereses0,71,92,03,35,74,4
Transferencias1,72,84,22,13,13,8
Saldo−10,4−6,5−11,4−5,4−9,1−6,8
Gobiernos subnacionales
Ingreso13,516,718,014,214,516,1
Transferencias1,72,64,11,62,72,9
Gasto12,016,117,514,514,816,9
Saldo1,50,60,5−0,3−0,4−0,8
Fondos extrapresupuestarios
Ingreso10,98,69,17,67,79,1
Transferencias0,20,10,50,40,9
Gasto8,48,08,67,67,79,0
Saldo2,50,60,50,2
Gobierno general
Ingreso38,336,234,631,932,133,0
Gasto44,843,645,137,741,640,4
Saldo1−18,4−9,4−10,4−5,8−9,5−7,5
Partida informativa
PIB (en billones de rublos viejos)191726111,6302,2562,675
Fuentes: Ministerio de Hacienda, Banco Central de Rusia, Comisión Estatal de Estadística y cálculos de los funcionarios del FMI.

La debilidad persistente del ingreso y los problemas generalizados de los recortes ad hoc del gasto y los atrasos reflejan deficiencias fundamentales de la política tributaria, la administración tributaria y la gestión presupuestaria. Además, los problemas de la recaudación de ingresos, el control de gastos y la política de gasto están entrelazados: la falta de eficiencia en la recaudación de impuestos está vinculada a problemas persistentes de control del gasto. La falta de control del gasto y la incapacidad del gobierno de pagar sus propias cuentas, combinadas con la frecuente utilización de mecanismos no líquidos para liquidar atrasos presupuestarios compensándolos con los impuestos en mora, socava gravemente los incentivos para pagar los impuestos en efectivo. Los mecanismos de pago de impuestos en instrumentos no líquidos impiden ejercer el gasto público para cubrir salarios y otros compromisos sociales que pueden satisfacerse únicamente en efectivo.

El avance de la reforma tributaria en Rusia ha sido inadecuado. El régimen impositivo sigue siendo complejo, y existen hasta 200 clases de impuestos, exenciones numerosas y a veces arbitrarias, estrechas bases tributarias y, en parte como resultado de todo esto, altas tasas de impuestos sobre la renta del trabajo establecidas por la ley. La estructura del ingreso depende mucho de los impuestos a la nómina, que tienden a provocar distorsiones en la economía. En particular, el régimen tributario del sector de la energía está plagado de inconvenientes2. La carga tributaria relativa de los sectores de producción de petróleo y gas —definida como la participación de los sectores en los ingresos fiscales generales dividida por su participación estimada en el PIB— era de alrededor del 1,6% en 1996, más baja que en países similares productores de petróleo y gas, y los ingresos reales eran apenas ligeramente superiores a la mitad del pasivo según la estimación oficial. La baja recaudación de impuestos se debe principalmente a que la estructura tributaria es inadecuada y a las exenciones que se aplican. Con el objeto de simplificar el régimen tributario, ampliar la base impositiva y reducir el número de exenciones, el gobierno envió al Parlamento un proyecto detallado y completo de código impositivo, previéndose que sea adoptado a mediados de 1998 y que la mayoría de sus estipulaciones entren en vigor el 1 de enero de 1999. El código introducirá gradualmente el método de contabilidad en valores devengados de los impuestos indirectos salvo los impuestos selectivos al consumo de petróleo y gas y los impuestos a las ganancias, incrementará la participación de los impuestos a la renta de las personas físicas en el ingreso total y reformará la tributación del sector de la energía.

Las deficiencias fundamentales de la administración tributaria también han sido un factor crucial en la persistente insuficiencia de los ingresos fiscales de Rusia. Además de los problemas de procedimientos y de organización —incluida la falta de coordinación entre las distintas entidades que se ocupan de la recaudación de impuestos, las entidades que velan por el cumplimiento de las leyes fiscales y el Ministerio de Hacienda— la débil voluntad política ha sido una razón importante de las continuas deficiencias de la administración tributaria; las entidades que recaudan impuestos han tolerado el uso creciente de transacciones de trueque para evitar el pago de impuestos y la acumulación de atrasos de pagos de impuestos, sobre todo por parte de las grandes empresas. Esos atrasos están muy concentrados, y el sector de la energía tradicionalmente representa la porción mayor; en 1997 se hicieron esfuerzos para liquidar los atrasos en los sectores de producción de gas y electricidad. Las autoridades han adoptado recientemente una serie de medidas para mejorar la recaudación impositiva. Se han eliminado los mecanismos de pagos de impuestos en instrumentos no líquidos, se han anunciado sanciones contra las grandes empresas deudoras y los agentes de recaudación fiscal han comenzado a trabajar en las instalaciones de las principales empresas en los sectores de producción de gas y electricidad, entre otros. Se han propuesto asimismo otras medidas, como el establecimiento de unidades administrativas que fiscalizarán a los contribuyentes mayores y la introducción de sanciones realistas para quienes no cumplan sus obligaciones.

Además, Rusia aún no ha logrado establecer las instituciones y los mecanismos adecuados para la preparación, ejecución y evaluación del presupuesto. El marco jurídico general de gestión presupuestaria, que poco ha variado con respecto a la ley que se aplicó inmediatamente después de la disolución de la Unión Soviética, es deficiente. Por otra parte, existen inconvenientes más específicos en las tres etapas del proceso presupuestario. En la etapa de preparación, existe la tendencia a realizar pronósticos macroeconómicos y de ingresos demasiado optimistas, no se clasifican los rubros del gasto por prioridades, y el procedimiento para la adopción del presupuesto es complejo y consume mucho tiempo. En la segunda etapa no se ejecuta plenamente el presupuesto de conformidad con las autorizaciones presupuestarias aprobadas; los ajustes ante la evolución de la macroeconomía y de los ingresos se hacen de manera ad hoc, lo que da como resultado atrasos y recortes, y los informes de ejecución presupuestaria son incompletos y se basan en estructuras y métodos contables desactualizados. Por último, prácticamente no existen procedimientos de auditoría y evaluación en el ciclo presupuestario ruso. Uno de los desafíos fiscales más importantes que sigue confrontando Rusia es el mejoramiento de la calidad de la gestión del presupuesto y del gasto a todos los niveles del gobierno. Entre las medidas clave que el gobierno prevé adoptar en 1998 en esta esfera figuran el fortalecimiento significativo de la capacidad de las autoridades para controlar y vigilar los gastos transfiriendo todas las operaciones financieras de las entidades y ministerios federales al Tesoro federal; la aplicación de sanciones más eficaces a los titulares de las entidades que excedan los límites de gasto del presupuesto; la exigencia de obtener la aprobación previa del Ministerio de Hacienda para los contratos de alto valor; el establecimiento de un sistema mensual de informes sobre cuentas por pagar de los ministerios y otras entidades y la liquidación de los atrasos de pagos.

También se registran deficiencias institucionales en el sistema de relaciones fiscales intergubernamentales. El proceso de descentralización fiscal ha sido rápido y singular y el federalismo que está surgiendo carece de transparencia. La descentralización avanzó muy rápidamente durante 1992–943. Si bien los ingresos presupuestarios federales se contrajeron de un 15½% del PIB en 1992 al 12% en 1994, los ingresos regionales aumentaron de 13½% al 18%, en parte debido a las transferencias federales que pasaron del 1½% del PIB al 4%. No obstante, en los últimos años hubo una recentralización gradual de los ingresos tributarios y una reducción de las transferencias federales, y en las regiones volvió a descender la participación de su ingreso en el PIB. El gobierno general, en un intento por contener su déficit, también transfirió los gastos adicionales —vinculados principalmente a desembolsos sociales y de capital— a niveles subnacionales. Como resultado, el saldo presupuestario global de las regiones pasó de una posición superavitaria pequeña en 1994 a una posición deficitaria a partir de 1995.

Pese a algunas mejoras desde 1994, el sistema de relaciones fiscales intergubernamentales sigue siendo muy ineficiente4. Las asignaciones de gastos corrientes y los mecanismos de distribución de impuestos siguen siendo poco transparentes y no ofrecen mucho margen para la toma de decisiones propias. Esto da lugar a constantes presiones y negociaciones, atenta contra la rendición de cuentas y la responsabilidad fiscal en los niveles inferiores de gobierno e impide remitir al centro los impuestos federales recolectados a nivel local. Los impuestos locales están mal definidos y esto reduce la inversión privada y la provisión de bienes e infraestructura públicos y alienta la evasión impositiva5. Además, el sistema de transferencias no pudo reducir las grandes discrepancias que existen en los ingresos per cápita de las regiones ni dio lugar a una mayor igualdad en las erogaciones per cápita en rubros tales como redes de protección social, educación y salud6. No existen mecanismos adecuados para evitar que los desequilibrios financieros subnacionales provoquen atrasos de pagos o un endeudamiento excesivo, incluso en los mercados internacionales.

1Véase un panorama reciente de la evolución fiscal de Rusia en “Russian Federation—Recent Economic Developments”, Country Staff Report 97/63 (Washington: FMI, 1997) y OCDE, en “OECD Economic Survey. Russian Federation 1997” (París: OCDE, 1997).2Véase Dale F. Gray, “Evaluation of Taxes and Revenues from the Energy Sector in the Baltics, Russia, and Other Former Soviet Union Countries”, documento de trabajo WP/98/34 (Washington: FMI, marzo de 1998).3Rusia es un Estado federal de tres niveles que, además de un gobierno central y administraciones locales, incluye 89 autoridades administrativas geográficas de diferentes descripciones, que en gran medida reflejan diferencias en el grado relativo de autonomía respecto al gobierno central y en la combinación étnica de las poblaciones de cada región.4Véase un panorama de las relaciones fiscales intergubernamentales en Rusia, en Jon Craig, John Norregaard y George Tsibouris, “Russian Federation”, edición a cargo de Teresa Ter-Minassian, en Fiscal Federalism in Theory and Practice (Washington: FMI, 1997), págs. 680–701.5Daniel M. Berkowitz y Wei Li, “Decentralization in Transition Economies” (inédito; Pittsburgh, Pennsylvania: Universidad de Pittsburgh, septiembre de 1997).6Kitty Stewart, “Are Intergovernmental Transfers in Russia Equalizing?”, documento de trabajo WP/97/22 (Badia Fiesolana, Italia: European University Institute, abril de 1997).

Cómo garantizar la sostenibilidad fiscal

Los desequilibrios fiscales son una preocupación importante porque hacen que se desvíen recursos que se destinarían a la inversión y, cuando los déficit son persistentes, dan lugar a una acumulación de deuda pública y, por consiguiente, de la carga del servicio de la deuda que puede llegar a ser insostenible y amenazar la estabilidad macroeconómica. Un método para evaluar fácilmente la sostenibilidad del programa fiscal de un país es comparar el saldo primario real (el saldo presupuestario, excluidos los pagos de intereses) y el saldo primario que se necesitaría para que la razón deuda/PIB se mantuviera estable en su nivel actual. La diferencia representa el “esfuerzo fiscal” adicional que se necesitaría para estabilizar la deuda, que dependerá del nivel de deuda, de la tasa de interés y de la tasa de crecimiento del PIB, así como del saldo primario real142. Cuando la tasa de interés sea más alta que la tasa de crecimiento, se necesitará un superávit primario para estabilizar la razón deuda/PIB, mientras que si la tasa de crecimiento es mayor que la tasa de interés, la razón deuda/PIB se reducirá sin que tenga que registrarse un superávit primario. En el cuadro 20 se presentan cálculos ilustrativos sobre Hungría, la República Checa, Rusia y Ucrania. En este cuadro se indica el saldo primario como proporción del PIB que se necesitaría para estabilizar la razón deuda/PIB planteándose varios supuestos de tasas de interés reales, que abarcan del caso optimista, en que las tasas de interés se mantienen bajas y superan la tasa de crecimiento en sólo 1%, al caso pesimista de Rusia y Ucrania, cuyo diferencial es del 10%143. En el escenario optimista, los cuatro países deberían registrar un superávit primario inferior al 1% del PIB para estabilizar o reducir la razón deuda/PIB, como en el caso de Hungría en 1997. En la República Checa, la razón deuda/PIB aumentó ligeramente en 1997 tras reducirse durante varios años, pero se prevé que las recientes medidas de ajuste fiscal permitirán orientar la economía hacia una situación presupuestaria equilibrada (y, por lo tanto, un superávit primario) en los próximos dos o tres años. En Rusia y Ucrania, así como en otros países en una etapa menos avanzada de la transición, las altas tasas de interés reales agravan la carga del servicio de la deuda e implican que para estabilizar la razón deuda/PIB se requerirá un superávit primario considerable o un fuerte aumento del crecimiento. Ello no implica naturalmente que la situación fiscal de otros países en transición sea insostenible o que un país determinado no sea solvente, ya que la solvencia depende de la capacidad de un país para rembolsar sus obligaciones en el futuro. Por el contrario, ello indica que es probable que se requieran ajustes en estos países en los próximos años para evitar que la deuda vaya acumulándose y garantizar la sostenibilidad fiscal144.

