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V: Progrès de la réforme budgétaire dans les pays en transition

Author(s):
International Monetary Fund. Research Dept.
Published Date:
July 1998
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Le présent chapitre analyse la contribution de la politique budgétaire aux ajustements macroéconomiques dans les pays en transition. Le rééquilibrage raisonnable des soldes budgétaires a joué en effet un rôle majeur dans la stabilisation macroéconomique initiale de ces pays, puis les a aidé à répondre aux perturbations qui se sont exercées à ce niveau, comme on l’a vu en Bulgarie en 1996-97. Maintenant que la plupart des pays en transition ont mené à bien cette première tâche—stabiliser la situation budgétaire et macroéconomique—ou sont en passe de le faire, leur politique budgétaire s’oriente vers un nouvel objectif, qui consiste à assurer la viabilité future des finances publiques. Les pays plus avancés dans la transition doivent absolument, dans les années qui viennent, limiter les dépenses publiques globales en s’appliquant surtout à rationaliser les dépenses sociales139. Et certains pays moins avancés dans le processus doivent s’attacher en priorité à résoudre les graves problèmes qu’ils rencontrent dans le recouvrement des recettes et à résorber des déficits qui restent excessifs. Plus généralement, il importe que tous les pays en transition engagent les réformes dites de la «deuxième génération» afin d’améliorer la qualité et l’efficacité du secteur public, ce qui passe notamment par une modernisation des procédures budgétaires et par une plus grande transparence des finances publiques. Dans plusieurs pays en transition, dont la Russie, résoudre les problèmes budgétaires est aujourd’hui la tâche primordiale des pouvoirs publics (encadré 9).

Bien que le présent chapitre soit consacré aux pays en transition, les questions qu’il examine débordent ce cadre. En effet, bon nombre de pays en développement et d’économies avancées doivent corriger eux aussi des déséquilibres macroéconomiques dus à une politique budgétaire laxiste, redéfinir le rôle de l’État et améliorer la transparence de ses opérations, renforcer l’efficacité des services publics et prendre des mesures pour stimuler le développement du secteur privé et les gains de productivité. À mesure que leur économie se transforme, les pays en transition sont confrontés à des problèmes qui s’apparentent de plus en plus à ceux qui se posent aux responsables de la politique économique partout ailleurs. Le présent chapitre prolonge l’analyse des problèmes budgétaires présentée dans les Perspectives de l’économie mondiale de mai 1996 (chapitre V, pages 88-105).

Tableau 17.Pays en transition: solde budgétaire des administrations publiques(En pourcentage du PIB)
Pays19921994199519961997
Albanie−20,0−7,0−6,9−10,7−12,0
Arménie−37,6−16,4−11,1−9,3−6,7
Azerbaïdjan3,5−11,4−4,3−2,6−2,8
Bélarus−2,8−2,6−1,9−1,6−1,2
Bulgarie−5,2−5,8−6,4−13,4−2,6
Croatie−4,01,5−0,9−0,5−1,4
Estonie−0,31,3−1,2−1,52,4
Géorgie−34,5−16,5−5,3−4,5−5,0
Hongrie−6,9−8,3−7,1−3,1−4,6
Kazakhstan−7,3−7,1−2,2−3,0−3,7
Lettonie−0,8−4,0−3,3−1,31,4
Lituanie0,5−4,8−4,5−4,6−1,9
Macédoine, ex-Rép. yougoslave de−9,6−3,2−1,3−0,4−0,3
Moldova−23,9−9,1−5,8−6,6−6,8
Mongolie−6,0−10,3−6,4−9,0−9,0
Ouzbékistan−12,2−6,1−4,1−7,3−2,8
Pologne−8,0−2,0−2,7−2,5−1,7
République kirghize−17,6−7,7−13,5−6,3−5,7
République slovaque−11,9−1,30,2−1,3−4,9
République tchèque−2,1−1,2−1,8−1,2−2,1
Roumanie−4,6−1,8−2,6−3,9−4,5
Russie−18,4−10,4−5,8−9,5−7,5
Slovénie0,2−0,20,3−1,2
Tadjikistan−31,2−10,5−11,2−5,8−3,4
Turkménistan13,3−1,4−1,6−0,8
Ukraine−24,0−8,7−4,9−3,2−5,6
Pour mémoire
Principales économies avancées1−3,8−3,5−3,3−2,8−1,5
Source: estimations des services du FMI

Allemagne, Canada, États-Unis, France, Italie, Japon et Royaume-Uni.

Source: estimations des services du FMI

Allemagne, Canada, États-Unis, France, Italie, Japon et Royaume-Uni.

Tableau 18.Pays en transition: recettes des administrations publiques(En pourcentage du PIB)
Pays19921994199519961997
Albanie23,524,523,918,316,4
Arménie29,127,719,317,217,4
Azerbaïdjan61,524,515,016,217,4
Bélarus46,047,542,740,940,9
Bulgarie38,439,936,634,331,5
Croatie33,243,245,847,046,8
Estonie34,641,339,939,039,4
Géorgie19,07,77,19,410,4
Hongrie53,451,448,146,844,9
Kazakhstan24,522,524,622,923,4
Lettonie28,136,535,536,539,0
Lituanie31,632,732,830,133,5
Macédoine, ex-Rép. yougoslave de38,651,045,344,342,4
Moldova30,333,533,932,134,3
Mongolie28,630,333,730,629,0
Ouzbékistan31,532,334,634,230,2
Pologne43,847,545,745,144,1
République kirghize17,520,816,717,117,6
République slovaque46,146,447,146,941,5
République tchèque45,044,943,842,740,7
Roumanie37,432,131,929,827,0
Russie38,334,631,932,133,0
Slovénie45,945,945,745,245,0
Tadjikistan26,644,515,212,111,6
Turkménistan42,310,412,516,529,2
Ukraine34,041,937,836,738,4
Pour mémoire
Principales économies avancées36,236,236,536,837,3
Source: estimations des services du FMI
Source: estimations des services du FMI

De la stabilisation à la viabilité

La plupart des pays en transition ont accompli des progrès très sensibles dans le rééquilibrage des soldes budgétaires, puisque les projections indiquent que 16 d’entre eux (sur un total de 26) auront ramené le déficit des administrations publiques à 3 % du PIB ou moins en 1998, contre 13 pays en 1997 et 7 seulement en 1992 (tableaux 17-19)140. En général, les amples fluctuations des recettes ou des dépenses que l’on a pu observer sont apparues dans le sillage de crises macroéconomiques. Tel était le cas, par exemple, des compressions budgétaires opérées par la Bulgarie en 1997. Cette situation tient en partie au fait qu’une forte inflation peut compliquer l’interprétation des statistiques budgétaires, comme l’a montré aussi l’accroissement de la part des dépenses dans le PIB qui découlait à l’évidence du gonflement des paiements d’intérêts en valeur nominale un an plus tôt en Bulgarie. Ces dernières années, la Hongrie (au début de 1995) ou la République tchèque (après la crise monétaire de mai 1997) ont répondu aux pressions des marchés financiers par des mesures énergiques destinées à endiguer leur déséquilibre budgétaire chronique. Pour la plupart, les pays qui continuent d’accuser un déficit budgétaire important sont aussi moins avancés dans la transition; c’est vrai notamment pour la Moldova, la Russie et l’Ukraine, où le déficit reste supérieur à 5 % du PIB (graphique 29). Il est clair, à présent, que les pays qui ont durci leur politique budgétaire dès le début de la transition ont renoué plus tôt avec la croissance et enregistré par la suite une expansion plus rapide que ceux où les déficits budgétaires sont demeurés excessifs et les dépenses publiques élevées141. La prudence reste donc de mise dans la gestion des finances publiques pour, à terme, équilibrer les budgets, afin d’éviter que l’épargne ne se détourne de l’investissement indispensable dans le secteur privé et de réduire le risque de crises financières.

Tableau 19.Pays en transition: dépenses des administrations publiques(En pourcentage du PIB)
Pays19921994199519961997
Albanie44,031,230,829,028,4
Arménie66,744,130,426,524,1
Azerbaïdjan57,936,019,318,820,2
Bélarus48,850,144,642,542,1
Bulgarie43,645,743,047,634,1
Croatie37,241,846,747,448,2
Estonie34,839,941,140,537,0
Géorgie53,524,212,313,915,3
Hongrie60,359,753,249,949,5
Kazakhstan31,829,626,825,927,1
Lettonie28,940,538,837,837,6
Lituanie31,137,537,334,735,4
Macédoine, ex-Rép. yougoslave de48,254,246,544,742,7
Moldova54,242,639,738,741,1
Mongolie34,640,540,039,638,0
Ouzbékistan43,738,538,741,533,0
Pologne51,849,548,447,545,8
République kirghize35,128,630,223,423,3
République slovaque57,947,746,948,346,4
République tchèque47,146,045,743,942,8
Roumanie42,033,934,533,731,5
Russie56,745,137,741,640,4
Slovénie45,746,145,744,946,2
Tadjikistan57,855,026,417,915,0
Turkménistan28,911,914,017,229,2
Ukraine58,050,642,739,944,0
Pour mémoire
Principales économies avancées40,039,739,839,638,8
Source: estimations des services du FMI
Source: estimations des services du FMI

Encadré 9.Les problèmes budgétaires de la Russie

Le cas de la Russie illustre un grand nombre des problèmes budgétaires auxquels les pays moins avancés dans la transition sont encore aux prises. L’insuffisance très nette des recettes, une structure de dépenses caractérisée par des distorsions et des arriérés de paiements et les graves lacunes des dispositions institutionnelles qui régissent les recettes et les dépenses sont autant de raisons pour lesquelles la résolution des problèmes budgétaires est la tâche primordiale des pouvoirs publics en Russie1. Le retard pris dans les réformes, tant en ce qui concerne la politique fiscale que l’administration de l’impôt, s’est traduit par une contraction des recettes publiques, qui ont diminué de 3,7 points du PIB entre 1992 et 1994, puis de 2,5 points entre 1994 et 1996 (voir tableau). En 1997, les recettes mobilisées par l’administration fédérale ont représenté moins de 12 % du PIB, soit environ 30 % de moins que ne le prévoyait le budget. De plus, près de 20 % de ces recettes correspondaient à des annulations d’obligations croisées au titre d’impôts et de paiements divers ou à d’autres transactions non monétaires, et non pas à des rentrées en espèces enregistrées par le budget. L’insuffisance des recettes par rapport aux prévisions a contraint l’administration fédérale à revoir les dépenses à la baisse, mais le déficit est resté néanmoins élevé, puisqu’il a dépassé 7 % du PIB en 1997. Suite à l’augmentation des paiements d’intérêts, les autres dépenses sont tombées d’environ 21 % du PIB en 1994 à 14 % en 1997 (et aux alentours de 11 ½ % si l’on ne considère que les dépenses réglées en espèces). Les subventions, les transferts aux régions et les dépenses d’équipement ont été parmi les postes les plus touchés, alors que les salaires et transferts sociaux se sont mieux maintenus. L’ajustement (partiel) des dépenses a été effectué au cas par cas et, compte tenu de leurs déficiences, les institutions chargées de l’élaboration, de l’exécution et de l’évaluation du budget n’ont pas été d’un grand secours à cet égard. Les efforts déployés pour tenir les engagements de dépenses ont abouti à des blocages automatiques de crédits, au règlement en nature de certaines obligations budgétaires et à l’accumulation d’arriérés de paiements. Si les arriérés de salaires ont bien été réglés par l’administration fédérale avant la fin de 1997, ils ont fait place à un gonflement considérable des arriérés envers les fournisseurs. Les administrations régionales et locales ainsi que les fonds extrabudgétaires, qui sont les autres composantes des administrations publiques, ont vu leur situation financière se détériorer, et les collectivités locales ont accumulé des arriérés de salaires et de paiements envers leurs fournisseurs, dont le montant n’a pas été déterminé.

Fédération de Russie: opérations des administrations publiques(En pourcentage du PIB)
199219931994199519961997
Administration fédérale
Recettes15,613,711,812,213,011,6
Dépenses26,020,223,217,622,118,4
Intérêts versés0,71,92,03,35,74,4
Transferts1,72,84,22,13,13,8
Solde−10,4−6,5−11,4−5,4−9,1−6,8
Administrations infranationales
Recettes13,516,718,014,214,516,1
Transferts1,72,64,11,62,72,9
Dépenses12,016,117,514,514,816,9
Solde1,50,60,5−0,3−0,4−0,8
Fonds extrabudgétaires
Recettes10,98,69,17,67,79,1
Transferts0,20,10,50,40,9
Dépenses8,48,08,67,67,79,0
Solde2,50,60,50,2
Administrations publiques
Recettes38,336,234,631,932,133,0
Dépenses44,843,645,137,741,640,4
Solde1−18,4−9,4−10,4−5,8−9,5−7,5
Pour mémoire
PIB (billions d’anciens roubles)191726111,6302,2562,675
Sources: Ministère des finances, Banque centrale de Russie; Goskomstat; estimations des services du FMI

Y compris, pour 1992 et 1993, les subventions à l’importation non budgétisées.

Sources: Ministère des finances, Banque centrale de Russie; Goskomstat; estimations des services du FMI

Y compris, pour 1992 et 1993, les subventions à l’importation non budgétisées.

La faiblesse persistante des recettes, de même que les problèmes continuels que posent les compressions de dépenses au coup par coup et les arriérés, reflètent les carences fondamentales de la politique fiscale, de l’administration de l’impôt et de la gestion budgétaire. De surcroît, les problèmes posés par le recouvrement des recettes ainsi que par le contrôle et la politique des dépenses sont étroitement imbriqués. Le mauvais recouvrement des recettes est lié aux problèmes persistants que soulève le contrôle des dépenses. En effet, les carences du contrôle des dépenses et l’incapacité des administrations publiques à s’acquitter de leurs propres obligations, conjuguées au large recours à des mécanismes non monétaires pour imputer les arriérés budgétaires sur les arriérés d’impôts, réduisent très sensiblement les incitations à régler en espèces les obligations fiscales. Les arrangements prévoyant l’acquittement non monétaire des impôts compromettent les dépenses publiques au titre des salaires et des prestations sociales, qui ne peuvent s’effectuer qu’en espèces.

