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Anexo I. Transparencia en las operaciones del gobierno

Author(s):
International Monetary Fund. Research Dept.
Published Date:
May 1998
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Para asegurar la solidez de las finanzas públicas, la buena gestión de gobierno y la integridad fiscal general es necesario que haya transparencia en las operaciones del gobierno. El Comité Provisional, en la declaración de septiembre de 1996 “Alianza para el crecimiento sostenible de la economía mundial”, señaló que “es esencial dar mayor transparencia a la política fiscal, perseverando en los esfuerzos por reducir las transacciones extrapresupuestarias y los déficit cuasifiscales” (véase la edición de octubre de 1996 de Perspectivas de la economía mundial, pág. xii). Como consecuencia de esta inquietud, en un documento de la serie Occasional Papers publicado recientemente por el FMI1 se abordan muchos aspectos de la transparencia en las operaciones del gobierno, se identifican los procedimientos adecuados, se analizan las tendencias principales y se examina la función que debe desempeñar el FMI para fomentar la transparencia fiscal.

¿Por qué se requiere transparencia fiscal?

La transparencia fiscal puede definirse como la apertura al público de la estructura y las funciones públicas, las intenciones de la política fiscal, las cuentas del sector público y las proyecciones. Abarca el fácil acceso a información fiable, completa, puntual, comprensible y comparable internacionalmente sobre las actividades del gobierno —incluso sobre las que se emprenden fuera del sector gubernamental— para que el electorado y los mercados financieros puedan evaluar con precisión la posición financiera actual y futura del sector público.

La transparencia fiscal es una condición previa necesaria para la solidez de la política económica. La publicación puntual de un documento de presupuesto claramente presentado facilita a los mercados la evaluación de las intenciones del gobierno, al cual le impone de esa manera una disciplina constructiva. La transparencia incrementa el riesgo político derivado de la aplicación de políticas insostenibles, pero la falta de transparencia puede impedir que durante mucho tiempo se detecte el derroche de los fondos públicos. De la misma manera, la transparencia de la contabilidad de las finanzas públicas permite que el mercado determine qué ha realizado realmente el gobierno y compare las operaciones financieras presupuestadas con las reales. Además, cuando hay transparencia fiscal, la ciudadanía tiende a confiar más en su gobierno.

La falta de transparencia en los procedimientos fiscales tiende a ser desestabilizadora, a crear distorsiones en la asignación de recursos y a exacerbar las desigualdades. Estas repercusiones adversas no pueden ser evidentes a corto plazo, pero pueden emerger posteriormente en forma de una grave crisis financiera que requeriría medidas correctivas mucho más costosas. Por ejemplo, la falta de transparencia en las concesiones tributarias, los subsidios cuasifiscales y el gasto extrapresupuestario contribuye a los desequilibrios fiscales. Por lo general, las consecuencias desestabilizadoras de la acumulación de atrasos de pagos y de pasivos contingentes sin fondos que los sustenten se hacen sentir, con retrasos más prolongados. De manera más inmediata, los gobiernos que no divulgan información suficiente a los mercados financieros pueden incurrir con el tiempo en una prima por riesgo más elevada. Todos los impuestos y subsidios, así como las regulaciones económicas, modifican los precios relativos y el rendimiento de los factores y provocan distorsiones en la asignación de recursos. Además, cuando no son transparentes, el efecto nocivo de estos procedimientos, incluidas las ganancias que devengan grupos de intereses influyentes a expensas de los grupos más pobres y con menos canales de expresión, se oculta de la opinión y el debate públicos.

Se admite que la transparencia fiscal puede imponer costos iniciales a medida que se establecen las capacidades técnicas y las instituciones para crear un sistema de información centralizado, desarrollar herramientas de pronóstico confiables, poner en práctica técnicas contables adecuadas y simplificar las prácticas reguladoras o dar visibilidad a sus costos. Además, existen costos ordinarios, aunque por lo general en descenso, que se incurren al mantener estos procedimientos y al divulgar la información generada. Los costos de transformación de una cultura de procedimientos ocultos a una de transparencia pueden ser por lo menos de la misma magnitud.

Si bien los mecanismos institucionales y los procedimientos contables del sector público siempre deben ser transparentes para aprovechar los beneficios conocidos, es necesario ejercer cierto criterio para determinar el momento en que se divulga públicamente la formulación de decisiones a nivel gubernamental. Pese al supuesto general de que es deseable que haya transparencia fiscal, puede justificarse una falta temporal de transparencia. Esta situación puede surgir cuando el anuncio prematuro de las medidas de política, como la introducción de nuevos impuestos o subsidios, debilitaría su eficacia o redundaría en ganancias inesperadas e imprevistas para algunos grupos.