Cuadro 20.Escenarios de viabilidad fiscal en algunos países en transición(Porcentaje del PIB)
HungríaRepública ChecaRusiaUcrania
Razón deuda/PIB, final de 199776115030
Crecimiento del producto real, pronóstico para 19984,82,21,0
Razón saldo primario/PIB, 19973,5−0,6−3,1−3,8
Saldo primario (porcentaje del PIB) necesario para estabilizar la razón deuda/PIB si la tasa de interés real supera la tasa de crecimiento en:
1%0,70,10,50,3
3%2,20,31,50,9
5%3,60,52,51,5
10%5,03,0

La sostenibilidad de la política fiscal de un país tiene repercusiones en la sostenibilidad de su posición externa. En los países en transición, los cuantiosos déficit fiscales no se han compensado en general con aumentos mayores del ahorro privado y, por consiguiente, se han traducido en grandes déficit en cuenta corriente. De hecho, debido a las bajas tasas de ahorro privado —y al desahorro público— las tasas de ahorro nacional de los países en transición son inferiores a las de los países con mercados emergentes en otras regiones, como Asia y América Latina, si bien sus necesidades de inversión son por lo menos tan elevadas como en estos países. En países como Estonia y la República Checa, los grandes déficit en cuenta corriente han constituido un indicador de recalentamiento de la economía y son el resultado de un aumento del consumo mayor que el del ingreso y no de un rápido crecimiento de la inversión. En Polonia, el déficit en cuenta corriente sigue siendo elevado, debido principalmente al aumento de la inversión, que ha sido mayor que el crecimiento del consumo en los últimos años. Estos desequilibrios en cuenta corriente, junto con la consiguiente acumulación de deuda externa en algunos países, han planteado dudas con respecto a la sostenibilidad fiscal de estos países. Por ejemplo, algunos estudios indican que un déficit en cuenta corriente persistente superior al 5% del PIB podría constituir un indicador de que el desequilibrio macroeconómico será insostenible, sobre todo si el déficit es el resultado de un crecimiento rápido del consumo y no de la inversión, y las tasas de ahorro nacional son bajas (véase el recuadro 8)145.

En muchos países en transición, los déficit públicos se han financiado en gran medida mediante empréstitos externos en moneda extranjera, correspondiendo la mayor parte de la deuda externa pendiente a la contraída por el gobierno. Un alto nivel de empréstitos externos para financiar inversiones productivas podría ser apropiado durante el proceso de transición, habida cuenta de los grandes rendimientos que podría generar la inversión y del costo relativamente alto del financiamiento interno, debido a la falta de intermediación financiera interna146. Sin embargo, recientemente los gobiernos de algunos países han recurrido a empréstitos en moneda extranjera para financiar gastos corrientes, tales como el pago de atrasos por concepto de salarios y pensiones, y para amortizar deuda interna, utilizando los ingresos extraordinarios, como los provenientes de las privatizaciones, para equilibrar el presupuesto147.

Solvencia y liquidez

La importancia de la distinción entre solvencia y liquidez ha quedado demostrada por los recientes acontecimientos ocurridos en Asia. Un país puede ser solvente, en el sentido de que se prevé que su trayectoria proyectada de crecimiento le permitirá atender el servicio de sus obligaciones, pero aun así podría sufrir una crisis de liquidez que le impidiera refinanciar la deuda con vencimientos a corto plazo. Por lo tanto, la estructura de vencimientos es fundamental, ya que la acumulación de los flujos de pagos, sobre todo la concentración de deuda con vencimientos a corto plazo, puede causar una restricción pronunciada de liquidez. Una crisis de esta índole podría poner en peligro la estabilidad fiscal y macroeconómica. El financiamiento de la deuda externa también hace que un país sea más vulnerable a las crisis financieras, porque existe el riesgo de que el valor de los flujos de pagos se vea afectado por una depreciación de la moneda nacional que aumente la carga de la deuda, y de que cambie la actitud del mercado de forma que los prestamistas exijan tasas de interés más altas para conceder nuevos créditos a fin de refinanciar la deuda existente. Este cambio podría ocurrir, por ejemplo, como resultado de crisis en otros mercados, como parece haber sucedido en parte en la República Checa y la República Eslovaca en mayo de 1997 y más recientemente en Rusia y Ucrania. El peligro de verse afectado por los efectos de contagio de una crisis es particularmente grave en aquellos países, como Rusia y Ucrania, donde las deficiencias estructurales del sector financiero son aún considerables y éste es la principal fuente de financiamiento del gobierno.

Para evitar una acumulación de pagos de la deuda que pueda provocar una crisis de liquidez, los países deberán poner en práctica estrategias específicas para regular la secuencia, el volumen y la estructura de vencimientos de su deuda externa. En muchos países, ello requerirá el establecimiento de la capacidad institucional necesaria para realizar el seguimiento de la deuda existente y limitar todo financiamiento adicional del déficit, incluido el financiamiento de las obligaciones cuasifiscales. Un método importante para ordenar el flujo de obligaciones es prolongar la estructura de vencimientos de la deuda, aunque ello podría en algunos casos limitar la capacidad de un país para obtener préstamos en un momento determinado, y naturalmente, sería conveniente evitar un endeudamiento a largo plazo cuando por las circunstancias aumentaran temporalmente las tasas de interés148. Ello dependerá, en gran medida, de los avances en el proceso de transición: aunque las primas de las tasas de interés se han reducido y los vencimientos se han prolongado durante el proceso de transición, las emisiones de casi todos los países en transición siguen limitándose a títulos de deuda de vencimientos relativamente cortos, en general de menos de tres años en los países que atraviesan una etapa más avanzada de la transición y de menos de un año en los países en una etapa menos avanzada. En Rusia, por ejemplo, el volumen total de la deuda, incluidos todos los niveles de gobierno y las empresas, equivale a alrededor del 50% del PIB; de este total, el 60% corresponde a empréstitos en moneda extranjera, el 25% a deuda en moneda nacional con un vencimiento de menos de un año y el resto a deuda en moneda nacional a más largo plazo. La proporción de deuda a corto plazo en moneda nacional en poder de inversionistas extranjeros representa aproximadamente el 30%. En Ucrania, la deuda total equivale aproximadamente al 30% del PIB. De este total, más del 70% corresponde a deuda denominada en moneda extranjera y el resto a deuda en moneda nacional en forma de letras de tesorería con un vencimiento de un año o menos. El riesgo de los cambios en la estructura de la deuda de estos países es semejante al de los países de Asia. De hecho, en estos últimos meses se ha demostrado la vulnerabilidad a la que da origen la primacía de la deuda a corto plazo, al aumentar abruptamente los rendimientos de las letras de tesorería de algunos países, como Rusia y Ucrania, que los mercados consideraron en mayor riesgo de crisis. También hay que seguir avanzando en el desarrollo de los mercados nacionales de capital a fin de reducir los riesgos relacionados con la inestabilidad cambiaria y los costos de los empréstitos. Sería conveniente aumentar los empréstitos públicos en moneda nacional para facilitar dicho desarrollo, particularmente si éste contribuye a incrementar el ahorro nacional.

Es evidente que los empréstitos externos han sido útiles durante el proceso de transición, en la medida en que han permitido financiar un mayor nivel de inversión y, sobre todo al principio de la transición, han contribuido a amortiguar la caída del consumo derivada de la contracción inicial del producto. Sin embargo, en muchos países, es preciso acelerar considerablemente el proceso de transformación estructural para mejorar la eficiencia y facilitar un crecimiento del producto que permita generar el aumento del nivel de ahorro interno necesario para atender el servicio de la deuda y obtener al mismo tiempo recursos para la inversión interna. Por lo tanto, es menester poner en práctica una estrategia de endeudamiento coherente para asegurarse de que el uso de los recursos externos sea compatible con programas macroeconómicos sostenibles. Estas medidas son especialmente importantes en el caso de aquellos países que ya alcanzaron o que están a punto de alcanzar un saldo fiscal y de balanza de pagos viable149.

Transición e ingreso público

En las economías de planificación centralizada, las finanzas del sector público estaban intrínsecamente relacionadas con las del sector empresarial. Concretamente, la principal fuente de ingresos del gobierno eran las empresas estatales, cuyas contribuciones constituían remesas de utilidades en lugar de pagos de impuestos. Los programas de privatización de gran alcance, que se han llevado a cabo o están a punto de concluir en casi todos los países en transición, han transferido la propiedad de los activos de las empresas al sector privado y han transformado a las empresas en entidades independientes sujetas a impuestos. Aunque la privatización no afecta necesariamente al patrimonio neto del gobierno, la amplia utilización de cupones y privatizaciones internas y de procedimientos de venta no basados en el mercado han contribuido, de hecho, a una considerable transferencia neta de capital del sector público al sector privado150. Además, desde el punto de vista de los flujos, la privatización ha supuesto cierta pérdida de ingresos fiscales porque es más difícil gravar las actividades realizadas por el sector privado.

Reforma de la política fiscal

Casi todas las economías en transición han avanzado considerablemente en la adaptación de sus sistemas tributarios a la estructura tributaria propia de una economía de mercado. Para remplazar las remesas de utilidades, los países han introducido impuestos a la renta de las sociedades; además, se han implantado, en general, los impuestos al valor agregado (IVA) en sustitución de complejos impuestos sobre el ingreso de negocios, y se han establecido sistemas de impuestos a la renta de las personas físicas. Sin embargo, la reforma de los sistemas tributarios aún no ha concluido. En Rusia y los otros 11 países de la antigua Unión Soviética, por ejemplo, la imposición del IVA tiene aún algunas deficiencias151. La falta de aplicación de algunas medidas previstas en el programa de reforma tributaria, sumada a una administración tributaria deficiente, ha causado graves problemas en la recaudación de impuestos, sobre todo en Rusia y otros países de la antigua Unión Soviética.

Para resolver el problema de la falta de ingresos en estos países, las nuevas reformas de política fiscal deberán centrarse en limitar estrictamente las exenciones impositivas, unificar las tasas dentro de varias categorías tributarias y eliminar las diferencias sectoriales en materia de impuestos. Para lograr estos objetivos, será preciso ampliar la cobertura del IVA. Los principales productos básicos, como el petróleo y el gas, deberán estar plenamente sujetos al régimen tributario, y deberán establecerse mecanismos para recaudar la renta derivada de los recursos naturales (por ejemplo, las regalías). También es necesario examinar la situación fiscal de las pequeñas empresas privadas. Por último, al ampliar las bases imponibles, estos países también deberán contener las tasas impositivas marginales y la carga tributaria global del sector privado a fin de desalentar la desviación de algunas actividades hacia la economía sumergida, en el ámbito de la cual no se pagan impuestos.