Les progrès de la réforme fiscale en Russie sont insuffisants. Le système fiscal reste complexe, puisqu’il ne comporte pas moins de 200 catégories d’impôts assortis d’exonérations multiples (et parfois arbitraires) et reposant sur des assiettes étroites, ce qui explique en partie que les taux d’imposition des revenus du travail soient élevés. Les recettes dépendent fortement des prélèvements sur les salaires, qui sont sans doute une source de distorsion dans l’économie. Le régime fiscal du secteur de l’énergie, en particulier, présente un certain nombre de lacunes2. La charge fiscale des secteurs pétrolier et gazier—définie comme la part des deux secteurs dans les recettes générales divisée par leur contribution estimée au PIB—se situait, à environ 1,6 en 1996, à un niveau moins élevé que dans des pays producteurs de pétrole et de gaz présentant des caractéristiques comparables. Qui plus est, les recettes effectives ont à peine dépassé la moitié des montants exigibles d’après les dispositions réglementaires. L’inadaptation de la structure fiscale, conjuguée aux exonérations, est l’une des principales raisons du niveau médiocre des recettes. Pour simplifier le système fiscal, élargir l’assiette de l’impôt et réduire le nombre des exonérations, le gouvernement a soumis au parlement un projet détaillé de code fiscal, qui devrait être adopté au milieu de 1998 et entrer en vigueur, pour l’essentiel de ses dispositions, le 1er janvier 1999. Dans le cadre du nouveau code, une comptabilisation sur la base des droits constatés sera progressivement mise en place pour les impôts indirects autres que les droits d’accise sur le pétrole et le gaz ainsi que pour la taxation des bénéfices, tandis que la part de l’impôt sur le revenu des personnes physiques dans les recettes totales sera augmentée et l’imposition du secteur de l’énergie réformée.

Les carences structurelles de l’ administration de l’impôt sont une autre cause majeure de l’insuffisance chronique des recettes en Russie. Au-delà des problèmes de procédure et d’organisation—tels que le manque de coordination entre les organismes chargés du recouvrement des impôts ou de la répression des fraudes et le ministère des finances—, c’est dans le manque de volonté politique que réside, pour une large part, l’explication de ces déficiences persistantes. Les organismes chargés du recouvrement des recettes ont toléré l’intensification du recours au troc à des fins d’évasion fiscale et l’accumulation d’arriérés d’impôts, en particulier par les grandes entreprises. Les arriérés d’impôts sont très concentrés, la majeure partie étant imputable traditionnellement au secteur de l’énergie. Des efforts ont été engagés en 1997 pour régler les arriérés d’impôts des secteurs du gaz et de l’électricité, et les autorités ont pris récemment un certain nombre d’initiatives afin d’améliorer le recouvrement des impôts. Elles ont mis fin aux arrangements prévoyant l’acquittement non monétaire des impôts, annoncé des mesures à rencontre des entreprises fortement débitrices et dépêché des agents du fisc dans les grandes entreprises pour veiller au recouvrement effectif de l’impôt, en particulier dans les secteurs du gaz et de l’électricité. Il est envisagé aussi de créer des unités administratives chargées de suivre les dossiers des gros contribuables, et d’adopter un système de sanctions réalistes à l’encontre des contribuables en retard.

La Russie a encore beaucoup à faire, par ailleurs, pour se doter d’institutions et de mécanismes appropriés d’élaboration, d’exécution et d’évaluation du budget. Le cadre juridique dans lequel s’inscrit la gestion budgétaire, qui n’a guère changé par rapport à la législation en vigueur immédiatement après l’éclatement de l’ex-URSS, est déficient. Et chacune des trois étapes du processus budgétaire présente, en outre, des lacunes spécifiques. Au stade de l’élaboration du budget, les prévisions concernant l’évolution macroéconomique et les recettes tendent à être exagérément optimistes, il n’est pas fixé de priorités entre les dépenses et la procédure d’adoption du budget est longue et complexe. L’exécution du budget n’est pas pleinement conforme aux crédits approuvés, les ajustements à l’évolution macroéconomique et aux variations des recettes se font au coup par coup et aboutissent à l’accumulation d’arriérés ou à l’amputation automatique de certains crédits, et les rapports d’exécution du budget sont incomplets et reposent sur des cadres et des méthodes comptables périmés. Enfin, il n’y a pour ainsi dire ni vérification ni évaluation du processus budgétaire en Russie. Mieux gérer le budget et les dépenses—à tous les niveaux de l’administration—est l’une des tâches essentielles qui restent à accomplir dans le domaine des finances publiques en Russie. Les principales mesures que le gouvernement entend prendre dans ce domaine en 1998 sont les suivantes: renforcer sensiblement les moyens dont disposent les autorités pour assurer le contrôle et le suivi des dépenses, en transférant toutes les opérations financières des organismes et ministères fédéraux aux services fédéraux du Trésor; sanctionner plus efficacement les responsables d’organismes publics qui dépassent les plafonds de dépenses prévus au budget; imposer que les contrats importants soient soumis à l’autorisation préalable du ministère des finances; créer un système de communication mensuelle des données relatives aux sommes à payer par les ministères et les autres organismes publics; enfin, régler les arriérés de paiements.

L’organisation des relations budgétaires entre les différents niveaux d’administration présente aussi des lacunes. La décentralisation budgétaire en Russie s’est faite de manière précipitée et sans plan précis, et le système de fédéralisme qui en résulte manque à la fois de transparence et de solidité. La décentralisation s’est effectuée à un rythme accéléré entre 1992 et 19943. Si les recettes du budget fédéral sont tombées d’environ 15½ % du PIB en 1992 à 12 % en 1994, les recettes des administrations régionales sont passées quant à elles de 13½ à 18 % en raison, notamment, de l’augmentation des transferts fédéraux, lesquels ont progressé de 1½ à 4 % du PIB. Depuis quelques années, néanmoins, une tendance à la recentralisation graduelle des recettes fiscales et à la réduction des transferts fédéraux se dessine et les régions enregistrent à nouveau une contraction de leurs recettes par rapport au PIB. D’autre part, le gouvernement fédéral s’est efforcé de réduire son déficit en transférant de nouvelles compétences en matière de dépenses—pour la protection sociale et l’équipement, surtout—aux échelons infranationaux. Conséquence, le solde budgétaire global des régions, qui dégageait un léger excédent en 1994, est déficitaire depuis 1995.

Malgré des améliorations réalisées depuis 1994, le système qui régit les relations budgétaires entre les différentes administrations continue de présenter des lacunes considérables4. Premièrement, les dispositions qui définissent actuellement les compétences en matière de dépenses et le partage des recettes fiscales restent opaques et n’excluent pas les mesures discrétionnaires. Cette situation fait le jeu des groupes de pressions et entraîne des négociations incessantes, compromet la responsabilité budgétaire aux niveaux d’administration infranationaux et incite les collectivités locales à retenir les impôts qu’elles perçoivent. L’incertitude qui entoure les compétences en matière de perception des impôts locaux et d’utilisation de leur produit réduit l’investissement privé et l’offre de biens publics et d’infrastructures, tout en encourageant la fraude fiscale5. Deuxièmement, le système des transferts n’est pas parvenu à réduire la forte disparité des recettes par habitant d’une région à l’autre, ni à assurer une meilleure péréquation des dépenses par habitant dans des domaines comme la protection sociale, l’éducation ou la santé6. Troisièmement, enfin, aucune disposition ne permet effectivement d’éviter que des déséquilibres financiers au niveau infranational n’entraînent l’accumulation d’arriérés ou un recours excessif à l’emprunt, notamment sur les marchés internationaux.

1 On trouvera des analyses récentes de l’évolution budgétaire en Russie dans «Russian Federation—Recent Economic Developments», rapport des services du FMI n° 97/63 (Washington, 1997); et OCDE, «Études économiques de l’OCDE. Fédération de Russie 1997» (Paris, OCDE, 1997).2 Voir Dale F. Gray, «Evaluation of Taxes and Revenues from the Energy Sector in the Baltics, Russia, and Other Former Soviet Union Countries», document de travail n° 98/34 (Washington, FMI, mars 1998).3 La Russie est un État fédéral organisé en trois niveaux: outre l’administration centrale et les collectivités locales, il comprend en effet 89 collectivités territoriales, qui se différencient surtout en fonction de leur degré d’autonomie par rapport au centre et de la composition ethnique de leur population.4 Pour un exposé général des relations budgétaires entre les niveaux d’administration en Russie, voir Jon Craig, John Norre-gaard, et George Tsibouris, «Russian Federation», dans Fiscal Federalism in Theory and Practice, ouvrage publié sous la direction de Teresa Ter-Minassian (Washington, FMI, 1997), pages 680–701.5 Daniel M. Berkowitz et Weil Li, «Decentralization in Transition Economies» (non publié; Pittsburgh, Pennsylvanie, University of Pittsburgh, septembre 1997).6 Kitty Stewart, «Are Intergovernmental Transfers in Russia Equalizing?» document de travail 97/22 (Badia Fiesolana, Italie, European University Institute, avril 1997).

Assurer la viabilité budgétaire

Les déséquilibres budgétaires sont préoccupants parce qu’ils détournent des ressources de l’investissement et parce que le déficit, s’il persiste, accroît la dette publique dont le service peut devenir insupportable et menacer la stabilité macroéconomique. On peut se faire une idée générale de la viabilité du programme budgétaire d’un pays en comparant le solde primaire effectif (c’est-à-dire le solde budgétaire, non compris les paiements d’intérêts) avec le solde primaire qui serait nécessaire pour stabiliser le ratio dette/PIB à son niveau actuel. La différence donne la mesure de «l’effort budgétaire» supplémentaire qui doit être consenti pour stabiliser la dette. Ce dernier dépendra du niveau d’endettement, du taux d’intérêt et du taux de croissance du PIB, ainsi que du solde primaire effectif142. Si le taux d’intérêt est supérieur au taux de croissance, il faut que le solde primaire soit excédentaire pour que le ratio dette/PIB se stabilise.

Dans le cas contraire, le ratio dette/PIB baisse de luimême sans qu’il soit nécessaire de dégager un excédent primaire. Le tableau 20 présente des calculs établis à titre indicatif pour la Hongrie, la République tchèque, la Russie et l’Ukraine. Il montre le solde primaire, exprimé en pourcentage du PIB, qui serait nécessaire pour stabiliser le ratio dette/PIB, dans plusieurs scénarios fondés sur différentes hypothèses de taux d’intérêt réel. Le plus optimiste correspond à un taux d’intérêt peu élevé et supérieur de 1 % seulement au taux de croissance et le plus pessimiste, envisagé pour la Russie et l’Ukraine, suppose un écart de 10 % entre les deux taux143. Dans le scénario optimiste, les quatre pays devraient dégager des excédents primaires inférieurs à 1 % du PIB pour stabiliser ou réduire le ratio dette/PIB, comme cela a été le cas en Hongrie en 1997. En République tchèque, le ratio dette/PIB a légèrement augmenté en 1997 après avoir baissé pendant plusieurs années mais, selon les projections, l’ajustement récent devrait permettre d’équilibrer le budget (et donc de dégager un solde primaire excédentaire) d’ici deux ou trois ans. En Russie et en Ukraine, de même que dans d’autres pays moins avancés dans la transition, les taux d’intérêt réels élevés alourdissent le service de la dette, et ces pays devront par conséquent dégager un excédent primaire considérable ou accélérer très sensiblement leur croissance pour stabiliser le ratio dette/PIB. Cela ne signifie pas, bien entendu, que la situation budgétaire des autres pays en transition n’est pas viable, ni que tel ou tel pays est insolvable, puisque la solvabilité dépend de la capacité d’honorer des obligations conformément à un calendrier établi. Ce résultat indique plutôt que les pays considérés devront probablement procéder à des ajustements dans les années à venir, pour éviter une augmentation régulière de la dette et pour assurer la viabilité budgétaire144.

Tableau 20.Pays en transition (échantillon): scénarios de viabilité budgétaire(En pourcentage du PIB)
République tchèqueHongrieRussieUkraine
Ratio dette/PIB, fin 199711765030
Croissance réelle de la production, prévision pour 19982,24,81,0
Ratio solde primaire/PIB, 1997−0,63,5−3,1−3,8
Solde primaire (rapporté au PIB) nécessaire pour stabiliser le ratio dette/PIB, lorsque le taux d’intérêt réel dépasse le taux de croissance de:
1 %0,10,70,50,3
3 %0,32,21,50,9
5 %0,53,62,51,5
10 %5,03,0

La viabilité de la politique budgétaire d’un pays a des conséquences pour la viabilité de sa position extérieure. D’une manière générale, les larges déficits budgétaires des pays en transition n’ont pas été compensés par une augmentation de l’épargne privée et ont donné lieu, par conséquent, à des déficits extérieurs courants considérables. En fait, compte tenu de la faiblesse de l’épargne privée—mais aussi de la désépargne du secteur public—, les pays en transition affichent des taux d’épargne nationale inférieurs à ceux des économies de marché émergentes d’Asie ou d’Amérique latine, par exemple, alors que leurs besoins d’investissement sont au moins aussi importants. Dans des pays comme l’Estonie ou la République tchèque, l’ampleur du déficit extérieur courant a été un indicateur de surchauffe de l’économie, car il résultait d’un essor rapide de la consommation par rapport au revenu plutôt que d’une forte croissance de l’investissement. En Pologne, le déficit extérieur courant demeure considérable mais découle principalement de l’expansion de l’investissement, qui a été plus rapide que celle de la consommation ces dernières années. Ces déséquilibres des transactions courantes, et l’accumulation de la dette extérieure qu’elle a entraînée dans certains pays, ont soulevé des questions quant à la viabilité de leur position extérieure. Les travaux consacrés à la question tendent à conclure, par exemple, qu’un déficit extérieur courant supérieur en permanence à 5 % du PIB dénote probablement un déséquilibre macroéconomique intenable, en particulier s’il résulte d’un essor de la consommation et non de l’investissement et s’il se conjugue à un faible taux d’épargne nationale (voir encadré 8)145.