Instituciones y comportamiento

En principio, un requisito básico de la transparencia en la estructura y funciones generales del gobierno es una clara demarcación de los límites entre los sectores público y privado, y dentro del primero, entre diferentes niveles del gobierno y con respecto al sector de empresas estatales. Es necesario dividir claramente la responsabilidad del gasto en funciones y servicios públicos básicos entre los distintos niveles nacionales y subnacionales de gobierno. Deberá definirse sin ambigüedades la base de ingresos de cada nivel de gobierno, posiblemente acompañada de mecanismos basados en fórmulas para la distribución del ingreso y las transferencias intragubernamentales.

Dentro del gobierno central, las operaciones extrapresupuestarias pueden, en principio, ser un medio eficiente para realizar ciertas tareas para las cuales la obligación del gasto trasciende el proceso anual de autorizaciones presupuestarias. Cabe mencionar como ejemplo los planes de pensiones públicas y de estabilización de precios de productos básicos. En cambio, en varios países se han creado fondos extrapresupuestarios —por ejemplo, para el gasto militar— a efectos de evitar un escrutinio legislativo. Más aún, en algunos casos se han desvirtuado los fondos establecidos originalmente por razones válidas (por ejemplo, en algunos países se utiliza el fácil acceso a las pensiones por vejez y por incapacidad para aliviar el desempleo). En otros países, se han utilizado de manera no transparente las reservas acumuladas en fondos de estabilización de precios de productos básicos —o fondos de reserva establecidos para la venta de recursos no renovables— para financiar subsidios a consumidores o proyectos cuyo único objetivo es el prestigio. Una de las importantes tareas que confrontan los gobiernos es verificar que se divulgue información adecuada y puntual sobre dichas actividades.

En el sector público es necesario mantener la transparencia de las relaciones entre el gobierno y el sector de empresas estatales. Si bien existen razones válidas para limitar el grado en el cual este sector participa en actividades que realiza el sector privado de manera más legítima, en los casos en que de todas maneras tienen lugar esas prácticas, es importante que estén bien documentadas en informes accesibles al público. De la misma manera, deberá proporcionarse información sobre el costo de las actividades cuasifiscales realizadas por instituciones financieras públicas —mediante tipos de cambio múltiples, créditos preferenciales y garantías— preferentemente en documentos de presupuestos anuales. Deberá además contarse con información sobre los costos fiscales de la reestructuración de las instituciones financieras y empresas no financieras estatales. La privatización de estas entidades deberá efectuarse con la mayor apertura que sea posible teniendo en cuenta los principios de una comercialización óptima.

Para la mayoría de los bienes y servicios públicos, es fácil distinguir entre las actividades de los sectores público y privado. En muchos países, el gobierno es únicamente responsable de la administración pública, la seguridad interna, la defensa, las relaciones exteriores y la política macroeconómica. Sin embargo, se identifican cada vez más actividades en las que ambos sectores pueden funcionar simultáneamente (por ejemplo, educación, atención de salud y suministro de servicios públicos). En ocasiones el gobierno puede encomendar al sector privado que realice actividades en su nombre; en esos casos, es necesario que se entienda de manera transparente la naturaleza y el alcance de las obligaciones fiscales del gobierno con respecto al sector privado.

De la misma manera puede justificarse la regulación en varias esferas (principalmente salud pública, seguridad de los consumidores, protección ambiental, protección laboral y política de competencia). Una falta de claridad en el marco reglamentario puede dar lugar a problemas de gobernabilidad, porque los costos del cumplimiento, cubiertos directamente por las entidades reguladas o indirectamente por el resto de la economía, no son visibles. En general, la reciente desregulación de los mercados de productos, mano de obra y financieros ha contribuido a una mayor transparencia en las operaciones del gobierno.

Es fundamental que haya transparencia en las operaciones gubernamentales, en lo que se relaciona con el proceso de elaboración del presupuesto, la política y la administración tributarias y las operaciones de financiamiento de la deuda. Las tareas que se llevan a cabo en cada etapa del proceso de presupuesto generalmente se especifican con cierto detalle en la ley marco de presupuesto o, con menos frecuencia, se basan en convenciones y disposiciones pasadas. El proyecto de documento de presupuesto, que preferentemente incorpora objetivos fiscales amplios y una estrategia en un contexto multianual, y su debate y aprobación legislativos subsiguientes, deberá ser normalmente abierto y deberá publicarse el resultado.