Como parte de las reformas a mediano plazo que deberán aplicar los países en una etapa más avanzada de la transición, es preciso introducir nuevas modificaciones en la estructura y la composición de los impuestos. En general, estos países han adoptado una composición del ingreso que incluye una proporción relativamente alta de contribuciones al seguro social y una proporción baja de ingresos por concepto de impuestos sobre la renta de las personas físicas en el total de ingresos del gobierno central. Esta composición podría tener consecuencias adversas sobre el costo de la mano de obra (cuadro 21). Estos países también tendrán que reconsiderar las tasas impositivas marginales excesivamente altas sobre la renta de las personas físicas y sobre la nómina. Estos países en transición también están introduciendo reformas orientadas a armonizar sus regímenes tributarios, incluidos el IVA y los impuestos relacionados con el comercio, con la normativa de la UE.

Cuadro 21.Principales partidas de la estructura del ingreso del gobierno general en algunos países en transición en 1996(Porcentaje del PIB)
EsloveniaHungríaPoloniaRepública ChecaRepública Eslovaca
Ingreso tributario45,236,139,739,040,6
Impuesto a la renta de las personas físicas6,85,99,25,35,2
Impuesto a las ganancias de las sociedades0,91,93,14,16,0
Contribuciones a la seguridad social116,613,610,815,914,6
IVA e impuestos a las ventas13,27,78,17,28,4
Impuestos selectivos al consumo3,53,34,34,03,7
Impuestos al comercio3,03,72,61,31,7
CroaciaEstoniaLetoniaLituaniaMongolia
Ingreso tributario46,236,132,528,224,5
Impuesto a la renta de las personas físicas6,53,75,56,71,2
Impuesto a las ganancias de las sociedades1,21,72,11,25,5
Contribuciones a la seguridad social115,110,89,87,25,4
IVA e impuestos a las ventas13,210,29,88,25,2
Impuestos selectivos al consumo5,23,33,22,71,7
Impuestos al comercio3,80,70,72,6
ArmeniaBelarúsKazajstánRusiaUcrania
Ingreso tributario7,538,917,322,037,4
Impuesto a la renta de las personas físicas0,85,12,22,53,3
Impuesto a las ganancias de las sociedades1,57,12,94,36,8
Contribuciones a la seguridad social12,39,79,56,610,7
IVA e impuestos a las ventas1,913,83,86,47,8
Impuestos selectivos al consumo1,06,10,82,40,8
Impuestos al comercio3,31,30,70,6
Fuentes: FMI, Government Finance Statistics Yearbook (Washington, ediciones de varios años); autoridades nacionales, y estimaciones de los funcionarios del FMI.

Reforma de la administración tributaria

La reforma de la administración tributaria es un componente clave de la reforma de las instituciones fiscales de los países en transición. En este ámbito, estos países deberán acometer dos importantes tareas: introducir una gran variedad de nuevos impuestos y, habida cuenta de la aparición y la expansión del sector privado, establecer sistemas que permitan clasificar nuevas categorías de contribuyentes y nuevas actividades económicas. La reforma de la administración tributaria comprende una amplia gama de actividades, mecanismos y medidas específicas que pueden clasificarse en tres categorías generales: la organización de la administración tributaria, los sistemas y procedimientos, y el cumplimiento de las normas tributarias. Como lo demuestran los persistentes problemas relacionados con la recaudación de ingresos, se requieren mayores esfuerzos en estas tres esferas, sobre todo en los países en una etapa menos avanzada de la transición. Sin embargo, es poco probable que las medidas adoptadas para mejorar la administración tributaria sean totalmente eficaces, a menos que también se demuestre una mayor voluntad política de recaudar impuestos.

En muchos casos, la administración tributaria aún no está organizada de manera eficaz. En muchos países en una etapa menos avanzada de la transición, la falta de personal, las deficiencias en la capacitación, el bajo nivel de los salarios y la falta de equipo son factores de desmoralización que han contribuido no sólo a la aparición de deficiencias administrativas generalizadas, sino también a un deterioro en el cumplimiento de las obligaciones tributarias. Una de las tareas más importantes que deberán emprender las autoridades encargadas de la administración tributaria es establecer sistemas internos de control y responsabilización para detectar las estimaciones tributarias incorrectas y evitar la aparición de casos de corrupción en los que se vean involucrados funcionarios del fisco.

También es necesario reforzar los procedimientos aplicados para determinar, recaudar y registrar los pagos de impuestos. Para administrar de manera eficiente un sistema con un número cada vez mayor de contribuyentes, muchos de los cuales, sobre todo las pequeñas empresas privadas, son difíciles de gravar, es necesario que los gobiernos establezcan procedimientos de identificación más eficaces, adoptando al mismo tiempo medidas para facilitar la autoliquidación tributaria y la retención de impuestos en lugar de proceder a costosas evaluaciones administrativas. Una medida para aliviar aún más la carga sobre la administración y los contribuyentes sería simplificar los formularios y los procedimientos de declaración de impuestos. En muchos casos, es preciso mejorar el control y la aplicación de medidas contra los contribuyentes que no presenten la declaración o que no efectúen los pagos, incluido el uso selectivo de auditorías. Rusia y casi todos los demás países de la antigua Unión Soviética, por ejemplo, no han avanzado mucho en la puesta en práctica de métodos modernos de auditoría.

Por último, en el ámbito de la administración tributaria, casi todos los países en transición deberán prestar más atención al cumplimiento de las obligaciones tributarias. Entre los países en una etapa menos avanzada de la transición, son pocos los que han adoptado medidas eficaces para sancionar a los contribuyentes que no cumplen sus obligaciones. Es necesario adoptar y aplicar sistemáticamente medidas coercitivas más modernas, tales como el acceso a los depósitos bancarios, el procesamiento riguroso de los casos más graves de fraude fiscal, la incautación de las cuentas por cobrar y, en algunos casos, el embargo y remate de la propiedad. La racionalización de los intereses y sanciones aplicables a los pagos de impuestos en mora también es un aspecto importante de la reforma de la administración tributaria. En algunos países donde los atrasos en los pagos de impuestos son considerables —por ejemplo, en Kazajstán, donde, según las estimaciones, éstos superan el 2% del PIB, y en Rusia, donde a mediados de 1997 éstos ascendían a alrededor del 6% del PIB— es necesario disponer de datos agregados puntuales y precisos sobre el volumen de dichos atrasos.

Cómo decidir cuál es el nivel apropiado del ingreso

Los niveles de ingreso corriente de los países en transición no son necesariamente compatibles con la capacidad del gobierno para obtener ingresos a mediano plazo. Los países en una etapa más avanzada de la transición imponen, en general, una carga fiscal que en otros países ha causado distorsiones y ha reducido el potencial de crecimiento a más largo plazo. En el caso de los países en una etapa menos avanzada de la transición que aún confrontan problemas en materia de recaudación de ingresos, podría haber cierto margen para fijar objetivos de ingreso a mediano plazo algo más altos que las actuales razones ingreso/PIB.

La comparación entre la razón ingreso corriente/PIB y los niveles previstos tomando como base una comparación de los niveles de otros países avanzados y en desarrollo similares es útil en este caso152. El análisis de regresión de los países utilizados como comparadores permite identificar las principales determinantes de la razón ingreso/PIB de estos países, entre las cuales la más importante es la etapa de desarrollo medida por el PIB per cápita en función de la paridad de poder adquisitivo (PPA). Los países de Europa central y oriental recaudan ingresos que superan los niveles proyectados comprendidos entre el 35% y el 40% del PIB, lo que parece indicar que se han obtenido ingresos adicionales para hacer frente a niveles elevados de gasto (gráfico 30). En el caso de los países en una etapa menos avanzada de la transición, si la comparación se efectúa con países de características económicas similares se observa que la razón ingreso/PIB podría llegar a situarse entre el 20% y 30%. Las razones actuales no comprendidas dentro de esa gama reflejan problemas significativos en la recaudación de ingresos, como en Georgia, donde el gobierno sólo recauda el 10% del PIB en ingresos, o retrasos en la aplicación de reformas y un nivel alto de impuestos a las empresas estatales, como en Uzbekistán. Las diferencias en materia de recaudación de ingresos dentro del grupo de países en una etapa menos avanzada de la transición también están relacionadas con las diferencias en el PIB per cápita, lo que parece indicar que la razón ingreso/PIB podría elevarse al aumentar la renta per cápita.

Gráfico 30.Países en transición: Ingreso público, 1997

La razón ingreso/PIB de los países en una etapa más avanzada de la transición es relativamente elevada. En los países en una etapa menos avanzada de la transición, esta razón refleja los problemas de recaudación de ingresos y la etapa de desarrollo.

1PPA, paridad de poder adquisitivo.

Transición y gasto público

La transición a una economía de mercado supuso la redefinición de la frontera entre el sector público y el sector privado, y ha requerido la separación de las finanzas del sector bancario y empresarial de las del gobierno. En las economías de planificación centralizada, las empresas estatales desempeñaban varias funciones, tales como el pago de prestaciones sociales y la inversión en infraestructura, que en una economía de mercado se consideran más bien competencia del sector público. Al mismo tiempo, estas empresas recibían ayuda en forma de subvenciones explícitas e insumos a precios regulados que se situaban por debajo de los precios de mercado153. Además, las instituciones financieras de propiedad estatal realizaban una serie de operaciones que tienen repercusiones fiscales.

Se ha avanzado mucho en la definición de las funciones y operaciones financieras tanto de los sectores bancario y empresarial como del sector público. No obstante, en varios países, las instituciones financieras públicas, incluido el banco central, siguen realizando operaciones cuasifiscales, tales como la concesión de crédito a tasas de interés por debajo de las de mercado o de financiamiento para la liquidación de atrasos en los pagos154. Además, en casi todos los países en transición, aunque en los programas de reforma se prevé la transferencia de los servicios sociales proporcionados por empresas, muchas de ellas, incluidas las compañías privatizadas y las empresas constituidas recientemente, siguen suministrando algunos servicios sociales como se hacía antiguamente. Aunque las prestaciones no salariales también son comunes en economías de mercado, las empresas de las economías en transición suelen suministrarlas en forma de servicios basados en activos fijos, por ejemplo, vivienda, clínicas y guarderías, y no de asistencia financiera. Además, las empresas proporcionan estos servicios por cuenta propia, en lugar de subcontratarlos, y realizan de esa manera actividades que son ajenas a sus principales funciones empresariales. Aunque los tipos de prestaciones y la forma en que se suministran siguen siendo bastante distintos, la proporción de las prestaciones no salariales en los costos laborales globales de los países que se encuentran en una etapa más avanzada de la transición se ha reducido y se sitúa aproximadamente en el 10% de la masa salarial, nivel similar al de algunas economías avanzadas. Por el contrario, en Rusia y otros países de la antigua Unión Soviética, las prestaciones sociales todavía representan una proporción mucho mayor, un 20% o más, de la remuneración total, debido a que el nivel de las prestaciones relacionadas con la vivienda es muy alto155. En estos países, las empresas siguen recibiendo remuneraciones financieras del gobierno por concepto de prestaciones sociales en forma de concesiones impositivas y subvenciones implícitas mediante el suministro de energía a bajo costo, manteniendo inclusive una actitud tolerante ante la falta de pago de dicho suministro156.