Graphique 29.Pays en transition: recettes et dépenses des administrations publiques, 19971

(En pourcentage du PIB)

Le solde budgétaire de la plupart des pays en transition reste déficitaire, mais il s’est rapproché de l’équilibre dans plusieurs d’entre eux.

1 Les pays sont classés en fonction de leur solde budgétaire en 1997, par ordre de déficit croissant.

Beaucoup de pays en transition ont financé en grande partie leur déficit public par l’emprunt extérieur et, dans chacun d’eux, l’essentiel de la dette extérieure est à la charge de l’État. Il peut être tout à fait judicieux de recourir largement à l’emprunt extérieur pour financer l’investissement productif pendant la transition, car ces investissements peuvent offrir des rendements très intéressants et le coût des financements intérieurs est relativement élevé (compte tenu du manque d’intermédiaires financiers dans ces pays)146. Cependant, certains pays ont recouru récemment à l’emprunt en devises pour financer des dépenses courantes telles que les arriérés de salaires et de pensions ou rembourser leur dette intérieure, tout en utilisant des recettes exceptionnelles, comme le produit des privatisations, pour équilibrer le budget147.

Solvabilité et liquidité

Les événements survenus récemment en Asie montrent qu’il convient d’opérer une distinction entre solvabilité et liquidité. Un pays peut être solvable en ce sens que l’évolution prévue de sa croissance laisse penser qu’il sera à même d’honorer ses obligations, et rester néanmoins à la merci d’une crise de liquidité susceptible de l’empêcher de refinancer sa dette exigible à court terme. La structure des échéances est dès lors primordiale, car une concentration des flux de paiements—et singulièrement des dettes à court terme—peut entraîner une pénurie de liquidités. Une crise de ce type peut mettre en péril la stabilité budgétaire et macroéconomique. D’autre part, un pays qui recourt à l’emprunt extérieur s’expose davantage aux conséquences d’une crise financière, car il court le risque qu’une dépréciation de la monnaie alourdisse la charge de sa dette et qu’un changement d’humeur du marché incite les prêteurs à relever les taux d’intérêt sur les nouveaux crédits qu’ils consentiront pour refinancer la dette venue à échéance. De telles volte-face peuvent se produire, par exemple, à la suite de crises survenues sur d’autres marchés, comme cela semble avoir été le cas, dans une certaine mesure, pour les Républiques slovaque et tchèque en mai dernier et, plus récemment, en Russie et en Ukraine. Ces effets de contagion sont particulièrement dangereux pour les pays comme la Russie et l’Ukraine, où le secteur financier accuse encore des déficiences structurelles considérables et constitue la principale source de financement des adminisrations publiques.

Pour éviter une concentration des remboursements susceptible de provoquer une crise de liquidité, les pays doivent arrêter explicitement le calendrier, le montant et la structure des échéances de leurs emprunts extérieurs. Beaucoup d’entre eux devront se doter des capacités institutionnelles nécessaires pour assurer le suivi de la dette et limiter dorénavant le recours à l’impasse budgétaire, notamment pour le financement d’obligations quasi budgétaires. L’allongement des échéances est un bon moyen de réguler le flux des obligations futures, même si cela risque parfois de limiter la capacité d’emprunter à un moment donné, et s’il vaut sans doute mieux éviter d’emprunter à long terme lorsque les événements orientent momentanément les taux à la hausse148. Tout dépend, pour une large part, des progrès de la transition: bien que les primes de taux d’intérêt aient diminué et que les échéances se soient allongées à mesure que les pays avançaient dans le processus, les emprunts lancés par la plupart des pays en transition restent limités à des échéances relativement courtes, inférieures d’ordinaire à trois ans dans les pays les plus avancés et à un an dans les pays les moins avancés. En Russie par exemple, l’encours total de la dette (qui englobe l’ensemble des emprunts contractés par les différents niveaux de l’administration et par les entreprises publiques) représente environ 50 % du PIB, et se compose de 60 % d’emprunts en devises, 25 % d’emprunts en roubles assortis d’une échéance inférieure à un an et, pour le reste, d’emprunts en roubles à plus long terme. Et les investisseurs étrangers détiennent environ 30 % de la dette à court terme en roubles. En Ukraine, la dette totale représente environ 30 % du PIB, et comprend plus de 70 % d’emprunts en devises, le solde étant constitué de bons du Trésor à échéance inférieure ou égale à un an. Cette exposition à d’éventuelles restructurations des échéances de la dette n’est pas sans présenter des similitudes avec la situation des pays asiatiques. De fait, la vulnérabilité créée par la prédominance de la dette à court terme a été mise en évidence ces derniers mois, lorsque les rendements des bons du Trésor sont montés en flèche en Russie et en Ukraine, deux pays où le risque de crise était jugé particulièrement grand par les marchés. Il importe aussi de poursuivre le développement des marchés des capitaux intérieurs pour mieux protéger l’économie de l’instabilité du marché des changes et abaisser le coût des emprunts. Il peut être souhaitable, à cet égard, que les administrations publiques recourent davantage à l’emprunt en monnaie nationale pour accélérer ce développement, en particulier si l’existence d’un marché financier plus actif encourage l’épargne intérieure.

Le recours à l’emprunt extérieur a de toute évidence facilité la transition, que ce soit en finançant un essor régulier de l’investissement ou en aidant, au début du processus en particulier, à atténuer le recul de la consommation qui est allé de pair avec la contraction initiale de la production. De nombreux pays doivent néanmoins accélérer sensiblement les réformes structurelles s’ils veulent améliorer suffisamment leur efficacité économique et leur rythme de croissance pour dégager le surcroît d’épargne intérieure qui permettra d’assurer le service de la dette tout en finançant l’investissement intérieur. Il leur faut donc adopter une stratégie d’emprunt cohérente, qui assure que l’utilisation des ressources extérieures est compatible avec des programmes macroéconomiques viables. Ces mesures s’imposent tout particulièrement dans les pays qui affichent aujourd’hui—ou depuis quelque temps déjà—des soldes budgétaire et extérieur proches de la viabilité149.

Transition et recettes publiques

Sous le régime de la planification centrale, les finances publiques et celles des entreprises étaient étroitement liées. Les entreprises d’État constituaient en particulier la principale source des recettes publiques, auxquelles elles contribuaient sous forme de rétrocessions de profits et non d’impôts. Les vastes programmes de privatisation qui ont été menés à bien, ou sont en voie d’achèvement, dans la plupart des pays en transition ont transféré les avoirs des entreprises au secteur privé, et ces entreprises sont devenues des entités juridiques distinctes et imposables. S’il est vrai que la privatisation ne modifie pas nécessairement le patrimoine net de l’État, le recours généralisé à la distribution de bons de privatisation et au rachat des entreprises par leurs cadres et à des procédures de vente hors marché a entraîné en fait un transfert net de capitaux non négligeable de l’État vers le secteur privé150. Et si l’on considère les flux, la privatisation s’est soldée par des pertes de recettes fiscales, car les activités du secteur privé sont plus difficiles à imposer.

Réforme de la politique fiscale

La plupart des pays en transition ont accompli des progrès remarquables dans la mise en place d’une fiscalité adaptée à l’économie de marché. La rétrocession des profits a été remplacée par l’impôt sur les bénéfices des sociétés, les systèmes complexes de taxes sur le chiffre d’affaires ont en général cédé la place à une taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et des régimes d’imposition du revenu des personnes physiques ont été mis au point. La réforme des systèmes fiscaux n’est pas pour autant achevée. En Russie et dans les 11 autres pays issus de l’ex-URSS, par exemple, les systèmes de TVA présentent encore un certain nombre de lacunes151. Le retard pris dans la réforme fiscale et les difficultés rencontrées dans l’administration de l’impôt expliquent en partie les graves problèmes de recouvrement des recettes que connaissent en particulier la Russie et les autres pays issus de l’ex-URSS.

Pour améliorer le recouvrement des recettes, ces pays doivent poursuivre la réforme fiscale en s’attachant en priorité à limiter strictement les exemptions, à unifier les taux des diverses catégories d’impôts et à abroger les régimes sectoriels. La réalisation de ces objectifs passe par un élargissement du champ d’application de la TVA. Mais il faut également que les produits de base les plus importants, tels que le pétrole et le gaz, soient assujettis à l’ensemble des dispositions fiscales, et que des mécanismes soient mis en place pour capter la rente liée à l’exploitation des ressources naturelles (sous forme de redevances, par exemple). Le régime fiscal des petites entreprises privées doit faire l’objet lui aussi d’un examen plus approfondi. Il importe enfin que ces pays, tout en élargissant l’assiette de l’impôt, limitent les taux marginaux d’imposition et la pression fiscale sur le secteur privé afin de décourager davantage les transferts d’activité vers le secteur informel non fiscalisé.

Les pays plus avancés dans la transition doivent aussi envisager, à moyen terme, de nouvelles réformes destinées à modifier la structure de l’impôt et à en élargir l’assiette. Dans ces pays, en effet, les cotisations de sécurité sociale représentent en général une part relativement importante des recettes de l’État, alors que l’impôt sur le revenu des personnes physiques n’y contribue qu’assez peu: cette structure de recettes peut peser sur le coût de la main-d’oeuvre (tableau 21). Il leur faut aussi réexaminer leur taux marginal d’imposition du revenu des personnes physiques et le niveau des prélèvements sur les salaires, qui sont tous deux excessifs. Dès maintenant, toutefois, ces pays ont engagé un processus destiné à harmoniser leur fiscalité (la TVA et les impôts sur le commerce international, en particulier) avec les normes en vigueur dans l’Union européenne.

Réforme de l’administration de l’impôt

La réforme de l’administration de l’impôt est une dimension essentielle de la réforme du système budgétaire des pays en transition. Ces derniers ont une double tâche à accomplir dans ce domaine, puisqu’ils doivent à la fois se doter d’une gamme d’impôts nouveaux et répondre à l’émergence et au développement du secteur privé en adoptant un système de classification des nouvelles catégories de contribuables et d’activités économiques. L’administration de l’impôt englobe toute une série d’activités, de mécanismes et de mesures spécifiques qui peuvent être classées sous trois grandes rubriques: l’organisation de l’administration fiscale, son fonctionnement (systèmes et procédures) et l’exécution des dispositions fiscales. Comme le montre la persistance des problèmes de recouvrement, de nouveaux progrès s’imposent dans chacun de ces domaines, en particulier pour les pays moins avancés dans la transition. Néanmoins, ces mesures ont peu de chances de produire leurs pleins effets si les autorités ne se montrent pas, parallèlement, plus déterminées à assurer le respect des obligations fiscales.

L’administration de l’impôt manque souvent d’efficacité. Dans bon nombre de pays moins avancés dans la transition, l’insuffisance des moyens en personnel et en matériel, le manque de formation et la médiocrité des traitements ont abouti non seulement au découragement des fonctionnaires et à la multiplication des erreurs administratives, mais aussi à une érosion de la discipline fiscale. L’une des priorités de l’administration fiscale doit être de mettre en place des systèmes internes de contrôle et de responsabilisation pour détecter les déclarations d’impôts incorrectes et dissuader les fonctionnaires des impôts de céder à la corruption.

Il importe aussi de renforcer les procédures d’évaluation, de recouvrement et d’enregistrement de l’impôt. Afin d’administrer efficacement un système qui s’appliquera à un nombre croissant de contribuables, dont beaucoup sont difficiles à imposer—en particulier les petites entreprises privées—, les autorités doivent établir des procédures d’identification plus fiables, tout en s’efforçant de substituer aux procédures coûteuses de calcul de l’impôt par l’administration des systèmes de détermination de l’impôt par le contribuable ou de retenue à la source. La simplification des formulaires et procédures peut aussi faciliter la tâche des services fiscaux et des contribuables. Dans bien des cas, il faudra aussi renforcer les mesures de vérification et de suivi des contribuables qui s’abstiennent de remplir leur déclaration ou d’acquitter l’impôt, en instituant notamment un contrôle fiscal sélectif. En Russie et dans la plupart des autres pays issus de l’ex-URSS, par exemple, la mise au point de méthodes modernes de contrôle fiscal n’a guère progressé jusqu’à présent.

Enfin, la plupart des pays en transition devront accorder plus d’attention au respect des obligations fiscales. Rares sont les pays peu avancés dans la transition qui se sont donnés les moyens de traiter efficacement le problème des contribuables retardataires. Dans certains cas, il y a lieu d’adopter et d’appliquer systématiquement des méthodes de coercition modernes telles que l’accès aux dépôts bancaires, l’ouverture de poursuites judiciaires énergiques dans les cas de fraude fiscale les plus manifestes, l’appropriation des comptes débiteurs ou la saisie et la vente de biens. L’adoption d’un système rationnel d’intérêts et de pénalités applicables en cas de retard de paiement est un autre volet important de la réforme de l’administration de l’impôt. Dans les pays où les arriérés d’impôts sont considérables—au Kazakhstan, par exemple, où ils dépasseraient 2 % du PIB, ou en Russie, où ils étaient évalués à environ 6 % du PIB au milieu de 1997—, des données précises et actuelles doivent être recueillies afin d’en connaître l’ampleur exacte.

Tableau 21.Pays en transition (échantillon): principaux éléments des recettes des administrations publiques en 1996(En pourcentage du PIB)
République tchèqueHongriePologneSlovénieRépublique slovaque
Recettes fiscales39,036,139,745,240,6
IRPP5,35,99,26,85,2
Impôt sur les bénéfices des sociétés4,11,93,10,96,0
Cotisations de sécurité sociale115,913,610,816,614,6
TVA/taxe sur les ventes7,27,78,113,28,4
Droits d’accise4,03,34,33,53,7
Impôts sur le commerce extérieur1,33,72,63,01,7
CroatieEstonieLettonieLituanieMongolie
Recettes fiscales46,236,132,528,224,5
IRPP6,53,75,56,71,2
Impôt sur les bénéfices des sociétés1,21,72,11,25,5
Cotisations de sécurité sociale115,110,89,87,25,4
TVA/taxe sur les ventes13,210,29,88,25,2
Droits d’accise5,23,33,22,71,7
Impôts sur le commerce extérieur3,80,70,72,6
ArménieBélarusKazakhstanRussieUkraine
Recettes fiscales7,538,917,322,037,4
IRPP0,85,12,22,53,3
Impôt sur les bénéfices des sociétés1,57,12,94,36,8
Cotisations de sécurité sociale12,39,79,56,610,7
TVA/taxe sur les ventes1,913,83,86,47,8
Droits d’accise1,06,10,82,40,8
Impôts sur le commerce extérieur3,31,30,70,6
Sources: FMI, Statistiques financières internationalesAnnuaire (Washington, diverses éditions); autorités nationales; estimations des services du FMI

Y compris les cotisations à la charge des employeurs versées par les administrations publiques.