En la etapa de ejecución, el gobierno deberá informar periódicamente al público y a la legislatura los resultados presupuestarios y la manera en que se comparan con los objetivos. Una prueba adicional de la transparencia de la ejecución y el control presupuestarios es la existencia de procedimientos públicos abiertos de adquisición, contratación y empleo. También se requiere información adecuada para llevar a cabo auditorías financieras y de resultados, y los dictámenes de los auditores deberán ser de dominio público. Por último, es esencial limitar las oportunidades de búsqueda de renta económica de los funcionarios en la esfera pública, mediante la aplicación de legislación sobre conflictos de intereses. La legislación sobre la libertad de información puede ayudar a asegurar la transparencia y la responsabilización de los gobiernos dando a los ciudadanos acceso a documentos públicos y asignando al gobierno la carga de justificar la falta de divulgación de datos.

La transparencia en el tratamiento fiscal entraña una base obligatoria bien definida y claramente diseminada para la tributación, así como una administración clara y sencilla. Las exenciones fiscales discrecionales que se otorgan a particulares o empresas restan transparencia y credibilidad al sistema impositivo. Para tener una mayor transparencia en la administración tributaria, muchos países han adoptado estatutos de derechos y obligaciones de los contribuyentes, así como reglas de conducta para los funcionarios de la administración tributaria. La publicación de estimaciones del gasto fiscal —es decir, el ingreso que no se ha percibido debido a las preferencias tributarias— constituyen información importante para el debate del proyecto de presupuesto anual o de la reforma tributaria.

La transparencia en las operaciones de financiamiento del gobierno se ha acrecentado gracias a la desregulación financiera. Muchos países están recurriendo a mecanismos de financiamiento abiertos de mercado que exigen el suministro de datos adecuados a los participantes en el mercado sobre las fechas de realización de licitaciones, emisión de valores, cupones ofrecidos, precios y cotizaciones y ofertas aceptadas. Además, los gobiernos que desean acceso a los mercados financieros internacionales y nacionales deben proporcionar a las entidades de calificación, garantes de valores y entidades de supervisión, datos considerables sobre la magnitud, las condiciones y los tenedores de la deuda pública y sobre la capacidad de servicio de la deuda del gobierno. La transparencia en las operaciones de deuda asume aún más importancia en un mercado regulado debido a las distorsiones introducidas por las limitaciones. La transparencia en el financiamiento que otorga el gobierno significa adoptar criterios de política claramente especificados para los préstamos concedidos, que incluyen la evaluación de riesgos así como la publicación de información sobre los términos y condiciones de los préstamos.

Cuentas públicas

En principio, se considera universalmente que el gobierno general suministra la cobertura más completa del sector público no comercial, que consta del presupuesto así como de la seguridad social y otras cuentas extrapresupuestarias, consolidadas en todos los niveles del gobierno. No obstante, como ni siquiera el concepto de gobierno general puede llegar a proporcionar una cobertura total de las operaciones fiscales en la medida en que excluye las actividades cuasifiscales de las instituciones financieras y empresas no financieras estatales, varios países declaran datos sobre el sector público no financiero. Otros han ampliado la cobertura para incluir instituciones financieras oficiales, abarcando de esta manera a todo el sector público. La alternativa preferible es el concepto de actividad del gobierno general que tiene por objeto captar con precisión el costo de todas las funciones del gobierno, incluidas las actividades cuasifiscales realizadas fuera del gobierno general. En caso de que el costo de las actividades cuasifiscales sea imposible de cuantificar, el hecho de presentar una lista de esas actividades mejora la transparencia.

La base de registro de las transacciones gubernamentales —es decir, en valores de caja o en valores devengados— tiene implicaciones importantes para la transparencia de los resultados fiscales. Si solamente se utiliza el registro en base a valores de caja, que es útil para evaluar el impacto de primer orden de los empréstitos gubernamentales en la inflación y en el saldo de la balanza de pagos, puede cuantificarse erróneamente la magnitud de las operaciones fiscales y las fechas en las que se realizan. Por consiguiente, el método de registro en valores devengados también es útil para medir las repercusiones macroeconómicas de la política fiscal, especialmente a mediano y largo plazo. Muchas distorsiones que se producen en el sistema de registro en valores de caja obedecen a que se excluye información sobre la acumulación de atrasos (sobre todo atrasos de gastos), transacciones en especie (incluida la emisión de obligaciones gubernamentales a los proveedores o rembolsos de impuestos o en relación con la reestructuración bancaria) y el costo de contraer préstamos con descuento. Cada vez más, son muchas las personas que consideran conveniente fiscalizar las cuentas fiscales en valores devengados y en valores de caja.

