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Capítulo 4. El cambio climático y la economía mundial

Author(s):
International Monetary Fund. Research Dept.
Published Date:
June 2008
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En este capítulo se utiliza un modelo dinámico mundial para examinar las consecuencias macroeconómicas y financieras de las políticas orientadas a abordar el cambio climático. Aunque esas consecuencias pueden producirse rápidamente y con un vasto alcance, en el capítulo se observa que los costos globales de mitigación podrían minimizarse si las políticas están correctamente diseñadas y son aceptadas por un grupo amplio de países.

El cambio climático es una externalidad mundial potencialmente catastrófica y uno de los mayores problemas de acción colectiva del mundo. La distribución de causas y efectos es sumamente desigual entre los países y las generaciones. Existe gran incertidumbre acerca de las estimaciones actuales de los daños futuros que puede provocar el cambio climático, pero esos daños potenciales son en gran medida irreversibles y pueden ser catastróficos si no se pone freno al calentamiento global. Los costos de atenuar el cambio climático tienen también un componente hundido—es decir, que no puede recuperarse totalmente—y dependen de una multitud de factores, como la tasa a la que crece la economía mundial en el largo plazo y el ritmo al cual surgen tecnologías de bajas emisiones y se difunden en la economía mundial. La tasa de descuento elegida para la agregación de los daños provocados por el cambio climático y los costos de reducirlos entre distintas generaciones también plantea consecuencias importantes en cuanto a la forma en que las autoridades sopesan las diversas opciones de política.

Las consecuencias macroeconómicas de las políticas que se adopten para mitigar el cambio climático pueden ser inmediatas y de amplio alcance, particularmente si esas políticas no son diseñadas con el debido cuidado. La promoción de los biocombustibles constituye un buen ejemplo de ello. La expansión que en los últimos años ha registrado la producción de biocombustibles en Estados Unidos y Europa occidental ha empujado al alza los precios de los alimentos y elevado la inflación, creando graves problemas para los países pobres importadores de alimentos en todo el mundo y restando capacidad a los bancos centrales para flexibilizar la política monetaria ante la reciente turbulencia financiera. La causa principal de esos efectos negativos es el hecho de que las economías avanzadas han aplicado restricciones comerciales a las importaciones de biocombustibles, limitando su producción en países donde los costos son menores, como Brasil1.

En este capítulo se examinan las consecuencias macroeconómicas y financieras, para la economía mundial y para los diversos países, de las políticas encaminadas a afrontar el cambio climático2. Primero, en el capítulo se reseñan las estimaciones disponibles acerca de los daños que provoca el cambio climático, ilustrándose los beneficios potencialmente significativos de su atenuación y destacándose las variaciones fundamentales entre esas estimaciones3. Luego se hace un breve análisis de la necesidad de que los países adapten sus sistemas ecológicos, sociales y económicos al cambio climático. Los costos de esa adaptación tendrán una incidencia significativa en las estimaciones de las pérdidas potenciales causadas por el cambio climático, y las políticas macroeconómicas y los mercados financieros pueden cumplir un papel en su reducción.

La principal contribución de este capítulo es el análisis de las implicaciones macroeconómicas y financieras de la aplicación de políticas alternativas de mitigación entre los diferentes países, mediante un modelo macroeconómico dinámico global. Una política eficaz de mitigación debe basarse en la fijación de una trayectoria de precios para las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) propulsoras del cambio climático. Los costos globales de esas políticas de fijación de precios del carbono—un impuesto mundial sobre el carbono, un sistema mundial de topes y comercio (cap-and-trade) o una política híbrida—no necesariamente serían cuantiosos, siempre que las políticas estén correctamente diseñadas.

  • La fijación del precio del carbono debe ser una iniciativa creíble y a largo plazo. Si lo es, incluso aumentos pequeños y graduales de los precios del carbono serán suficientes para inducir a las empresas y a las personas a dejar de utilizar productos y tecnologías que son generadores intensivos de emisiones.

  • La fijación de precios del carbono debe tener alcance mundial. No es posible contener el cambio climático a menos que todos los grandes emisores de GEI comiencen a poner precio a sus emisiones.

  • La fijación de precios del carbono debe procurar que el precio de las emisiones de GEI se iguale entre los distintos países para maximizar la eficiencia de la atenuación, por lo cual las emisiones se reducirían más allí donde fuese menos costoso hacerlo.

  • La fijación de precios del carbono debe ser flexible, permitiendo a las empresas ajustar el nivel de mitigación ante cambios de la situación económica, a fin de evitar la volatilidad de los precios. Una alta volatilidad de tales precios podría intensificar la volatilidad macroeconómica y generar desbordamientos en todo el mundo. Los marcos de política deben además brindar un margen para ajustar los parámetros como respuesta a la nueva información científica y a las experiencias obtenidas en la aplicación de la política.

  • La fijación de precios del carbono debe ser equitativa. No debería generar cargas indebidas para los países menos capaces de soportarlas.

En general, en el análisis se resalta la importancia de diseñar cuidadosamente las políticas de mitigación, para tomar en cuenta sus efectos macroeconómicos y financieros y así garantizar la sostenibilidad de cualquier acuerdo internacional futuro sobre el cambio climático4.

¿Cómo incidirá el cambio climático en las economías?

Se prevé que el clima mundial siga volviéndose más cálido en las décadas venideras, a medida que se suman nuevas emisiones de GEI a la concentración ya considerable de emisiones anteriores. Los incrementos de las emisiones energéticas de dióxido de carbono, la fuente más grande y de más rápido crecimiento de emisiones de GEI, están impulsados por el crecimiento del PIB per cápita y el aumento de la población, aumentos que son compensados solo parcialmente por las mejoras en la intensidad del uso de la energía (gráfico 4.1)5. Las economías en proceso de convergencia, especialmente los países grandes y de rápido crecimiento como China e India, son las que más contribuyen al aumento de las emisiones (recuadro 4.1). Las economías avanzadas son responsables de haber generado la mayor parte de las emisiones energéticas anteriores y, por ende, la mayor parte de las concentraciones actuales de tales emisiones. Sin embargo, si se consideran los cambios en el uso de la tierra y la deforestación surge una conclusión diferente: menos de la mitad de la concentración actual de emisiones totales es atribuible a la aportación de las economías avanzadas (den Elzen et al., 2005; Baumert, Herzog y Pershing, 2005).

Gráfico 4.1.Emisiones de dióxido de carbono relacionadas con la energía1

El aumento de las emisiones está impulsado por el crecimiento del PIB per cápita y de la población, y es compensado solo parcialmente por las mejoras en la intensidad energética del producto. Las economías emergentes y en desarrollo son las que más contribuyen al crecimiento de las emisiones, mientras que las economías avanzadas son responsables de la mayor parte de las emisiones pasadas.

Fuentes: Administración de Información Energética, Internacional Energy Annual (2005) e International Energy Outlook (2006); Agencia Internacional de Energía, World Energy Outlook (2007), y base de datos Earth Trends del World Resources Institute.

1En el gráfico se representan las emisiones de dióxido de carbono generadas por el uso de energía.

Perspectivas del cambio climático

De no haber cambios de política, se prevé una aceleración de las emisiones de GEI. No obstante, esas proyecciones abarcan un espectro muy variado, dada la incertidumbre existente acerca de la tasa a la que crecerá la productividad, se mejorará la intensidad de uso de la energía y las economías emergentes y en desarrollo convergirán hacia los niveles de vida de las economías avanzadas. Por ejemplo, los estudios que se basan en el informe “Special Report on Emissions Scenarios” (SRES, por sus siglas en inglés), elaborado por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) de las Naciones Unidas, muestran variaciones significativas entre sus respectivas proyecciones del crecimiento de las emisiones. La amplitud de esas proyecciones va del 22% al 88% entre 2000 y 2030, y del –40% al 237% entre 2000 y 2100. Las que se basan en escenarios más recientes, posteriores a la publicación del informe SRES, muestran una variación similar, aunque la mediana es menor en 2030 y mayor en 2100 (gráfico 4.2).

Gráfico 4.2.Pronósticos de emisiones1

(Gigatoneladas anuales de equivalente de dióxido de carbono)

Los pronósticos de emisiones abarcan una amplia gama de escenarios y resultados posibles, desde un rápido crecimiento del producto con desarrollo de nuevas tecnologías energéticas (el escenario A1), menor convergencia del desarrollo regional (A2), cambios rápidos hacia una economía de la información y de los servicios (B1) y menos mejoras tecnológicas (B2). Todos esos escenarios se consideran igualmente verosímiles, sin asignárseles probabilidades. Aun dentro de cada tipo de escenario hay una amplia gama de proyecciones de emisiones (no mostradas), que generalmente divergen en cientos de puntos porcentuales para 2100.

Fuentes: Base de datos EDGAR-HYDE 1.4.; IPCC (2007); Agencia de Evaluación Ambiental de los Países Bajos; Olivier y Berdowski (2001); Van Aardenne et al. (2001), y cálculos del personal técnico del FMI.

1Los datos sobre las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero correspondientes a 1970-2000 y las proyecciones de emisiones para 2030 y 2100 según el escenario de referencia se obtuvieron del Informe especial sobre escenarios de emisiones (SRES) del IPCC y bibliografía posterior a dicho informe. El gráfico muestra las emisiones correspondientes a los seis escenarios ilustrativos del informe SRES.

Las proyecciones basadas en un escenario de referencia en el que no se toman medidas (business-as-usual) reflejan un riesgo considerable de que el clima mundial cambiará radicalmente de aquí a fin del siglo. El IPCC prevé que, de no aplicarse políticas de control de emisiones, las temperaturas mundiales aumentarán 2,8 °C en promedio durante el siglo siguiente, proyectándose como mejor estimación aproximada incrementos que van de 1,8 °C a 4 °C entre los diversos escenarios del informe SRES (IPCC, 2007). La probabilidad de que haya mayores aumentos de la temperatura no es insignificante. Stern (2008) señala que si las concentraciones de GEI en un escenario en el que no se adopta medida alguna se estabilizan en un nivel igual o superior a 750 partes por millón (ppm) en términos de equivalentes de dióxido de carbono (CO2e) para fin del siglo, como se infiere de los escenarios más recientes del IPCC, habría una probabilidad de 50% como mínimo de que las temperaturas mundiales aumenten más de 5 °C, con consecuencias potencialmente desastrosas para el planeta (véase también en Weitzman, 2008, un análisis de los riesgos catastróficos emergentes del cambio climático)6.

El calentamiento global tendría un impacto de múltiples aspectos y potencialmente devastador en los sistemas climáticos (IPCC, 2007). Las precipitaciones aumentarían en las altas latitudes y disminuirían en la mayoría de las regiones terrestres subtropicales. Otras probables manifestaciones del calentamiento incluyen una creciente acidificación de los océanos; el derretimiento de la nieve y el hielo marino, y una mayor intensidad de los fenómenos meteorológicos extremos, como olas de calor, sequías, inundaciones y ciclones tropicales. A temperaturas más elevadas, aumentaría la probabilidad de cambios climáticos catastróficos (por ejemplo, el derretimiento de la capa de hielo de la Antártida occidental, o permafrost; una alteración de los sistemas monzónicos en el sur de Asia, o la inversión de la circulación termohalina atlántica que enfriaría el clima de Europa).

Costos económicos del cambio climático

Las estimaciones económicas del impacto del cambio climático se basan generalmente en “funciones de daño” que relacionan las pérdidas de PIB con aumentos de la temperatura. Las estimaciones del costo en términos de PIB representadas en las funciones de daño abarcan una variedad de impactos climáticos, generalmente agrupados en impactos de mercado y no de mercado. Los primeros comprenden los efectos en sectores sensibles al clima como la agricultura, la silvicultura, la pesca y el turismo; el daño a las zonas costeras a causa de la elevación del nivel del mar; las modificaciones del gasto en energía (para calefacción o refrigeración) y los cambios en los recursos hídricos. Los impactos no vinculados al mercado abarcan los efectos en la salud (como la propagación de enfermedades infecciosas y el aumento de la escasez de agua y la contaminación), las actividades de ocio (deportes, recreación y actividades al aire libre), los ecosistemas (pérdida de biodiversidad) y los asentamientos humanos (específicamente porque las ciudades y el patrimonio cultural no pueden migrar).

En los estudios existentes se tiende a subestimar los daños económicos del cambio climático, particularmente el riesgo de resultados peores que los esperados. Los tres principales estudios de referencia (Mendelsohn et al., 2000; Nordhaus y Boyer, 2000, y Tol, 2002) y la reseña de la bibliografía presentada en el informe Stern Review (2007) indican pérdidas medias de PIB que oscilan entre 0% y 3% del PIB mundial en el caso de un calentamiento de 3 °C (respecto de los niveles de 1990–2000) (gráfico 4.3)7. No obstante, esas estimaciones de los daños son a menudo incompletas, ya que rara vez incluyen los daños no vinculados al mercado, el riesgo de fenómenos meteorológicos extremos a nivel local, las contingencias sociales o el riesgo de grandes aumentos de la temperatura y de catástrofes mundiales8. Además, las estimaciones disponibles tienden a basarse en un aumento más pequeño de las temperaturas mundiales que las proyectadas en los últimos escenarios del IPCC. Por lo general, en los estudios se calculan los daños considerando que se duplica la concentración de CO2e respecto de los niveles preindustriales. Sin embargo, según los últimos escenarios de referencia del IPCC esa concentración se triplicaría o cuadriplicaría para el fin del siglo, lo que supone que las temperaturas serían más altas que las previstas en la mayoría de los estudios. Más recientemente, los métodos basados en el riesgo aplicados al análisis de los daños del cambio climático determinan estimaciones significativamente más altas que las indicadas en la bibliografía anterior (Stern, 2008).

Gráfico 4.3.Pérdida media de PIB a diversos niveles de calentamiento1

Las estimaciones de la pérdida de PIB derivada del cambio climático varían según la metodología y la cobertura de los impactos y los riesgos. La pérdida de PIB aumenta con la temperatura.

Fuente: Stern (2007).

1Los estudios presentados en el informe Stern Review corresponden a Mendelsohn, Schlesinger y Williams (2000), Nordhaus y Boyer (2000) y Tol (2002).

2Los datos de Nordhaus y Boyer (2000) ajustados por riesgo catastrófico se refieren solo a 2,5 °C y 6 °C. Las observaciones fueron interpoladas utilizando una tendencia lineal.

Las estimaciones de los daños mundiales totales también ocultan grandes variaciones entre diferentes países y regiones. Los daños tienden a ser mayores en los países que tienen temperaturas iniciales más elevadas, un mayor cambio climático y niveles de desarrollo más bajos (gráfico 4.4). Un alza moderada de la temperatura aumenta la productividad agrícola en los países cuyas temperaturas iniciales son bajas, pero la reduce en los países más cálidos. Análogamente, el calentamiento disminuye el número de muertes por frío en los países cuyo clima es inicialmente más frío, pero eleva la mortalidad y la morbilidad en aquellos de clima más cálido. Aunque el calentamiento reduce el gasto en calefacción invernal en los países cuyo clima es inicialmente menos cálido, dichos países podrían afrontar mayores gastos en refrigeración durante el verano. Los países de clima inicialmente más cálido también incurren en mayores costos de refrigeración.

Gráfico 4.4.Daños provocados por un calentamiento de 2,5 °C, por regiones1

Las pérdidas derivadas del cambio climático afectan en forma desproporcionada a las economías emergentes y en desarrollo.

Fuente: Nordhaus y Boyer (2000).

1OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. OPEP: Organización de Países Exportadores de Petróleo. Véase en Nordhaus y Boyer (2000) información sobre la composición de los grupos de países. La línea de regresión incluye solo observaciones sin riesgo catastrófico.

Aparte de la temperatura inicial, el nivel de desarrollo tiene una fuerte incidencia en el alcance de los daños que causa el cambio climático. Primero, un menor nivel de desarrollo generalmente implica una mayor dependencia de los sectores sensibles al clima, especialmente la agricultura. Segundo, las poblaciones de esos países son en general más vulnerables al cambio climático debido a que tienen un ingreso per cápita más bajo, una disponibilidad limitada de servicios públicos (como la atención de la salud), mercados financieros menos desarrollados y deficiente gestión de gobierno. Tercero, esos mismos factores también restringen la capacidad de adaptación de la economía. En algunas estimaciones de los daños provocados por el cambio climático explícitamente se especifican los costos como una función del nivel de ingreso (Nordhaus y Boyer, 2000). A menudo, las temperaturas iniciales más altas y un menor nivel de desarrollo son factores estrechamente vinculados, lo que agrava el impacto perjudicial del cambio climático en las economías en desarrollo.

De los tres principales estudios de referencia se infiere una distribución similar del impacto del cambio climático entre diferentes regiones, que se muestra en el gráfico 4.5 al ajustar los impactos regionales para reflejar el impacto mundial específico de cada estudio. Las regiones que probablemente sufrirán los impactos más negativos son África, América Latina, el sur y sudeste de Asia (especialmente India) y los países europeos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (si se considera el riesgo de catástrofe). En cambio, América del Norte, China, los países asiáticos de la OCDE y las economías en transición (especialmente Rusia) deberían sufrir impactos menores y quizás incluso se beneficien, según cuál sea el grado real de calentamiento. En India, el importante impacto negativo se debe al riesgo catastrófico (como un cambio en el sistema de los monzones), perjuicios para la agricultura y un deterioro de la salud. En África, el principal efecto estimado por Nordhaus y Boyer es el deterioro sanitario causado por la propagación de las enfermedades tropicales; sin embargo, en estimaciones recientes de los probables efectos en el potencial agrícola (aquí analizados) también se proyectan daños sustanciales a la agricultura (Cline, 2007). Los países europeos de la OCDE se ven en gran medida afectados por el riesgo de un impacto catastrófico y daños a las zonas costeras.