Sources: FMI, Statistiques financières internationalesAnnuaire (Washington, diverses éditions); autorités nationales; estimations des services du FMI

Y compris les cotisations à la charge des employeurs versées par les administrations publiques.

Détermination d’un niveau de recettes approprié

Le niveau actuel des recettes publiques dans les pays en transition ne correspond pas nécessairement à ce que les autorités devraient être en mesure de mobiliser à moyen terme. Les pays plus avancés dans la transition imposent en règle générale un niveau de pression fiscale qui, dans d’autres pays, provoque des distorsions et réduit le potentiel de croissance à long terme. Quant aux pays moins avancés dans le processus et toujours en proie à des problèmes de recouvrement des recettes, il leur est sans doute possible de viser des objectifs de recettes à moyen terme correspondant à des ratios recettes/PIB sensiblement plus élevés qu’ils ne le sont à l’heure actuelle.

On peut tirer des indications utiles, à cet égard, d’une comparaison des ratios dépenses/PIB actuels et des ratios estimés pour un échantillon d’économies avancées et de pays en développement présentant des caractéristiques analogues152. Une analyse de régression des données relatives aux pays de l’échantillon permet d’identifier les principaux déterminants du ratio recettes/PIB, dont le plus important est le stade de développement, exprimé par le PIB par habitant ajusté en fonction des parités de pouvoir d’achat. Il apparaît que les pays d’Europe centrale et orientale recouvrent un volume de recettes supérieur au ratio estimé (35 à 40 % du PIB), ce qui laisse penser que des recettes supplémentaires ont été mobilisées pour financer des niveaux de dépenses élevés (graphique 30). La comparaison des pays moins avancés dans la transition avec des économies aux caractéristiques analogues indique que le ratio recettes/PIB devrait pouvoir atteindre 20 à 30 %. S’il se situe actuellement en dehors de cet intervalle, c’est que le pays considéré a de grosses difficultés à assurer ses rentrées fiscales, comme dans le cas de la Géorgie (où les recettes publiques représentent à peine 10 % du PIB), ou que les réformes ont pris du retard et que les entreprises d’État restent lourdement imposées, comme en Ouzbékistan. Les différences observées à l’intérieur du groupe des pays moins avancés dans la transition s’expliquent aussi par les disparités du PIB par tête, ce qui laisse supposer que le ratio recettes/PIB pourrait augmenter à la faveur d’un accroissement du revenu par habitant.

Graphique 30.Pays en transition: recettes publiques, 1997

Les pays plus avancés dans la transition présentent un ratio recettes publiques/PIB relativement élevé; les ratios affichés par les pays moins avancés dans le processus reflètent à la fois le mauvais recouvrement des recettes et leur stade de développement.

1 PPA = parités de pouvoir d’achat.

Transition et dépenses publiques

Le passage à l’économie de marché a obligé à redéfinir la frontière entre secteur public et secteur privé, et à dissocier les finances des entreprises et des banques de celles des administrations publiques. Sous le régime de la planification centrale, les entreprises d’État remplissaient certaines fonctions—dans les domaines des prestations sociales et de l’investissement dans les infrastructures, par exemple—censées relever davantage du secteur public, dans une économie de marché. Parallèlement, ces entreprises recevaient une compensation sous forme de subventions explicites et d’intrants fournis à des prix administrés inférieurs à ceux du marché153. De surcroît, les établissements financiers publics effectuaient une série d’opérations qui avaient des conséquences budgétaires.

La dissociation entre les activités et les finances des entreprises et des banques, d’une part, et celles des administrations publiques, d’autre part, a beaucoup progressé. Il n’en demeure pas moins que, dans un certain nombre de pays, les établissements financiers publics—et notamment la banque centrale—effectuent encore des opérations à caractère quasi budgétaire, qu’il s’agisse de consentir des crédits à des taux inférieurs à ceux du marché ou de financer le règlement d’arriérés de paiements, par exemple154. Et, dans la plupart des cas, bien que les programmes de réforme prévoient de transférer les services sociaux à d’autres entités que les entreprises, bon nombre de celles-ci—y compris des sociétés privatisées ou nouvellement créées—continuent d’offrir, comme par le passé, certaines prestations sociales à leurs salariés. S’il est vrai que les entreprises des économies de marché offrent souvent, elles aussi, des avantages non salariaux à leur personnel, les entreprises des pays en transition tendent à les procurer sous forme de services liés à des immobilisations—logement, clinique, garderie—et non d’aides financières. De surcroît, les entreprises assurent ellesmêmes ces services au lieu de les «sous-traiter» et effectuent donc à ce titre des opérations étrangères à leur activité économique principale. Dans les pays plus avancés dans la transition, la part des avantages non salariaux dans les coûts de main-d’oeuvre a diminué pour ne plus représenter à l’heure actuelle qu’environ 10 % de la masse salariale, soit un chiffre plus en rapport avec ceux que l’on observe dans un certain nombre de pays avancés, même si les types de services et les modalités de prestation restent encore assez différents. En Russie et dans les autres pays issus de l’ex-URSS, en revanche, les avantages sociaux continuent de représenter une part bien plus élevée (20 % ou plus) de la rémunération totale, car les prestations liées au logement demeurent très importantes155. Dans ces pays, les entreprises perçoivent encore une compensation financière de l’État pour leurs dépenses sociales, sous forme d’allégements fiscaux et par l’intermédiaire des subventions implicites que représentent la fourniture d’énergie bon marché ou la tolérance de défauts de paiements à ce titre156.

La prestation de services de logement, d’éducation et de santé par les entreprises risque fort d’être inefficace et coûteuse, car cette activité ne relève pas, le plus souvent, de leurs compétences principales. Pour préserver l’accès à ces services et améliorer leur efficacité, il est préférable que les entreprises s’en désengagent en transférant, le cas échéant, leurs immobilisations à des prestataires privés, au secteur public ou, dans le cas du logement, aux ménages eux-mêmes. Les autorités devraient supprimer progressivement les subventions implicites qui s’appliquent encore à une série de services et de fournitures, pour viser au contraire un recouvrement intégral des coûts, tout en ciblant les avantages sociaux sur les ménages les plus dépourvus afin qu’ils ne souffrent pas de ces réajustements. La facturation au prix du marché réduira par ailleurs les gaspillages d’énergie dans les secteurs du logement et des services sociaux157. C’est ainsi qu’en Lituanie, où le recouvrement intégral des coûts est en vigueur depuis peu, un programme de subventions indirectes vise à réduire les factures d’eau chaude et de chauffage des ménages à faible revenu. Au-delà d’un certain seuil (15 % du revenu du ménage pour la facture de chauffage, et 5 % pour la facture d’eau chaude), ces dépenses sont déductibles et n’ont pas à être payées; on estime qu’environ 30 % des ménages urbains remplissent les critères pour bénéficier de cette subvention. En Russie, le recouvrement intégral des coûts devrait entrer en vigueur d’ici l’an 2003.

Ajustement des dépenses durant la transition

La redéfinition du rôle de l’État a entraîné aussi une réduction des dépenses publiques et leur redéploiement dans un sens plus conforme à l’économie de marché. Dans la plupart des pays en transition, les dépenses globales ont diminué en proportion du PIB. Les dépenses publiques sont restées supérieures à 40 % du PIB, après une contraction initiale, dans les pays plus avancés dans la transition. En revanche, elles ne constituent plus qu’une très faible part du PIB dans certains des pays moins avancés dans le processus, même si l’on s’attend à ce que leur niveau remonte quelque peu à mesure que les problèmes de recouvrement des recettes seront réglés. La structure des dépenses (hors paiements d’intérêts) s’est elle aussi modifiée: les principaux changements concernent les subventions et la formation de capital, dont l’importance relative a diminué, et les dépenses sociales, qui ont au contraire progressé. La part des dépenses militaires dans les dépenses totales a diminué en Europe centrale et orientale, mais elle est restée à peu près constante en Russie et dans le plupart des autres pays issus de l’ex-URSS158.

Les aides aux entreprises et les subventions à la consommation ont en général diminué, mais elles restent parfois importantes. En Russie et dans la plupart des autres pays issus de l’ex-URSS, les États ou les collectivités locales continuent de subventionner la consommation d’électricité, ainsi que le chauffage et l’eau chaude dans les logements159. Dans ces pays, l’État continue souvent de soutenir financièrement les entreprises en leur accordant des exonérations fiscales ou en les laissant accumuler des arriérés d’impôts. Si les transferts qui appuient ou facilitent la restructuration peuvent se justifier, il n’est pas rare que l’aide financière de l’État serve avant tout à financer les opérations courantes ou les pertes et qu’elle n’ait d’autre objectif que de préserver les emplois existants160.

L’investissement public s’est fortement contracté au début de la transition. Dans la plupart des pays considérés, les autorités ont décidé de différer des projets d’investissement pour pouvoir continuer de faire face aux dépenses courantes (de verser les traitements des fonctionnaires, en particulier) dans une période de compression globale des dépenses qui ne devait être que temporaire. Une correction s’imposait, au demeurant, par rapport au niveau excessivement élevé atteint par l’investissement public sous le régime de la planification centrale. Néanmoins, les pays où l’investissement public est à présent très faible—ce qui est le cas de plusieurs Etats d’Asie centrale et de l’Ukraine—et représente moins de 2 % des dépenses hors paiements d’intérêts (soit environ 1 % du PIB) devront absolument accroître les dépenses, notamment dans les infrastructures, lorsqu’ils auront absorbé les chocs de la transition.

Tableau 22.Pays en transition (échantillon): chômage recensé(En pourcentage de la population active)
19921994199519961997

I
Albanie24,416,113,911,6
Arménie3,06,66,79,310,1
Azerbaïdjan0,20,81,01,01,2
Bélarus0,52,12,73,93,8
Bulgarie15,013,111,412,714,3
Croatie15,314,514,516,4
Estonie0,91,81,82,22,4
Géorgie0,33,83,43,2
Hongrie10,711,410,611,010,7
Kazakhstan0,30,81,53,54,2
Lettonie1,16,36,37,07,5
Lituanie0,53,66,17,16,0
Macédoine, ex-Rép. yougoslave de18,620,723,724,9
Moldova0,10,91,41,51,4
Mongolie6,38,77,66,5
Ouzbékistan0,10,20,30,40,4
Pologne12,916,515,214,312,3
République kirghize0,10,41,94,44,0
République slovaque11,314,613,812,613,0
République tchèque3,13,33,03,14,0
Roumanie6,211,09,97,86,7
Russie10,41,72,83,53,4
Slovénie11,614,514,013,914,3
Tadjikistan0,41,51,82,52,5
Ukraine0,30,40,41,12,1
Pour mémoire
Russie24,76,97,89,09,6
Sources: OCDE; estimations des services du FMI

Nombre de chômeurs inscrits.

Estimations établies par le Goskomstat d’après la définition de l’Organisation internationale du travail (nombre total de personnes dépourvues d’un emploi et recherchant activement du travail).

Sources: OCDE; estimations des services du FMI

Nombre de chômeurs inscrits.

Estimations établies par le Goskomstat d’après la définition de l’Organisation internationale du travail (nombre total de personnes dépourvues d’un emploi et recherchant activement du travail).

Enfin, la part des dépenses sociales a augmenté dans la plupart des pays depuis le début de la transition. Des régimes d’assurance chômage et divers dispositifs d’intervention sur le marché du travail ont été mis en place pour répondre aux vagues de licenciements entraînées par la restructuration des entreprises. En Europe centrale et orientale, les dépenses engagées à ce titre ont fortement augmenté durant les premières années de la transition—parallèlement au chômage—mais elles se sont stabilisées par la suite. En Hongrie, elles représentaient environ 3 % du PIB en 1995, soit un taux comparable à ceux de certains pays de l’UE. En Russie et dans les autres pays issus de l’ex-URSS, en revanche, ces dépenses restent relativement modestes. Les allocations de chômage sont peu élevées et, sauf en Arménie, le nombre de chômeurs inscrits est encore relativement faible (tableau 22). Un certain nombre de pays plus avancés dans la transition, la Pologne en particulier, ont assoupli la réglementation des retraites pour détendre quelque peu le marché du travail au début de la transition161. Les dispositions facilitant les départs à la retraite anticipée et la générosité des prestations versées ont incité vivement les travailleurs en fin de carrière à quitter définitivement la population active.

Étant donné qu’une faible proportion seulement des travailleurs sans emploi (ou sous-employés) avaient accès à l’assurance chômage, les pays en transition ont dû renforcer leur dispositif de protection sociale pour faire face à la montée de la pauvreté qui a suivi la dislocation de l’ancien système économique, et qui s’explique à la fois par une baisse du niveau moyen des revenus et par une aggravation des inégalités dans leur distribution. Avant la transition, en effet, la politique de péréquation des salaires tendait à resserrer l’éventail des revenus des ménages. La contraction de l’activité pendant la transition a abaissé les tranches les plus «denses» de la distribution des revenus, augmentant par là même le pourcentage de la population proche ou au-dessous du seuil de pauvreté. Cela dit, les données sur la pauvreté durant la phase de transition comportent une marge d’erreur considérable, car les lacunes de l’information sur les revenus et la concentration de ceux-ci débouchent sur une forte variabilité des taux de pauvreté calculés. De surcroît, le choix d’un seuil de pauvreté influe sensiblement sur le nombre de pauvres recensés et sur l’estimation de l’écart de pauvreté (écart négatif moyen des revenus ou des dépenses des ménages par rapport au seuil de pauvreté). Une étude récente de la Banque mondiale propose des estimations de ce type à partir d’un seuil de pauvreté relativement élevé reflétant le niveau de développement des pays en transition et la compression des revenus qu’ils ont enregistrée initialement (tableau 23)162. L’aggravation de la pauvreté dans les pays plus avancés dans la transition ne semble pas avoir accru l’écart de pauvreté, car les nouveaux pauvres sont pour la plupart des ménages dont le revenu est tombé juste au-dessous du seuil de pauvreté. Dans le même temps, des poches d’extrême pauvreté se sont formées dans ces pays, en particulier parmi les chômeurs de longue durée et les personnes n’ayant pas d’emploi ou de revenu régulier. La pauvreté s’est généralisée et aggravée dans un certain nombre de pays moins avancés dans la transition, en particulier en Transcaucasie et en Asie centrale.