El suministro de vivienda, educación y atención de la salud por parte de las empresas probablemente resulte ineficiente y costoso, ya que en general estas actividades están fuera de sus principales esferas de competencia. Para salvaguardar el acceso continuo a estos servicios y coordinar eficientemente su prestación, las empresas no deberán hacerse cargo de las actividades relacionadas con el suministro de prestaciones no salariales y deberán transferir los activos fijos, en caso necesario, a proveedores privados, al sector público o, en el caso de la vivienda, directamente a los hogares. Los gobiernos deberán eliminar gradualmente las subvenciones implícitas a una serie de servicios y actividades y dirigir sus esfuerzos a recuperar los costos totales, orientando las prestaciones sociales hacia los grupos más desfavorecidos para compensar el aumento de los costos que entraña la transición. El cobro a precios basados en el mercado también evitará que se malgaste la energía suministrada en el marco de los servicios sociales y de vivienda157. Por ejemplo, en Lituania, donde recientemente se logró recuperar los costos totales de los servicios, se estableció un programa de subvenciones indirectas para reducir la carga de los costos de la calefacción y del agua caliente de las familias más desfavorecidas. Cuando las facturas del combustible para calefacción superan el 15% de los ingresos familiares o las facturas del agua caliente superan el 5%, puede deducirse el monto en exceso y dejarlo impago; según las estimaciones, aproximadamente el 30% de los hogares urbanos pueden recibir esta subvención. En Rusia, la recuperación de los costos totales está prevista para el año 2003.

Reestructuración del gasto durante la transición

La redefinición del papel del Estado también ha supuesto reducir el nivel del gasto público y reestructurar su composición conforme a los criterios propios de una economía de mercado. El gasto agregado como proporción del PIB se ha reducido en la mayoría de los países en transición. En los países en una etapa más avanzada de la transición, la proporción del gasto público en el PIB se ha mantenido por encima del 40%, tras una reducción inicial. Por el contrario, en algunos países en una etapa menos avanzada de la transición, la proporción del gasto público con respecto al PIB se ha reducido a niveles muy bajos, aunque se prevé que dicha proporción aumente ligeramente a medida que vayan resolviéndose los problemas de recaudación fiscal. También se ha modificado la composición del gasto, excluidos los pagos de intereses: los cambios de mayor envergadura son los relativos a las subvenciones e inversiones de capital, cuyas proporciones han disminuido, y a los gastos sociales, que ahora son más importantes. La proporción del gasto militar en el gasto total se ha reducido en los países de Europa central y oriental, pero se ha mantenido constante en general en Rusia y en casi todos los otros países de la antigua Unión Soviética158.

En general, las subvenciones a las empresas y a los consumidores han disminuido, pero siguen siendo elevadas en algunos países. En Rusia y en casi todos los otros países de la antigua Unión Soviética, los gobiernos nacionales o municipales siguen subvencionando el consumo de electricidad, así como la calefacción y el agua caliente de los hogares159. En estos países, las empresas también siguen recibiendo ayuda financiera del gobierno, con frecuencia en forma de exenciones fiscales y atrasos tolerados en los pagos de impuestos. Aunque las transferencias que fomentan y facilitan la reestructuración pueden ser apropiadas, muchas veces la asistencia financiera del gobierno se utiliza principalmente para financiar operaciones y pérdidas corrientes, y es un instrumento para mantener el nivel de empleo160.

La inversión pública se redujo drásticamente durante los primeros años del proceso de transición. En la mayoría de los países en transición, los gobiernos decidieron aplazar los proyectos de inversión para proteger los gastos corrientes, sobre todo los salarios de los funcionarios públicos, durante un período supuestamente temporal de reducción del gasto total. Además, se justificaba, en cualquier caso, una corrección de los niveles excesivamente altos de formación de capital público a los que se llegó en una economía de planificación centralizada. Sin embargo, en los países —como por ejemplo, algunos Estados de Asia central y Ucrania— en que el nivel de inversión pública es ahora muy bajo, es decir, inferior al 2% de los gastos, excluidos los intereses (alrededor del 1% del PIB), es necesario aumentar el gasto, sobre todo en infraestructura, una vez que se hayan absorbido las perturbaciones de la transición.

Por último, la proporción de los gastos sociales ha aumentado en casi todos los países desde el inicio del proceso de transición. Se han establecido seguros de desempleo y varios programas de creación de empleo para hacer frente a los despidos como resultado de la reestructuración de empresas. En Europa central y oriental, los gastos relacionados con estas políticas aumentaron considerablemente en los primeros años de la transición coincidiendo con la subida de la tasa de desempleo, pero se estabilizaron posteriormente. En Hungría, la proporción de los gastos relacionados con las prestaciones de desempleo y los programas de creación de empleo con respecto al PIB se situó en alrededor del 3% en 1995, nivel comparable al del gasto en estas partidas de algunos países continentales de la Unión Europea. En Rusia y los otros países de la antigua Unión Soviética, el nivel de estos gastos se mantiene relativamente bajo. En estos países, salvo Armenia, las prestaciones de desempleo son limitadas y la tasa de desempleo oficial se mantiene relativamente baja (cuadro 22). Algunos países en una etapa más avanzada de la transición, en particular Polonia, establecieron un régimen de pensiones más flexible para reducir las tensiones ocurridas en el mercado de trabajo durante las etapas iniciales de la transición161. Los requisitos más flexibles para acogerse a la jubilación anticipada y las generosas prestaciones constituyeron fuertes incentivos a los trabajadores de más edad para abandonar permanentemente la fuerza laboral.

Cuadro 22.Desempleo registrado en algunos países en transición(Porcentaje de la población activa)
Primer semestre
19921994199519961997
Albania24,416,113,911,6
Armenia3,06,66,79,310,1
Azerbaiyán0,20,81,01,01,2
Belarús0,52,12,73,93,8
Bulgaria15,013,111,412,714,3
Croacia15,314,514,516,4
Eslovenia11,614,514,013,914,3
Estonia0,91,81,82,22,4
Georgia0,33,83,43,2
Hungría10,711,410,611,010,7
Kazajstán0,30,81,53,54,2
Letonia1,16,36,37,07,5
Lituania0,53,66,17,16,0
Macedonia, ex Rep. Yugoslava de18,620,723,724,9
Moldova0,10,91,41,51,4
Mongolia6,38,77,66,5
Polonia12,916,515,214,312,3
República Checa3,13,33,03,14,0
República Eslovaca11,314,613,812,613,0
República Kirguisa0,10,41,94,44,0
Rumania6,211,09,97,86,7
Rusia10,41,72,83,53,4
Tayikistán0,41,51,82,52,5
Ucrania0,30,40,41,12,1
Uzbekistán0,10,20,30,40,4
Partida informativa
Rusia24,76,97,89,09,6
Fuentes: OCDE y estimaciones de los funcionarios del FMI.

Dado que sólo una pequeña proporción de los desempleados (y los subempleados) podían acogerse al seguro de desempleo, los países en transición tuvieron que reforzar el sistema de protección social frente al aumento de la pobreza derivado del profundo cambio provocado por la transición. El nivel de pobreza aumentó como consecuencia de la disminución del ingreso medio y de las mayores desigualdades en la distribución del ingreso. Los ingresos de los hogares antes de la transición abarcaban una gama limitada de ingresos debido a la política de equiparación establecida. La desaceleración de la actividad económica durante la transición ha reducido la franja central más ancha de la gama de ingresos, aumentando así la proporción de la población que se encuentra cerca o por debajo del umbral de pobreza. Sin embargo, los datos sobre la pobreza durante la transición están sujetos a amplios márgenes de error. La declaración inadecuada y la concentración de los ingresos dieron lugar a una variabilidad considerable de las tasas calculadas de pobreza. Además, la elección de un determinado umbral de pobreza como nivel de referencia afecta considerablemente las estimaciones de la pobreza según el método de recuento y la brecha de pobreza (la insuficiencia media de ingresos o gastos de las unidades familiares en relación con el umbral de pobreza). Estas estimaciones, basadas en un umbral de pobreza relativamente elevado que refleja el nivel de desarrollo de los países en transición y la contracción inicial de la distribución del ingreso, se presentan en un estudio reciente del Banco Mundial (cuadro 23)162. El aumento del nivel de pobreza en los países que se encuentran en una etapa más avanzada de la transición no parece guardar relación con el aumento de la brecha de pobreza, ya que los nuevos pobres son principalmente personas que viven justo por debajo del umbral de pobreza. Al mismo tiempo, en estos países han aparecido bolsas de pobreza absoluta, que incluyen a las personas que llevan mucho tiempo desempleadas y a las que tienen trabajo e ingresos irregulares. La pobreza es ahora más extensa y más profunda en varios países que atraviesan una etapa menos avanzada de la transición, sobre todo en la región caucásica y en Asia central.

Cuadro 23.Estimaciones de la pobreza en algunos países en transición según el método de recuento y brecha de pobreza, 1993–951
PaísPobreza según el método de recuento (Porcentaje de la polación)Insuficiencia media de ingresos (Porcentaje del umbral de pobreza)2Número total de pobres (Millones)Brecha de pobreza total (Porcentaje del PIB)3
Belarús22,026,02,31,2
Bulgaria15,026,01,31,1
Eslovenia<1,033,0
Estonia37,037,00,64,2
Hungría2,033,00,20,1
Kazajstán62,038,010,68,2
Letonia22,028,00,62,3
Lituania30,034,01,12,9
Moldova66,043,02,97,0
Polonia14,027,05,30,9
República Checa<1,026,0
República Eslovaca<1,020,0
República Kirguisa86,067,03,957,7
Rumania39,028,08,92,4
Rusia44,038,066,13,3
Turkmenistán57,039,02,26,7
Ucrania63,047,032,76,9
Uzbekistán39,032,08,34,4
Total40,035,0147,12,8
Fuente: Branko Milanovic, Income, Inequality and Poverty During the Transition from Planned to Market Economy (Washington: Banco Mundial, 1998).

Los países en transición heredaron un sistema de programas de prestaciones sociales en efectivo y en especie —que abarcaba las pensiones, asignaciones familiares y transferencias sociales— orientado a complementar el bajo nivel de los salarios y redistribuir los ingresos, aunque no estaba diseñado específicamente para prevenir o aliviar la pobreza. Este sistema ha contribuido en parte a que los efectos de la transición sobre los hogares hayan sido más leves, pero debido al carácter uniforme de las transferencias sociales, éstas no estaban orientadas hacia los grupos más vulnerables. Las pensiones y las asignaciones familiares han contribuido a respaldar el ingreso disponible de los beneficiarios durante la transición, pero esta ayuda no siempre se ha enfocado hacia los grupos más pobres. En varios países, la asistencia social —el programa de ayuda vigente antes de la transición que más se prestaba para adaptarse a las cuestiones relacionadas con la pobreza— no se orientó hacia los grupos más vulnerables, de manera que en esos casos no fue muy importante para frenar el aumento de la pobreza. Sin embargo, en otros casos, la situación ha mejorado. En Hungría, donde en 1993 más del 90% de los hogares recibían una o varias transferencias, a partir de 1995 se modificó el sistema de transferencias sociales en efectivo, aplicándose un tope a las asignaciones familiares y haciendo mayor hincapié en la asistencia social163. En Georgia, se remplazó el sistema de asignaciones familiares por un sistema de prestaciones categóricamente focalizadas, y en Ucrania, las asignaciones familiares están sujetas ahora al nivel de recursos y se ha establecido un sistema de subvenciones destinadas específicamente a servicios comunitarios.

El suministro temporal de prestaciones sociales —de mayor envergadura que el que se requerirá tras el período de transición— ha sido apropiado y ha contribuido a aliviar las consecuencias sociales de la disminución de los ingresos reales y la reestructuración de las empresas. Estos gastos, junto con la eliminación de las subvenciones sin restricciones a las empresas estatales, también han acelerado el proceso de transformación global estimulando la redistribución de la mano de obra164. De hecho, los países en una etapa menos avanzada de la transición han evitado tener que aumentar abruptamente el gasto relacionado con el ajuste del mercado de trabajo sólo retrasando el proceso de reestructuración de las empresas y manteniendo un alto nivel de subvenciones. En cambio, los países en una etapa más avanzada de la transición que tomaron medidas como la jubilación anticipada —las cuales tuvieron efectos más permanentes y generaron obligaciones a más largo plazo— seleccionaron en algunos casos los instrumentos de gasto social equivocados.