Gráfico 4.5.Impacto del calentamiento por región y sector

África, Asia meridional y sudoriental (especialmente India), América Latina y los países europeos de la OCDE serán probablemente los más afectados por el cambio climático.

Fuentes: Hope (2006a); Mendelsohn, Schlesinger y Williams (2000); Nordhaus y Boyer (2000), y Tol (2002).

1Muestra la mediana del impacto de los modelos ricardiano y de forma reducida en el caso de un calentamiento de 2 °C. Asia meridional y sudoriental incluye Oriente Medio y China. No se dispone de datos relativos a los países asiáticos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ni a los países de alto ingreso de la OPEP (Organización de Países Exportadores de Petróleo).

2Impacto de un calentamiento de 1 °C. OPEP alto ingreso se refiere a Oriente Medio. China incluye otras economías asiáticas de planificación centralizada. No se dispone de datos relativos a las economías en transición.

3Impacto de un calentamiento de 2,5 °C. América del Norte se refiere solo a Estados Unidos. OCDE Asia se refiere solo a Japón. Asia meridional y sudoriental se refiere solo a India. No se dispone de datos relativos a América Latina.

4Muestra la mediana del impacto según modelos con y sin adaptación a 2,5 °C de calentamiento. América del Norte se refiere solo a Estados Unidos. Asia meridional y sudoriental se refiere solo a India. No se dispone de datos relativos a los países asiáticos de la OCDE ni a los países de alto ingreso de la OPEP.

5El impacto mundial se estima de la siguiente manera: Mendelsohn, 0,13% del PIB; Tol, 2,30% del PIB; Nordhaus, –1,50% del PIB; y Hope, –1,15% del PIB.

6Estimaciones de Nordhaus y Boyer (2000).

Las estimaciones físicas del impacto del cambio climático confirman que África y Asia son especialmente vulnerables. En esas regiones, casi 1.000 millones de personas sufrirían escasez de agua para 2080, más de 9 millones podrían ser víctimas de inundaciones costeras y muchas podrían enfrentar un incremento del hambre (gráfico 4.6). Los países insulares del Pacífico quizá sean los de mayor vulnerabilidad inmediata entre los países pobres, ya que incluso otro pequeño aumento del nivel del mar afectaría profundamente a su medio ambiente.

Gráfico 4.6.Impacto físico para 20801

Las estimaciones físicas del impacto del cambio climático confirman que Asia y África son particularmente vulnerables al cambio climático.

Fuentes: Cline (2007) y Yohe et al. (2007).

1Los datos de los paneles 1–4 son de Yohe et al. (2007); la muestra incluye estimaciones de los escenarios A1F1, A2, B1 y B2 del Informe especial sobre escenarios de emisiones (IPCC, 2007). Los datos de los paneles 5–6 son de Cline (2007). Todos los impactos se miden en relación con la situación de 2080 sin cambio climático. La composición regional puede no ser comparable entre los diferentes paneles.

2Fertilización carbónica se refiere al aumento de la productividad de los cultivos como resultado del efecto del dióxido de carbono en las cosechas.

3Las estimaciones sin fertilización carbónica son promedios ponderados de las estimaciones obtenidas con un modelo ricardiano y modelos de cosechas. Las estimaciones con fertilización carbónica incluyen el efecto de un incremento uniforme de 15% en el rendimiento. Véase más información en Cline (2007).

Hay dos fuentes principales de incertidumbre que complican las estimaciones de los daños del cambio climático en todos los niveles, tal como lo refleja la importante variación que muestran en el valor presente de los daños. La primera es la limitación del conocimiento científico actual acerca de los procesos físicos y ecológicos subyacentes del cambio climático. Por ejemplo, se cuenta solo con información incompleta acerca de con qué rapidez crecerán las concentraciones de GEI en el futuro, cuán sensibles serán los sistemas climáticos y biológicos a las mayores concentraciones de GEI y cuáles son los “puntos límite” más allá de los cuales pueden ocurrir fenómenos climáticos catastróficos9.

La segunda fuente de incertidumbre se refiere a cuál es la mejor forma de cuantificar el impacto económico del cambio climático. La magnitud de las pérdidas derivadas del cambio climático depende, por ejemplo, de cuán bien se adapten las personas y las empresas y a qué costo, así como del grado en que las innovaciones tecnológicas puedan reducir el impacto. Por ejemplo, los efectos de la propagación de enfermedades tropicales en la salud podrían ser menores si se logra reducir la propagación del paludismo (malaria). De igual manera, las pérdidas de rendimiento de las cosechas pueden ser limitadas si es posible desarrollar cultivos más resistentes al calor y a la sequía. Los métodos convencionales de evaluar el daño causado por el cambio climático también tienden a descuidar las vinculaciones macroeconómicas dinámicas. El cambio climático es en gran medida un shock del lado de la oferta, pero puede tener efectos significativos en el comercio, los flujos de capital y las migraciones, así como en la inversión y el ahorro (recuadro 4.2)10.

Cuantificar las pérdidas agregadas entre diferentes generaciones supone utilizar una única medida del bienestar e incide en las estimaciones del valor presente de las pérdidas mundiales. La tasa a la cual debe descontarse el bienestar de las generaciones futuras al presente (que guarda relación con el producto marginal del capital) es objeto de considerable atención y debate. La estimación formulada en el informe Stern Review en cuanto a que el cambio climático produciría un importante costo de bienestar—equivalente a una reducción permanente del consumo en torno al 14% del producto mundial durante los dos siglos siguientes—es mucho mayor que la pérdida media anual estimada de producto11. Esto refleja una baja elasticidad de la utilidad marginal con respecto al consumo y una tasa de preferencia temporal pura aproximadamente igual a cero tomada como supuesto, que dan una gran ponderación a las pérdidas de consumo correspondientes a las generaciones distantes12. Muchos consideran que estos supuestos no son convincentes porque implican una tasa de ahorro mucho mayor que la observada y una tasa de rentabilidad del capital menor que la observada (Nordhaus, 2007a, y Dasgupta, 2007). Stern (2008) señala que las tasas de descuento dependen de la trayectoria de crecimiento futuro del consumo, lo que significa que, ceteris paribus, correspondería aplicar una tasa de descuento menor en un mundo en el que hay cambio climático que en uno en que no lo hubiera. También recalca que basar las tasas de descuento en las tasas de mercado es fundamentalmente inapropiado cuando se plantean disyuntivas relativas al bienestar entre generaciones muy distantes entre sí y entre países con diferentes niveles de ingreso. El cambio tecnológico (DeLong, 2006) y la incertidumbre acerca de las tasas de descuento futuras podría justificar el uso de tasas de descuento más bajas (Pindyck, 2007).

¿Cuál es la importancia relativa de las diferentes fuentes de variación entre las estimaciones de daños? La estimación hecha en Stern Review de la pérdida porcentual de PIB per cápita para 2200 en el marco de su escenario climático de referencia (que supone emisiones relativamente altas e incluye los impactos de mercado y los no de mercado y el riesgo catastrófico) oscila entre alrededor del 3% y el 35% (intervalo de confianza de 90%), siendo la estimación central de 15% (gráfico 4.7). En Hope (2006b) se observa que las dos fuentes más importantes de variación en las estimaciones de las pérdidas de bienestar son el parámetro de sensibilidad climática y la tasa de preferencia temporal pura13. La incertidumbre relativa a los impactos no de mercado y a la elasticidad de la utilidad marginal con respecto al ingreso también es importante, mientras que la incertidumbre acerca de los impactos de mercado lo es menos. Weitzman (2007a) llega a la conclusión de que la tasa de descuento elegida pesa más que cualquier incertidumbre acerca de los costos y los beneficios del cambio climático dentro de un siglo. También sostiene que la fuente más importante de variación es la incertidumbre acerca de la probabilidad y la escala de las catástrofes. En Webster et al. (2003) se observa que casi la mitad de la variación es atribuible a la incertidumbre relativa a la formulación de pronósticos de emisiones.

Gráfico 4.7.Variación de las estimaciones de los daños causados por el cambio climático

Existe considerable incertidumbre acerca de las estimaciones del impacto económico del cambio climático.

Fuentes: Hope (2006b) y Stern (2007).

1Aumento de la temperatura de equilibrio a raíz de una duplicación de la concentración de dióxido de carbono

2Preferencia temporal pura por consumir hoy en lugar de dentro de un año.

3Valoración del impacto no económico correspondiente a un aumento de 2,5 °C en la temperatura

4Negativo de la elasticidad de la utilidad marginal con respecto al ingreso.

5Semivida en años de respuesta mundial a un aumento del forzamiento radioactivo.

6Valoración del impacto económico correspondiente a un alza de 2,5 °C de la temperatura.

Los riesgos extremos—de baja probabilidad pero con consecuencias graves—de que el cambio climático provoque daños importantes no son insignificantes y justificarían la adopción de medidas de política sustanciales. En general, la incertidumbre aconsejaría postergar la implementación de las políticas, pero como tanto los daños que causa el cambio climático como sus costos son irreversibles, las implicaciones que plantea la incertidumbre en lo referente a las políticas resultan más ambiguas (Pindyck, 2007). La probabilidad significativa de una catástrofe refuerza los argumentos en favor de encarar la mitigación—es decir, la reducción de las emisiones de GEI—en una etapa más temprana, intensificán-dose esas iniciativas a medida que se avance en el proceso de aprendizaje (Stern, 2008 y Weitzman, 2008). No obstante, incluso si se emprende una enérgica labor de mitigación, sería necesaria una tarea de adaptación, es decir, ajustes en los sistemas ecológicos, sociales o económicos en respuesta a los impactos climáticos14. Aun cuando se adoptaran seriamente y de inmediato programas para disminuir las emisiones, igualmente se produciría cierto grado de calentamiento climático, que haría ineludible tal adaptación. No obstante, la adaptación por sí sola es una respuesta inadecuada, porque existen limitaciones naturales a la capacidad de los seres humanos de adaptarse ante grados más altos de calentamiento.

Recuadro 4.1.Aumento de la propiedad de automóviles en las economías emergentes: Consecuencias para el cambio climático

Propiedad de automóviles

(Automóviles por cada 1.000 personas en el eje de ordenadas; el tamaño de la burbuja representa la población)

Fuentes: Federación Internacional de Carreteras, World Road Statistics; Banco Mundial, World Development Indicators (2007); y proyecciones de Chamon, Mauro y Okawa (2008).

La historia económica indica que a medida que las personas se vuelven más ricas, usan más el transporte privado. Es así como junto con el rápido crecimiento económico registrado en una serie de grandes economías emergentes se ha producido recientemente una extraordinaria aceleración de la demanda de automóviles, y es dable esperar que esos países avancen rápidamente hacia la propiedad masiva de vehículos en las próximas décadas. Gracias al mayor uso de automóviles mejorará el bienestar y se ampliarán las oportunidades económicas para millones de personas que están saliendo de la pobreza, pero también habrá consecuencias importantes para el cambio climático. En la actualidad, los automóviles generan un 6½% de las emisiones globales de gases de efecto invernadero (GEI) y una considerable proporción del consumo de petróleo: por ejemplo, la gasolina llega a representar el 45% del consumo de petróleo en Estados Unidos, una de las economías más dependientes de ese combustible.

La propiedad de automóviles se presta al análisis econométrico, del que pueden obtenerse proyecciones razonablemente correctas y por lo tanto una ilustración cuantitativa de la escala de los retos futuros en cuanto a mantener las emisiones de GEI bajo control. En las últimas décadas, la propiedad de automóviles ha mostrado una relación relativamente robusta con el PIB per cápita. Más específicamente, tanto la experiencia histórica de las economías que ahora son avanzadas como el análisis de regresión entre distintos países permiten inferir que la propiedad de automóviles sigue siendo baja hasta un nivel de ingreso per cápita de alrededor de $5.000 (umbral determinado mediante una búsqueda iterativa del mejor ajuste por regresión) y luego despega rápidamente a medida que los ingresos crecen por encima de ese umbral.

Varias economías emergentes—entre ellas China e India, los países de mayor población del mundo—están actualmente en la etapa de desarrollo que generalmente se asocia con ese despegue (gráfico). Por cierto, si bien es común encontrar una amplia gama de bienes de consumo duraderos en la mayoría de los hogares urbanos de China, la propiedad de automóviles sigue siendo relativamente baja excepto en un pequeño grupo de grandes centros urbanos.

Esto ilustra el potencial de crecimiento de la propiedad de automóviles en las próximas décadas, al crecer el ingreso per cápita por encima de $5.000 en las principales economías emergentes y en desarrollo. De proyecciones derivadas de regresiones a partir de un panel de países se desprende que el número de automóviles en el mundo aumentará en 2.300 millones entre 2005 y 2050, y que en las economías emergentes y en desarrollo ese número se incrementará en 1.900 millones1. Estimaciones microeconométricas basadas en dos encuestas de decenas de miles de hogares de China e India respaldan proyecciones comparables. Los resultados confirman que a medida que más y más hogares alcanzan niveles de ingreso que les permiten acceder a un automóvil, la propiedad aumentaría en 500 millones de automóviles en China y aproximadamente 330 millones en India de aquí a 2050. El aumento proyectado en la propiedad de automóviles en esos dos gigantes entre las economías emergentes (y en otros países en una etapa similar de desarrollo) no solo generará sustanciales efectos fiscales para esos países—que tenderán a requerir inversión en infraestructura para atender la mayor demanda de transporte—sino que también implicará consecuencias importantes en materia de emisiones y cambio climático.

Un simple cálculo informal sobre las emisiones de GEI permite medir las implicaciones que plantearía un aumento de la flota mundial de automóviles de 500 millones en 2000 a 2.900 millones en 2050. Según el informe Stern Review (2007), los automóviles (y las camionetas) generaron emisiones equivalentes a 2,6 gigatoneladas de dióxido de carbono (GtCO2) en 2000. Para relacionar el incremento proyectado del número de automóviles con la cantidad de emisiones adicionales es preciso utilizar supuestos altamente simplificadores acerca de las mejoras futuras en la eficiencia de los combustibles. En las últimas dos décadas y media, el número promedio de millas por galón se ha mantenido generalmente estable en la mayoría de las economías avanzadas, porque las mejoras tecnológicas estuvieron acompañadas de aumentos en el peso medio de los vehículos. Suponiéndose que la tasa de crecimiento de las emisiones de los automotores es igual a la tasa de crecimiento de los automóviles, las emisiones mundiales de los automóviles ascenderían a 6,8 GtCO2 en 2050. Para poner esa cifra en perspectiva, en el escenario de referencia presentado en Stern Review se prevé que las emisiones totales (flujo) de todas las fuentes aumentarán de 42 GtCO2 en 2000 a 84 GtCO2 en 2050. Las emisiones generadas por los automóviles como proporción de las emisiones totales de CO2 de todas las fuentes se elevarían entonces de 6,3% en 2000 a 8,1% en 2050. A modo de síntesis, los automóviles podrían contribuir significativamente—y de manera más que proporcional—a un incremento de las emisiones de todas las fuentes que tendría profundas consecuencias en el cambio climático.

Las autoridades responsables de formular las políticas en las economías emergentes y en desarrollo tienen la oportunidad de resistir contra la corriente de ese crecimiento de la propiedad de automóviles que el desarrollo económico inevitablemente produce promoviendo la inversión en la infraestructura adecuada de transporte subterráneo, ferroviario o público. La preocupación acerca de la contaminación a nivel local también se ha convertido en un factor importante de impulso al cambio de las políticas. La amplia variación que existe en los impuestos sobre la gasolina entre los países—que van desde $0,4 el galón en Estados Unidos (e incluso menos en algunas economías en desarrollo) hasta más de $3 el galón en el Reino Unido—parece indicar que hay un margen significativo para aumentar la tributación de los combustibles en diversas partes del mundo. Algunos países también han comenzado a aplicar normas sustanciales sobre la eficiencia en el uso de combustibles. Un caso destacado es el de China, que introdujo tales normas en 2005 y las hará más severas en 2008. Actualmente, las normas medias de economización de combustibles aplicables a la flota de China son más estrictas que las de Australia, Canadá y Estados Unidos, aunque algo menos estrictas que las de Europa y Japón. Otras medidas de política consisten en la aplicación de impuestos más altos a los automóviles menos eficientes en el uso de combustibles.

Si bien tales políticas parecen necesarias, es probable que resulten insuficientes. En definitiva, mucho dependerá del progreso que se logre en el plano de las nuevas tecnologías—como los híbridos con baterías recargables u otros avances que no nos es posible prever—y también cabe considerar el otorgamiento de incentivos para la innovación.

Nota: Los autores principales de este recuadro son Marcos Chamon y Paolo Mauro y se han basado en Chamon, Mauro y Okawa (2008).1Las proyecciones se basan en un modelo de regresión que relaciona la propiedad de automóviles en un panel de países con la proporción de la población que gana más de $5.000 per cápita al año y una tendencia que captura las mejoras tecnológicas; las proyecciones a largo plazo respecto del crecimiento económico se basan en fuentes publicadas. Véanse más detalles sobre la metodología y las fuentes en Chamon, Mauro y Okawa (2008).