Tableau 23.Pays en transition (échantillon)—Pauvreté: effectifs estimés et écart par rapport au seuil, 1993-951
PaysEffectifs (en pourcentage de la population)Écart moyen (en pourcentage du seuil de pauvreté)2Effectifs (millions)Écart (en pourcentage du PIB)3
Bélarus22,026,02,31,2
Bulgarie15,026,01,31,1
Estonie37,037,00,64,2
Hongrie2,033,00,20,1
Kazakhstan62,038,010,68,2
Lettonie22,028,00,62,3
Lituanie30,034,01,12,9
Moldova66,043,02,97,0
Ouzbékistan39,032,08,34,4
Pologne14,027,05,30,9
République kirghize86,067,03,957,7
République slovaque−1,020,0
République tchèque−1,026,0
Roumanie39,028,08,92,4
Russie44,038,066,13,3
Slovénie−1,033,0
Turkménistan57,039,02,26,7
Ukraine63,047,032,76,9
Total40,035,0147,12,8
Source: Branko Milanovic, Income, Inequality, and Poverty During the Transition from Planned to Market Economy (Washington, Banque mondiale, 1998)

Ces estimations comportent plusieurs éléments d’incertitude, notamment à cause des lacunes présentées par les données; voir le texte et le document cité en source.

Le seuil de pauvreté correspond ici à un revenu mensuel par personne de 120 dollars de 1993, ajusté en fonction des parités de pouvoir d’achat.

Transferts de revenu nécessaires pour ramener tous les pauvres à hauteur du seuil.

Source: Branko Milanovic, Income, Inequality, and Poverty During the Transition from Planned to Market Economy (Washington, Banque mondiale, 1998)

Ces estimations comportent plusieurs éléments d’incertitude, notamment à cause des lacunes présentées par les données; voir le texte et le document cité en source.

Le seuil de pauvreté correspond ici à un revenu mensuel par personne de 120 dollars de 1993, ajusté en fonction des parités de pouvoir d’achat.

Transferts de revenu nécessaires pour ramener tous les pauvres à hauteur du seuil.

Les pays en transition ont hérité d’un système de protection sociale regroupant des programmes de prestations en espèces et en nature—pensions, allocations familiales et transferts sociaux—qui visait à compléter les bas salaires et redistribuer les revenus, mais qui n’était pas spécifiquement conçu pour prévenir ou réduire la pauvreté. Ce système a permis d’amortir en partie l’impact de la transition sur les ménages, mais l’universalité des transferts sociaux s’opposait à un ciblage des groupes les plus vulnérables. Si les régimes de retraite et d’allocations familiales ont aidé à soutenir le revenu disponible des bénéficiaires pendant la transition, ils n’ont pas toujours été recentrés sur les plus pauvres. L’aide sociale, qui était le dispositif antérieur à la transition le plus facilement adaptable, semble-t-il, pour faire face à ce type de problème, n’a pas été mieux ciblée dans un certain nombre de pays en transition et n’a donc pas beaucoup contribué à endiguer la montée de la pauvreté. Ailleurs, en revanche, les dispositifs de protection sociale ont été améliorés. En Hongrie—où, en 1993, plus de 90 % des ménages bénéficiaient d’au moins une catégorie de transferts—, le système des transferts sociaux en espèces a été modifié en 1995. Les allocations familiales sont soumises désormais à un plafond de revenu et une plus grande importance est accordée à l’aide sociale163. En Géorgie, le régime des allocations familiales a été remplacé par un système de prestations ciblées par catégorie de bénéficaires alors qu’en Ukraine, les allocations familiales ont été mises sous conditions de ressources et les services communaux font l’objet de subventions ciblées.

L’engagement temporaire de dépenses supérieures à celles qui seront nécessaires après la transition se justifiait, car il a permis d’atténuer les conséquences sociales de la contraction des revenus réels et de la restructuration des entreprises. Ces dépenses, conjuguées à la suppression des subventions illimitées aux entreprises d’État, ont aussi accéléré le processus de transformation en encourageant un redéploiement de la main-d’oeuvre164. En fait, les pays moins avancés dans la transition n’ont évité une montée en flèche des dépenses liées à l’ajustement du marché du travail qu’en retardant le processus de restructuration des entreprises et en maintenant un haut niveau de subventions. Les pays plus avancés dans la transition, en revanche, ont fait parfois de mauvais choix en matière de dépenses sociales en adoptant des mesures aux effets plus durables (les départs à la retraite anticipée, par exemple), qui créent des obligations à long terme.

Dispositions institutionnelles concernant la gestion des dépenses

L’ajustement des dépenses aux priorités de l’économie de marché doit être étayé par une réforme institutionnelle. L’adoption de dispositifs propres à assurer une gestion rationnelle des dépenses est au coeur des réformes budgétaires engagées par les pays en transition. Maintenant que, dans la plupart des pays, les décisions budgétaires sont prises dans le cadre juridique d’une économie de marché, priorité doit être donnée au renforcement des procédures d’élaboration et d’exécution du budget165. Dans un certain nombre de pays en transition, l’État continue de ne pas s’acquitter à l’échéance de ses obligations de paiement—notamment en ce qui concerne le versement des salaires et des retraites—ou finit souvent par bloquer automatiquement des crédits ou rationner les dépenses. En Russie, où les autorités se sont efforcées de rembourser les arriérés de pensions et de salaires, les impayés de l’État envers ses fournisseurs s’élèvent aux alentours de 3 % du PIB. En Ukraine, les arriérés de salaires, de pensions et de prestations sociales sont de l’ordre de 4 % du PIB. Ces pays doivent de toute urgence mettre un terme à ces pratiques et apurer leurs arriérés par paiement en espèces ou par titrisation; l’amélioration de la gestion des deniers publics pourrait aussi les aider grandement à cet égard.

Selon les usages en vigueur, le volet «dépenses» du budget doit couvrir l’intégralité des dépenses de l’État, et la procédure d’élaboration doit assurer que celles-ci cadrent avec des prévisions réalistes de l’évolution des variables macroéconomiques et des recettes et respectent les priorités fixées. Dans bon nombre de pays en transition, toutefois, une large part des dépenses publiques relève encore de comptes extrabudgétaires—près de 20 %, par exemple, pour la Russie en 1996. De plus, les pays en transition tendent à évaluer certaines dépenses inscrites au budget, telles que les salaires et les transferts sociaux, sur la base des prévisions trop optimistes en matière d’inflation. Dans ces pays, enfin, l’affectation des dépenses consiste davantage à reconduire les crédits inscrits au budget précédent qu’à appliquer des priorités précises. Cette sousbudgétisation des opérations de l’État et l’absence de priorités entre elles ont entraîné des compressions anarchiques des dépenses lors de l’exécution du budget et retardé la restructuration des dépenses en fonction des priorités de l’économie de marché166.

En règle générale, la transition a renforcé le rôle du législateur dans l’élaboration du budget, qui est désormais soumis à son approbation. Dans plusieurs pays, toutefois, il convient d’améliorer aussi la procédure d’adoption du budget par le parlement. En effet, la complexité des règlements applicables et de la procédure d’examen—quatre étapes dans le cas de la Russie—contribue parfois à retarder le vote du budget. De même, l’absence de procédures efficaces de règlement des différends entre l’exécutif et le législatif peut occasionner des retards, comme on l’a vu en Ukraine en 1997 et en Roumanie cette année. Enfin, il conviendrait sans doute aussi, pour améliorer l’interaction entre le gouvernement et le parlement durant la discussion budgétaire, de limiter les initiatives des législateurs durant cette phase tout en renforçant les moyens d’analyse dont dispose le parlement.

Cela dit, la gestion rationnelle des dépenses ne s’arrête pas à l’élaboration du budget. Une fois les crédits votés, le budget doit être exécuté conformément au calendrier prévu, et donner lieu à des ajustements transparents et efficaces si des faits nouveaux interviennent en cours d’exercice. Pour ce faire, la plupart des pays se sont dotés d’une administration du Trésor et ont pris des dispositions pour centraliser les décaissements budgétaires à ce niveau. Un certain nombre d’entre eux, toutefois, et notamment la Russie et les autres pays issus de l’ex-URSS, n’ont pas encore pu mettre en place des services capables de s’acquitter de façon satisfaisante de toutes les opérations de trésorerie élémentaires. Dans d’autres pays, ces services ne sont pas encore en mesure, le plus souvent, de gérer la trésorerie et la dette de l’État de manière réellement efficace—ainsi que le prouve la répétition des périodes de rationnement des liquidités ou l’accumulation fréquente d’arriérés de paiements—et ils n’ont pas non plus les moyens de produire des données budgétaires à jour, complètes et fiables. On pourrait souhaiter aussi que l’exécution du budget soit suivie d’une étape supplémentaire d’évaluation ou de vérification externe, ce qui n’existe dans aucune des économies en transition.

Poursuite de la réforme des dépenses

La réforme des dépenses publiques est loin d’être achevée. Dans les pays moins avancés dans la transition, elle devra se concentrer, à moyen terme, sur la suppression progressive des subventions encore en vigueur et la consolidation des programmes sociaux. Mais de nouveaux efforts s’imposent aussi dans les pays plus avancés, où l’État ne soutient plus les entreprises et où les surcoûts sociaux de la transition ont été à peu près absorbés. On constate que ces pays dépensent plus que ne les y autorise leur potentiel de mobilisation de recettes à long terme, ou que ne le justifient des considérations d’efficience. De surcroît, ils continuent d’affecter ces dépenses d’une façon qui n’est pas totalement conforme aux missions de l’État dans une économie de marché, et ils doivent améliorer la qualité des programmes qu’ils financent.

Les données sur les économies de marché présentant des caractéristiques comparables offrent un point de repère utile à cet égard. Comme les pays plus avancés dans la transition souhaitent adhérer à l’UE, la comparaison avec les économies avancées d’Europe occidentale semble s’imposer. Les pays d’Europe centrale et orientale plus avancés dans la transition ont d’ores et déjà adopté des programmes comparables à ceux de pays d’Europe occidentale, mais qui risquent d’impliquer des niveaux de dépenses insoutenables, comme en Hongrie où les dépenses publiques représentent presque 50 % du PIB à l’heure actuelle. Ce type de situation débouche soit sur un déficit public qui met en question la viabilité financière du pays concerné, soit sur une forte pression fiscale qui s’oppose au fonctionnement efficace de l’économie et, partant, réduit son potentiel de croissance. Il est essentiel qu’à moyen terme, ces pays abaissent le niveau global des dépenses publiques en améliorant le rapport coût/efficacité des principaux programmes et projets qu’ils engagent, de manière à sauvegarder leur viabilité financière.

Toute stratégie de réforme budgétaire à moyen terme doit s’appuyer sur un examen de l’efficacité, mais aussi de la viabilité, des dépenses publiques. Ces critères peuvent être déterminés à partir d’une analyse de l’efficience des dépenses par rapport aux services assurés par l’État. Un pays sera jugé inefficace si d’autres parviennent, à moindre coût, à offrir de meilleures prestations pour toute la gamme de services publics. Un test portant sur quatre pays en transition d’Europe centrale et orientale et sur plusieurs pays de l’OCDE a permis d’établir que, pour chaque pays en transition examiné, de 7 à 15 pays de l’OCDE dépensaient moins et obtenaient de meilleurs résultats pour tous les indicateurs considérés167. Ces résultats laissent penser que la réduction des dépenses ne se fait pas forcément au détriment de la diversité, du volume ou de la qualité des services publics.

Les pays plus avancés dans la transition doivent non seulement ajuster leurs dépenses globales, mais mieux les ventiler (tableau 24). Leurs dépenses publiques se caractérisent en particulier par l’importance accordée au secteur social, ainsi que le montrent les dépenses de sécurité sociale et d’aide sociale (transferts unilatéraux) et les dépenses de santé et d’éducation. En 1996, par exemple, les dépenses sociales ont absorbé jusqu’à 50 % des dépenses publiques hors paiements d’intérêts en République tchèque et en Slovénie168. La part des dépenses consacrées à la sécurité sociale et à l’aide sociale, en particulier, dépasse les niveaux que l’on s’attendrait à trouver dans ces économies proches, par leurs caractéristiques structurelles, des pays de référence. En effet, les nouveaux dispositifs d’indemnisation du chômage et d’intervention sur le marché du travail sont venus s’ajouter aux dépenses relevant des programmes traditionnels, qui ont été maintenues. Les soins de santé et l’éducation absorbent aussi une proportion non négligeable des dépenses publiques hors paiements d’intérêts. La forte part des transferts aux ménages dans les dépenses ventilées par catégorie économique est imputable surtout aux régimes de sécurité sociale, et témoigne de l’importance de ces régimes en Europe centrale et orientale. Les dépenses en capital, à l’inverse, sont devenues insuffisantes pour répondre aux besoins d’investissement à moyen terme de pays comme la Pologne et la Slovénie, notamment en ce qui concerne l’amélioration des infrastructures.