La valoración y el reconocimiento de los activos y pasivos puede ser crucial para la transparencia y la congruencia de los estados financieros del gobierno. En este sentido, el gasto en inversión puede ser objeto de diferentes tratamientos (deducción plena o depreciación) dependiendo del propósito analítico en cuestión. Dado que es mucho más difícil valorar los activos públicos, a menudo la única opción confiable es la medición bruta (y no neta) de la deuda pública. Es conveniente contar con estimaciones del patrimonio del gobierno, pero en la práctica la mayoría de los países aún no están en condiciones de preparar esas estimaciones.

Además, es necesario compilar y divulgar información sobre compromisos y pasivos contingentes. Como ejemplos de estos pasivos cabe mencionar las garantías de créditos concedidos por instituciones financieras y de depósitos en esas instituciones, muchos de los cuales no son cuantificables porque dependen de que tenga lugar el suceso asegurado. Las estimaciones de las obligaciones respecto a los beneficiarios futuros de los programas de la seguridad social para la vejez, el desempleo y la atención de salud que no parecerían accesibles a las tasas actuales de impuestos y contribuciones, pueden ser útiles porque dan una idea de la magnitud de las modificaciones de política que pueden requerirse para lograr la sostenibilidad fiscal.

La transparencia fiscal exige la clasificación de datos sobre operaciones, propiedad y pasivos del gobierno en categorías analíticamente útiles de flujos y tenencias. Los ingresos deberán desglosarse en las principales categorías tributarias y no tributarias y transferencias unilaterales, en tanto que el financiamiento, incluidos los ingresos procedentes de la privatización, deberán figurar por debajo de la línea. El gasto debe clasificarse en las principales categorías funcionales y económicas, separando la amortización de la deuda de los pagos de intereses y colocando a la primera como partida de financiamiento negativo por debajo de la línea. Por último, los flujos de financiamiento, así como el saldo correspondiente de la deuda, deberán desglosarse por monedas de denominación, vencimientos y fuentes.

Indicadores y proyecciones

El indicador directo más común del saldo fiscal —el saldo global de las operaciones del gobierno— es transparente únicamente en la medida en que esté libre de distorsiones en la cobertura, registro y clasificación de datos. El saldo global se complementa de manera útil con medidas alternativas sujetas a los mismos requisitos de transparencia. Esto incluiría medidas del saldo corriente como indicador de la contribución del gobierno al ahorro nacional; el saldo primario, que es fundamental para determinar el esfuerzo que se requiere en materia de política fiscal para estabilizar o reducir la deuda pública, y el saldo operacional, para los países que han registrado alta inflación y elevados niveles de endeudamiento. La mayoría de los países también compilan algún indicador directo de la variación del stock de activos y pasivos, aunque en ausencia de datos satisfactorios sobre activos no financieros, es necesario recurrir a medidas de la deuda bruta.

Para entender la dirección de la política fiscal, a menudo les resulta útil a los mercados públicos y financieros examinar los indicadores analíticos de la orientación fiscal a corto plazo. Los más conocidos quizás sean los indicadores que eliminan de las medidas directas del saldo presupuestario el efecto de las fluctuaciones cíclicas o de los choques exógenos. En las economías avanzadas se utilizan principalmente indicadores tales como el saldo estructural. De la misma manera, la evaluación de la sostenibilidad fiscal —ante el rápido envejecimiento de la población, el costo creciente de la atención de la salud y la rigidez de la mayoría de las prestaciones sociales— deberá basarse en escenarios a largo plazo que muestren la evolución del saldo fiscal durante varias décadas. La sostenibilidad de la deuda a largo plazo puede determinarse examinando los niveles actuales de endeudamiento, la tasa de interés, la tasa de crecimiento del PIB y la razón entre el saldo presupuestario primario y el PIB. Además, es útil que los gobiernos suministren evaluaciones periódicas de la viabilidad financiera a largo plazo de los programas de seguridad social del gobierno en lo que se refiere a las pensiones, la atención de salud y otros planes asistenciales.