¿Cómo pueden los países adaptarse mejor al cambio climático?

Históricamente, las sociedades se han adaptado a los cambios de su medio ambiente, y es dable esperar que las personas y las empresas seguirán modificando su comportamiento en respuesta a las condiciones climáticas cambiantes (por ejemplo, plantando cultivos más resistentes a las sequías). Sin embargo, también es probable que el Estado deba intervenir para estimular la adaptación, a fin de superar las posibles fallas del mercado (cuando las empresas y los hogares no sean capaces de incorporar plenamente los beneficios sociales de la adaptación en su toma de decisiones), satisfacer la necesidad de contar con bienes y servicios públicos que sustenten la adaptación (por ejemplo, protección costera o inversión en infraestructura sanitaria) y acrecentar la capacidad del sector privado para adaptarse, por ejemplo, en los países pobres.

Son escasos los análisis cuantitativos de los costos de adaptación, pero de los estudios que analizan los costos del sector público se desprende que la adaptación puede representar una carga para el presupuesto público, especialmente en las economías en desarrollo que tengan una deficiente capacidad de adaptación y que probablemente se verán más gravemente afectadas por el cambio climático. A partir de extrapolaciones simples de los patrones de gasto actuales, en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (2007) se estima una inversión adicional anual para adaptación en agricultura, salud, agua y protección costera de aproximadamente $40.000 millones al año en 2030, la mitad de la cual quizá podría recaer en el sector público. En el estudio también se proyectan nuevas necesidades de infraestructura por un monto de $8.000 millones a $130.000 millones, que en parte recaerían directamente en los gobiernos15. Es preciso seguir perfeccionando las estimaciones de los costos de adaptación para reducir el gran margen de incertidumbre que las rodea y ampliar su cobertura cuando ello sea posible, tomando en cuenta, por ejemplo, la necesidad de adaptación a una mayor variabilidad climática.

Recuadro 4.2.Asia meridional: Impacto ilustrativo de un shock climático abrupto

En este recuadro se presentan algunos escenarios que ilustran los efectos económicos de un cambio climático abrupto en una economía abierta. En el ejemplo se analiza el impacto de cambios del patrón monzónico en un país representativo de Asia meridional muy dependiente de la agricultura, pero los argumentos son pertinentes para otros países expuestos a shocks climáticos importantes.

Los escenarios fueron desarrollados mediante una versión anual correspondiente a seis países1de un modelo integrado de política monetaria y fiscal (GIMF, por sus siglas en inglés)2. Se trata de un modelo de equilibrio general estocástico dinámico para múltiples países que ha sido diseñado para la supervisión multilateral. Incluye fuertes características no ricardianas por las cuales las políticas fiscales tienen efectos reales significativos. También incluye rigideces nominales y reales significativas, que lo convierten en una herramienta útil para estudiar las consecuencias tanto a corto como a largo plazo de los shocks de oferta y de demanda.

Shock climático abrupto

En el escenario de cambio climático de referencia, que se muestra en líneas rojas en la columna del extremo izquierdo del gráfico, se toma como supuesto que un deterioro repentino y permanente del clima provoca el fracaso de las cosechas y, por lo tanto, tasas más altas de mortalidad y la emigración hacia países vecinos. En el primer año, el 1% de la población perece o bien emigra, seguido de un 0,2% anual durante los cinco años subsiguientes, lo que determina que la población disminuya 2% en el largo plazo.

Además de los efectos en la población, los cambios drásticos del clima también pueden tornar obsoletos muchos de los actuales esquemas de la agricultura, la distribución y las actividades industriales conexas, obligando a reubicar o dejar de usar bienes de capital actualmente en existencia y a reubicar o volver a capacitar mano de obra. Ello representa un shock importante para el stock tecnológico de un país, que probablemente causará una caída significativa de

la productividad total de los factores3. En esta economía de Asia meridional, el crecimiento de la productividad quedaría reducido sustancialmente a mediano plazo en los sectores transables y no transables de la economía. Este proceso estaría acompañado por efectos negativos en la demanda externa de los productos del país, debido a la menor competitividad de las nuevas industrias en las que el país está forzado a especializarse.

En relación con el escenario de referencia, estos shocks causan una contracción inmediata del PIB igual al 2% y, en definitiva, de más del 8%, acompañada de una depreciación real del 2% al caer los precios internos de los productos. Se aplica una política acomodaticia, mediante una baja de las tasas de interés y el deterioro del déficit fiscal4. Ambas medidas reducen el ahorro nacional y colocan a la cuenta corriente en situación de déficit.

Respuesta de los mercados financieros

Las líneas azules de la columna que figura en el extremo izquierdo del gráfico muestran un escenario en el que se añade a los shocks directos vinculados con el clima un shock de la prima de riesgo igual a un punto porcentual por año, como respuesta de los mercados financieros al deterioro de la situación y las perspectivas del país. Las tasas de interés más altas reducen la acumulación de capital y por lo tanto el PIB, que en definitiva termina siendo 3% más bajo que en el escenario de referencia. Debido a que la prima de riesgo más elevada hace que el ahorro interno aumente, determina una depreciación del tipo de cambio real a corto plazo y una razón entre cuenta corriente y PIB de alrededor de 0,7 puntos porcentuales más alta que en el escenario de referencia. Después de algunos años, la mejora de la posición de los activos externos hace que se aprecie el tipo de cambio real.

Impacto ilustrativo del cambio climático

(Desviaciones respecto del nivel de control; eje de abscisas en años)

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

1Un valor positivo representa una apreciación en relación con el escenario de referencia.

Respuesta del gobierno

Dado que shocks climáticos suficientemente grandes pueden hacer que el stock de tecnología de un país se deteriore significativamente, cabe entonces determinar cuál es la mejor manera de reconstruir esa tecnología. Es evidente que el sector privado tendrá una función importante por desempeñar, pero la inversión privada puede verse obstaculizada por los incentivos negativos a la acumulación de capital que dan como resultado tasas reales de interés más elevadas. Asimismo, la economía afectada requeriría una inversión a gran escala en bienes públicos, tales como instalaciones de asistencia, a fin de proteger a la población, reconstruir la infraestructura de transporte y comunicaciones y readiestrar a la fuerza de trabajo. La columna central del gráfico ilustra dos de esos escenarios5.

Las líneas rojas muestran los efectos incrementales de un aumento de la inversión pública igual al 3,3% del PIB en un período de tres años. Ese aumento se financia mediante la emisión de más deuda pública, a la cual se le permite crecer a una tasa igual al 10% del PIB en el largo plazo, acompañada de un aumento permanente del 0,5% en la razón entre el déficit público y el PIB a partir del cuarto año en adelante. En el modelo se supone que los agentes privados no ahorran lo suficiente como para compensar esas variaciones en el ahorro del sector público. Ello significa que la emisión de más deuda pública desplazará la inversión privada en otros activos, en este caso principalmente reduciendo los activos externos netos en un 9% del PIB en el largo plazo.

El aumento de la inversión pública incrementa el stock de capital público en 15% al final del tercer año. En el escenario se proyecta que el PIB aumenta durante todo el período considerado, inicialmente en alrededor del 4% como resultado de la mayor demanda pública, y luego de algunos años en alrededor del 1% debido a que el incremento del stock de capital público tiene como efecto una mejora de la productividad6. El gran aumento de la demanda y la correspondiente disminución del ahorro nacional determinan un déficit inicial en la cuenta corriente de más del 1% del PIB y una apreciación real del 3%. La cuenta corriente sigue teniendo saldo negativo debido a la caída permanente del ahorro público, lo cual finalmente hace que el tipo de cambio real se deprecie lo suficiente como para generar un volumen de exportaciones que permita atender el servicio del mayor nivel de deuda.

Puede ser necesario aplicar una política de rápida inversión pública si el shock climático provoca al inicio un colapso especialmente pronunciado de la actividad. Si no lo hace, tal como ocurre en el escenario de referencia, quizá corresponda seguir una estrategia más gradual. Esto es lo que ilustran las líneas azules en la columna central del gráfico, que muestran un aumento de la inversión pública igual al 1% del PIB en un período de 10 años. Los efectos en el PIB son similares, pero se concretan de manera mucho más gradual. Las diferencias se deben a las diferentes consecuencias que entrañan los dos escenarios de inversión pública en cuanto al stock acumulativo de capital público y al efecto en la tasa de depreciación.

Las líneas rojas y azules de la columna que figura en el extremo derecho del gráfico combinan el escenario de cambio climático, incluida la respuesta de la prima de riesgo, con uno de los dos escenarios de inversión pública. La inversión pública cumple dos objetivos: 1) mitigar el impacto del shock climático, lo que se logra con mayor eficacia cuando la inversión se concentra en el período inmediatamente siguiente al shock, y 2) mitigar los efectos a largo plazo del shock, lográndose mayor eficacia si la inversión se distribuye en un período de tiempo más prolongado.

Nota: Los autores principales de este recuadro son Michael Kumhof y Douglas Laxton, con la colaboración de Susanna Mursula.1Los grupos de países son las economías emergentes de Asia, Estados Unidos, la zona del euro, India, Japón y los restantes países. Las vinculaciones comerciales entre estos países fueron calibradas usando la matriz de flujos del comercio mundial de 2006.2Véase una descripción de la estructura del modelo en Kumhof y Laxton (2007).3Véanse en Nordhaus (2007b) estimaciones de los efectos a largo plazo en la productividad.4Se toma como supuesto que la política fiscal persigue como meta un déficit estructural, incluidos los intereses, congruente con el saldo preexistente de deuda pública y que la estimación oficial de la base impositiva permanentemente sostenible se reduce solo en forma lenta ante el menor ingreso impositivo realizado. Como consecuencia, las tasas impositivas se elevan solo gradualmente cuando se contrae la economía, lo que determina varios años de déficits e incrementos de la deuda. En relación con una norma de equilibrio presupuestario, una política tal resulta expansiva.5Quizá sea posible realizar gradualmente alguna inversión pública antes de que se produzca un shock climático. Pero para que la medida sea eficaz sería preciso saber de antemano con exactitud cuándo y dónde ocurrirá ese shock. Dadas las enormes incertidumbres que rodean al cambio climático, el margen para adoptar tales medidas preventivas parece ser limitado.6La elasticidad del producto con respecto al capital público ha sido calibrada de manera coherente con la bibliografía empírica. Véase Ligthart y Suárez (2005).

El desarrollo económico e institucional es quizás el camino más adecuado para mejorar la capacidad de adaptación en lo tocante al clima. El desarrollo promueve la diversificación hacia sectores distintos de aquellos sumamente expuestos; mejora el acceso a la salud, la educación y el agua, y reduce la pobreza. Para promover eficazmente la adaptación, las estrategias de desarrollo deben tomar en cuenta la vulnerabilidad ante el cambio climático, procurando al mismo tiempo evitar una adaptación incorrecta (IPCC, 2007). Una mejor calidad institucional también fortalece la capacidad de los países de adaptarse al cambio climático (Kahn, 2005).

Además es necesario establecer un autoseguro fiscal contra el cambio climático. Es preciso que en el presupuesto público se destinen fondos para afrontar los gastos de adaptación, así como reforzar las redes de protección social, especialmente en los países que se verán gravemente afectados. También puede ser necesario complementar los recursos internos con financiamiento externo en aquellos casos en que las exigencias de la adaptación superen la capacidad de los países pobres16. El reciente lanzamiento de un fondo de las Naciones Unidas para proporcionar a dichos países financiamiento específicamente dedicado a esos fines representa una medida positiva en tal sentido.

Un régimen de tipo de cambio flexible y políticas que flexibilicen el capital y el trabajo pueden contribuir a reducir el costo macroeconómico de los shocks abruptos (como los fenómenos meteorológicos extremos) que probablemente acompañarán al cambio climático (recuadro 4.3). Esos shocks generalmente destruyen el capital y paralizan la producción, y ajustarse a ellos exige reasignar personas y capital entre diferentes sectores y dentro de un mismo sector. Muchas de esas políticas pueden implementarse con bastante rapidez y a un bajo costo presupuestario, como parte de una estrategia eficaz de adaptación capaz de amortiguar el impacto macroeconómico de los shocks climáticos.

Recuadro 4.3.Políticas macroeconómicas para un ajuste más suave a shocks climáticos abruptos

La teoría económica indica que las políticas macroeconómicas como la flexibilidad del tipo de cambio pueden contribuir a reducir el costo macroeconómico de los fenómenos meteorológicos extremos que probablemente acompañarán al cambio climático. Esos shocks generalmente destruyen el capital y obstaculizan la producción, y para ajustarse a ellos es preciso reasignar a las personas y al capital entre diferentes sectores y dentro de cada sector. La depreciación de la moneda contribuye a reducir el costo del shock y permite a la economía avanzar más rápidamente hacia un nuevo equilibrio al elevar el precio interno de las exportaciones, mientras que un nivel de precios más alto facilita el ajuste de los salarios reales (Friedman, 1953 y Mundell, 1961). El ajuste a un shock negativo en un régimen de de tipo de cambio fijo tiende a insumir más tiempo, mientras la actividad económica decrece hasta que los precios y salarios (rígidos) caen y llegan a sus nuevos niveles de equilibrio (Obstfeld y Rogoff, 2002). Los datos empíricos observados en Ramcharan (2007a) son congruentes con las ideas expresadas.

No obstante, cabe formular ciertas salvedades importantes acerca de estos conceptos de la bibliografía citada. En parte debido a las dudas respecto de su compromiso con la estabilidad de precios, los bancos centrales de algunas economías en desarrollo quizá no estén en condiciones de aplicar cabalmente una política monetaria anticíclica. Por ello, en la práctica puede quedar limitado un componente importante del proceso de ajuste en los regímenes de tipo de cambio flexible. Además, los precios quizá no sean especialmente rígidos en muchas economías en desarrollo, con lo cual un ajuste a través del tipo de cambio nominal resultaría superfluo. Por otra parte, los regímenes cambiarios flexibles pueden reducir la variabilidad del tipo de cambio y disminuir los costos de transacción, estimulando de ese modo el comercio, la inversión y el crecimiento. Asimismo, según cuál sea la exposición del balance de las empresas, los movimientos del tipo de cambio nominal pueden exacerbar el impacto de los shocks reales

La reasignación de los factores de producción luego de un shock también depende de las imperfecciones del mercado de crédito y las rigideces del mercado de trabajo (Caballero y Hammour, 2005 y Matsuyama, 2007). Intuitivamente, el costo económico agregado de un shock como una inundación que destruya la producción agrícola puede atenuarse si la mano de obra desplazada puede ser absorbida rápidamente por el sector manufacturero. Pero los contratos laborales rígidos pueden impedir tal reasignación, haciendo que quede mano de obra ociosa y agravando los efectos del shock. Análogamente, las imperfecciones del mercado financiero que niegan a las empresas liquidez para financiar los shocks pueden generar cierres ineficientes de establecimientos y una contracción de la economía (Bernanke y Gertler, 1989; Kiyotaki y Moore, 1997 y Wasmer y Weil, 2004). Existen asimismo datos econométricos que destacan cuán importante es la incidencia de la flexibilidad de las políticas del sector financiero en el impacto de los shocks meteorológicos extremos.

Desastres naturales en países de alto y bajo ingreso
Categoría de ingreso de los paísesNúmero de desastresPoblación (millones)Muertes por desastresDaño total, como porcentaje del PIBPIB per cápita
Alto ingreso1.47682875.4250,00723.021
Bajo ingreso1.533869907.8100,551.345
Fuentes: Centro de Investigación sobre la Epidemiología de las Catástrofes (CRED); y Stromberg (2007). Los desastres naturales incluyen terremotos, sequías, inundaciones, tormentas de viento y erupciones volcánicas. El daño total corresponde solo a tormentas de viento e inundaciones.
Fuentes: Centro de Investigación sobre la Epidemiología de las Catástrofes (CRED); y Stromberg (2007). Los desastres naturales incluyen terremotos, sequías, inundaciones, tormentas de viento y erupciones volcánicas. El daño total corresponde solo a tormentas de viento e inundaciones.
Diferencias regionales en la incidencia y el impacto de los desastres naturales
Número de desastresMuertos por cada 100.000Afectados por cada 100.000
África8612,611.453
Asia2.3520,744.303
Américas1.6260,59564
Europa8630,60206
Oceanía3240,462.363
Fuentes: Centro de Investigación sobre la Epidemiología de las Catástrofes (CRED); y Stromberg (2007).
Fuentes: Centro de Investigación sobre la Epidemiología de las Catástrofes (CRED); y Stromberg (2007).

No obstante, definir de qué manera la política económica incide en la respuesta económica agregada ante el cambio climático y otros shocks adversos puede resultar sumamente difícil. Las autoridades a menudo escogen determinadas políticas y reglamentaciones en función del impacto esperado de los hechos económicos, lo que quizá impida ver claramente la relación entre causa y efecto. Por ejemplo, como los responsables de formular las políticas quizás opten por la flexibilidad cambiaria cuando prevén que habrá una modificación costosa de la relación de intercambio, los regímenes más flexibles pueden coincidir con una pérdida marcada de producto, quedando así oculto el efecto potencial de los regímenes de flotación cambiaria como medio de suavizar esos shocks. También es posible que surjan sesgos porque las opciones de política pueden determinar la frecuencia e intensidad de los shocks económicos. En este caso, las políticas de tipo de cambio o del sector financiero pueden determinar los patrones de especialización y con ello la intensidad y la frecuencia de los shocks de la relación de intercambio.