Des réformes s’imposent encore dans les principaux domaines des dépenses sociales. Ainsi, une meilleure conception et un ciblage plus précis des programmes de sécurité sociale et d’aide sociale devraient permettre d’améliorer l’efficacité des dépenses engagées et, dans les secteurs de la santé et de l’éducation, le sureffectif et le suréquipement entraînent des inefficiences auxquelles il faut remédier. Il n’y a pas, cependant, de contradiction entre la rationalisation des dépenses affectées aux programmes sociaux et l’amélioration de la qualité et de la couverture de ces programmes. Le recul de la pauvreté, en particulier parmi les personnes âgées, et l’amélioration de l’état de santé et du niveau d’instruction de la population sont à l’évidence des objectifs sociaux importants. Et les pays en transition doivent absolument aider les travailleurs à adapter leur compétences aux besoins du marché pour connaître la croissance169. L’ancien système, bien qu’inefficace et coûteux, offrait de surcroît un large accès à des services élémentaires d’éducation et de santé d’assez bonne qualité, qu’il serait utile de préserver170. Dans les pays moins avancés dans la transition, l’expansion du secteur informel, qui réduit la base des recettes des programmes de protection sociale (à savoir, les cotisations) et complique le ciblage des prestations, crée des problèmes supplémentaires171. Le renforcement du dispositif de protection sociale et la rationalisation des services de santé et d’éducation figurent parmi les principales priorités, aux côtés de la réforme des régimes de retraite (évoquée dans l’encadré 10).

Tableau 24.Pays en transition (échantillon): principaux éléments des dépenses des administrations publiques en 1996(En pourcentage du PIB)
République tchèqueHongriePologneSlovénieRépublique slovaque
Dépenses totales43,949,947,544,948,3
Salaires4,19,4
Transferts sociaux12,214,420,820,214,5
Subventions1,83,91,73,23,5
Intérêts1,08,54,21,22,2
Dépenses d’équipement6,72,82,57,3
CroatieEstonieLettonieLituanieMongolie
Dépenses totales47,440,537,834,739,6
Salaires11,817,18,38,513,0
Transferts sociaux13,511,016,18,85,2
Subventions2,00,90,40,8
Intérêts1,20,31,81,00,7
Dépenses d’équipement7,54,62,32,84,7
ArménieBêlarusKazakhstanRussieUkraine
Dépenses totales26,542,525,941,639,9
Salaires2,98,46,36,2
Transferts sociaux2,31,75,1
Subventions0,13,03,97,74,3
Intérêts2,60,70,55,61,6
Dépenses d’équipement4,11,21,54,01,3
Sources: FMI, Statistiques financières internationalesAnnuaire (Washington, diverses éditions); autorités nationales; estimations des services du FMI
Sources: FMI, Statistiques financières internationalesAnnuaire (Washington, diverses éditions); autorités nationales; estimations des services du FMI

Les dispositifs de protection sociale doivent être remaniés pour s’attaquer aux racines mêmes de la pauvreté. On peut s’attendre à ce que la reprise de la croissanee et la stabilisation de la répartition des revenus ramènent au-dessus du seuil de pauvreté une bonne partie de la population dont le niveau de vie est pour le moment inférieur à ce seuil. Mais des poches d’extrême pauvreté continueront néanmoins d’exister, même dans les pays relativement avancés dans la transition. Et ce problème se posera avec une acuité et une ampleur particulières dans un certain nombre de pays moins avancés. Or, les options ouvertes aux autorités sont étroitement limitées par diverses contraintes financières et administratives. L’étude déjà mentionnée que la Banque mondiale a consacrée à la pauvreté pendant la transition montre que, pour s’assurer que plus personne ne reste au-dessous du seuil de pauvreté—dans l’hypothèse d’un ciblage parfait, où les transferts parviennent exclusivement aux pauvres et correspondent aux montants strictement nécessaires pour ramener ces derniers à hauteur du seuil—, il faudrait procéder à des transferts de revenus équivalant à moins de 1 % du PIB dans les pays d’Europe centrale et orientale plus avancés dans la transition, mais à plus de 3 % en Russie et dans la plupart des autres pays issus de l’ex-URSS. Étant donné le surcroît de dépenses qu’entraîne l’imperfection du ciblage, la plupart des pays en transition devront adopter des dispositifs dont l’ambition se limitera, par réalisme, à la lutte contre la pauvreté. Il sera préférable aussi d’opter pour la simplicité, car les collectivités locales manquent de moyens pour assurer efficacement les transferts sociaux. Compte tenu de ces contraintes, les autorités pourront choisir de maintenir les programmes de prestation traditionnels comme les allocations familiales et les retraites minimums, ou adopter au contraire un système unique de prestations liées au niveau de ressources172. Les prestations à objectif spécifique peuvent être un moyen efficace de lutte contre la pauvreté s’il existe une forte corrélation entre cette dernière et des caractéristiques observables telles que la dimension des familles ou l’âge des personnes intéressées, et si l’évaluation des ressources réelles des ménages n’est pas faussée par l’existence d’importantes sources de revenus informelles.

Si les systèmes de santé et d’éducation dont ont hérité les pays en transition assurent un accès généralisé à des services de bonne qualité, ils n’en présentent pas moins des carences structurelles graves. La prise de décision, la responsabilité administrative et le financement étaient centralisés, et l’évaluation des performances reposait d’ordinaire sur des données telles que les équipements hospitaliers par rapport à la population ou le nombre de médecins et d’enseignants. Et le système des soins de santé n’était pas préparé à faire face à l’incidence croissante des maladies non transmissibles et des problèmes de santé liés au mode de vie ou au stress causé par la transition, qui s’est traduite par une baisse prononcée de l’espérance de vie des hommes (tableau 25)173. Dans le secteur éducatif, les anciens programmes—très spécialisés et axés sur la préparation aux emplois offerts dans l’industrie lourde et l’industrie manufacturière—ont dû être complètement remaniés174. Si ces pays ont progressé dans le renforcement de l’organisation et du financement des services d’éducation et de santé, il ne semble pas en revanche que l’affectation et l’emploi des ressources se soient beaucoup améliorés. Aussi les dépenses publiques de santé et d’éducation restent-elles élevées.

La plupart des pays ont entrepris de réformer l’organisation et le financement des systèmes de santé publique et d’éducation. Le rôle de l’État a été réduit et redéfini, et les collectivités locales assument désormais des responsabilités accrues. Diverses stratégies de financement sont à l’essai: le transfert des actifs, la privatisation de certains services ou une conjugaison des deux options. Dans le secteur des soins de santé, les pays en transition se sont orientés vers des systèmes de financement mixte qui reposent sur un régime public d’assurance maladie financé pour l’essentiel par des prélèvements sur les salaires et des transferts provenant des recettes générales. En Russie, par exemple, les employeurs cotisent aux caisses d’assurance maladie, sur la base des salaires versés, pour le compte de leurs salariés, et les collectivités locales contribuent à ces caisses pour le compte des personnes qui ne travaillent pas. Les coûts des systèmes de santé des États et des municipalités continuent d’être directement financés par des ressources budgétaires générales. Les réformes du financement ont permis de maintenir, voire d’accroître, la part de la santé et de l’éducation dans le total des dépenses hors paiements d’intérêts175. Ainsi, après l’adoption des nouveaux mécanismes de financement, le total des dépenses de santé en Russie est revenu, en valeur réelle, à son niveau d’avant la transition.

Tableau 25.Pays en transition (échantillon): espérance de vie à la naissance(Années)
Pays1990199319941995
Azerbaïdjan
Hommes67,065,265,263,4
Femmes74,873,973,973,5
Bulgarie
Hommes68,467,767,267,1
Femmes75,275,174,874,9
Hongrie
Hommes65,164,564,865,3
Femmes73,773,874,274,5
Lettonie
Hommes64,261,660,760,8
Femmes74,673,872,973,1
Pologne
Hommes66,567,467,567,6
Femmes75,576,076,176,4
République tchèque
Hommes67,568,969,570,0
Femmes76,076,676,676,9
Roumanie
Hommes66,665,965,7
Femmes73,173,373,4
Russie
Hommes63,858,957,658,3
Femmes74,371,971,271,7
Source: Banque européenne pour la reconstruction et le développement. Transition Report (Londres, 1997)
Source: Banque européenne pour la reconstruction et le développement. Transition Report (Londres, 1997)

Encadré 10.La réforme des retraites dans les pays en transition

La réforme des régimes publics de retraite est une dimension fondamentale de la réorganisation des dépenses sociales dans les pays en transition. Ces régimes rencontrent en effet des difficultés croissantes, car la transformation engagée a entraîné un accroissement du nombre de retraités par rapport aux cotisants et un relâchement de la discipline fiscale. La riposte initiale, qui a consisté à diminuer les prestations et à relever les prélèvements sur les salaires, a rendu ces pays moins à même d’assurer une protection sociale suffisante, tout en créant des distorsions sensibles sur le marché du travail et en encourageant les transferts d’activité vers le secteur informel. Si l’on s’accorde largement à reconnaître la nécessité de réformer les régimes de retraite, les mesures prises et la manière d’envisager la réforme diffèrent sensiblement d’un pays à l’autre1.

Les régimes de retraite des pays en transition reposent encore en grande partie sur les systèmes à prestations déterminées financés par répartition hérités de la période antérieure. Ils tirent l’essentiel de leurs ressources des cotisations de sécurité sociale versées par les salariés (complétées parfois par des transferts budgétaires) et sont administrés par des fonds de pension extrabudgétaires. Les méthodes de cotisation, qui se caractérisent par une base étroite et des taux élevés, sont une source de distorsions graves. De surcroît, l’accès aux pensions et retraites est largement ouvert et des régimes spéciaux sont prévus pour certaines professions ou certains groupes. En règle générale, l’âge légal de la retraite est encore de 60 ans pour les hommes et de 55 ans pour les femmes. Le montant des prestations est établi en fonction de barèmes complexes et il n’est que faiblement rattaché aux cotisations. L’absence d’une relation précise entre le nombre d’années de cotisation et le niveau des prestations, les conditions d’admissibilité libérales déjà citées et l’âge précoce du départ à la retraite amplifient les distorsions occasionnées par ces régimes.

Le taux de dépendance—défini comme le ratio retraités/population active—était déjà élevé au début de la transition et a encore augmenté (voir le tableau sur les régimes publics de retraite) sous l’effet conjugué d’une contraction de l’emploi, de l’accélération des départs à la retraite anticipée et, dans quelques cas, du vieillissement démographique2. Dans certains pays d’Europe centrale et orientale (en Pologne, par exemple), les autorités ont favorisé sciemment les départs à la retraite anticipée et les pensions d’invalidité pour prévenir une forte augmentation du chômage, ce qui a encore alourdi la charge financière pesant sur ces régimes. Parallèlement, les difficultés financières des entreprises, le développement du secteur privé et du secteur informel et l’inefficacité du système de recouvrement ont entraîné une baisse des cotisations. Le recouvrement des cotisations sociales s’est détérioré et, dans les pays comme l’ Azerbaïdjan, la Géorgie, la Moldova ou la République kirghize, le taux effectif de cotisation aux régimes de retraite était tombé, en 1996, à moins de la moitié du taux légal. Un certain nombre de pays ont commencé d’enregistrer une accumulation d’arriérés de cotisations, y compris au niveau de leur recouvrement par des organismes publics.

Régimes publics de retraite dans les pays en transition(Pourcentages)
Taux de dépendance1Taux moyen de remplacement du revenu2
199019931996199019931996
Pays d’Europe orientale
Bulgarie55,080,074,442,840,231,4
Croatie31,043,054,373,062,035,4
Hongrie47,066,076,949,747,341,4
Pologne40,053,061,359,076,861,3
République slovaque39,053,046,148,344,042,0
République tchèque342,051,061,047,643,447,8
Roumanie334,049,052,341,926,029,7
États baltes, Russie et autres pays de l’ex-Union soviétique
Arménie33,843,744,144,630,724,3
Azerbaïdjan38,842,941,642,321,229,2
Bélarus46,154,071,040,138,040,9
Estonie45,347,955,929,4
Géorgie34,637,354,936,4
Kazakhstan31,943,757,138,539,334,0
Lettonie42,753,154,931,233,338,6
Lituanie47,450,253,836,328,430,8
Moldova34,646,950,238,632,140,1
Ouzbékistan29,933,129,245,129,940,9
République kirghize34,638,034,044,838,448,5
Russie44,952,457,038,024,528,4
Tadjikistan27,332,927,047,845,923,7
Turkménistan25,428,025,341,147,553,3
Ukraine51,460,565,341,626,932,7
Principales économies avancées439,237,5
Sources: Andrews et Rashid, «The Financing of Pension Systems in Central and Eastern Europe»; Castanco Branco, «Pensionello Reform in the Baltics, Russia, and Other Countries of the Former Soviet Union»; The Vienna Institute for Comparative Economic Studies; estimations des services du FMI

Nombre de retraités en pourcentage du nombre d’actifs occupés.

Rapport de la retraite moyenne au salaire moyen.

Pour la République tchèque et la Roumanie, le taux de dépendance est établi d’après les données de 1995.

Les principales économies avancées sont les États-Unis, le Japon, l’Allemagne, la France, l’Italie, le Royaume-Uni et le Canada. Le taux de dépendance est une moyenne non pondérée des taux afférents à un échantillon de pays de l’OCDE.

Sources: Andrews et Rashid, «The Financing of Pension Systems in Central and Eastern Europe»; Castanco Branco, «Pensionello Reform in the Baltics, Russia, and Other Countries of the Former Soviet Union»; The Vienna Institute for Comparative Economic Studies; estimations des services du FMI

Nombre de retraités en pourcentage du nombre d’actifs occupés.

Rapport de la retraite moyenne au salaire moyen.

Pour la République tchèque et la Roumanie, le taux de dépendance est établi d’après les données de 1995.

Les principales économies avancées sont les États-Unis, le Japon, l’Allemagne, la France, l’Italie, le Royaume-Uni et le Canada. Le taux de dépendance est une moyenne non pondérée des taux afférents à un échantillon de pays de l’OCDE.