La formulación de la política fiscal, así como el debate público que la acompaña sobre las metas y la estrategia, generalmente se basa en proyecciones de tendencias futuras de las finanzas públicas y de los resultados económicos globales. Las proyecciones fiscales deben basarse en supuestos y parámetros macroeconómicos realistas y explícitamente documentados (por ejemplo, tasas efectivas de impuestos, bases tributarias). En la publicación de pronósticos fiscales y macroeconómicos a corto plazo, los gobiernos deberán proporcionar proyecciones de referencia, en las que se supone que las políticas no varían, y proyecciones alternativas que tendrán en cuenta el impacto de las modificaciones principales de la política económica.

Tendencias y prioridades globales

En los últimos años, muchos países miembros del FMI han avanzado considerablemente hacia la transparencia fiscal. Las economías en transición son las que más han avanzado, aunque algunas todavía tienen sistemas fiscales no transparentes. No obstante, queda mucho por hacer para eliminar las prácticas no transparentes en la mayoría de los países. Es importante recordar la distinción entre la falta de transparencia no intencional (atribuible a un desarrollo técnico e institucional lento) y el suministro deliberado de información errónea o el ocultamiento de información.

En las economías avanzadas, la prioridad principal parece ser la publicación de información completa para facilitar el debate sobre la disciplina fiscal y la sostenibilidad fiscal a largo plazo, sobre todo en lo que se refiere a los programas de prestaciones vinculados con el envejecimiento de la población. Para avanzar en estos temas es necesario estimar las obligaciones netas financiadas con ingresos corrientes y las operaciones cuasifiscales, determinar los costos relacionados con los impuestos y la regulación tributaria, y mejorar la documentación de las proyecciones fiscales.

En las economías en desarrollo, la atención deberá centrarse en la reforma institucional —es decir, mejorando la transparencia principalmente en el proceso de presupuesto, la tributación y las actividades cuasifiscales de las empresas no financieras e instituciones financieras públicas— y en la compilación y divulgación de datos y proyecciones fiscales esenciales. Las economías en transición comparten muchas de las necesidades de los países en desarrollo, pero su historia de falta de transparencia, que incluye actividades cuasifiscales y sistemas de datos orientados a la planificación y no a las necesidades del mercado, dificultan más el rápido avance hacia procedimientos fiscales más transparentes. En muchas economías en desarrollo y en transición, todo lo que se haga en esta materia es particularmente importante para fomentar la buena gestión de gobierno.

Función del FMI en la promoción de la transparencia fiscal

Las consultas del Artículo IV, que son conversaciones bilaterales periódicas que sostiene el FMI con los gobiernos de los países miembros, son el vehículo principal para que la institución pueda supervisar la política fiscal de los países. En este contexto y en la formulación de la condicionalidad de los programas, el FMI puede instar a las autoridades de los países a que den mayor transparencia a los datos y procedimientos fiscales. Además, el FMI procura mejorar la transparencia en un contexto multilateral en el estudio de las perspectivas de la economía mundial, aprovechando en parte mediciones comparables a nivel internacional de la orientación y la sostenibilidad fiscal de las principales economías avanzadas.

Por último, el Departamento de Finanzas Públicas del FMI ha proporcionado una amplia y variada asistencia técnica en su campo de especialización. Muchas de las recomendaciones ofrecidas a través de esa asistencia tienen por objeto fomentar la transparencia en cuestión tributaria y presupuestaria. Además, el Departamento de Estadística del FMI ha brindado considerable asistencia para mejorar las estadísticas públicas sobre la base de convenciones contables bien establecidas. Deben destacarse los esfuerzos realizados por el FMI para desarrollar la metodología de las estadísticas de las finanzas públicas y la publicación de la base de datos de estas estadísticas, lo que ha facilitado comparaciones entre distintos países. La actual revisión de las directrices para las estadísticas de las finanzas públicas, con el fin de ajustarlas a las normas del Sistema de Cuentas Nacionales 1993, es otro paso más hacia el mejoramiento de la transparencia y la congruencia de las estadísticas fiscales. Las Normas Especiales para la Divulgación de Datos (NEDD) del FMI, dirigidas a los países que tienen o procuran acceso a los mercados internacionales de capital, representa otro esfuerzo importante para fomentar la transparencia en la divulgación de datos macroeconómicos (las NEDD también figuran en el sitio del FMI en Internet); se incluyen datos fiscales también, pero en forma muy consolidada.

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