Las reformas del sector financiero y el impacto de las inundaciones en el crecimiento del producto(Variable dependiente: crecimiento del PIB per cápita real)
(b)(c)(d)
(a)Escenario de referencia“Políticas constantes”Efectos fijos
Inundación (t – 1)37,945

[40,916]
70,707

[62,509]
32,146

[51,284]
Índice*Inundación (t – 1)−7,343

[24,954]
−75,724

[100,034]
−0,244

[27,582]
Inundación (t – 2)13,043

[35,767]
2,490

[36,658]
4,323

[33,569]
Índice*Inundación (t – 2)27,832

[33,379]
40,557

[32,498]
30,428

[28,258]
Inundación (t – 3)89,142**

[36,503]
104,159

[102,895]
86,924**

[40,527]
Índice*Inundación (t – 3)−10,844

[26,197]
−150,389

[169,852]
−13,505

[25,770]
Inundación (t – 4)−37,606

[25,417]
−73,439**

[27,862]
−39,671*

[23,146]
Índice*Inundación (t – 4)86,859**

[37,567]
127,332***

[35,185]
92,125**

[36,152]
Inundación (t – 5)−77,633**

[35,548]
−226,517***

[47,327]
−83,121**

[35,773]
Índice*Inundación (t – 5)94,267***

[14,572]
70,670***

[10,574]
97,687***

[14,122]
Observaciones989842989
R20,280,300,37
Fuente: Ramcharan (2007b).Nota: Los errores estándar, que figuran entre corchetes, se agrupan a nivel de país. Uno, dos y tres asteriscos denotan significancia al nivel de 10%, 5% y 1%, respectivamente.
Fuente: Ramcharan (2007b).Nota: Los errores estándar, que figuran entre corchetes, se agrupan a nivel de país. Uno, dos y tres asteriscos denotan significancia al nivel de 10%, 5% y 1%, respectivamente.

Los desastres naturales, sin embargo, ofrecen una visión más fidedigna de la forma en que la política económica contribuye a conformar la respuesta económica agregada a los shocks climáticos y de otro tipo. En particular, los desastres son fácilmente observables y sin embargo sumamente impredecibles. Además, al menos en el corto plazo no están determinados por las opciones económicas. Por ello, en la jerga de la ciencia económica se los puede considerar como condicionadamente exógenos con respecto a las opciones de política. Dicho esto, cabe afirmar que esos acontecimientos se agrupan según patrones geográficos (cuadros primero y segundo), y la susceptibilidad general de algunos países a los shocks naturales puede influir en la política económica así como en la respuesta a tales shocks. Pero la susceptibilidad es un fenómeno observable que puede incluirse en el marco de estimación, lo que reduce la posibilidad de un sesgo. Asimismo, aun después de considerado el factor de agrupamiento geográfico, esos shocks siguen siendo mayormente acontecimientos de baja probabilidad e impredecibles en el caso de muchos países, y por lo tanto es improbable que influyan de manera contundente en la política económica. La región del Caribe, por ejemplo, es notoriamente propensa a sufrir huracanes, y sin embargo, en promedio, una de esas islas ha sido azotada por un huracán atlántico solo siete veces en los últimos 100 años.

La metodología utilizada en el estudio de Ramcharan (2007a) puede ser empleada para estimar cómo inciden las políticas del sector financiero en la conformación del impacto de los desastres naturales sobre el producto. En el caso de las inundaciones, por ejemplo, supóngase que Sit–1 denota una variable que adquiere el valor de cero si no hay inundaciones en el país i en el año t – 1 (el año anterior) y la proporción de la superficie terrestre afectada respecto de la superficie terrestre total del país si efectivamente ocurre una inundación. Supóngase que Rit denota el índice de liberalización financiera de jure desarrollado por Abiad, Detragiache y Thierry Tressel (2007), observado en el país i el año t. El vector Xit denota el conjunto de variables de control observadas respecto del país i en el año t.

La ecuación de estimación es

en la que los parámetros γj prueban si el impacto de un shock en la variable de resultado, yit, depende de la orientación al mercado del sistema financiero. Como el sistema financiero y el shock pueden afectar el nivel de equilibrio de yit, la especificación también incluye linealmente Rit, además de Sit. Asimismo, otras variables que se correlacionan con la decisión de reformar el sistema financiero podrían también determinar la respuesta del producto al shock, y para reducir esta fuente potencial de sesgo, se han estimado también esos términos de interacción, que arrojan el coeficiente θj. Se consideraron los efectos del shock en un horizonte de cinco años, a partir del año inmediatamente siguiente al acaecimiento del hecho observado. La variable νt denota los efectos de año; uit es un término residual que puede correlacionarse entre diferentes años respecto del mismo país en todas las regresiones.

En el tercer cuadro se extraen algunos de los principales resultados observados en Ramcharan (2007b). La muestra consiste de un panel no equilibrado de 43 países, que comienza en 1973. Los resultados confirman que la liberalización financiera puede paliar el impacto de una inundación sobre el crecimiento. De la columna b se desprende que en dos economías que experimenten una inundación similar, el crecimiento del producto es alrededor de 0,65 puntos porcentuales mayor en la economía que se encuentra a una desviación estándar más alta en el índice de liberalización. No obstante, estos resultados pueden estar sesgados si las autoridades responden sistemáticamente a estos shocks modificando las políticas del sector financiero1. De ese modo, en la columna c no se incluyen las inundaciones que coincidieron con variaciones del índice de liberalización durante un período de seis años, a partir del año previo al shock. Los resultados varían poco. Por último, en la columna d se incluyen variables ficticias específicas del país para absorber la heterogeneidad invariante en el tiempo no observada entre los países. También en este caso el efecto acumulativo de las reformas del sector financiero en la respuesta del producto ante el shock registra escasa variación.

Nota: El autor principal de este recuadro es Rodney Ramcharan.1La fracción de superficie terrestre afectada por la inundación típica de la muestra es 0,014, y la desviación estándar del índice de liberalización es 0,246. Por lo tanto, empleándose los coeficientes significativos del tercer cuadro, el impacto estimado es (94,267+86,859)*0,014*0,246.

De qué manera los mercados financieros pueden fomentar la adaptación

Los mercados financieros pueden reducir los costos macroeconómicos de la adaptación generando señales de precios para incentivar la reubicación de las personas en zonas de menor riesgo (por ejemplo, mediante primas de seguro más bajas) y la reasignación de capital a nuevos sectores y regiones productivos (tomando en cuenta los costos y riesgos ajustados en función del clima)17. La capacidad de los mercados financieros para reasignar los costos y riesgos hacia quienes tienen mayor disposición y capacidad para soportarlos contribuirá a reducir los costos sociales de la adaptación. No obstante, esa capacidad depende de la calidad de las políticas macroeconómicas y financieras.

Dos tipos de instrumentos financieros son particularmente pertinentes en el contexto de la respuesta al cambio climático.

  • Los derivados climáticos ofrecen una cobertura a los productores vulnerables a las fluctuaciones a corto plazo de la temperatura o de las lluvias18. Los contratos negociados en bolsa generalmente están vinculados al número de días más cálidos o más fríos que el promedio estacional dentro de un período futuro, y su negociación ha registrado un fuerte incremento (gráfico 4.8). Esas operaciones se han centrado en las temperaturas de determinadas ciudades de Estados Unidos y Europa, concentrándose hoy la liquidez en los contratos a corto plazo porque los fondos de inversión libre (hedge funds) y los bancos mantienen una proporción mayor de sus carteras en esas posiciones. Actualmente, los derivados meteorológicos se complementan con swaps climáticos y contratos de seguro que pueden usarse como cobertura ante una evolución adversa del tiempo y de las cosechas. Los gobiernos de algunos países de menor ingreso (por ejemplo, India y Mongolia) ofrecen hoy seguros de cosechas y de ganado como medio de proteger a sus productores más vulnerables. Etiopía fue el país pionero en introducir el seguro de sequía en 2006.

  • Los bonos de catástrofe (bonos Cat) permiten dispersar el riesgo de catástrofes meteorológicas (recuadro 4.4). Luego del huracán Katrina, la emisión de este tipo de bonos se incrementó pronunciadamente (gráfico 4.8), beneficiando a los sectores vulnerables, por ejemplo, la agricultura y las propiedades costeras, al ofrecer a los aseguradores instrumentos más flexibles para transferir el riesgo, extendiendo de ese modo la asegurabilidad y estabilizando las primas.

Gráfico 4.8.Derivados climáticos y bonos de catástrofe1

(Miles de millones de dólares de EE.UU.)

Ha habido un fuerte aumento en la negociación de derivados climáticos y la emisión de bonos que transfieren el riesgo catastrófico.

Fuentes: PricewaterhouseCoopers y Swiss Re Capital Markets.

1El valor nocional negociado es el valor total de los contratos de derivados transados, contra el cual se calculan los pagos vinculados con las condiciones meteorológicas.

2La disminución del valor nocional negociado en 2006–07 es mayormente resultado de un desplazamiento hacia operaciones con contratos mensuales, en lugar de estacionales, en la Bolsa Mercantil de Chicago.

No obstante, existe la posibilidad de que los crecientes riesgos climáticos puedan desbordar la capacidad del sistema financiero (ABI, 2005). ¿Qué pueden hacer los gobiernos para contribuir a preservar la asegurabilidad y la capacidad de administrar los riesgos? Primero, los gobiernos deben abstenerse de subsidiar o imponer topes a las primas de seguro de inundaciones o contra huracanes, a fin de evitar que se promuevan comportamientos riesgosos y se eleve el riesgo fiscal. Quizá sea necesario desalentar el desarrollo en zonas vulnerables a inundaciones o a daños provocados por el viento en aquellos casos en que la alta probabilidad de acaecimiento del siniestro haga imposible acceder a un seguro. En otros casos, la inversión pública en obras de defensa contra inundaciones o de conservación de los recursos hídricos puede permitir a los aseguradores seguir ofreciendo cobertura contra inundaciones o sequías. Por último, los gobiernos pueden promover el desarrollo de derivados climáticos, seguros y bonos Cat suministrando datos fiables e independientes acerca de los patrones meteorológicos.

Aunque no constituyen una panacea—en este momento la cobertura de riesgos meteorológicos y de catástrofes se ofrece solo por plazos de hasta cinco años—las innovaciones recientes y la profundización de estos mercados alientan la esperanza de que tendrán un potencial considerable para promover la adaptación al cambio climático. El crecimiento de los fondos de inversión libre (hedge funds) y el fuerte interés en asumir riesgos que no tienen correlación con otros mercados financieros garantizan la continuidad de la demanda de instrumentos financieros que paguen a los inversionistas una prima por asumir riesgo meteorológico aun ante el hecho del cambio climático (van Lennep et al., 2004, y Bonaccolta, 2007). En general, la capacidad de adaptación de los países seguramente será mayor en el futuro, a medida que aumenten los ingresos, surjan nuevas tecnologías, se desarrollen los mercados financieros y se avance en la comprensión del cambio climático. No obstante, a grados elevados de calentamiento, es probable que la adaptación llegue a su límite relativamente pronto. Sumada a la creciente probabilidad del riesgo catastrófico, esta perspectiva señala la necesidad de encarar una labor de mitigación.

¿Cómo pueden los países mitigar el cambio climático de manera eficaz y eficiente?

Para que un marco de política encaminado a mitigar el cambio climático tenga éxito debe satisfacer varios criterios.

  • Para ser eficaz, la política de mitigación debe elevar los precios de los GEI a fin de reflejar el daño social marginal causado por las emisiones. Con precios más altos se crearían incentivos para reducir la producción y el consumo de bienes que sean generadores intensivos de emisiones y para el desarrollo y la adopción de nuevas tecnologías de bajas emisiones.

  • La política de mitigación debe ser aplicada a todos los diferentes GEI, empresas, países, sectores y períodos para garantizar que alcance los objetivos deseados al menor costo posible.

  • Es importante abordar las consideraciones relativas a la distribución entre empresas, grupos de ingreso y generaciones, tanto por motivos de equidad y justicia distributiva como para garantizar la factibilidad política de las medidas.

  • Las políticas de mitigación deben ser flexibles y robustas a los cambios de la situación económica y a la nueva información científica que se tenga sobre el cambio climático, ya que una alta volatilidad de los resultados podría incrementar los costos económicos de las políticas y privar a estas de respaldo político.

  • Las políticas de mitigación deben ser ejecutables y tener “consistencia dinámica”, es decir, que los gobiernos tengan incentivos para mantenerlas vigentes, a fin de inducir como respuesta el comportamiento necesario.

Recuadro 4.4.Seguros y bonos de catástrofe: Nuevos instrumentos de cobertura para el riesgo de fenómenos meteorológicos extremos

A raíz del cambio climático habrá probablemente una mayor incidencia de fenómenos meteorológicos extremos. En el informe Stern Review (Stern, 2007) se proyecta un aumento de la frecuencia de inundaciones, sequías y tormentas graves. Análogamente, el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) prevé un aumento de la intensidad y duración de las sequías y de la severidad de los huracanes. Con frecuencia esos fenómenos tienen efectos devastadores, especialmente en países pequeños y de bajo ingreso. Los mercados financieros pueden ayudar a esos países a asegurarse contra los riesgos meteorológicos extremos. Aunque hasta la fecha permanecen relativamente sin explotar, existen hoy diversos instrumentos que permiten adquirir una cobertura contra casi cualquier riesgo de desastres naturales.

Durante la última década, el mercado mundial de reaseguro para catástrofes ha crecido vigorosamente tanto en volumen como en variedad de estructuras financieras, aunque su cobertura geográfica se ha ampliado en menor medida. Ese mercado es el segmento mayorista del mercado asegurador. Los emisores primarios (quienes emiten las pólizas a los hogares y las empresas) procuran obtener una cobertura para su exposición al riesgo de desastres naturales (primer gráfico). Además, es posible usar un mecanismo de titulización—como los bonos de catástrofe (bonos Cat)—para transferir (“descargar”) el riesgo trasladándolo a los mercados de capital. Los bonos Cat son emitidos generalmente por compañías reaseguradoras, pero a veces los emiten aseguradores primarios o agentes que recurren al autoseguro, como los gobiernos. Aunque el mercado de los bonos Cat es aún relativamente pequeño, ha crecido rápidamente en los últimos años, alcanzando una capitalización total de más de $15.000 millones a fin de 2007. Fuentes del mercado estiman el volumen mundial de reaseguro para catástrofes en alrededor de $150.000 millones.

Bonos de catástrofe: Capitalización de mercado

(Miles de millones de dólares de EE.UU.)

Fuente: Swiss Re Capital Markets.

La mayoría de los bonos Cat y los contratos de reaseguro de catástrofe se concentran en un conjunto pequeño de riesgos importantes, pero los siniestros cubiertos se han ampliado un tanto en los últimos dos años. Los grandes siniestros—vientos en Estados Unidos, terremoto en Estados Unidos, tormenta de viento en Europa, terremoto en Japón y tifón en Japón—representan alrededor del 90% del volumen total del mercado. Los aseguradores de un conjunto más amplio de países han comenzado recientemente a buscar cobertura para desastres naturales, como en Australia y Nueva Zelandia (viento) y en la provincia china de Taiwán (terremoto).

Un pequeño número de bonos Cat ha sido emitido por gobiernos como cobertura de los riesgos fiscales derivados de los desastres naturales. En 2006, por ejemplo, FONDEN—el organismo del gobierno de México encargado de proporcionar asistencia tras los desastres naturales—colocó instrumentos para cubrir el riesgo de terremotos en tres lugares vulnerables, obteniendo una cobertura total de $450 milliones. La operación incluyó un contrato directo con una compañía reaseguradora y la emisión de dos bonos Cat. En 2007, el Banco Mundial lanzó el Fondo de seguro contra riesgos de catástrofe para el Caribe (CCRIF, por sus siglas en inglés), un mecanismo regional de seguro de desastre destinado a proporcionar cobertura contra el riesgo de huracanes para 16 países del Caribe. Los países compraron seguro de desastre por un total de $120 millones al CCRIF, el que a su vez descargó el riesgo a través de los reaseguradores y los mercados de capital. Al agrupar el riesgo de múltiples países se obtienen significativas ventajas de escala. Se estima que, para ser económicamente viable, un bono Cat debe ser emitido por un monto mínimo de aproximadamente $100 millones.

Los instrumentos de mercado por lo general no brindan una cobertura plena ante los riesgos macroeconómicos. Los contratos o bonos Cat estándar, incluidos los utilizados por FONDEN y CCRIF, aplican un disparador o cláusula de activación “paramétrica”: el pago del seguro es activado por el acaecimiento de un fenómeno natural de cierta magnitud, no por el cálculo de las pérdidas sufridas. El disparador puede ser una velocidad específica del viento o una cierta intensidad o profundidad de un terremoto medida en un lugar determinado. El disparador paramétrico simplifica enormemente el seguimiento y la ejecución del contrato de seguro y garantiza el pago inmediato una vez acaecido el siniestro cubierto1. El seguimiento del fenómeno puede estar a cargo de un tercero, como el Centro Nacional de Huracanes de Estados Unidos.