Dans un premier temps, la plupart des pays en transition ont réagi à la contraction des recettes due à la diminution du nombre de cotisants et à l’érosion de la discipline fiscale en offrant des prestations moins généreuses ou en augmentant le taux des cotisations3. Le taux de remplacement moyen—défini comme le rapport de la retraite moyenne au salaire moyen—a baissé de plus de 10 points en Albanie, en Croatie et en Roumanie entre 1991 et 1993, et le niveau des prestations a aussi diminué, au début de la transition, en Russie et dans les autres pays issus de l’ex-URSS4. Dans ce dernier groupe de pays, la structure des prestations a été parfois nivelée et la retraite moyenne ramenée à un montant légèrement supérieur au seuil de pauvreté: les régimes de retraite remplissent donc moins leur fonction de protection du revenu, pour devenir essentiellement des dispositifs de protection sociale catégoriels. Après des augmentations sensibles, le taux de prélèvement sur les salaires dépasse le plus souvent 30 % (il était même de 52 % pour l’Ukraine en 1996). Compte tenu des différences qui existent d’un pays à l’autre, entre les taux de dépendance économique des personnes âgées, les niveaux de revenu, les régimes de retraite initiaux et les mesures prises par les autorités, le ratio paiements au titre des régimes publics de retraite/PIB a commencé à varier considérablement. En 1996, il était de l’ordre de 10 % en Hongrie ou en Lettonie et atteignait 14 % en Pologne, mais représentait seulement 4½ % en Russie et encore moins en Transcaucasie et en Asie centrale, contre environ 15 % en moyenne dans les économies d’Europe occidentale (voir le tableau sur les dépenses au titre des régimes publics de retraite).

En dépit de la réduction des prestations, du relèvement des taux de cotisation et, dans certains cas, de transferts budgétaires importants, les caisses de retraite ont commencé à accuser des déficits dans l’ensemble de la région. En Russie et dans les autres pays issus de l’ex-URSS, cela a donné lieu à une accumulation d’arriérés de retraites, qui ont atteint jusqu’à 3 % du PIB, en Moldova, en 1996. Les réponses apportées à court terme aux difficultés financières—compression des prestations et relèvement des taux de cotisation—n’ont pas rétabli, à l’évidence, la viabilité financière du système. De surcroît, si l’on excepte l’Albanie et certains pays du Caucase et d’Asie centrale, un vieillissement démographique se profile dans les pays en transition. Les personnes âgées de plus de 60 ans devraient représenter, d’ici à 2030, plus de 25 % de la population en Bulgarie, dans les États baltes, en Hongrie, en Russie et en Ukraine. Bien que ce vieillissement n’ait pas encore eu un impact très sensible sur le plan budgétaire, il va soumettre les régimes de retraite à des tensions financières supplémentaires.

Pays en transition: dépenses des régimes publics de retraite en 1993 et en 1996(En pourcentage du PIB)
19931996
Pays d’Europe orientale
Albanie6,56,8
Bulgarie14,19,5
Croatie6,210,2
Hongrie10,69,7
Macédoine, ex-Rép. yougoslave de15,611,2
Pologne13,414,4
République slovaque9,48,3
République tchèque7,38,4
Roumanie6,25,8
États baltes, Russie et autres pays de l’ex-Union soviétique
Arménie2,53,1
Azerbaïdjan6,72,5
Bélarus7,68,4
Estonie6,47,6
Géorgie1,7
Kazakhstan4,45,3
Lettonie9,510,8
Lituanie4,86,2
Moldova8,1
Ouzbékistan10,06,4
République kirghize7,7
Russie6,14,5
Tadjikistan6,93,0
Turkménistan2,3
Ukraine8,38,7
Pour mémoire
Allemagne14,3
Espagne11,2
États-Unis4,6
France14,4
Italie17,1
Sources: Andrews et Rashid, «The Financing of Pension Systems in Central and Eastern Europe»; Castello Branco, «Pension Reform in the Baltics, Russia, and Other Countries of the Former Soviet Union»; Eurostat; estimations des services du FMI
Sources: Andrews et Rashid, «The Financing of Pension Systems in Central and Eastern Europe»; Castello Branco, «Pension Reform in the Baltics, Russia, and Other Countries of the Former Soviet Union»; Eurostat; estimations des services du FMI

Face à ces difficultés financières persistantes, la plupart des pays d’Europe centrale et orientale, les États baltes, la Russie et plusieurs autres pays issus de l’ex-URSS ont appliqué des réformes ponctuelles qui visent à rétablir la viabilité des régimes actuels de retraite par répartition sans modifier fondamentalement leur structure. La stratégie adoptée consiste, d’une part, à modifier les critères ouvrant droit aux prestations et la structure de celles-ci, d’autre part, à améliorer le recouvrement et le respect des obligations fiscales. Dans ce cadre, ils ont entrepris notamment de relever l’âge légal de la retraite ou d’appliquer des dispositions actuarielles au calcul des retraites afin de rendre les départs anticipés moins intéressants; de réduire ou supprimer les prestations versées aux retraités exerçant une activité professionnelle ainsi que les possibilités de départ à la retraite anticipée à des conditions préférentielles;de réformer l’assiette des cotisations; d’assurer, enfin, un meilleur recouvrement des cotisations.

Quelques pays, néanmoins, ont dépassé cette approche partielle au profit de mesures destinées à remplacer les régimes publics de retraite par répartition en vigueur par des systèmes à composantes multiples, comme le préconise la Banque mondiale5. Une version réduite du régime par répartition est conservée: elle constitue la première composante, et sa fonction principale est de redistribuer les revenus et d’offrir un dispositif de protection sociale aux personnes âgées. La deuxième composante est un régime obligatoire, géré par le secteur privé et intégralement financé par capitalisation, qui vise à accroître l’épargne-retraite. La troisième composante, enfin, est constituée de régimes optionnels privés destinés à ceux qui souhaitent épargner davantage pour leur retraite que les montants prévus dans le régime obligatoire. Divers pays envisagent une véritable refonte de leur système, et certains se préparent à créer des caisses privées. Mais jusqu’à présent, seuls la Hongrie, le Kazakhstan, la Lettonie et la Pologne ont pris des mesures concrètes en vue d’adopter un système à composantes multiples6.

Le programme de réforme lancé au Kazakhstan en janvier 1998 prévoit une transition vers un nouveau système inspiré du modèle chilien, où la première composante jouera un rôle très réduit; l’ensemble des travailleurs actuels ou qui seront embauchés participeront d’emblée à un régime de plans d’épargne-retraite individuels intégralement capitalisé. En Hongrie, en Lettonie et en Pologne, la première composante garde un rôle plus important et offre toujours des prestations liées en partie aux cotisations. Ces trois pays s’orientent par ailleurs vers l’adoption progressive de régimes complémentaires privés et, dans le cas de la Hongrie et de la Pologne, offrent aux travailleurs actifs d’un certain âge la possibilité de continuer à bénéficier de l’ancien régime7. En Hongrie, les travaux législatifs afférents à la réforme des retraites sont achevés et le nouveau système se met en place. En Pologne, où certaines dispositions des régimes privés restent à approuver, les réformes devraient entrer en vigueur début 1999.

Quelle que soit la stratégie adoptée, toutefois, il faudra prendre des mesures ponctuelles pour résoudre le problème des cotisations et de leur recouvrement effectif dans le cadre des régimes par répartition actuels, et pour répondre aux menaces que le vieillissement démographique fait peser, à plus long terme, sur leur viabilité financière. Dans un certain nombre de pays en transition, la priorité immédiate est de veiller à ce que les régimes publics par répartition remplissent la mission de protection sociale élémentaire qui incombe à la première composante du système. La viabilité à plus long terme est quant à elle une préoccupation commune à tous les pays en transition. Plusieurs réformes peuvent être envisagées: adopter des dispositions réglementaires ou des mesures incitatives visant à relever l’âge effectif du départ à la retraite, durcir les critères d’admissibilité à la retraite anticipée et aux pensions d’invalidité, supprimer les exonérations fiscales et étendre le champ d’application des prélèvements sur les salaires aux autres formes de rémunération du travail, sachant que le dosage précis de ces mesures devra être fonction de la situation de chaque pays. C’est ainsi que dans les pays d’Europe centrale et orientale, où les départs à la retraite anticipée et les pensions d’invalidité ont permis d’empêcher une forte augmentation du chômage au début de la transition, le relâchement progressif de cette contrainte s’accompagnera d’une augmentation du nombre de cotisants et rendra moins nécessaire d’offrir un large accès à des prestations généreuses.

Dans la plupart des pays, et surtout dans ceux dont la population vieillit, les régimes publics par répartition risquent de ne plus pouvoir, à terme, verser des prestations suffisantes, même après la réforme. Il est donc probable que ces pays envisageront de compléter le régime public par une composante privée. Une telle réforme du système de retraite pose certaines questions: quels seront l’importance et le rôle respectifs des composantes publique et privée? À quelle vitesse se fera la transition au nouveau système? Les pays qui privilégient la composante privée, comme au Kazakhstan, réduisent le rôle de redistribution de leur système et lui imposent de conserver une structure financière saine. Quant au choix du rythme de la transition, il doit tenir compte des perspectives de rétablissement de la situation financière des régimes publics par répartition et des coûts budgétaires liés au passage à un régime par capitalisation. Ces coûts budgétaires, qui entraînent par la force des choses un creusement du déficit des finances publiques tel qu’il est calculé d’ordinaire, tiennent au fait que les pouvoirs publics continueront de verser des prestations aux retraités actuels et futurs alors même qu’ils auront dû renoncer à tout ou partie des prélèvements sur les salaires qui financent ces prestations8. Là aussi, les choix seront fonction de la situation de chaque pays et des progrès des réformes, en particulier dans le secteur financier. Ces pays devront attendre que leur marché financier soit suffisamment solide avant de se doter d’un régime de retraite privé, et des mesures de réglementation et de contrôle rigoureuses s’imposeront pour éviter la fraude et la prise de risques excessifs. Les pays plus avancés dans la transition ont beaucoup progressé, d’ores et déjà, dans la mise en place des conditions préalables au fonctionnement de régimes de retraite privés, et certains d’entre eux peuvent envisager de créer, à l’horizon du moyen terme, un système dans lequel ces régimes auront à leur charge une part relativement importante des pensions. De leur côté, les pays moins avancés doivent porter leur effort en priorité sur la création du cadre juridique et financier indispensable aux futures caisses de retraite gérées par le secteur privé.

1 Le présent encadré résume les conclusions présentées par Marta de Castello Branco, «Pension Reform in the Baltics, Russia, and Other Countries of the Former Soviet Union», document de travail n° 98/11 (Washington, FMI, janvier 1998). On trouvera une analyse des difficultés financières des régimes de retraite dans les premières années de la transition, centrée plus particulièrement sur l’Europe centrale et orientale, dans Emily S. Andrews et Mansoora Rashid, «The Financing for Pension Systems in Central and Eastern Europe: An Overview of Major Trends and Their Determinants», document technique 339 (Washington, Banque mondiale, octobre 1996).2 En principe, le taux de dépendance devrait correspondre au rapport entre le nombre de retraités et le nombre de cotisants mais, faute de données suffisantes, il n’est pas toujours possible d’effectuer ce calcul. Si les ratios présentés dans le premier tableau étaient calculés de cette manière, ils seraient encore plus élevés.3 Dans un certain nombre de pays, et notamment dans l’ex-République yougoslave de Macédoine entre 1992-93 et en Pologne entre 1991-92, le taux de remplacement moyen a augmenté, exacerbant les difficutés financières des régimes de retraite. Si, dans l’ex-République yougoslave de Macédoine, cette augmentation est due au régime d’indexation en vigueur et au fait que bon nombre de travailleurs relativement bien rémunérés ont opté pour la retraite anticipée, elle résulte davantage des nouvelles mesures prises par les autorités dans le cas de la Pologne.4 La baisse du taux de remplacement dans ces pays est surtout imputable à l’effet conjugué d’une forte inflation et d’une indexation ad hoc et imparfaite des prestations. En général, l’ajustement des retraites en fonction de l’inflation a visé à protéger la valeur réelle de la retraite de base; les retraites complémentaires n’ont pas été aussi bien préservées de l’inflation, ce qui s’est traduit par un resserrement de l’éventail des pensions.5 Ces systèmes sont présentés dans Richard Hemming, «Should Public Pensions Be Funded», document de travail no98/35 (Washington, FMI, mars 1998).6 Les pays qui préparent des programmes complets et qui ont déjà créé dans certains cas des caisses de retraite privées sont l’Azerbaïdjan, la Croatie, l’Estonie, la Géorgie, la Lituanie, l’ex-République yougoslave de Macédoine, la République tchèque, la Roumanie, la Russie et la Slovénie.7 La Lettonie n’a pas encore choisi entre un régime volontaire ou un régime obligatoire.8 Cependant, l’accroissement du déficit des finances publiques lié à ces coûts transitoires ne signifie pas, en principe, que la politique budgétaire s’est relâchée.

Cependant, ces réformes administratives et financières n’ont pas forcément produit des gains d’efficience appréciables. L’utilisation des ressources reste le plus souvent inefficace, car la plupart de ces pays sont encore confrontés à des problèmes de sureffectifs—dus notamment aux efforts des pouvoirs publics pour défendre l’emploi—et de surcapacités des infrastructures176. Dans presque toutes les économies en transition, la part des secteurs de la santé publique et de l’éducation (qui concentrent en général la majeure partie des emplois publics) dans l’emploi total a progressé pendant la transition (tableau 26), même lorsque les dépenses affectées aux salaires, au matériel et fournitures, à l’entretien et aux investissements ont diminué en valeur réelle. La résolution des problèmes de sureffectifs et d’inefficience et l’amélioration de la qualité des services publics—en évitant l’érosion de la compétitivité des salaires vis-à-vis du secteur privé—doivent être une priorité.

Relations budgétaires entre les niveaux d’administration

Dans le cadre monolithique de la planification centralisée, les administrations infranationales étaient de simples subdivisions de l’administration centrale. Les pays en transition ont évolué en général vers la décentralisation. Dans la plupart des cas, ils se sont dotés d’une structure à deux niveaux constituée d’une administration centrale et d’un grand nombre de collectivités locales de taille relativement faible, semblables à celles qui existent dans de nombreux États non fédéraux d’Europe occidentale. Dans certains pays, une structure à trois niveaux se dessine. En Pologne par exemple, les autorités prévoient de créer un niveau intermédiaire fondé sur environ 320 unités administratives dont la conception rappelle un peu les comtés aux États-Unis. La décentralisation doit s’accompagner de la mise en place d’un système régissant les relations budgétaires entre les différents niveaux d’administration177. En Géorgie et en Ukraine, par exemple, les collectivités locales sont restées pour l’essentiel des agents d’exécution de l’administration centrale, qui ne leur reconnaît qu’une autonomie limitée en matière de dépenses et qui leur fournit directement l’essentiel de leurs ressources dans le cadre d’un système dit de «décentralisation administrative». Dans la plupart des pays en transition, toutefois, les collectivités locales ont été habilitées à engager des dépenses et à percevoir l’impôt de façon autonome et selon des critères définis par la loi. La Russie s’apparente en fait à une «fédération budgétaire», dans laquelle les autorités régionales ont une large autonomie financière. La part des dépenses des administrations infranationales dans les dépenses publiques totales s’établit en moyenne autour de 30 % dans les pays en transition, et va de 15 % en Croatie à presque 50 % en Russie.