Regímenes institucionales para la gestión del gasto

La reestructuración del gasto de acuerdo con las prioridades de una economía de mercado debe respaldarse con una reforma institucional. El establecimiento de un régimen institucional adecuado que contribuya a una gestión eficaz del gasto es un elemento esencial de la reforma fiscal emprendida por los países en transición. En casi todos los casos, una vez que se ha establecido un régimen jurídico orientado hacia el mercado para regular el proceso de toma de decisiones relativas al presupuesto, el objetivo principal es mejorar los procedimientos de preparación y ejecución presupuestarias165. Los gobiernos de algunos países en transición aún no atienden el pago de sus obligaciones a tiempo, incluidos los sueldos y las pensiones, o terminan por recortar o racionar los gastos en efectivo. En Rusia, donde se tomaron medidas para liquidar los atrasos en los pagos de pensiones y salarios, los pagos en mora a proveedores siguen ascendiendo a alrededor del 3% del PIB. En Ucrania, los atrasos en los pagos de salarios, pensiones y prestaciones sociales representan alrededor del 4% del PIB. Una de las tareas prioritarias en estos países es suprimir estas prácticas y liquidar los atrasos pendientes mediante el pago en efectivo y la titulización, tarea a la que contribuiría en gran medida la mejora de la gestión del gasto.

De acuerdo con las técnicas presupuestarias establecidas, el rubro del gasto del proceso de preparación del presupuesto debe abarcar todos los gastos públicos, asegurar la coherencia de los gastos presupuestados con previsiones macroeconómicas y de ingresos realistas y establecer prioridades de gasto. En muchos países en transición, los fondos extrapresupuestarios siguen representando una proporción considerable del gasto público, por ejemplo, en Rusia, de alrededor del 20% en 1996. Además, los países en transición han tendido a incluir en los presupuestos gastos vinculados con la inflación, tales como los sueldos y las transferencias sociales, en función de pronósticos ad hoc de inflación. Por último, la asignación de los gastos en estos países se basa en gran medida en la renovación de las autorizaciones presupuestarias anteriores y no en prioridades explícitas. La preparación de presupuestos insuficientes y la falta de definición de prioridades de gasto han dado lugar a una contracción desordenada del gasto durante la ejecución del presupuesto y han retrasado la reestructuración de la composición del gasto de acuerdo con las prioridades de una economía de mercado166.

La transición ha contribuido, en general, al fortalecimiento de la función del poder legislativo en el proceso de preparación del presupuesto, porque los presupuestos están sujetos ahora a la aprobación del parlamento. No obstante, en algunos países se deberá fortalecer aún más el proceso de adopción del presupuesto en la etapa parlamentaria. En algunos casos, la complejidad de las normas y el gran número de etapas de debate —cuatro en el caso de Rusia— causan retrasos en la aprobación del presupuesto. La falta de procedimientos eficaces para resolver los arraigados conflictos entre los poderes ejecutivo y legislativo también ha causado retrasos, por ejemplo, en Ucrania en 1997 y en Rumania, este año. Otras medidas que podrían mejorar la relación entre el parlamento y el gobierno durante la adopción del presupuesto serían limitar las propuestas presupuestarias presentadas por el poder legislativo y ampliar los conocimientos analíticos del parlamento.

La gestión eficaz del gasto no sólo supone la preparación del presupuesto. El presupuesto también debe ser ejecutado de acuerdo con el calendario una vez acordadas las autorizaciones, efectuándose ajustes de manera eficaz y transparente en función de nuevas circunstancias que puedan surgir durante el ejercicio. Con este fin, casi todos los países han establecido un sistema de tesorería y han tomado medidas para centralizar los pagos presupuestarios por medio de este sistema. Algunos países, en particular Rusia y otros países de la antigua Unión Soviética, aún no han podido establecer un órgano que realice satisfactoriamente todas las operaciones básicas de tesorería. En otros países, los sistemas de tesorería aún no desempeñan eficazmente las funciones de gestión de caja y de deuda, como lo demuestran los sucesivos episodios de racionamiento del efectivo y de atrasos en los pagos, y aún no disponen de la capacidad para generar datos puntuales, completos y fiables sobre las finanzas públicas. Además, tras la ejecución del presupuesto, es conveniente incluir una etapa de evaluación o de auditoría externa; una de las deficiencias de las economías en transición es que no han desarrollado esta función de auditoría.

Programa de nuevas reformas del gasto

La reforma del gasto en los países en transición aún no ha concluido. En los países en una etapa menos avanzada de la transición, el programa de reforma a mediano plazo deberá centrarse en la eliminación progresiva de las subvenciones restantes y en la mejora de los programas de gasto social. Incluso en los países que atraviesan una etapa más avanzada de la transición, que han eliminado las ayudas estatales al sector empresarial y han absorbido, en general, los costos sociales adicionales de la transición, es necesario tomar nuevas medidas. Estos países parecen estar gastando más de lo que puede mantener la capacidad de generación de ingresos a largo plazo y más de lo que se justifica por consideraciones de eficiencia. Además, estos países siguen utilizando métodos para la asignación de gastos que no son totalmente compatibles con las funciones que desempeña un gobierno en una economía de mercado y deben mejorar la calidad de cada uno de los programas de gasto.

Los datos correspondientes a otras economías de mercado comparables constituyen una base de referencia para evaluar estas cuestiones. Dado que los países más adelantados en la transición aspiran a integrarse a la UE, la comparación entre estos países y las economías avanzadas de Europa occidental parece particularmente pertinente. Los países de Europa central y oriental más adelantados en la transición ya han adoptado programas de gasto, similares a los de los países de Europa occidental, en los que se contemplan niveles de gasto posiblemente insostenibles, como el nivel corriente de gasto público de casi el 50% del PIB en Hungría. El resultado es un déficit público que plantea un problema de sostenibilidad financiera o una carga fiscal considerable que socava la eficiencia y, por ende, reduce el potencial de crecimiento. La reducción del nivel global del gasto público a mediano plazo mejorando la eficacia en función de los costos de los programas y proyectos de mayor alcance a fin de salvaguardar la sostenibilidad, es un objetivo importante de política económica para estos países.

La estrategia a mediano plazo para la reforma fiscal deberá incluir una evaluación de la eficiencia y la sostenibilidad del gasto público global. En varios estudios en los que se examina la eficiencia del gasto público en relación con los servicios suministrados por el gobierno se demuestra la importancia de dicha evaluación. Se considera que un país es ineficiente si hay otros países que logran prestar un mayor nivel de servicios del gobierno en todas las categorías a un nivel más bajo de gasto público. En un examen que incluía cuatro países en transición de Europa central y oriental y varios países de la OCDE, se observó que, para cada uno de los países en transición, entre 7 y 15 países de la OCDE gastaron menos y obtuvieron mejores resultados en todos los indicadores del producto seleccionados167. Estos resultados sugieren que la reducción del gasto público no necesariamente debe traducirse en una reducción de la gama, cantidad o calidad de los servicios públicos.

Además de reestructurar el gasto público global, los países más adelantados en la transición también deberán lograr una mejor composición del gasto (cuadro 24). Una característica singular de la clasificación funcional del gasto público de estos países es la elevada proporción de gastos sociales, incluidos los gastos en seguridad social y bienestar social (transferencias unilaterales) y los gastos en educación y salud. En 1996, por ejemplo, los gastos sociales representaron hasta el 50% del gasto total, excluidos los intereses, en la República Checa y Eslovenia168. La proporción del gasto en seguridad social y bienestar social, en particular, supera las predicciones de las características estructurales que coinciden con las de los países utilizados como comparadores, y refleja el mismo nivel de gasto en el marco de los programas tradicionales y los gastos adicionales para cubrir las nuevas prestaciones de desempleo y los programas de creación de empleo. El gasto en educación y salud también representa una parte importante del gasto total, excluidos los intereses. La proporción considerable de transferencias a los hogares en el gasto clasificado por tipo económico corresponde, en gran medida, a los sistemas de seguridad social, y demuestra nuevamente la importancia de estos sistemas en Europa central y oriental. En cambio, en algunos países, como Eslovenia y Polonia, la proporción correspondiente al gasto de capital se ha reducido a un nivel inferior al que permitiría cubrir las necesidades de inversión a mediano plazo, sobre todo para mejoras en infraestructura.

Cuadro 24.Principales partidas del gasto del gobierno general de algunos países en transición, 1996(Porcentaje del PIB)
EsloveniaHungríaPoloniaRepública ChecaRepública Eslovaca
Gasto total44,949,947,543,948,3
Sueldos9,44,1
Transferencias a la seguridad social20,214,420,812,214,5
Subsidios3,23,91,71,83,5
Pagos de intereses1,28,54,21,02,2
Gasto de capital2,52,86,77,3
CroaciaEstoniaLetoniaLituaniaMongolia
Gasto total47,440,537,834,739,6
Sueldos11,817,18,38,513,0
Transferencias a la seguridad social13,511,016,18,85,2
Subsidios2,00,90,40,8
Pagos de intereses1,20,31,81,00,7
Gasto de capital7,54,62,32,84,7
ArmeniaBelarúsKazajstánRusiaUcrania
Gasto total26,542,525,941,639,9
Sueldos2,98,46,36,2
Transferencias a la seguridad social2,31,75,1
Subsidios0,13,03,97,74,3
Pagos de intereses2,60,70,55,61,6
Gasto de capital4,11,21,54,01,3
Fuentes: FMI, Government Finance Statistics Yearbook (Washington, ediciones de varios años); autoridades nacionales, y estimaciones de los funcionarios del FMI.

Todavía se requieren nuevas reformas en algunos sectores clave del gasto social. Es preciso lograr que el gasto en seguridad social y bienestar social sea más eficaz en función de los costos mejorando el diseño y la focalización de los programas. En los sectores de educación y salud, deberán eliminarse las deficiencias derivadas del exceso de personal y de capacidad física. Sin embargo, no existe contradicción alguna entre la racionalización del gasto en programas sociales y el mejoramiento de su calidad y alcance. De hecho, la reducción de la pobreza, sobre todo entre los ancianos, y el mejoramiento de los niveles de educación y salud de los ciudadanos son objetivos sociales importantes. Ayudar a los trabajadores a adaptar sus conocimientos a las necesidades de una economía de mercado es una tarea fundamental para el crecimiento económico169. Además, el antiguo sistema, aunque costoso e ineficiente, facilitaba un acceso amplio a servicios básicos de educación y salud de relativamente buena calidad, que valdría la pena preservar170. En los países en una etapa menos avanzada de la transición, el crecimiento de la actividad en el sector informal, que reduce la base de generación de ingresos (los impuestos a la nómina) de los programas de protección social y dificulta la asignación de prestaciones a los grupos más desfavorecidos, plantea nuevos problemas171. Además de la reforma del sistema de pensiones (recuadro 10), el fortalecimiento de las redes de protección social y la mejora de la eficiencia de los servicios de educación y salud son algunas de las prioridades más importantes.