Primas de seguro de catástrofe, sin tendencia

(Indice, 1985 = 100)

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI basados en Lane Financial, LLC.

Los seguros paramétricos, sin embargo, pueden dejar sin cobertura una buena cantidad de riesgo residual (el “riesgo básico”, en el idioma de los seguros). Un fenómeno natural puede causar daños considerables sin traspasar la frontera paramétrica. De hecho, el huracán Dean, que provocó daños sustanciales en Belice y Jamaica en agosto de 2007, no dio lugar a pago alguno en el marco del CCRIF porque los vientos no alcanzaron las velocidades requeridas en los lugares especificados. Como sucede con cualquier otra estructura de seguro, los de tipo paramétrico plantean una disyuntiva entre el costo y la cobertura. El riesgo básico puede reducirse, pero solo a un costo más alto, y el asegurado debe optar por la combinación de riesgo y costo que prefiera.

La evolución de los precios en el mercado de bonos Cat ha estado marcada por el impacto de grandes desastres, especialmente los huracanes Andrés y Katrina que afectaron a Estados Unidos en 1993 y 2005, respectivamente (segundo gráfico). También se ha registrado una tendencia alcista en las primas de seguro, vinculada en parte con la reevaluación al alza del riesgo de desastres. La razón del incremento de las primas es que, luego de un desastre de gran magnitud, las compañías reaseguradoras deben recomponer el capital a fin de preservar su solvencia y calificación crediticia. Este proceso puede extenderse en el tiempo si los mercados de capital carecen de fluidez, y mientras tanto las primas de seguro se mantienen elevadas. Sin embargo, el gráfico también indica que el aumento posterior al huracán Katrina, aunque en términos generales comparable con el registrado tras el huracán Andrés, fue relativamente de corta duración. El rumbo alcista de las primas se revirtió a pesar de que las agencias calificadoras de riesgo endurecieron sus estándares y las firmas productoras de modelos meteorológicos y los participantes del mercado reevaluaron al alza el riesgo de desastres. Parte de ese veloz cambio de tendencia se explica por la rápida entrada de nuevos inversionistas como fondos de inversión libre (hedge funds), bancos e inversionistas de capital de riesgo, que aportaron más recursos a través de diversas estructuras de mercado. Además de los bonos Cat, los nuevos instrumentos incluyen préstamos bancarios y participaciones de capital, especialmente en compañías reaseguradoras con fines especiales denominadas “sidecars”, que captan fondos a corto plazo mediante la emisión de capital de riesgo y de deuda.

¿Una oportunidad no aprovechada?

Los países pequeños y de bajo ingreso son especialmente vulnerables a los desastres naturales debido a que tienen una menor diversificación geográfica, mayores porcentajes de población que vive en las zonas expuestas y una mayor dependencia de la precipitación pluvial natural y de condiciones meteorológicas benignas para la producción agrícola. Según la base de datos sobre emergencias (Emergency Events Database) de la Organización Mundial de la Salud, cada uno de los dos huracanes que azotaron Belice en 2000 y 2001 provocó daños equivalentes a más del 30% del PIB y afectaron la sostenibilidad de la deuda pública (Borensztein, Cavallo y Valenzuela, 2008)2. Aun los fenómenos no tan extremos pueden implicar enormes costos indirectos. Se ha vinculado la sequía con una mayor incidencia de los conflictos armados en países de bajo ingreso, esencialmente a través de su efecto en el crecimiento económico y la pobreza (Miguel, Satyanath y Sergenti, 2004).

Frente a tales riesgos catastróficos, los países de bajo ingreso tienden a recurrir a la ayuda extranjera o a alguna forma de autoseguro (Borensztein, Cavallo y Valenzuela, 2008). Los flujos de ayuda, no obstante, son poco fiables, pueden llegar tarde y parecen depender en alguna medida del grado de cobertura que los medios de prensa le den al desastre. Las estrategias de autoseguro incluyen el endeudamiento cuando ocurre un desastre o la acumulación de recursos en un fondo especial. Pero hay una diferencia fundamental entre seguro y autoseguro. Si un país compra un seguro (por ejemplo, emitiendo un bono Cat), en caso de desastre recibirá el pago asegurado que compensará la pérdida sufrida, si bien de manera imperfecta. Al recurrir al autoseguro, en cambio, el país puede distribuir en el tiempo el costo del desastre pero igualmente soporta la carga económica total. Además, las estrategias de autoseguro pueden plantear otros problemas. Por ejemplo, los fondos de autoseguro quizá sean aplicados a otros fines si llegan a un monto considerable. Existe, en realidad, una combinación óptima de seguro y endeudamiento (o autoseguro), que depende de muchos factores, entre ellos el tamaño de la posible pérdida, el costo del seguro, las tasas de interés, la facilidad de acceso al financiamiento externo y la medida en que las calificadoras de riesgo toman en cuenta en su evaluación la cobertura de seguros del mercado.

A pesar de sus ventajas, pocos países han emitido bonos Cat o procurado obtener seguro de desastres. Un posible motivo es el costo. Las primas de los bonos Cat pueden ser altas debido a diversos factores, como los estudios técnicos requeridos por las agencias de modelación de riesgos, los costos jurídicos y la remuneración de los requisitos de capitalización que deben observar las compañías de seguro y de reaseguro en condiciones imperfectas de mercado (véase Froot, 2001). (En alguna medida, sin embargo, el costo del seguro para las economías emergentes y en desarrollo se atenúa por el valor de diversificación de esos riesgos dentro del mercado financiero mundial.) Otra razón puede ser el temor de las autoridades de emprender operaciones inusuales y complejas, que quizá no comprendan plenamente. Los políticos también tienden a concentrarse en el corto plazo y por ello no se sienten motivados para gastar dinero en un seguro que beneficiará principalmente a quienes les sucedan en el cargo.

Los instrumentos de seguro de catástrofe también pueden resultar útiles para las instituciones financieras internacionales que procuran dar amplio respaldo a esos programas de seguros, como en el caso del fondo CCRIF. El Banco Mundial tiene otros proyectos en curso para ofrecer seguros a los agricultores de diversos países, entre ellos India y Mongolia, y obtiene cobertura para esos riesgos en los mercados mundiales. El seguro de desastre es un medio que permite a los organismos de ayuda superar las limitaciones presupuestarias que pueden surgir en años en los que deben responder a varios desastres de gran magnitud. Al respecto, en 2006 el Programa Mundial de Alimentos (PMA) de las Naciones Unidas, en colaboración con el Banco Mundial, llevó a cabo en Etiopía un programa piloto de seguro de sequía, que ofrecía cobertura a los agricultores que podían verse afectados por la escasez de lluvia. El PMA descargó el riesgo en el mercado mundial de reaseguros. En ese caso, no se generó pago alguno porque las lluvias resultaron suficientes en todas las zonas cubiertas.

Nota: El autor principal de este recuadro es Eduardo Borensztein.1Una característica más común de los contratos habituales de reaseguro es el disparador de “indemnidad”, es decir, el daño sufrido por el asegurado. Existen también opciones intermedias como las pérdidas modeladas e índices basados en un acaecimiento paramétrico.2Las estimaciones de costos deben considerarse con la debida cautela y están sujetas a revisiones significativas.

Se han estudiado muchos instrumentos de política para reducir las emisiones. Los más destacados son los impuestos sobre las emisiones, los permisos de emisión comercializables, las normas de rendimiento, los incentivos para la adopción de tecnologías que ahorren energía y los subsidios para la reducción de las emisiones o la adopción de tecnologías limpias (recuadro 4.5)19. Las políticas basadas en el mercado, como los impuestos sobre las emisiones (a menudo denominados impuestos sobre el carbono)20 y los programas de comercialización de permisos, tienen una ventaja importante sobre las normas de rendimiento porque crean un precio común para las emisiones. La fijación de precios comunes alienta la concentración de las emisiones en aquellas empresas que pueden producir de manera más eficiente.

Recuadro 4.5.Iniciativas de política recientes para reducir las emisiones

De conformidad con el anexo I del Protocolo de Kyoto, los países firmantes1 acuerdan reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en un 8% con respecto a los niveles de 1990 en 2008–12. Este protocolo es el principal marco internacional de política que incluye incentivos para mitigar el impacto del calentamiento de la Tierra. En Europa el principal mecanismo de implementación del Protocolo de Kyoto es el Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la Unión Europea (RCDE-UE). Otros dos instrumentos normativos, el Mecanismo para un desarrollo limpio (MDL) y la Aplicación Conjunta, permiten a los países incluidos en el anexo I recibir créditos invertir en la reducción de emisiones en países que no están sujetos a metas vinculantes.

El RCDE-UE es un sistema internacional de topes y comercio, proyectado para reducir las emisiones en un 2,4% con respecto al escenario actual en 20102, aunque es necesario introducir algunas reformas para aprovechar plenamente su potencial de reducción eficiente a gran escala. Durante las fases I (2005–07) y II (2008–12), los derechos de emisión de dióxido de carbono (CO2e) se distribuyeron entre alrededor de 11.000 instalaciones de uso intensivo de energía en toda la Unión Europea (mayormente los servicios de generación de electricidad y los principales emisores industriales), lo que representa alrededor del 40% del total de las emisiones de carbono de la UE. El volumen de comercio en el mercado fue de alrededor de 1.600 millones de toneladas de CO2 en 2007, y se valoró en alrededor de €28.000 millones (un aumento del 55% con respecto a los valores de 2006)3. El sistema, dirigido a disminuir los costos de reducción dada una meta de emisiones determinada, tiene varios fallos de diseño, los cuales han reducido su eficacia. En primer lugar, debido al nivel excesivo de las cuotas y a la incertidumbre en los mercados, los precios autorizados se han mantenido bajos y volátiles. De hecho, estos se redujeron a cero en el segundo semestre de 2007 (aunque los precios son, en general, más altos en la fase II). En segundo lugar, la alta proporción de asignaciones gratuitas (por lo menos el 95% en la fase I y el 90% en la fase II) generó ganancias inesperadas e ingresos públicos no percibidos y limitó los incentivos a la reducción de las emisiones al crear expectativas sobre las asignaciones gratuitas en el futuro basadas en las emisiones actuales4. Estos problemas se agravaron debido a las normas en virtud de las cuales las empresas existentes pierden sus asignaciones gratuitas mientras que las nuevas en general las reciben5. En tercer lugar, el precio del carbono no está eficazmente coordinado con las políticas, los impuestos y la regulación implementada en los mercados no incluidos en este régimen, como la calefacción y el transporte. Se han aplicado medidas para limitar el alcance de algunos de estos (y otros problemas) entre las que figuran las siguientes: ampliar el sistema a fin de incluir nuevos sectores (como el de la aviación en la Unión Europea) y nuevos gases; anunciar de antemano las limitaciones en el futuro (comenzando con una reducción del 11% en la fase III frente al marco de compromisos anterior); aplicar un sistema de subastas completas de permisos (comenzado por lo menos por el 60% en 2013), y armonizar las reglas de fijación de límites y de entrada y salida.

El MDL permite a los países incluidos en el anexo I recibir créditos para invertir en tecnología de uso menos intensivo del carbono en las economías de mercados emergentes y en desarrollo (que actualmente no están sujetas a las metas de reducción), lo que facilita el acceso a oportunidades para disminuir los costos de reducción de las emisiones y ayuda a fomentar el desarrollo al aumentar el saldo de capital en estas economías. El mercado del MDL ha crecido rápidamente en los últimos años, y se estima que los mercados primarios alcanzan los 950 millones de toneladas de CO2 con un valor aproximado de €12.000 millones en 2007 (un aumento de casi el 200% con respecto a los valores de 2006). No obstante, cabe examinar varias cuestiones. En primer lugar, la capacidad de supervisar y verificar la “adicionalidad” de las reducciones de las emisiones, lo que anteriormente era una condición necesaria para la aprobación de un proyecto en el marco del MDL, muchas veces no está clara. Aunque las emisiones pueden reducirse a través de un proyecto determinado en el marco del MDL, es difícil cuantificar las reducciones globales de las emisiones en las economías que no están sujetas a limitaciones o políticas generales con respecto a las emisiones (estas hipótesis son en cierto sentido imposibles de determinar, incluso cuando se establecen procedimientos administrativos detallados según las circunstancias del caso). En segundo lugar, dado el alto grado de riesgo de política a partir de 2012, casi no se han reducido las emisiones en el marco de los proyectos sujetos a períodos largos de rendimiento de la inversión, como en los mercados de producción de energía, donde la mayor parte de las inversiones tienen metas de reducción de las emisiones derivadas de procedimientos industriales. En tercer lugar, la deforestación conocida no se ha incluido por el momento en el MDLe incluirla requerirá superar problemas administrativos y de gestión complejos, especialmente en lo que se refiere al establecimiento de un escenario de referencia, la supervisión y aplicación de las normas, y la gestión de los riesgos de “escape”. Por último, algunos proyectos en el marco del MDL aún no se han puesto en marcha en los países más pobres (y estos se han concentrado por el momento en Brasil, China e India), lo que suscita preocupación con respecto a la distribución.

Además, muchos países, incluidos los que no han firmado el Protocolo de Kyoto (como Estados Unidos), y las principales economías en desarrollo que no están sujetas a metas vinculantes en el marco del acuerdo, han implementado políticas internas orientadas a reducir las emisiones. (En el cuadro se resumen las políticas correspondientes a un grupo de países.) En general, estas políticas están motivadas por otras consideraciones más que por la preocupación por el cambio climático, por ejemplo, el aumento de la productividad, la seguridad energética y la reducción de la contaminación local. No obstante, otras medidas internas, como los subsidios energéticos, pueden tener el efecto opuesto y provocar un fuerte aumento global de las emisiones, especialmente por la expansión de la producción de energía basada en combustibles fósiles en las economías en desarrollo. Aunque estas medidas internas son encomiables—y, de hecho, esenciales—por el momento solamente se han traducido en iniciativas poco sólidas y con frecuencia mal coordinadas, y también poco transparentes. Estos factores han impedido una coordinación internacional eficaz y eficiente de los esfuerzos de reducción de las emisiones. Estas políticas de reducción de las emisiones internas son de dos tipos principales: las normas de rendimiento y los subsidios tecnológicos.

Aunque con frecuencia son menos atractivas que los mecanismos de mercado, las normas de rendimiento han dado lugar a reducciones sustanciales de las emisiones en los mercados de vehículos, edificios y aparatos electrónicos, con respecto a los cuales las emisiones son difusas, los costos de transacción derivados del cumplimiento con los incentivos del mercado son altos, y la credibilidad de los mercados de carbono aún se está estableciendo. En el sector del transporte por carretera, el programa Top Runner de Japón (véase el cuadro) ha generado un ahorro de energía considerable, del 15% en 1995–2005, según las estimaciones, en el caso de los vehículos diesel de pasajeros (Centro de Conservación de Energía de Japón, 2005). En Estados Unidos, las normas sobre el promedio de ahorro de combustible (Corporate Average Fuel Economy o CAFE, por sus siglas en inglés), si bien son menos exigentes que las normas europeas o japonesas, han mejorado la eficiencia de los vehículos desde su promulgación en 1975. No obstante, las restricciones menos estrictas aplicadas a los vehículos utilitarios y las camionetas han limitado su eficacia global al cambiar las preferencias de los consumidores y enfocarse hacia las categorías de vehículos más pesados. Según las estimaciones, los códigos regulatorios aplicados a los edificios, por ejemplo en California, han ahorrado aproximadamente 10.000 gigavatios-hora (GWh) de electricidad cada año, es decir, alrededor del 4% de la electricidad total utilizada en 2003 (Comisión de Energía de California, 2005). En diciembre de 2007 se anunciaron compromisos más estrictos para mejorar la eficiencia energética de los edificios federales. Se proyecta que las normas estadounidenses sobre los aparatos eléctricos permitirán reducir las emisiones residenciales anuales en alrededor de 37 toneladas métricas de CO2 (MtCO2) en 2020, es decir, alrededor del 9% de las emisiones de los hogares (Meyers et al., 2002).

Medidas internas de política económica que afectan a las emisiones
ChinaMetas internas para reducir la intensidad energética del PIB en un 20% en 2005–10 y ampliar la generación de energías renovables al 30% de la capacidad total en 2020.

  • Reducir los impuestos indirectos sobre la generación de electricidad renovable y establecer derechos aduaneros favorables sobre los componentes importados.

  • Apoyo del gobierno central y los gobiernos locales a la investigación y desarrollo, por ejemplo, gasto por un monto de $28 millones en el desarrollo de energías renovables en el marco del Décimo Plan Quinquenal.

  • Subsidios a la inversión, por ejemplo, en sistemas de generación de electricidad renovable para las aldeas en el marco de los programas de electrificación rural a gran escala.

  • Normas de eficiencia energética aplicables a los vehículos, los productos que usan energía y algunos edificios urbanos nuevos; se estima, por ejemplo, que los aparatos eléctricos conservarán alrededor del 9% de la electricidad residencial de China en 20101.

  • Reestructuración (y cierre) de las empresas estatales más ineficientes desde el punto de vista energético.

Unión EuropeaCompromiso del Protocolo de Kyoto de reducir las emisiones en un 8% con respecto a los niveles de 1990 en 2008–12; meta voluntaria de la UE de reducir las emisiones en un 20% con respecto a los niveles de 1990 en 2020.