Tableau 26.Pays en transition (échantillon): parts des secteurs de l’éducation et de la santé dans le total de l’emploi(Pourcentages)
19901993199419951996
Béarus
Éducation9,910,210,511,111,5
Santé5,25,86,16,56,9
Kazakhstan
Éducation11,412,112,011,910,4
Santé5,86,26,56,45,9
Lettonie
Éducation7,27,67,68,78,8
Santé4,86,46,16,26,1
République tchèque
Éducation5,96,76,66,46,4
Santé5,25,45,35,25,3
Roumanie
Éducation3,84,34,44,6
Santé3,03,13,33,5
Russie
Éducation9,610,210,811,011,2
Santé5,66,06,46,77,0
Ukraine
Éducation9,39,69,99,59,2
Santé5,96,46,56,46,4
Sources: autorités nationales; estimations des services du FMI
Sources: autorités nationales; estimations des services du FMI

Pour que la décentralisation apporte des gains d’efficience, il faut que le pouvoir de dépenser soit défini de façon claire, cohérente et stable à chaque niveau de l’administration178. Il est couramment admis, aujourd’hui, que cette répartition des compétences doit reposer sur le principe de la subsidiarité, qui est évoqué dans le Traité de Maastricht de l’UE et qui postule que la décentralisation des compétences doit être poussée aussi loin que le permet l’exercice efficace des fonctions confiées. En pratique, toutefois, le transfert du pouvoir de dépenser aux administrations infranationales ne s’est souvent pas effectué sans tâtonnements dans les pays en transition. Dans certains cas, des services qui sont censés profiter à l’ensemble du pays et que l’administration centrale serait mieux à même d’assurer ont été transférés à des collectivités locales—la protection sociale, par exemple, en Russie et en Ukraine—alors que la prestation de certains services publics locaux continue ici ou là de relever d’organismes nationaux.

Pour financer leurs dépenses, les collectivités locales ont besoin de ressources qui peuvent provenir de transferts, de l’attribution d’une partie des recettes fiscales générales, ou des impôts qu’elles prélèvent pour leur propre compte. D’une manière générale, dans les pays en transition, l’administration centrale a plafonné les ressources que les administrations infranationales peuvent se procurer elles-mêmes en levant l’impôt ou recevoir au titre du partage des recettes fiscales générales, et s’est réservé le droit de fixer le taux ou de définir l’assiette des impôts locaux lorsqu’ils peuvent être prélevés. Outre les impôts fonciers, les collectivités locales sont expressément compétentes pour percevoir un certain nombre de taxes «de nuisance» de moindre importance; les impôts locaux ne représentent qu’une faible fraction des recettes des collectivités locales, puisqu’elle est de l’ordre de 9 % en Estonie et de 6 % en Hongrie, par exemple179. Les ressources propres des collectivités locales sont complétées par un partage du produit d’autres impôts—au nombre desquels figure souvent l’impôt sur le revenu des personnes physiques. Ce partage présente l’avantage d’être simple et, si la clé de répartition est transparente et ne varie pas, les collectivités locales peuvent tabler sur un certain niveau de recettes. Dans bien des cas, toutefois, cette répartition varie d’une année et d’une région à l’autre, et est souvent négociée par chaque collectivité avec l’État.

Étant donné que les collectivités locales peuvent rarement couvrir les dépenses qu’il leur faut engager avec leurs propres ressources et leur part des recettes fiscales générales, elles ont besoin de transferts de l’administration centrale pour combler un écart qui approche parfois les deux tiers des dépenses courantes, comme c’est le cas en Hongrie. Un système de transferts bien conçu permettrait à l’administration centrale d’imposer des normes pour la prestation des services publics élémentaires et d’assurer, ce faisant, un degré d’équité élevé. Cependant, dans la plupart des pays en transition—la République slovaque, la République tchèque et la Pologne, notamment, faisant figure d’exceptions—les flux de ressources budgétaires entre les divers niveaux de l’administration continuent de dépendre de décisions discrétionnaires ou négociées et les transferts, qui sont dans une large mesure inconditionnels et déterminés au cas par cas par l’administration centrale, varient souvent d’un exercice budgétaire à l’autre.

Il est arrivé souvent que le total des recettes fiscales et des transferts ne suffise pas à couvrir l’ensemble des dépenses relevant de la compétence des collectivités locales, parce que l’administration centrale s’efforçait de reporter sur ces dernières la charge de l’ajustement budgétaire. Dans bien des cas, les collectivités locales ont enregistré une détérioration de leur situation financière qui les a obligées, parfois, à accumuler des arriérés de paiements ou à suspendre leur contribution au budget fédéral. Les administrations locales et régionales d’un certain nombre de pays ont aussi emprunté auprès d’établissements financiers nationaux ou émis des euro-obligations sur les marchés financiers internationaux180. Les municipalités de Prague en 1994 et de Tallinn en 1996, ainsi que plusieurs municipalités ou autres collectivités territoriales russes en 1997 ont émis des euro-obligations181, et plus d’une vingtaine d’autres municipalités ou autres collectivités territoriales russes envisageraient de les suivre dans cette voie. Sachant que la discipline budgétaire fait souvent défaut au niveau infranational, le risque est grand de voir le secteur public emprunter pour des raisons injustifiées, pour soutenir par exemple des entreprises locales non compétitives ou pour maintenir un niveau de dépenses insupportable. S’il s’agit d’emprunts extérieurs, les conséquences possibles du défaut de paiement d’une collectivité locale peuvent conduire l’État à envisager une opération de sauvetage, y compris lorsqu’il n’a pas donné sa garantie. Cela dit, même en cas d’emprunts intérieurs, le poids total des dettes contractées par les diverses collectivités infranationales et par l’administration centrale risque de compromettre la stabilité macroéconomique. Il y a donc tout lieu de réglementer le recours à l’emprunt et de l’assortir de dispositifs de sauvegarde solides, en particulier pour les emprunts extérieurs. Dans les pays où l’organisation des pouvoirs publics est plus unitaire, il peut être utile de prévoir des contrôles administratifs qui empêchent les administrations infranationales d’emprunter, ou qui ne les y autorisent qu’à des fins d’investissement et moyennant une autorisation préalable. Les pays qui ont une structure plus fédérale peuvent envisager quant à eux d’adopter un ensemble de règles régissant les emprunts intérieurs.

La rationalisation des relations budgétaires entre les différents niveaux d’administration des pays en transition peut apporter des avantages sur le plan économique. Toutefois, les défauts de conception des systèmes actuels, et en particulier la dépendance excessive qu’ils créent vis-à-vis des transferts et leur manque de transparence, sont une menace pour la stabilité financière, l’équité entre les régions et la prestation des services essentiels. C’est pourquoi toute réforme dans ce domaine doit se donner les objectifs suivants: développer les sources de recettes propres aux collectivités locales, assurer que les compétences en matière de dépenses, de même que la réglementation des recettes fiscales et des transferts, sont définies de façon claire et stable, et veiller enfin à ce que, tout au long du processus, des ressources suffisantes soient affectées aux missions essentielles des pouvoirs publics que sont la santé, l’éducation et l’aide sociale.

Réforme du cadre juridique, transparence et responsabilité

La réforme institutionnelle engagée dans le domaine budgétaire ne doit pas se limiter à la mise au point de dispositions appropriées pour la gestion de la dette, l’administration de l’impôt, la gestion des dépenses et les relations budgétaires entre les différents niveaux d’administration. Il faut aussi, d’une manière générale, mettre en place et appliquer un cadre juridique régissant les opérations financières à tous les niveaux de l’administration, de façon à ce qu’aucune de ces opérations n’échappe au principe de légalité.

Les nouvelles dispositions institutionnelles et le cadre juridique dans lequel elles s’inscrivent ne seront efficaces que s’ils imposent la responsabilité financière et la transparence à toutes les étapes du processus budgétaire (voir également l’annexe I). Pour renforcer la responsabilité financière, il importe de mettre en place des procédures internes et externes de vérification a posteriori et d’évaluation budgétaire. Pour accroître la transparence, les autorités doivent renoncer à une tradition de secret et remplacer un appareil statistique conçu pour répondre aux besoins de la planification centrale. Ainsi, les statistiques financières d’un certain nombre de pays en transition continuent de présenter des lacunes importantes dans la mesure où elles suivent encore les procédures de communication des données et les codes de classification en vigueur sous l’ancien système. La plus grave de ces lacunes est la couverture incomplète des données communiquées pour faciliter le suivi de l’exécution du budget: en effet, ces statistiques excluent souvent des volets importants de l’activité des administrations publiques et elles ne couvrent qu’imparfaitement les flux de financement et l’évolution de l’endettement intérieur et extérieur. Autre problème majeur, les codes de classification ne permettent pas de distinguer avec précision les différentes caractéristiques économiques des opérations182. La communication des données budgétaires présente aussi d’autres carences liées à l’enregistrement des transactions sur la base encaissements-décaissements et à la prise en compte seulement partielle des arriérés et des transactions non monétaires, ainsi qu’à l’enregistrement des opérations de privatisation, ou aux opérations quasi budgétaires. Les fonds extrabudgétaires, en particulier, sont un obstacle à la transparence des comptes budgétaires, car ils jouent encore un rôle considérable alors que les données dont on dispose à leur sujet restent incomplètes. Les pays plus avancés dans la transition produisent désormais des statistiques de finances publiques dont la qualité, la périodicité et la fiabilité sont, semble-t-il, satisfaisantes. Une majorité d’entre eux—la Croatie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne et la Slovénie—ont souscrit à la norme spéciale de diffusion des données du FMI et leurs statistiques budgétaires satisfont en général aux spécifications de cette norme visant la couverture, la périodicité et les délais de diffusion des données.

L’existence d’un cadre juridique cohérent et exhaustif n’est pas nécessairement une contrainte pour la conduite de la politique budgétaire. Aussi les pays peuventils s’imposer des règles en la matière, en se donnant par exemple un plafond ou un objectif en ce qui concerne leur déficit ou leur dette publique. En République slovaque et en République tchèque, les crédits de la banque centrale sont limités à une fraction donnée des recettes publiques des exercices précédents. Dans certains pays, des restrictions limitent les emprunts des administrations infranationales. C’est ainsi qu’en Estonie et, depuis l’adoption d’une nouvelle législation, en Russie, l’encours de la dette et les nouveaux emprunts des collectivités locales sont soumis à des plafonds. Les pays en transition peuvent tirer profit de ce type de dispositions—en particulier d’une limitation de l’accès aux financements de la banque centrale ou d’un plafonnement global des emprunts publics intérieurs—, surtout si elles visent les administrations infranationales. Mais ils ont le handicap, semble-t-il, de ne pas pouvoir s’appuyer sur une longue tradition de discipline budgétaire et sur une structure de dépenses et de recettes stable qui permettraient à des règles budgétaires plus générales de produire leurs pleins effets.

On peut considérer que les réformes institutionnelles et juridiques destinées à améliorer la gestion des deniers publics s’inscrivent dans le cadre plus vaste des efforts déployés pour promouvoir la bonne gestion des affaires publiques et privées183. Par exemple, la réforme de l’administration de l’impôt peut faire reculer la fraude fiscale et supprimer les cas de traitement erroné ou préférentiel des contribuables. De même, la vérification des comptes publics et la diffusion d’informations financières sur les administrations publiques peuvent empêcher le détournement des deniers de l’État. Si des progrès ont été accomplis dans la gestion des affaires publiques, il reste néanmoins beaucoup à faire, en particulier dans les pays moins avancés dans la transition. Faute d’évaluations plus systématiques de la qualité des institutions et des services publics, des enquêtes réalisées par des entreprises et des spécialistes de l’investissement dans ces régions ont été utilisées pour obtenir des indicateurs subjectifs de ces progrès. Il apparaît que les pays moins avancés dans la transition continuent de se caractériser, dans les esprits, par une fiscalité assez inéquitable, des réglementations coûteuses et une prestation médiocre de biens et de services publics184. Une analyse complémentaire effectuée à partir de ces indicateurs laisse penser que la mauvaise gestion des affaires publiques freine la croissance en dissuadant dans une certaine mesure l’investissement direct étranger et en encourageant l’expansion du secteur informel non fiscalisé185.

* * *

La politique budgétaire est pour beaucoup dans la stabilisation macroéconomique initiale des pays en transition. Si un certain nombre d’entre eux, dont la Russie et d’autres pays issus de l’ex-URSS, ont encore des efforts à faire pour résorber les déficits excessifs qui remettent en cause les acquis de la stabilisation, les pays en transition n’en ont pas moins entrepris de réorienter leur politique financière vers un double objectif: sauvegarder la viabilité des programmes budgétaires et améliorer les performances et la qualité des services publics. Cette deuxième génération de réformes est indispensable pour augmenter l’efficience et dégager les gains de productivité qui permettront d’accroître la production et d’améliorer la qualité de la vie. Toutefois, la viabilité et l’amélioration de la qualité des services publics supposent des recettes publiques stables et suffisantes. La persistance des problèmes de recouvrement des recettes et d’administration de l’impôt dans les pays moins avancés dans la transition appelle donc une réponse immédiate et énergique. Dans les pays plus avancés, l’amélioration du fonctionnement de la sécurité sociale et des dispositifs d’aide sociale—qui permettra de réduire le montant total des dépenses publiques—figure parmi les réformes à engager en priorité. La refonte des secteurs de la santé publique et de l’éducation devrait recevoir la même attention dans tous les pays en transition, où il convient aussi de s’attacher sans tarder à améliorer la transparence et la responsabilité de l’État et à promouvoir la bonne gestion des affaires publiques.

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