Para resolver los principales problemas que plantea la pobreza es necesario rediseñar las redes de protección social. Aunque se prevé que la reactivación del crecimiento y la estabilización de la distribución del ingreso contribuirán a que una gran parte de la población que se encuentra ligeramente por debajo del umbral de pobreza supere dicho umbral, seguirá habiendo algunas bolsas de pobreza absoluta aun en los países en una etapa relativamente avanzada de la transición, y la pobreza seguirá siendo más profunda y más generalizada en algunos de los países que están menos adelantados en la transición. Sin embargo, las restricciones administrativas y financieras limitan considerablemente las opciones de política. El estudio del Banco Mundial sobre la pobreza durante la transición, mencionado anteriormente, indica que para que todos los pobres lleguen al menos al umbral de pobreza, suponiendo que la focalización es perfecta, es decir, que sólo los pobres reciben las transferencias y en las cantidades exactas que les permitan superar el umbral de pobreza, se requerirán transferencias inferiores al 1% del PIB en los países de Europa central y oriental que están en una etapa más avanzada de la transición, pero superiores al 3% en Rusia y en la mayoría de los otros países de la antigua Unión Soviética. Teniendo en cuenta los gastos adicionales necesarios debido a una focalización imperfecta, casi todos los países en transición tendrán que optar por sistemas realistas dirigidos únicamente a aliviar la pobreza. La capacidad limitada de los gobiernos locales para poner en práctica sistemas de transferencias sociales también requiere centrarse en lo más esencial. Dadas estas limitaciones, los gobiernos podrían optar por mantener los programas tradicionales de prestaciones sociales, que incluyan, por ejemplo, las asignaciones familiares y las pensiones mínimas, o por el contrario, poner en práctica un sistema único basado en el nivel de recursos172. Las prestaciones para fines específicos pueden ser un instrumento eficaz para combatir la pobreza si existe una correlación estrecha entre la pobreza y las características observadas, tales como el número de miembros de una familia y la edad, y si es difícil calcular el ingreso familiar debido a que las fuentes de ingresos informales son considerables.

Los países en transición heredaron sistemas de educación y salud que, si bien facilitaban un amplio acceso a servicios de buena calidad, padecían problemas estructurales básicos. Tanto la toma de decisiones como las responsabilidades administrativas y el financiamiento estaban centralizados, y la evaluación de los resultados se basaba en general en los insumos, tales como el número de camas de hospital por persona y el número de médicos y maestros. Además, el sistema de salud no estaba bien equipado para hacer frente a la importancia creciente de las enfermedades no contagiosas, los problemas de salud relacionados con el estilo de vida o con las tensiones causadas por la transición, que se tradujeron en una notable disminución de la esperanza de vida de los hombres (cuadro 25)173. En materia de educación, es necesario reestructurar totalmente el antiguo plan de estudios, muy especializado y basado en la preparación para puestos de trabajo en la industria pesada y manufacturera174. Aunque se ha avanzado en la mejora de la organización y el financiamiento de los servicios de educación y salud, no se han hecho grandes progresos en la utilización y asignación más eficiente de los recursos. Como resultado, el nivel de gasto público en educación y salud sigue siendo alto.

Cuadro 25.Esperanza de vida al nacer en algunos países en transición(Años)
País1990199319941995
Azerbaiyán
Hombres67,065,265,263,4
Mujeres74,873,973,973,5
Bulgaria
Hombres68,467,767,267,1
Mujeres75,275,174,874,9
Hungría
Hombres65,164,564,865,3
Mujeres73,773,874,274,5
Letonia
Hombres64,261,660,760,8
Mujeres74,673,872,973,1
Polonia
Hombres66,567,467,567,6
Mujeres75,576,076,176,4
República Checa
Hombres67,568,969,570,0
Mujeres76,076,676,676,9
Rumania
Homres66,665,965,7
Mujeres73,173,373,4
Rusia
Homres63,858,957,658,3
Mujeres74,371,971,271,7
Fuente: Banco Europeo de Reconstrucción y Fomento, Transition Report (Londres: 1997).

Recuadro 10.Reforma del sistema de pensiones en los países en transición

La reforma del sistema público de pensiones es un componente fundamental de la reforma del gasto social en los países en transición. En estos países, el sistema de pensiones ha soportado cada vez más presión a medida que el proceso de transformación dio lugar a un incremento en la razón entre pensionados y contribuyentes y redujo el cumplimiento de las obligaciones fiscales. Los intentos iniciales para hacer frente a la situación recortando prestaciones y elevando los impuestos a la nómina, menguaron la capacidad de los sistemas para dar protección social adecuada y crearon fuertes distorsiones en el mercado laboral así como incentivos para pasarse al sector informal. Si bien se ha logrado un amplio consenso en torno a la necesidad de la reforma del sistema de pensiones, las medidas y los enfoques adoptados difieren significativamente de un país a otro1.

El régimen de pensiones de los países en transición sigue basándose en gran medida en el sistema público de prestaciones con cargo a los ingresos corrientes heredados del período previo a la transición. Es financiado principalmente mediante aportaciones a la seguridad social de la población trabajadora, en algunos casos complementadas por transferencias presupuestarias y es administrado por fondos de pensiones extrapresupuestarios. Los métodos de aportación, caracterizados por bases estrechas y altas tasas de contribución, provocan muchas distorsiones. Además, son muy generales los requisitos que deben cumplirse para tener derecho a las prestaciones, y existen regímenes especiales para ciertas ocupaciones y grupos; en la mayoría de los casos, la edad de jubilación obligatoria sigue siendo 60 años para los hombres y 55 para las mujeres. Las prestaciones se basan en fórmulas complicadas y guardan un vínculo muy débil con las aportaciones. La falta de una clara relación entre los años de aportación y las prestaciones jubilatorias, la vaguedad de los criterios de admisibilidad y la temprana edad de jubilación obligatoria crean aún más distorsiones en los sistemas actuales de pensiones.

Las relaciones de dependencia del sistema —que en este caso se definen como la razón entre los pensionados y la población activa— ya eran elevadas al comienzo de la transición y aumentaron aún más (véase el cuadro sobre el régimen público de pensiones) debido a que se contrajo el empleo, aumentó la incidencia de la jubilación anticipada y, en algunos países, va envejeciendo la población2. En algunos países de Europa central y oriental (Polonia, por ejemplo), los gobiernos recurren intencionalmente a la jubilación anticipada y a las pensiones por incapacidad para evitar un brusco incremento del desempleo, creando de esta manera presiones financieras adicionales. Además, las deficiencias financieras del sector empresarial, el incremento de las actividades de los sectores privado e informal y la ineficiencia del sistema de recaudación reducen las aportaciones. Hubo incumplimiento en el pago de los impuestos a la nómina, y en Azerbaiyán, Georgia, la República Kirguisa y Moldova, la tasa efectiva de aportaciones para los fondos de pensiones en 1996 había descendido por debajo de la mitad de la establecida. En varios países surgieron atrasos en la recaudación de aportaciones, incluso de organizaciones que figuran en el presupuesto.

Regímenes públicos de pensiones en los países en transición(Porcentaje)
Relación de dependencia del sistema1Tasa promedio de sustitución2
199019931996199019931996
Países de Europa oriental
Bulgaria55,080,074,442,840,231,4
Croacia31,043,054,373,062,035,4
Hungría47,066,076,949,747,341,4
Polonia40,053,061,359,076,861,3
República Checa342,051,061,047,643,447,8
República Eslovaca39,053,046,148,344,042,0
Rumania334,049,052,341,926,029,7
Estados bálticos, Rusia y otros países de la antigua Unión Soviética
Armenia33,843,744,144,630,724,3
Azerbaiyán38,842,941,642,321,229,2
Belarús46,154,071,040,138,040,9
Estonia45,347,955,929,4
Georgia34,637,354,936,4
Kazajstán31,943,757,138,539,334,0
Letonia42,753,154,931,233,338,6
Lituania47,450,253,836,328,430,8
Moldova34,646,950,238,632,140,1
República Kirguisa34,638,034,044,838,448,5
Rusia44,952,457,038,024,528,4
Tayikistán27,332,927,047,845,923,7
Turkmenistán25,428,025,341,147,553,3
Ucrania51,460,565,341,626,932,7
Uzbekistán29,933,129,245,129,940,9
Principales economías avanzadas439,237,5
Fuentes: Andrews y Rashid, “The Financing of Pension Systems in Central and Eastern Europe”, documento técnico No. 339 (Washington: Banco Mundial, octubre de 1996); Castello Branco “Pension Reform in the Baltics, Russia, and other Countries of the Former Soviet Union”, documento de trabajo WP/98/11 (Washington: FMI, enero de 1998); The Vienna Institute for Comparative Economic Studies, y estimaciones de los funcionarios del FMI.

Al reducirse los contribuyentes y el cumplimiento de las obligaciones tributarias, la mayoría de los países respondieron con menores prestaciones o elevando la tasa de aportación3. Las tasas promedio de sustitución de ingresos cayeron más de 10 puntos en Albania, Croacia y Rumania en 1991—93 y los niveles de prestaciones también se contrajeron en Rusia y otros países de la antigua Unión Soviética en los primeros años de la transición4. En algunos casos se ha aplanado la estructura de prestaciones y se ha reducido la pensión promedio a poco más del umbral de pobreza, lo que erosionó las funciones de protección del ingreso del régimen de pensiones y lo convirtió en una red de protección social esencialmente basada en categorías. Tras incrementos significativos, actualmente las tasas de impuesto a la nómina son, en general, superiores al 30%, llegando incluso al 52% en Ucrania, en 1996. Debido a las diferencias en la proporción de ancianos en la población activa, los niveles de ingreso, los regímenes iniciales y las respuestas de la política económica, surgieron variaciones sustanciales entre los países en lo que respecta a la razón entre los pagos de pensiones y el PIB. En 1996, en Hungría y en Letonia esta razón era de alrededor del 10% y del 14% en Polonia, pero sólo del 4½% en Rusia e incluso menos en los países caucásicos y de Asia central, en comparación con un promedio de alrededor del 15% en las economías de Europa occidental (véase el cuadro sobre el gasto público en pensiones).

Pese a la reducción de las prestaciones, al aumento de las tasas de aportación y transferencias presupuestarias considerables, los fondos de pensiones comenzaron a registrar déficit en toda la región —se acumularon atrasos en el pago de pensiones de hasta el 3% del PIB en Moldova en 1996. Las respuestas típicas a corto plazo ante las presiones financieras en forma de compresión de prestaciones y tasas de aportación más altas no han logrado restablecer la viabilidad financiera del sistema. Es más, los países en transición, salvo Albania y algunos países de la región caucásica y de Asia central, se encuentran en una situación de envejecimiento de la población, en la que se prevé que las personas de más de 60 años representarán más del 25% de la población en los Estados bálticos, Bulgaria, Hungría, Rusia y Ucrania para el año 2030. Si bien el envejecimiento de la población aún no ha tenido grandes repercusiones presupuestarias, creará mayores tensiones en las posiciones financieras de los regímenes de pensiones.

Países en transición: Gasto público en pensiones, 1993 y 1996(Porcentaje del PIB)
19931996
Países de Europa oriental
Albania6,56,8
Bulgaria14,19,5
Croacia6,210,2
Hungría10,69,7
Macedonia, ex República Yugoslava de15,611,2
Polonia13,414,4
República Checa7,38,4
República Eslovaca9,48,3
Rumania6,25,8
Estados bálticos, Rusia y otros países de la antigua Unión Soviética
Armenia2,53,1
Azerbaiyán6,72,5
Belarús7,68,4
Estonia6,47,6
Georgia1,7
Kazajstán4,45,3
Letonia9,510,8
Lituania4,86,2
Moldova8,1
República Kirguisa7,7
Rusia6,14,5
Tayikistán6,93,0
Turkmenistán2,3
Ucrania8,38,7
Uzbekistán10,06,4
Partidas informativas
Alemania14,3
España11,2
Estados Unidos4,6
Francia14,4
Italia17,1
Fuente: Andrew y Rashid, “The Financing of Pension Systems in Central and Eastern Europe”, Castello Branco, “Pension Reform in the Baltics, Russia, and Other Countries of the Former Soviet Union”, Eurostat y estimaciones de los funcionarios del FMI.