  • Según las proyecciones, el Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la Unión Europea (RCDE-UE), que abarca la generación de electricidad y la industria pesada, contribuirá a reducir las emisiones en otro 2,4% frente al escenario actual en 20102.

  • Ampliación de los impuestos sobre la gasolina y el diesel, los cuales son particularmente altos en el Reino Unido.

  • El apoyo a la investigación y las tecnologías medioambientales asciende a $3.000 millones, y otros $1.800 millones para la investigación nuclear, en el Programa Marco 6, 2002–063.

  • Obligaciones de compra de energía renovable y sistema de primas en las tarifas por difusión de tecnologías limpias.

  • Reglamentos aplicables a los edificios, los aparatos eléctricos y los vehículos (por ejemplo, la Directiva relativa a la Eficiencia Energética de los Edificios) y la regulación obligatoria propuesta para los vehículos de pasajeros4.

IndiaMetas internas, incluidos el aumento del 20% de la eficiencia energética en 2016–17; ampliación de la oferta de electricidad a todas las aldeas en 2009, y aumento del 5% de la cubierta vegetal y forestal5.

  • Subsidios programados para fuentes de energía renovables, en particular en zonas rurales remotas, por un total de $174 millones en 2007–126.

  • $38 millones para la inversión en investigación, diseño y desarrollo de energías nuevas y renovables.

  • Aumento de la cobertura forestal a través de la regulación, los incentivos y la información sobre la gestión eficaz de los bosques7.

  • Códigos de construcción de grandes edificios comerciales y edificios públicos, diseñados para reducir el consumo de energía en 20%–40%8.

JapónCompromiso del Protocolo de Kyoto de reducir las emisiones en un 6% con respecto a los niveles de 1990 en 2008–12; objetivo nacional de reducir la intensidad energética en un 30% entre 2003 y 2030.

  • Impuestos sobre la gasolina (¥46.800/kilolitro), keroseno (combustible para aviones) (¥26.000/kilolitro), el carbón (¥700/tonelada) y la electricidad (¥375/kilovatio-hora vendido)9.

  • Se prevé que el programa “Top Runner” sobre normas de rendimiento aplicables a más de 20 categorías de productos (incluidos los vehículos y los aparatos eléctricos) generará un ahorro del 16%–25% del ahorro nacional total en 201010.

  • Los proveedores están obligados a producir 8,7 teravatios hora (tWh) de electricidad renovable en 2007 y hasta 16.000 millones de tWh en 201411.

  • Acuerdos voluntarios con las empresas interesadas en 39 industrias con el objeto de subvencionar una tercera parte del gasto en la reducción de los gases de efecto invernadero (GEI) si se cumplen las metas.

Estados UnidosObjetivo voluntario para reducir el nivel de intensidad de las emisiones de GEI en un 18% por debajo de los niveles de 2002 en 2012.

  • Incentivos tributarios por un total de $3.600 millones en 2006–11 para el uso de energía renovable más limpia y tecnología más eficiente desde el punto de vista energético.

  • Apoyo a programas nacionales e internacionales de investigación y desarrollo relacionados con el clima (por ejemplo, el programa “Metano a los Mercados” y la Alianza Asia-Pacífico) de $37.000 millones en 2001–07.

  • Normas de eficiencia aplicables a edificios, vehículos y aparatos eléctricos. El Programa ENERGY STAR de etiquetado para la eficiencia energética que abarca 1.400 productos, y se ampliará a través de alianzas con seis mercados internacionales.

BrasilObjetivo nacional de aumentar la proporción de fuentes de energía renovable al 10% en 2030 y ampliar la disponibilidad de electricidad a otros 12 millones de ciudadanos.

  • Reducción de alrededor del 50% de la deforestación entre 2004 y 2006 a través de una supervisión por satélite más eficaz, controles del uso de tierras e incentivos a la tala de bosques sostenible.

  • Mezcla obligatoria de etanol en la gasolina de 22% y mezcla de biodiesel de 2% (hasta 5% en 2013).

  • Líneas de crédito subvencionadas para la producción de biodiesel. Apoyo a la investigación en biodiesel y expansión del programa de etanol y azúcar a otros productos.

  • Sistema de primas en las tarifas durante 20 años por utilización de generadores de electricidad renovable12; obligación del proveedor de invertir el 1% del ingreso operativo neto en medidas de eficiencia e investigación y desarrollo.

  • Adopción de las normas de eficiencia de Estados Unidos para vehículos ligeros y normas de la UE para motocicletas y vehículos pesados.

  • Inversión en electricidad renovable descentralizada en el marco del programa de electrificación “Electricidad para todos”.

China Markets Group, Lawrence Berkeley Laboratories: http://china.lbl.gov/china_buildings-asl-standards.html.

Véase Capoor y Ambrosi (2007).

Acción de la UE contra el cambio climático: investigación y desarrollo para estimular las tecnologías favorables al medio ambiente.

La Directiva relativa a la Eficiencia Energética de los Edificios tiene por objeto aprovechar el potencial de ahorro en función de los costos estimado en alrededor del 22% del consumo actual de los edificios de los países de la Unión Europea en 2010. La Comisión Europea propone reducir el promedio de las emisiones de CO2 de los nuevos vehículos de pasajeros en la Unión Europea de alrededor de 160 gramos el kilómetro a 130 gramos el kilómetro en 2012.

India, Comisión de Planificación (2007).

India, Ministerio de Energías Nuevas y Renovables (2006).

India, Ministerio de Medio Ambiente y Selvas (2006), pág. 25.

India, Ministerio de Medio Ambiente y Selvas, y Ministerio de Electricidad, Dirección de Eficiencia Energética (2007), pág. 7.

Japón (2006).

Nordqvist (2006), pág. 6.

“Outline of the Renewable Portfolio Standard (RPS) System” (plan del sistema de políticas de energía renovable) www.rps.go.jp/RPS/new-contents/english/outline.html.

Brasil (2007), págs. 22, 27.

China Markets Group, Lawrence Berkeley Laboratories: http://china.lbl.gov/china_buildings-asl-standards.html.

Véase Capoor y Ambrosi (2007).

Acción de la UE contra el cambio climático: investigación y desarrollo para estimular las tecnologías favorables al medio ambiente.

La Directiva relativa a la Eficiencia Energética de los Edificios tiene por objeto aprovechar el potencial de ahorro en función de los costos estimado en alrededor del 22% del consumo actual de los edificios de los países de la Unión Europea en 2010. La Comisión Europea propone reducir el promedio de las emisiones de CO2 de los nuevos vehículos de pasajeros en la Unión Europea de alrededor de 160 gramos el kilómetro a 130 gramos el kilómetro en 2012.

India, Comisión de Planificación (2007).

India, Ministerio de Energías Nuevas y Renovables (2006).

India, Ministerio de Medio Ambiente y Selvas (2006), pág. 25.

India, Ministerio de Medio Ambiente y Selvas, y Ministerio de Electricidad, Dirección de Eficiencia Energética (2007), pág. 7.

Japón (2006).

Nordqvist (2006), pág. 6.

“Outline of the Renewable Portfolio Standard (RPS) System” (plan del sistema de políticas de energía renovable) www.rps.go.jp/RPS/new-contents/english/outline.html.

Brasil (2007), págs. 22, 27.

Los subsidios tecnológicos (incluidos los incentivos tributarios) se han utilizado ampliamente para respaldar la producción de biocombustibles y electricidad renovable, pero no son un sustituto eficaz en función de los costos para la fijación adecuada de los precios del carbono. Con todo, pueden ser una respuesta ade cuada a los fallos de los mercados tecnológicos. Normalmente el apoyo tiene por objeto reducir el costo de la investigación y el desarrollo y la inversión de capital, o garantizar los altos precios al usuario final. En Alemania, por ejemplo, se prevé que el sistema de primas en las tarifas de la electricidad generada a partir de fuentes renovables representará un costo adicional de €30.000 millones a €36.000 millones para los consumidores, entre 2000 y 2012 a un costo de aproximadamente €0,10 por kilovatio-hora (kWh) (Agencia Internacional de Energía, 2007b). En Estados Unidos, la derogación de los impuestos específicos sobre los biocombustibles implica un subsidio de aproximadamente $12.000 millones en 2007–11 (Metcalf, 2007). Al analizar el rendimiento de los subsidios a la energía renovable en los países del Grupo de los Siete se observa que los costos son, en general, mucho más altos que la mayoría de las estimaciones actuales sobre los costos marginales de los daños causados por las emisiones de CO2 (véase, por ejemplo, Strand, 2007). El análisis parece indicar que actualmente el apoyo público directo para aumentar la producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables es un mecanismo costoso para reducir las emisiones de carbono en comparación con un régimen eficiente de fijación de precios del carbono, aunque los rendimientos podrían ser más altos si se consideran las futuras reducciones de los costos gracias a la experiencia práctica.

Nota: Los autores principales de este recuadro son Ben Jones y Jon Strand, con la colaboración de Paul Mills.1Un grupo de países industrializados comprendido por Europa oriental, la OCDE, Rusia y Estados Unidos (aunque este último no ratificó el tratado).2Véase Capoor y Ambrosi (2007).3Véase Point Carbon Research (2008).4Véase un análisis de esta cuestión en Böhringer y Lange (2005) y Rosendahl (2006). Rosendahl señala que cuando se actualizan las cuotas futuras a fin de tener en cuenta las emisiones actuales, el precio de la cuota puede corresponder a un nivel varias veces superior al del costo marginal de reducción de las emisiones, lo que indica que la reducción es muy pequeña.5Véanse, por ejemplo, Åhman y Holmgren (2006); y, Åhman, Burtraw, Kruger y Zetterberg (2007).

La opción entre los impuestos sobre el carbono y los sistemas de topes y comercio resulta menos clara. Los impuestos sobre el carbono tienen una ventaja importante respecto de los sistemas de topes y comercio porque determinan un precio estable para las emisiones (las políticas de topes y comercio procuran estabilizar la cantidad de emisiones, pero permiten que los precios fluctúen). La estabilidad del precio de las emisiones resulta esencial para que las empresas tomen decisiones a largo plazo con respecto a la inversión y la innovación en tecnologías de bajas emisiones. Los impuestos sobre el carbono también ofrecen una mayor flexibilidad ante cambios de la situación económica, permitiendo a las empresas reducir más las emisiones durante períodos de lento crecimiento de la demanda y menos en los de alto crecimiento, cuando el costo de hacerlo sería mayor. En cambio, los sistemas de topes y comercio podrían generar volatilidad en el precio de las emisiones al variar las condiciones de la demanda. Los impuestos sobre el carbono también generan ingresos que pueden emplearse para mejorar la eficiencia (mediante una baja de otros impuestos) o la equidad (compensando a los grupos perjudicados por la política). Sin embargo, en un régimen de impuestos sobre el carbono la cantidad de reducción de las emisiones es incierta. Además, los impuestos pueden ser difíciles de implementar por motivos políticos.

Hay diversas formas de reducir las desventajas de los sistemas de topes y comercio. La volatilidad de los precios, por ejemplo, puede aminorarse estableciendo mecanismos que operen como “válvulas de seguridad” y permitan a los gobiernos vender algunos permisos temporales si los precios de los permisos exceden ciertos niveles “disparadores” preestablecidos, autorizando el depósito y préstamo de los permisos o creando una institución similar a un banco central para supervisar los mercados de permisos. Tales políticas híbridas—que combinan elementos de un impuesto sobre el carbono y un sistema de comercialización de permisos—podrían ser más convenientes que los instrumentos de política respectivos considerados aisladamente (Pizer, 2002). Elevando a través del tiempo el precio que actúa como disparador se podrían fijar simultáneamente metas para los precios de las emisiones, a corto plazo, y para su cantidad, a largo plazo21. Véase en el recuadro 4.6 un análisis más detenido de estas y otras cuestiones referidas a las políticas de mitigación22.

Recuadro 4.6.Complejidades del diseño de las políticas internas de mitigación

En este recuadro se destacan algunas cuestiones más amplias que plantea el diseño de las políticas internas de mitigación de emisiones, que van más allá de la opción básica entre un impuesto sobre las emisiones y un sistema de topes y comercio (véase en Kopp y Pizer, 2007, un análisis más profundo de las cuestiones relativas al diseño).

Flexibilidad en las políticas de control de emisiones

Una preocupación importante que plantean los topes anuales rígidos es el riesgo de la volatilidad que podrían causar en los precios de las emisiones, por ejemplo, los cambios en las condiciones de demanda o problemas que desarticularan a los mercados energéticos. Una volatilidad aguda de los precios de los créditos o permisos podría desalentar la inversión en tecnologías de ahorro de energía que tienen grandes costos iniciales y podrían restar apoyo político a un sistema de topes y comercio. No obstante, existen formas de abordar en parte este problema.

Una alternativa es incluir un mecanismo de válvula de seguridad, que impide que los precios de los permisos superen un cierto máximo, facultándose al ente regulador a vender los permisos adicionales que sea necesario lanzar al mercado para impedir que los precios suban por encima de ese nivel (Pizer, 2002). Otra opción consiste en permitir que las empresas tomen en préstamo permisos del gobierno durante períodos en que los precios sean elevados y depositar esos permisos cuando los precios sufran presiones a la baja, a fin de contribuir a suavizar las fluctuaciones agudas. El esquema de comercio de emisiones de la Unión Europea (EU-ETS, por sus siglas en inglés) contempla ahora el depósito de permisos (aunque no el préstamo). Otra alternativa es la supervisión oficial de los mercados de carbono a través de un nuevo organismo, muy similar a un banco central, que intervendría para vender o comprar permisos cuando sus precios tocaran niveles imprevistamente altos o bajos. Este tipo de supervisión también podría contribuir a estabilizar el mercado de permisos, generando al mismo tiempo mayor confianza en el logro de las metas de emisión a más largo plazo.

No obstante, cierta flexibilidad en los precios de los permisos podría de hecho ser beneficiosa, ya que permitiría que los conocimientos futuros acerca del impacto probable del calentamiento global se reflejaran en tiempo real en los precios de los permisos y en las decisiones relativas a la atenuación o mitigación. Por ejemplo, para determinar si la intervención es necesaria, un “banco central climático” podría tomar en cuenta los factores que influyen en las variaciones del precio de las emisiones y permitir que los shocks permanentes se reflejen en los precios. Aun sin ese banco central climático, en un régimen de topes y comercio que permitiera el depósito y el préstamo de permisos, si surgieran nuevas evidencias de que el calentamiento se está produciendo con mayor rapidez que la prevista, los especuladores vislumbrarían un endurecimiento del tope futuro de emisión, lo que modificaría instantáneamente al alza la trayectoria de los precios actuales y futuros esperados de los permisos (antes de cualquier ajuste al tope). En cambio, puede llevar algún tiempo sancionar una modificación legislativa de las tasas del impuesto sobre las emisiones para reflejar la existencia de nuevos datos científicos, lo que significa que el control de emisiones no será óptimo durante el período de rigidez de la política.

Uso de los ingresos para reducir el costo de la política

La forma en que el gobierno use los ingresos provenientes de los impuestos sobre el carbono o del sistema de topes y comercio, en tanto y en cuanto se subasten créditos de emisión, puede tener un efecto sustancial en los costos globales de la política. Por ejemplo, si los ingresos se usan para bajar los impuestos sobre la renta de las personas físicas, disminuye el efecto de desincentivación que ejercen estos impuestos de base más amplia sobre el trabajo personal y el ahorro, compensando el efecto negativo de los mayores precios de la energía en la actividad económica. Las políticas que no exploten el beneficio de reciclaje de los ingresos son más costosas, como es el caso de los sistemas de topes y comercio que permiten la asignación gratuita de permisos o los regímenes de impuestos sobre las emisiones y las políticas de topes y comercio con subasta de permisos, cuando los ingresos no se emplean de manera productiva. Por ejemplo, en el estudio de Parry, Williams y Goulder (1999) se estima que los costos globales de los sistemas de permisos de emisión a escala moderada en los que estos se distribuyen gratuitamente superan en más del doble los del impuesto equivalente sobre el carbono, con efecto neutro sobre los ingresos, en el caso de Estados Unidos.

Compensación a los hogares de bajo ingreso y a las empresas que son usuarias intensivas de energía

La equidad es un problema importante de las políticas de mitigación de emisiones porque los hogares de bajo ingreso gastan una proporción relativamente alta de su presupuesto en bienes que requieren un uso intensivo de energía como la electricidad, los combustibles para calefacción residencial y la gasolina, y por lo tanto son más vulnerables a los aumentos de los precios de esos bienes. Los sistemas de topes y comercio en los que la asignación de permisos es gratuita no contemplan ningún mecanismo para abordar este problema. Pero si los créditos o permisos se subastan, o se implementa un régimen de impuestos sobre las emisiones, el tema de la equidad puede resolverse mediante el reciclaje de una parte de los ingresos en formas que beneficien en especial a los hogares de bajo ingreso, como la reducción de los impuestos sobre sueldos y salarios o la elevación del umbral mínimo no imponible del impuesto sobre la renta (Metcalf, 2007, y Dinan y Rogers, 2002). Algunos hogares cuyos integrantes sean personas mayores o sin trabajo pueden necesitar algún otro tipo de compensación, como los programas focalizados de asistencia energética.

Por otra parte, sin embargo, la distribución gratuita de los créditos o permisos puede servir para compensar a industrias (políticamente influyentes) perjudicadas por la política climática, lo que contribuye a que la oposición de los intereses creados sea menor. No obstante, según Bovenberg y Goulder (2001), solo una pequeña fracción de los permisos debe distribuirse gratuitamente para brindar tal compensación, de modo que la mayor parte de ellos igual podría subastarse. Idealmente, cualquier tipo de compensación se eliminaría progresivamente en el transcurso del tiempo. Con ello se evitarían las dificultades prácticas de actualizar las asignaciones gratuitas de créditos o permisos al crecer las empresas a tasas diferentes a través del tiempo, y se aumentaría el dividendo fiscal potencial. De hecho, después de que las empresas eléctricas obtuvieran grandes utilidades extraordinarias de la distribución gratuita de permisos en la fase inicial del programa EU-ETS, se planea ahora la transición a un sistema de subasta del 100% de los permisos para 2020. También se podría ofrecer una compensación transitoria a las industrias afectadas en el marco de un impuesto sobre las emisiones, por ejemplo, aplicándolo solo a las emisiones que excedan un nivel mínimo u otorgando desgravaciones temporales del impuesto sobre la renta a las empresas usuarias intensivas de energía que están ubicadas “aguas abajo” respecto del régimen formal del impuesto sobre las emisiones.

Ventajas de un programa “aguas arriba”

Idealmente, el sistema del impuesto sobre el carbono o de comercio de emisiones se aplicaría “aguas arriba” en la cadena de suministro de los combustibles fósiles (a las empresas refinadoras de petróleo, productores de carbón, etc.), porque se abarcaría así a todas las fuentes posibles de emisiones cuando se queman esos combustibles en una fase posterior. Los productores de combustibles pagarían un impuesto, o se los obligaría a mantener permisos, en forma proporcional al contenido de carbono del combustible, y en consecuencia los impuestos sobre las emisiones o los precios de los permisos se trasladarían a los precios de los combustibles fósiles y, en última instancia, al precio de la electricidad y de otros productos que exigen un uso intensivo de energía. De esa manera se incentivaría el comportamiento favorable a la reducción de las emisiones en toda la economía. Los programas de comercio “aguas abajo”, como el EU-ETS, se aplican actualmente a la electricidad y a los grandes emisores industriales, que generan aproximadamente solo la mitad de las emisiones totales de CO2 (Kopp y Pizer, 2007). Por lo tanto, quedan excluidas muchas oportunidades de atenuación a bajo costo, por ejemplo en el sector del transporte. Los programas “aguas arriba” son también más fáciles de administrar. En Estados Unidos o la Unión Europea, requerirían la regulación de solo 2.000–3.000 entidades aproximadamente, comparadas con 12.000 o más en un programa “aguas abajo”.

Inclusión de todas las fuentes y alternativas de secuestro de los GEI

En la medida de lo posible, es importante incluir los gases de efecto invernadero (GEI) distintos del CO2 en cualquier programa de mitigación de emisiones. En Estados Unidos esos gases representan actualmente alrededor del 20% de los GEI totales si los gases se expresan en términos equivalentes respecto del potencial de calentamiento durante su vida atmosférica, mientras que a nivel global esos gases representan alrededor de un tercio de los GEI totales (US CCSP, 2007). Algunos de estos gases (como el metano venteado de las minas subterráneas de carbón y los gases fluorados utilizados como refrigerantes y en acondicionadores de aire) son bastante sencillos de controlar e incorporar mediante porcentajes de comercialización de permisos o impuestos sobre las emisiones, que reflejen su potencial relativo de calentamiento global. El metano y los óxidos nitrosos liberados de los rellenos sanitarios, la gestión de estiércol y el manejo del suelo podrían ser incorporados en un programa de compensación de emisiones. En ese caso, la carga de demostrar las reducciones válidas de emisiones para recibir el crédito correspondiente recaería en cada entidad. En cambio, resulta particularmente difícil hacer un seguimiento de las restantes fuentes de emisiones, que en Estados Unidos representan alrededor de un tercio de los GEI distintos del CO2 (por ejemplo, el metano liberado por los rumiantes).

Aunque todavía en etapa de desarrollo, un medio potencialmente importante de reducir las emisiones de las plantas de carbón podría ser su captura y almacenamiento subterráneos (por ejemplo, en reservorios de petróleo agotados). Podrían crearse incentivos para la adopción de esta tecnología de secuestro de emisiones mediante compensación de emisiones o créditos impositivos, aunque, según Deutsch y Moniz (2007), el precio del carbono debería ser superior a $25 la tonelada aproximadamente para que la tecnología fuera comercialmente viable. Al menos durante el corto plazo, se debería aplicar un cargo a los establecimientos por cualquier filtración de emisiones desde el depósito subterráneo. Dado que la incorporación y el funcionamiento de las tecnologías de captura de carbono serían fáciles de verificar, las fuentes de emisiones de las economías avanzadas podrían financiar tales inversiones en las economías emergentes para compensar parte de sus propias obligaciones de mitigación.

El secuestro biológico también podría ser un método potencialmente eficaz en función de sus costos de reducir las emisiones (Stavins y Richards, 2005). Idealmente, se les reconocerían créditos a los establecimientos agrícolas que aumentaran la superficie de terrenos forestales, y se penalizaría a aquellos que reemplazasen los bosques por agricultura. En el caso de Estados Unidos, sería factible incorporar la silvicultura en un programa nacional de mitigación de emisiones, dado que, no existiendo ninguna política de emisión de carbono, la transición de bosques a terrenos agrícolas es relativamente reducida (Sedjo y Toman, 2001). Podría hacerse un seguimiento de los cambios en el uso de la tierra mediante sensores remotos instalados en satélites o aeronaves, evaluándose entonces las consecuencias relativas a la emisión de carbono que entrañan las distintas especies arbóreas, su edad dentro del ciclo de crecimiento y demás. Incorporar incentivos para reducir la deforestación en las regiones tropicales en un programa internacional de compensación de emisiones presenta mayores dificultades, porque debería haber coincidencia en cuanto a los valores básicos de referencia que indiquen la cobertura de terrenos forestales de cada país, no existiendo una política al respecto. Además, las principales regiones productoras de madera deberían estar cubiertas por el programa para disminuir el riesgo de que la reducción de la cosecha en una zona fuera compensada por una cosecha mayor en otra.

Dificultades en la prevención de las fugas de emisiones

Algunos estudios indican que la fuga de emisiones causada por empresas de tipo “móvil”, es decir, no vinculadas a un territorio determinado, al trasladar sus operaciones a países que no aplican una política de emisión, puede ser significativa y quizá llegue a contrarrestar alrededor del 10% o más de los efectos potenciales de las políticas de mitigación en los países en desarrollo (Gupta et al., 2007). En la práctica, sin embargo, resulta difícil hacer una proyección de las fugas, ya que ello depende de muchos factores (como por ejemplo cuán estrictamente se aplican las políticas de mitigación, el hecho de que las empresas que podrían trasladar sus operaciones a otro país reciban alguna compensación por no aprovechar esas oportunidades, el riesgo cambiario y la estabilidad política de los países que no tienen políticas climáticas).

Prevenir esas fugas de emisiones a nivel internacional es sumamente complicado. Se podría exigir que los proveedores extranjeros pertenecientes a países donde no existen políticas climáticas paguen multas, o compren permisos internos, para cubrir el carbono incorporado en los productos que venden en el país receptor. En el plano administrativo, sin embargo, estas medidas serían muy complejas y conflictivas y quizá violatorias de las obligaciones del país en materia de libre comercio internacional. En el programa EU-ETS, actualmente se disuade a las empresas de trasladar sus operaciones fuera de la región mediante la confiscación de los permisos (gratuitos) que se les asignaran. A la inversa, para no desalentar la entrada de nuevas inversiones, a las empresas que ingresan a la región se les otorgan permisos de emisión gratuitos. Pero esas disposiciones también tienen efectos perversos (Ellerman y Buchner, 2007). La confiscación de los permisos retarda la salida de los establecimientos ineficientes, mientras que se produce una entrada excesiva de nuevas empresas, dado que estas no pagan por sus nuevas fuentes de emisión.

Complementación de las políticas de mitigación con incentivos a la tecnología

Hay amplia coincidencia en cuanto a que, en principio, las políticas de atenuación o mitigación del carbono deberían complementarse con más incentivos para promover la investigación básica y aplicada y el desarrollo de tecnologías limpias en instituciones públicas y privadas. Se justifica la adopción de más políticas por motivos de eficiencia económica debido a que existe una segunda fuente de fallas del mercado (además de la externalidad de la emisión de carbono), que es la imposibilidad de que los innovadores se apropien plenamente de los beneficios que sus nuevos conocimientos generan para otras empresas. No obstante, en la bibliografía disponible se brinda poca orientación sobre la forma en que podrían diseñarse e implementarse las políticas de investigación y desarrollo para complementar las políticas de control de emisiones. Por ejemplo, no se sabe con certeza cuál estrategia resulta más eficiente: otorgar subvenciones para investigación y desarrollo en el sector privado, reforzar el régimen de patentes o establecer premios a la tecnología (Wright, 1983). También es muy difícil proyectar de antemano cuán eficaz resultará un determinado paquete de control de emisiones e incentivos a la innovación tecnológica para impulsar la aparición de tecnologías (aún no desarrolladas) de ahorro de emisiones.

Por último, algunos analistas argumentan que, incluso después del desarrollo exitoso de nuevas tecnologías o combustibles más limpios, se requieren más incentivos para fomentar su difusión, tales como regulaciones sobre economización de combustibles en los vehículos, normas de eficiencia energética para los artefactos domésticos o subvenciones para los combustibles limpios. La aplicación de esas políticas se justificaría si hubiera otras fallas del mercado, como una valoración insuficiente por parte de los consumidores de las mejoras en la eficiencia energética. No obstante, hay escasos datos empíricos sólidos, en cualquiera de los dos sentidos, sobre la existencia y la magnitud de tales fallas.

Nota: El autor principal de este recuadro es Ian Parry.

Efectos macroeconómicos de las políticas internacionales de mitigación

La importancia de las vinculaciones transfronterizas se evalúa analizando los efectos macroeconómicos de distintas políticas de mitigación, usando un modelo dinámico de equilibrio general intertemporal global (la versión 2007 del modelo G-Cubed, desarrollado por McKibbin y Wilcoxen, 1998). El modelo G-Cubed resulta apropiado para evaluar los efectos a corto, mediano y largo plazo de las políticas de mitigación entre los diferentes países. Una modelación detallada de las regiones permite explicar las diferencias de los niveles iniciales de ingreso de los países y su tasa de crecimiento potencial. En las estructuras de producción desagregadas se resumen las relaciones insumo-producto y las estructuras sectoriales de costos. Las expectativas prospectivas subrayan la importancia de la credibilidad de las políticas para inducir cambios de comportamiento23. Una modelación cuidadosa de los precios relativos permite explorar las posibles implicaciones que plantean los costos energéticos crecientes en cuanto a modificaciones de la composición del gasto, la sustitución de los factores, la relación de intercambio y el ajuste de la balanza de pagos. Este último concepto refleja no solo los flujos comerciales, sino también los flujos internacionales de capital, aspecto al que hasta ahora se ha prestado poca atención en la mayoría de los modelos utilizados para el análisis de las políticas climáticas.

Las simulaciones del modelo G-Cubed tienen por objeto ilustrar los mecanismos económicos que entran en funcionamiento tras la adopción de políticas de mitigación, y no deben interpretarse como pronósticos macroeconómicos a largo plazo ni como recomendaciones sobre metas o políticas de emisión concretas. El modelo G-Cubed se centra en describir emisiones energéticas de CO2, que constituyen el tipo de emisiones de GEI más grande y de más rápido crecimiento. El escenario de referencia utilizado en este estudio coincide en términos generales con los hechos estilizados que figuran en la última edición de World Energy Outlook, publicado por la Agencia Internacional de Energía (AIE, 2007a). En particular, en él se toma como supuesto un crecimiento más fuerte de la demanda de energía atribuible a las economías emergentes que el previsto en la mayoría de los demás estudios. Véanse en el apéndice 4.1 más detalles del modelo G-Cubed y su comparación con otros modelos utilizados para analizar las políticas de mitigación.

En el modelo G-Cubed no se consideran los beneficios finales de las políticas de mitigación que procuran reducir las emisiones, pero esto no constituye un inconveniente importante. La razón es que el análisis se centra en los costos de las políticas de mitigación durante las tres décadas siguientes a su adopción, período durante el cual se espera que los beneficios de esas políticas sean reducidos.

En el modelo G-Cubed, los resultados de las simulaciones están determinados en gran medida por los supuestos formulados acerca de las tecnologías de los países, particularmente su posibilidad de sustituir insumos que requieren un uso intensivo de energía. El cambio hacia tecnologías de bajas emisiones se modela a través de dos canales: las mejoras exógenas de la eficiencia energética y la sustitución endógena de insumos generadores intensivos de carbono como los combustibles fósiles por otras materias primas, bienes intermedios, capital y mano de obra, como respuesta a las variaciones de los precios del carbono. Estos cambios tecnológicos pueden interpretarse como un desplazamiento hacia fuentes alternativas de energía, como los biocombustibles, la energía nuclear y las energías renovables, y la introducción de tecnologías de captura y almacenamiento de carbono. Se supone que la tecnología puede transferirse libremente entre los países: si las empresas resuelven dejar de usar combustibles fósiles y depender más de tecnologías limpias, pueden entonces obtener financiamiento y conocimientos técnicos para tal inversión sin ninguna limitación, aunque sí enfrentarán algunos costos de ajuste. Los resultados específicos de cada país obtenidos en el modelo G-Cubed dependen en gran medida de los supuestos acerca de las elasticidades de sustitución en la producción, el consumo y el comercio, que en conjunto determinan los costos incrementales a los cuales cada economía puede reducir sus emisiones (apéndice 4.1).

El ejercicio de modelación comienza con un examen de los efectos macroeconómicos de una política mundial de mitigación que exige a los países acordar un precio común para el carbono. Dicha política podría implementarse ya sea mediante un impuesto mundial uniforme sobre el carbono o bien con una política híbrida conforme a la cual los países se comprometen a aplicar una válvula de seguridad común (vinculándose el precio de los permisos adicionales a la tasa del impuesto sobre el carbono)24. Los efectos de estas políticas se comparan entonces con los de una política mundial que exija a los países acordar una asignación inicial de derechos de emisiones y la comercialización internacional de esos derechos, o sea, un sistema de topes y comercio. Como paso siguiente, en el estudio se evalúa la importancia que tienen las normas de asignación internacional en la magnitud y el sentido de las transferencias internacionales y, por ende, la compatibilidad de los diversos incentivos en el marco de un sistema de topes y comercio. Además de esos experimentos principales acerca de la política, se usa el modelo para explorar también las implicaciones relativas a la coordinación de la política, la participación de los países, las mejoras tecnológicas y la robustez de las políticas de mitigación a los shocks macroeconómicos. (Más adelante se comentan algunas advertencias que cabe formular respecto del análisis.)

El impuesto mundial sobre el carbono y una política híbrida

En este experimento sobre la política, todas las economías adoptan un precio común para el carbono en 2013 y se comprometen de manera creíble a mantenerlo a largo plazo, ajustando la tasa según sea necesario para alcanzar el perfil de emisiones mundiales descrito en el gráfico 4.9. Se toma como supuesto que las emisiones mundiales siguen una trayectoria de leve “joroba” o curva vertical, que llega a su punto máximo alrededor de 2018 y luego desciende gradualmente hasta llegar al 40% de los niveles de 2002 para 2100 (es decir, una reducción del 60% respecto de los niveles de 2002 o del 96% de los valores normales de referencia en los que no hay ningún cambio de política)25. El precio del carbono se eleva gradualmente en el tiempo, hasta alcanzar $86 la tonelada para 2040 (equivalente a una tasa media anual de $3 por tonelada de carbono)26. Este incremento corresponde a un aumento de $0,21 en el precio de un galón de gasolina para 2040 y uno de $58 en el precio de una tonelada corta de carbón bituminoso. El precio es impuesto en las etapas anteriores en la cadena de producción de combustibles, y los ingresos provenientes de la fijación del precio del carbono se utilizan para financiar el consumo y la inversión públicos, manteniéndose constantes el déficit presupuestario y la deuda (apéndice 4.1). Se supone que las demás políticas de precios de la energía se mantienen sin modificaciones.

Gráfico 4.9.Metas y trayectoria de las emisiones mundiales, 1990–2100

(Gigatoneladas de dióxido de carbono)

La trayectoria de referencia muestra el nivel proyectado de emisiones energéticas mundiales conforme al supuesto de que no hay una política de mitigación. La trayectoria de emisiones tomada como meta muestra el nivel de las emisiones mundiales generadas por combustibles fósiles obtenido en los resultados de simulación de políticas, alcanzándose un nivel que es 60% inferior al nivel de las emisiones globales de 2002. El nivel meta en 2100 es 96% menor que el nivel proyectado según el escenario de referencia en 2100.

Fuente: Estimaciones del personal técnico del FMI.