Como respuesta ante estas presiones financieras constantes, la mayoría de los países de Europa central y oriental, los Estados bálticos, Rusia y varios otros países de la antigua Unión Soviética han tomado medidas de reforma fragmentadas con el objetivo de restablecer la viabilidad del sistema actual de financiamiento de prestaciones con los ingresos corrientes sin modificar su estructura básica. Este enfoque abarca medidas destinadas a modificar los criterios de admisibilidad y la composición de las prestaciones por un lado, y mejorar la recaudación y el cumplimiento del pago de impuestos por el otro. Las medidas incluyen el aumento de la edad de jubilación obligatoria o la introducción de disposiciones actuariales en el cálculo de las pensiones para reducir los incentivos a la jubilación anticipada; la reducción o incluso la eliminación de las prestaciones para los pensionados que sigan trabajando y de la posibilidad de recibir privilegios especiales de jubilación anticipada; la reforma de la base de contribuyentes, y un mejor cumplimiento de las obligaciones.

Unos pocos países, sin embargo, han adoptado medidas para sustituir el sistema actual y en su lugar establecer un sistema de múltiples pilares, como el que propone el Banco Mundial5. El primer pilar estaría constituido por una versión reducida del sistema actual, que se centraría en la redistribución y en el suministro de una red de protección social para los ancianos. El segundo pilar es un plan obligatorio de plena capitalización administrado por el sector privado que tiene por objeto promover el ahorro para la jubilación. El tercer pilar consiste en planes voluntarios privados para los que deseen ahorrar más que lo que establecen los planes obligatorios para su jubilación. Si bien varios países están considerando una reforma sistémica de las pensiones y en algunos casos están preparando la introducción de fondos privados, solamente Hungría, Kazajstán, Letonia y Polonia han tomado hasta ahora pasos concretos para adoptar un sistema de múltiples pilares6.

El plan de reforma de Kazajstán, que comenzó a funcionar en enero de 1998, prevé la transición a un nuevo sistema basándose en el modelo chileno, cuyo primer pilar desempeñará una función mínima; todos los trabajadores actuales y nuevos participarán de inmediato en el sistema capitalizable de cuentas individuales. En Hungría, Letonia y Polonia, el primer pilar mantiene una función más importante y continúa proporcionando prestaciones vinculadas parcialmente a las aportaciones. Estos tres países también están adoptando un enfoque más paulatino para la introducción de los pilares con administración privada y, en Hungría y Polonia, ofrecen a determinado grupo de edad de la población que actualmente forma parte de la fuerza laboral la opción de seguir participando en el sistema antiguo7. Si bien en Hungría concluyó la labor legislativa para la reforma de las pensiones y se está introduciendo un nuevo sistema, en Polonia aún no se han aprobado algunas leyes que reglamentan los pilares privados y, según lo programado, las reformas entrarán en vigor a comienzos de 1999.

En toda reforma se deben adoptar medidas para resolver los problemas de aportación y cumplimiento de los planes así como las amenazas a más largo plazo para susostenibilidad fiscal como resultado del envejecimiento demográfico. En varios países en transición, es crucial asegurar que los regímenes públicos tradicionales cumplan las funciones básicas de red de protección del primer pilar, pero la viabilidad a largo plazo es una preocupación que comparten todos los países en transición. Las medidas incluyen la introducción de reglas o incentivos para elevar la edad efectiva de jubilación; establecer criterios más estrictos de admisibilidad para la jubilación anticipada y por incapacidad; eliminar exenciones tributarias y extender el impuesto a la nómina a las remuneraciones no salariales. La combinación específica de medidas dependerá de las condiciones de cada país.

En la mayoría de los países, sobre todo aquellos cuya población va envejeciendo, incluso después de las reformas, el sistema financiado con ingresos corrientes puede no proporcionar prestaciones adecuadas en el futuro. Por consiguiente, es probable que los países consideren el establecimiento de un segundo pilar, privado, para complementar el primer pilar, el sistema público. Al iniciar la reforma sistémica, es esencial tener en cuenta las magnitudes y funciones relativas de los pilares público y privado y la velocidad de la transición al nuevo sistema. Los sistemas que hacen hincapié en el pilar privado, como el de Kazajstán, ofrecen menos margen de maniobra para la redistribución y exigen un sistema financiero sólido. Entre los factores importantes para decidir la velocidad de la transición deben mencionarse las perspectivas de restablecer el equilibrio financiero de los regímenes públicos financiados con ingresos corrientes y los costos fiscales que se incurren para financiar la transición a un régimen capitalizable. Los costos fiscales, que dan lugar a un aumento del déficit fiscal cuando se lo mide según el enfoque convencional, se incrementan porque el gobierno otorga prestaciones a los pensionados actuales y futuros pero tiene que renunciar (parcial o totalmente) a los impuestos a la nómina, que son los que sufragan estas prestaciones8. La selección del régimen depende de las circunstancias específicas de cada país, incluida la etapa de avance en la reforma global, sobre todo en la reforma del sector financiero. Los países deben tener mercados financieros relativamente establecidos para poder instituir un pilar privado y reglamentación y supervisión adecuadas para evitar fraudes y no correr riesgos excesivos. Los países más avanzados en la transición ya han logrado un progreso considerable hacia el establecimiento de las condiciones previas para la administración privada de las pensiones y en algunos casos pueden fomentar gradualmente una participación mayor del sector privado en las pensiones en el mediano plazo. En los países menos avanzados en la transición, la prioridad es redoblar esfuerzos para establecer el entorno jurídico y el mercado financiero necesarios para la introducción futura de fondos de pensiones administrados en forma privada.

1En este recuadro se resumen las observaciones de Marta de Castello Branco, “Pension Reform in the Baltics, Russia, and Other Countries of the Former Soviet Union”, documento de trabajo WP/98/11 (Washington: FMI, enero de 1998). Véase también Emily S. Andrews y Mansoora Rashid, “The Financing of Pension Systems in Central and Eastern Europe: An Overview of Major Trends and Their Determinants”, documento técnico No. 339 (Washington: Banco Mundial, octubre de 1996).2En condiciones ideales, la relación de dependencia del sistema deberá medirse como la razón entre los pensionados y los contribuyentes, pero esto no siempre es posible debido a que no se dispone de datos. Si se midieran de esa forma, las razones que se presentan en el primer cuadro serían aún más altas.3En varios países, entre ellos la ex República Yugoslava de Macedonia en 1992–93 y Polonia en 1991–92, se elevó la tasa promedio de sustitución, lo que complicó aún más los problemas de financiamiento del régimen de pensiones.4La reducción de las tasas de sustitución en estos países fue principalmente el resultado de una alta inflación combinada con una indexación ad hoc e imperfecta de las prestaciones.5Véase la descripción de este sistema en Richard Hemming, “Should Public Pensions Be Funded”, documento de trabajo WP/98/35 (Washington: FMI, marzo de 1998).6Los países que están preparando programas integrales, y en algunos casos ya han establecido fondos privados de pensiones son, entre otros: Azerbaiyán, Croacia, Eslovenia, Estonia, Georgia, Lituania, la República Checa, la ex República Yugoslava de Macedonia, Rumania y Rusia.7En Letonia aún no se ha tomado la decisión de cambiar entre la participación voluntaria y la obligatoria.8No obstante, el aumento del déficit presupuestario vinculado con este costo transitorio no implica, en principio, una orientación fiscal más flexible.

Casi todos los países han tomado medidas encaminadas a reformar la organización y el financiamiento de los sectores de educación y salud pública. Se ha reducido y redefinido la función del gobierno central, y las autoridades locales han asumido más responsabilidades. En materia de financiamiento, los gobiernos están adoptando nuevas estrategias, como la transferencia de activos y la asignación de fondos al sector privado. En el ámbito del financiamiento de los servicios de salud en particular, los países han adoptado un sistema mixto de financiamiento basado en un seguro médico público financiado principalmente mediante la combinación de impuestos a la nómina y transferencias procedentes de los ingresos generales. En Rusia, por ejemplo, las empresas pagan contribuciones basadas en el ingreso a los planes de seguro médico de sus empleados, mientras que los gobiernos locales realizan contribuciones a estos fondos en beneficio de la población que no trabaja. Los costos de los sistemas de salud pública estatales y municipales siguen financiándose directamente con fondos provenientes del presupuesto del gobierno. La reforma del financiamiento ha permitido mantener o incluso aumentar el gasto en educación y salud como porcentaje del gasto total, excluidos los intereses175. En Rusia, por ejemplo, el gasto total en salud en cifras reales se ha situado nuevamente en los niveles registrados antes de la transición tras la adopción de nuevos mecanismos de financiamiento.

Pese a los cambios en la organización y el financiamiento, no se ha registrado necesariamente un aumento significativo de la eficiencia. En la mayoría de los países aún no se utilizan los recursos con eficiencia y sigue habiendo problemas de exceso de personal, en parte debido a que el gobierno intenta proteger el empleo, y de exceso de capacidad en la infraestructura176. En casi todos los países en transición, la proporción del empleo en educación y salud pública —dos sectores que representan, en general, la mayor proporción de empleo público— ha aumentado como porcentaje del empleo total durante la transición (cuadro 26), aun cuando el gasto en salarios, suministros y materiales, y programas de mantenimiento y capital se redujo en cifras reales. Una de las tareas prioritarias es resolver los problemas de exceso de empleo y falta de eficiencia, mejorando al mismo tiempo la calidad al evitar la erosión relativa de los sueldos con respecto al sector privado.

Cuadro 26.Proporción del empleo en educación y salud en el empleo total en algunos países en transición(Porcentaje)
19901993199419951996
Belarús
Educación9,910,210,511,111,5
Salud5,25,86,16,56,9
Kazajstán
Educación11,412,112,011,910,4
Salud5,86,26,56,45,9
Letonia
Educación7,27,67,68,78,8
Salud4,86,46,16,26,1
República Checa
Educación5,96,76,66,46,4
Salud5,25,45,35,25,3
Rumania
Educación3,84,34,44,6
Salud3,03,13,33,5
Rusia
Educación9,610,210,811,011,2
Salud5,66,06,46,77,0
Ucrania
Educación9,39,69,99,59,2
Salud5,96,46,56,46,4
Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones de los funcionarios del FMI.

Relaciones fiscales intergubernamentales

En la estructura unificada de gobierno de una economía de planificación centralizada, los gobiernos subnacionales constituían simplemente las ramas administrativas del gobierno central. Los países en transición hanavanzado, en general, hacia un sistema descentralizado. En casi todos los casos, se ha establecido una estructura de dos niveles, constituida por un gobierno central y un gran número de gobiernos locales relativamente pequeños, estructura que también han adoptado muchos países no federales de Europa occidental. En algunos países están surgiendo tres niveles. En Polonia, por ejemplo, el gobierno ha proyectado crear un nuevo nivel medio de gobierno, basado en unas 320 unidades gubernamentales, inspirándose vagamente en el modelo de los condados de Estados Unidos. La descentralización debe ir acompañada de sistemas de relaciones fiscales intergubernamentales bien diseñados177. En algunos países, por ejemplo Georgia y Ucrania, los gobiernos locales siguen asumiendo gran parte de las responsabilidades con respecto al gasto en calidad de agentes del gobierno central con una autonomía limitada y la mayor parte de sus recursos financieros provienen directamente del gobierno central en el marco del sistema denominado “descentralización administrativa”. Sin embargo, en la mayoría de los países en transición se han delegado a los gobiernos locales las funciones del gasto y la recaudación de impuestos de manera autónoma con arreglo a criterios definidos en la legislación. De hecho, Rusia está convirtiéndose en una federación fiscal, en la que las autoridades regionales tienen una amplia autonomía fiscal. En los países en transición, el gasto de los gobiernos subnacionales asciende en promedio a un 30% del gasto total, oscilando entre el 15% en Croacia y casi el 50% en Rusia.

El aumento de la eficiencia atribuible a la descentralización dependerá de la asignación clara, coherente y estable de los gastos a cada nivel de gobierno178. Uno de los principios ampliamente aceptado en la actualidad y que está establecido en el Tratado de Maastricht de la UE, es el de la subsidiariedad, basado en general en el supuesto de que las funciones de gobierno deben ser asumidas por el nivel más descentralizado que pueda desempeñar de forma eficiente dicha función. Sin embargo, en la práctica, en los países en transición, la transferencia de la responsabilidad con respecto al gasto a los gobiernos subnacionales se ha efectuado por tanteo. En algunos casos, los servicios que podría suponerse que benefician a todo el país y que el gobierno central suministraría de forma más adecuada se han transferido a los gobiernos subnacionales —por ejemplo, los gastos en prestaciones sociales en Rusia y Ucrania— mientras que la prestación de algunos servicios públicos locales también sigue estando en algunos casos a cargo de los organismos del gobierno central.

Los gobiernos subnacionales necesitan fuentes de ingresos para financiar sus gastos, ya sean transferencias, una parte de los ingresos tributarios generales o ingresos tributarios propios. En los países en transición, los gobiernos centrales han tendido a limitar los recursos tributarios propios y compartidos de los gobiernos subnacionales y a retener el derecho, cuando se recaudan impuestos locales, de fijar la tasa impositiva o de definir la base imponible. Los impuestos asignados específicamente a los gobiernos subnacionales son, además de los impuestos sobre la propiedad, una serie de impuestos burocráticos de poca importancia. Los ingresos obtenidos de estos impuestos sólo corresponden a una pequeña parte del ingreso total de los gobiernos locales, por ejemplo, alrededor del 9% en Estonia y del 6% en Hungría179. Los ingresos tributarios propios de los gobiernos locales se complementan con impuestos compartidos, con frecuencia el impuesto a la renta de las personas físicas. Aunque el sistema de impuestos compartidos tiene la ventaja de la sencillez y, si la distribución es transparente y fija, se garantiza a los gobiernos subnacionales cierto grado de certeza en los ingresos, en muchos casos la participación cambia de año en año, varía según la región y es negociada por cada autoridad local con el gobierno central.

Dado que los ingresos tributarios propios y compartidos de los gobiernos subnacionales rara vez les permiten satisfacer sus necesidades de gastos, se requieren transferencias del gobierno central para reducir la brecha, que puede llegar, como en el caso de Hungría, hasta casi dos terceras partes de los gastos corrientes de los gobiernos locales. Un sistema de transferencias bien diseñado permitiría al gobierno central establecer normas para la prestación de servicios públicos básicos y, por consiguiente, lograr un alto grado de equidad. Sin embargo, en casi todas las economías en transición, salvo la República Checa, la República Eslovaca y Polonia entre otras, los flujos fiscales entre los distintos niveles de gobierno siguen siendo discrecionales y negociados. Además, las transferencias son en gran medida incondicionales y el gobierno central las determina de manera improvisada, variando a menudo en cada ejercicio fiscal.

Los ingresos tributarios y las transferencias a los gobiernos subnacionales con frecuencia no han sido suficientes para cubrir los gastos asignados, lo que refleja un intento, por parte del gobierno central, de trasladar la carga del ajuste fiscal hacia niveles inferiores. En muchos casos, la situación financiera de los gobiernos locales ha empeorado, acumulándose en algunos casos atrasos en los pagos o reteniéndose las contribuciones al presupuesto federal. Los gobiernos regionales y locales de varios países también han obtenido empréstitos de instituciones financieras nacionales y han emitido eurobonos en los mercados financieros internacionales180. Entre los emisores de eurobonos figuran las ciudades de Praga en 1994 y Tallinn en 1996, y varias ciudades y autoridades subnacionales de Rusia en 1997181. Más de otras 20 ciudades y autoridades de Rusia han expresado interés en emitir eurobonos. Dado que en muchos casos la disciplina fiscal a nivel subnacional es deficiente, existe el riesgo importante de que el sector público obtenga empréstitos por razones poco adecuadas, por ejemplo, para mantener en funcionamiento empresas locales no competitivas o seguir financiando gastos insostenibles. En el caso de los empréstitos externos, los posibles efectos de un incumplimiento de las obligaciones por parte de los gobiernos locales podrían obligar al gobierno central a considerar un rescate, incluso cuando no haya una garantía. Aun en el caso de los empréstitos internos, la suma de los empréstitos contraídos por varias autoridades subnacionales y el gobierno central podría comprometer la estabilidad macroeconómica. Por lo tanto, hay argumentos sólidos a favor de la reglamentación y de la adopción de salvaguardias institucionales sólidas, en particular en el caso de los empréstitos externos. En los países con una estructura de gobierno más unitaria, podrían establecerse controles administrativos que prohíban a las autoridades subnacionales obtener empréstitos o sólo les permitan obtener empréstitos para fines de inversión sujetos a aprobación. En los países con sistemas más federales, podría considerarse la adopción de normas para regular también los empréstitos internos.

La creación de un sistema financiero intergubernamental en las economías en transición puede ser beneficiosa para la economía. Pero las deficiencias en el diseño de los sistemas actuales, tales como la dependencia excesiva de las transferencias y la falta de transparencia, plantean riesgos para la estabilidad financiera, la equidad regional y la prestación de servicios esenciales. Algunos aspectos importantes de la reforma son el aumento de las fuentes de ingresos propios de los gobiernos subnacionales, la asignación clara y estable de los gastos, el establecimiento de sistemas de impuestos compartidos y de transferencias, y, en todo el proceso, la garantía de que el sistema proporcione fondos adecuados para el desempeño de las funciones gubernamentales clave, tales como la salud, la educación y el bienestar social.

Reforma del régimen jurídico, transparencia y responsabilización

La reforma institucional en el ámbito fiscal va más allá del establecimiento de regímenes institucionales adecuados para la gestión de la deuda, la administración tributaria, la gestión del gasto y las relaciones fiscales intergubernamentales. Concretamente, es necesario, en general, establecer regímenes jurídicos que abarquen las operaciones financieras de todos los niveles de gobierno para garantizar que la ley se aplique a cada transacción financiera del gobierno.

Los nuevos regímenes institucionales y el marco jurídico global no serán eficaces si no se basan en la responsabilización y la transparencia en todas las etapas (véase el anexo I). Para mejorar la responsabilización, deberán llevarse a cabo evaluaciones presupuestarias y auditorías internas y externas ex post. Para lograr más transparencia, es necesario que los gobiernos se aparten de la práctica tradicional de actuar con cierto secreto y remplacen los sistemas estadísticos orientados hacia una economía planificada. Las estadísticas de las finanzas públicas de varios países en transición aún son inadecuadas en muchos aspectos, ya que siguen basándose en los procedimientos de declaración y los códigos de clasificación utilizados durante la época de la planificación centralizada. El problema más grave es la cobertura incompleta de la declaración fiscal en la que se basa la ejecución del presupuesto; ésta no incluye en muchos casos aspectos importantes de la actividad del gobierno y no cubre de manera adecuada los flujos de financiamiento y la deuda interna y externa pendiente. Otro problema importante radica en que los códigos de clasificación no permiten distinguir adecuadamente las características económicas de las transacciones182. Se observan, a su vez, otras deficiencias en la declaración fiscal, relacionadas con la contabilidad según registros de caja y la cobertura incompleta de los atrasos y otras transacciones que no entrañan efectivo; el registro de las transacciones relacionadas con las privatizaciones, y las operaciones cuasificales. Los fondos extrapresupuestarios plantean una dificultad particular en lo que respecta a la transparencia de las cuentas fiscales, ya que estos fondos son bastante grandes, pero los datos sobre los mismos siguen siendo incompletos. La calidad, frecuencia y fiabilidad de las estadísticas de las finanzas públicas en los países más avanzados en la transición parecen ser adecuadas. La mayoría de estos países —Croacia, Eslovenia, Hungría, Letonia, Lituania y Polonia— se han acogido a las Normas Especiales para la Divulgación de Datos (NEDD), y sus datos fiscales cumplen, en general, las normas en cuanto a cobertura, periodicidad y puntualidad.

Un régimen jurídico amplio y coherente no debería restringir la ejecución de la política fiscal. Sin embargo, los países pueden adoptar normas de política fiscal que prohíban sobrepasar un tope numérico o exijan el cumplimiento de un objetivo específico, por ejemplo, con respecto al déficit presupuestario o a la deuda. En la República Checa y la República Eslovaca, por ejemplo, el crédito del banco central se limita a una proporción del ingreso público de años anteriores. En varios países se han impuesto restricciones al nivel de endeudamiento de los gobiernos subnacionales: por ejemplo, en Estonia y, tras la adopción de la nueva legislación, en Rusia, se han fijado topes a la deuda y a los nuevos empréstitos de los gobiernos locales. Aunque los países en transición podrían beneficiarse de la aplicación de normas que regulen el endeudamiento, como las restricciones al acceso del gobierno al financiamiento del banco central o a los empréstitos internos del gobierno general, sobre todo de los gobiernos subnacionales, parece que estos países no han logrado una trayectoria de disciplina fiscal a largo plazo ni la estabilidad en el perfil del gasto y el ingreso que pueda garantizar la máxima eficiencia en la aplicación de normas fiscales más amplias.

Las medidas para mejorar la gestión de los recursos públicos a través de la reforma jurídica e institucional pueden considerarse parte de un programa más amplio de reformas para fomentar la buena gestión de gobierno183 Por ejemplo, la reforma de la administración tributaria puede reducir el fraude fiscal y eliminar la toma de decisiones sesgadas y el tratamiento preferencial, mientras que las auditorías de las cuentas del gobierno y la publicación de información financiera sobre el gobierno pueden desalentar el uso indebido de los recursos públicos. Aunque se ha avanzado en la mejora de la gestión de gobierno, queda mucho por hacer, sobre todo en los países que se encuentran en una etapa menos avanzada de la transición. Como no se dispone de una evaluación más sistemática de la calidad de las instituciones y servicios públicos, se han utilizado los estudios realizados por analistas regionales y empresarios para obtener indicadores subjetivos de los avances realizados. Estos estudios indican que aún se considera que los países que están en una etapa menos avanzada de la transición tienen impuestos relativamente injustos y reglamentaciones onerosas, y la prestación de servicios públicos es deficiente184. Un análisis más detallado sobre la base de estos indicadores sugiere que los problemas en materia de gestión de gobierno dan lugar a una desaceleración del crecimiento económico, una disminución de la inversión extranjera directa y un aumento de las actividades informales y no sujetas a impuestos185.

* * *

La política fiscal contribuyó en gran medida a la estabilización macroeconómica inicial en los países en transición. Aunque algunos países en transición, como Rusia y algunos otros países de la antigua Unión Soviética, deben seguir desplegando esfuerzos para eliminar los déficit excesivos que ponen en peligro los logros alcanzados en materia de estabilización, la política fiscal de los países en transición se está orientando ahora hacia el objetivo de garantizar la sostenibilidad de los programas fiscales y mejorar los resultados y la calidad de los servicios públicos. La aplicación de una segunda generación de reformas es esencial para mejorar la eficiencia y, por ende, propiciar un aumento de la productividad, que lleve a un crecimiento del producto y a una mejora de la calidad de vida. Sin embargo, para mantener y mejorar la calidad de los servicios públicos, es necesario que los gobiernos alcancen un nivel adecuado y estable de ingresos. Por lo tanto, los países que se encuentran en una etapa menos avanzada de la transición deberán tomar cuanto antes enérgicas medidas de política para resolver los problemas persistentes en la recaudación de impuestos y la administración tributaria. Los países en una etapa más avanzada de la transición deberán centrarse en las reformas encaminadas a mejorar la eficacia en función de los costos de los sistemas de seguridad social y de asistencia social y, por ende, reducir el nivel general del gasto público. Todos los países en transición por igual deberán hacer hincapié en la reestructuración en gran escala de los sectores de educación y salud, así como en aumentar la transparencia y la responsabilización en las actividades gubernamentales y fomentar la buena gestión de gobierno.

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