Los efectos macroeconómicos del impuesto sobre el carbono y del sistema híbrido con una válvula de seguridad son equivalentes en este experimento y se los describe en el gráfico 4.10. (Obsérvese, no obstante, que los impuestos sobre el carbono y las políticas híbridas generalmente no son equivalentes)27. Las empresas modifican su tecnología, sustituyendo los insumos generadores intensivos de carbono y reemplazándolos por capital (incluidas las tecnologías alternativas que no generan carbono), materiales y mano de obra. Los hogares modifican sus patrones de consumo, también dejando de utilizar bienes caracterizados por una producción más intensiva de carbono. Al incrementarse los costos de las empresas debido a los mayores precios del carbono, caen la productividad y el producto. La inversión agregada disminuye porque el producto medio marginal del capital es menor en cada región, mientras que el consumo cae en función del ingreso real. La política resultará más eficaz en la medida en que las empresas y hogares tengan una visión prospectiva y reaccionen de inmediato a los precios futuros previstos. Aunque los niveles de actividad real caen permanentemente en relación con el escenario de referencia, el shock solo tiene un efecto temporal en las tasas de crecimiento del PNB: con el tiempo regresan a los niveles básicos de referencia28.

Gráfico 4.10.Impuesto uniforme sobre el carbono, 2013–401

(Desviación respecto del escenario de referencia; porcentaje, salvo indicación en contrario)

Se supone que cada región introduce un impuesto sobre el carbono en 2013. La tasa del impuesto es común entre las diversas regiones y se calibra para lograr una reducción del 60% respecto del nivel de 2002 de las emisiones (energéticas) mundiales de dióxido de carbono para 2100. Esto se corresponde con una reducción de 96% de las emisiones mundiales en relación con el nivel de referencia en 2100. El perfil de las emisiones presenta una ligera curva vertical, que tiene en cuenta algunos aumentos a mediano plazo, cuyo nivel máximo se alcanza en 2018.

Fuente: Estimaciones del personal técnico del FMI.

1Producto se refiere al producto nacional bruto. Tasa de interés se refiere a la tasa de interés real a 10 años. En el caso del tipo de cambio real efectivo, un valor positivo indica una apreciación respecto del escenario de referencia.

La variación de los niveles nacionales del PNB y del consumo refleja el compromiso de los países en cuanto a reducir las emisiones y los costos de su reducción incremental. En el modelo G-Cubed los costos marginales de reducción (CMR) de cada economía dependen de la intensidad con que esta use energía basada en el carbono para producir bienes para el consumo interno y para la exportación, lo que a su vez depende de factores tales como la eficiencia energética, la dotación de factores y la estructura de producción y exportación. China, Estados Unidos y los países miembros de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) tienen CMR bajos. Los CMR de Europa oriental y Rusia y de otras economías emergentes y en desarrollo se ubican en el rango medio, y los CMR de Europa occidental y de Japón son elevados. China es la economía de menor eficiencia energética y sus CMR son los más bajos por un amplio margen: produce nueve veces más emisiones por unidad de producto que Japón, siete veces más que Europa occidental, cinco veces más que Estados Unidos y tres veces más que Europa oriental y Rusia y otras economías emergentes y en desarrollo (apéndice 4.1). La intensidad de carbono de la economía de China se reducirá a medida que las empresas y los hogares usen la energía de manera más eficiente. Lo mismo cabe afirmar, aunque en menor medida, con respecto a Estados Unidos y los países miembros de la OPEP. Además, como la quema de carbón genera emisiones mucho más elevadas que las de otros combustibles fósiles, el alza de los precios del carbono afecta con particular intensidad a las economías que hacen un uso intensivo del carbón—China y Estados Unidos—alentándolas a sustituirlo por tecnologías alternativas que generen menos emisiones. Dado un precio uniforme del carbono, las economías reducen las emisiones hasta el punto en que se igualan sus CMR. Las economías cuyos CMR son más bajos emprenden más reducciones. China, en particular, es el país que en mayor medida reduce emisiones, seguido por Estados Unidos y los países miembros de la OPEP.

Los costos totales de mitigación también varían entre las distintas economías. Los costos más altos son los de China, donde el valor presente neto del consumo disminuye en torno al 2% respecto de los niveles de referencia para 2040 (gráfico 4.11). En el caso de otras economías, y del mundo en su conjunto, la caída del valor presente neto del consumo es de aproximadamente 0,6% en el mismo período. Medidos en términos del conjunto de bienes producidos, los costos son mayores, disminuyendo el valor presente neto de PNB mundial en alrededor del 2% respecto de los valores de referencia para 2040 (gráfico 4.11). Aun así, el PNB mundial sería 2,3 veces mayor en 2040 que en 2007 (cuadro 4.1).

Gráfico 4.11.Costos totales de mitigación, 2013–40

(Desviación del valor presente neto respecto del escenario de referencia; porcentaje)

El gráfico muestra los costos de mitigación correspondientes a las tres políticas presentadas en los gráficos 4.10, 4.12 y 4.14. El primer panel muestra el valor presente neto de la diferencia entre la trayectoria del consumo real según el experimento de política y la trayectoria del consumo real según el escenario de referencia, dividido por el valor presente neto de la trayectoria del consumo real en el escenario de referencia. El panel inferior muestra el valor presente neto de la pérdida de producto (producto bruto nacional real), definido de la misma forma que en el caso del consumo. La tasa de descuento es constante en el tiempo y entre regiones al 2,2%, que es la diferencia entre las tasas de interés mundiales a largo plazo y las tasas tendenciales de crecimiento del PNB.

Fuente: Estimaciones del personal técnico del FMI.

1Organización de Países Exportadores de Petróleo.

2Ponderado según proporción del PNB en 2013.

3Ponderado según proporción de la población en 2013.

4Los precios medios del PNB y el consumo pueden diferir ampliamente debido a los movimientos del tipo de cambio. Ello implica que el orden de magnitud de las pérdidas de PNB y del consumo entre los diferentes países no es necesariamente el mismo.

Cuadro 4.1.Pérdida de PNB real, 2040

(Desviación porcentual respecto del escenario de referencia)1

Impuesto uniforme sobre el carbono y política híbridaTopes y comercio, asignación según proporción de las emisiones inicialesTopes y comercio, asignación según proporción de la población
Estados Unidos (130,1)−2,1−1,9−2,6
Japón (80,0)−1,5−1,7−2,1
Europa occidental (109,9)−2,0−2,0−2,5
Europa oriental y Rusia (131,8)−2,8−3,0−3,9
China (404,5)−4,8−1,6−2,1
Otras economías emergentes y en desarrollo (353,6)−2,4−3,3−1,7
Organización de Países Exportadores de Petróleo (196,0)−16,2−15,8−14,6
Mundo, ponderado por PNB (169,9)−2,6−2,6−2,8
Mundo, ponderado por población (312,8)−4,0−3,9−3,1
Fuente: Estimaciones del personal técnico del FMI.

Los números entre paréntesis denotan la variación porcentual del PNB real entre 2007 y 2040 en el escenario de referencia.

Fuente: Estimaciones del personal técnico del FMI.

Los números entre paréntesis denotan la variación porcentual del PNB real entre 2007 y 2040 en el escenario de referencia.

La cuenta corriente tiende a mejorar en el curso del tiempo en las economías cuyos CMR son más bajos (por ejemplo, China y los países miembros de la OPEP) porque la reducción de la inversión supera la reducción del ahorro. Una excepción a este patrón es Estados Unidos, cuya cuenta corriente empeora, porque el producto marginal del capital disminuye menos que en otros países, lo que le permite absorber un mayor volumen de ahorros de China y de los países miembros de la OPEP29. Esas entradas de capital contribuyen a sustentar la inversión y el consumo de Estados Unidos.

Las variaciones del tipo de cambio real son determinadas por las variaciones de los costos de producción a corto plazo, mientras que la trayectoria del ajuste en el tiempo depende de los diferenciales de las tasas de interés reales. En Europa occidental, donde la eficiencia energética ya es relativamente alta, los aumentos del precio del carbono dan lugar a aumentos de los costos unitarios medios, lo que daña la competitividad de las exportaciones. Como resultado, el euro y otras monedas de Europa occidental se deprecian (el euro en alrededor del 16% durante 2013–40). En China, en cambio, los costos marginales de reducir las emisiones son bajos, y los aumentos de los precios del carbono pueden ser compensados en gran medida por las mejoras en la eficiencia energética. La mejora consiguiente de la relación de intercambio se refleja en una apreciación del tipo de cambio.

Los CMR y las reducciones de emisiones por cada dólar de aumento de los precios del carbono son similares a los obtenidos por Nordhaus (2007a) pero menores que los determinados en muchos otros modelos (por ejemplo, US CCSP, 2007). Esto obedece a tres razones. Primero, a diferencia de los modelos que consideran tecnologías en las que la energía puede usarse solo en proporciones fijas con respecto a otros insumos de producción, en el modelo G-Cubed se tiene en cuenta la sustitución entre factores de producción. Segundo, las expectativas prospectivas del modelo G-Cubed hacen que los aumentos del precio del carbono sean más eficaces para disminuir las emisiones. El tercer factor que explica las menores estimaciones de costos es el hecho de que en el modelo G-Cubed se incluyen explícitamente los flujos internacionales de capital, a diferencia de la mayoría de los otros modelos utilizados en la bibliografía (apéndice 4.1). El libre flujo de capital implica que este se mueve hacia las economías de CMR más altos, facilitando tanto el reemplazo del stock de capital antiguo como la transición a tecnologías de bajas emisiones, permitiendo que los ahorros de economías de CMR más bajos vayan allí donde la rentabilidad esperada sea mayor.

En el modelo G-Cubed los costos totales de mitigación son mayores que en muchos otros estudios, pero están dentro del rango de las estimaciones formuladas por el IPCC (2007)30. El hecho de que las estimaciones resulten más altas en este análisis se debe principalmente a que se supone un crecimiento relativamente importante de las emisiones en el escenario de referencia (definido en AIE, 2007a) y a que en el modelo G-Cubed se aplican supuestos conservadores acerca de la disponibilidad de tecnologías alternativas de sustitución (backstop), que generan un nivel cero de emisiones. En muchos otros estudios, las pérdidas de PIB se reducen sustancialmente o incluso quedan eliminadas para 2050 porque se supone que la innovación y la difusión de esas tecnologías de sustitución total y otras de bajas emisiones avanzan rápidamente, a un ritmo más acelerado que en el modelo G-Cubed (por ejemplo, US CCSP, 2007; Criqui et al., 2003; den Elzen et al., 2005, y Nakicenovic y Riahi, 2003)31.

Sistema mundial de topes y comercio

En este experimento se supone que en 2013 se establece una política permanente de topes y comercio. Se toma como supuesto que los derechos de emisión del mundo en su conjunto siguen el perfil de emisiones indicado en el gráfico 4.9: para 2010 al mundo se le permite emitir solo 40% del nivel del emisiones de 2002. Cada economía recibe derechos de emisión por cada año desde 2013 en adelante, en forma proporcional a su respectiva participación en las emisiones mundiales de 2012, según el perfil descrito en el gráfico 4.9. Los permisos de emisión pueden ser comercializados en el mercado internacional, lo que determina un precio común32. Las economías cuyos CMR son más altos compran permisos a aquellas de CMR más bajos, compensándolas por el hecho de asumir un mayor grado de reducción que el que les correspondería conforme a la proporción de sus emisiones en el volumen total. Por ende, la trayectoria real de las emisiones de cada economía difiere de la asignación inicial de permisos que se le otorguen, mientras que la trayectoria de las emisiones mundiales es congruente con el perfil fijado como meta.

Los efectos macroeconómicos del sistema mundial de topes y comercio son similares a los del impuesto mundial sobre el carbono y la política híbrida con válvula de seguridad, con diferencias que reflejan los diversos mecanismos mediante los cuales se establece un precio común para el carbono (gráfico 4.12). En el régimen del impuesto mundial, los países acuerdan un precio común del carbono, mientras que en el sistema mundial de topes y comercio ese precio se determina a través del comercio internacional de permisos de emisión. En el caso de la mayoría de las economías, las transferencias son pequeñas y por ende los efectos macroeconómicos son similares; en el caso de China (beneficiario), de otras economías emergentes y en desarrollo (pagadores) y de los países miembros de la OPEP (beneficiarios), las transferencias alcanzan alrededor del 10%, –2% y 1% del PIB, respectivamente, para 2040 (gráfico 4.13). China recibe las mayores transferencias porque es comparativamente ineficiente en el uso de la energía y puede reducir las emisiones a un costo mucho menor que otras economías. Las economías avanzadas, así como otras economías emergentes y en desarrollo, compran a China derechos de emisión porque la reducción les resulta sumamente costosa. Las referidas observaciones en cuanto al sentido y la magnitud de las transferencias son altamente sensibles a los costos marginales de mitigación contemplados en el modelo G-Cubed para las economías individualmente consideradas (apéndice 4.1) así como a la norma utilizada para asignar los permisos entre los distintos países (véase lo mencionado a continuación).

Gráfico 4.12.Sistema de topes y comercio, 2013–401

(Desviación respecto del escenario de referencia; porcentaje, salvo indicación en contrario)

Se supone que cada región introduce un sistema de topes y comercio en 2013. Cada región debe lograr una reducción del 60% en relación con el nivel de 2002 de las emisiones (energéticas) mundiales de dióxido de carbono para 2100, pero para hacerlo puede comprar y vender permisos de emisión. Ello se corresponde con una reducción de 96% de las emisiones mundiales en relación con el nivel de referencia en 2100. La meta de emisiones de cada región presenta una ligera curva vertical, que tiene en cuenta algunos aumentos a mediano plazo, cuyo punto máximo se alcanza en 2018.

Fuente: Estimaciones del personal técnico del FMI.

1Producto se refiere al producto nacional bruto. Tasa de interés se refiere a la tasa de interés real a 10 años. En el caso del tipo de cambio real efectivo, un valor positivo indica una apreciación respecto del escenario de referencia.

Gráfico 4.13.Transferencias internacionales en el sistema de topes y comercio

(Porcentaje del PIB)

Este gráfico muestra el valor neto de los pagos de transferencias internacionales por concepto de derechos de emisión. Un valor positivo denota un ingreso de transferencias, es decir, que la región vende sus derechos de emisión. En el panel superior se resumen los resultados en el caso de un sistema de topes y comercio en el que los derechos de emisión se asignan en forma proporcional a las emisiones de 2012 (véanse en el gráfico 4.12 los detalles de este experimento de política). En el panel inferior se resumen los resultados correspondientes a un sistema de topes y comercio en el que los derechos de emisión se distribuyen en función de la respectiva proporción de la población en cada año desde 2013 en adelante (véase el gráfico 4.14).

Fuente: Estimaciones del personal técnico del FMI.

1Organización de Países Exportadores de Petróleo.

Las diferencias en los efectos macroeconómicos del sistema mundial de topes y comercio, del impuesto mundial sobre el carbono y de la política híbrida con válvula de seguridad son por lo tanto más evidentes en el caso de China. El consumo de China aumenta en el marco del sistema de topes y comercio, pero disminuye en el régimen del impuesto sobre el carbono y en la política híbrida (gráfico 4.12). En el sistema de topes y comercio, la cuenta corriente se mantiene mayormente estable durante los primeros 10 años (y luego mejora gradualmente); en los otros dos regímenes habría una mejora inmediata (gráfico 4.10). Las transferencias internacionales también determinan una mayor apreciación real del renminbi en el sistema de topes y comercio (del 10% para 2040 frente a 3% en el sistema del impuesto sobre el carbono y la política híbrida).

Los costos totales (ponderados en función del PNB) de mitigación mundial son similares en el sistema de topes y comercio, en el del impuesto sobre el carbono y en la política híbrida, pero los costos ponderados según la población son más altos en el sistema de topes y comercio porque el incremento de los costos en el caso de otras economías emergentes y en desarrollo supera la disminución de los costos de China. Los costos para las economías que pagan transferencias (Europa, Japón, Rusia y otras economías emergentes y en desarrollo) suben en el sistema de topes y comercio en comparación con los correspondientes al régimen del impuesto sobre el carbono y a la política híbrida, mientras que disminuyen en el caso de las economías que reciben transferencias (China, Estados Unidos y los países miembros de la OPEP).

Aunque en la mayoría de los estudios se proyecta que las economías avanzadas—especialmente Europa occidental y Japón—tendrían que pagar permisos de emisión, no existe un consenso acerca de las transferencias internacionales correspondientes a las economías de mercados emergentes. Esos países tienen un alto potencial de crecimiento, lo que implica una alta demanda futura de derechos de emisión, pero también emiten altos niveles de carbono por unidad de producto, lo que supone un gran margen para mejorar la eficiencia y por ende la posibilidad de vender derechos de emisión. Este último efecto es predominante en los estudios de den Elzen et al. (2005) y Criqui et al. (2003), en los que se prevé que China venderá permisos. Pero en el de Persson, Azar y Lindgren (2006) se proyecta que China se desarrollará tan rápidamente que deberá comprar permisos. En el de Grassl et al. (2003), China compra permisos a otras economías de mercados emergentes, porque se supone que África, América Latina y Asia meridional tienen un gran potencial innato de reducción de emisiones mediante un mayor uso de la energía solar y de la biomasa. En cambio, en este estudio China puede reducir las emisiones mediante mejoras de la eficiencia energética por parte de los hogares y las empresas, lo que le deja un gran excedente de derechos de emisión que pueden venderse.

Métodos alternativos de asignación de los permisos de emisión

El patrón que siguen las transferencias internacionales y los efectos macroeconómicos del sistema de topes y comercio son altamente sensibles a la forma en que se asignan los derechos de emisión. Supóngase que cada economía recibe derechos de emisión no determinados según su participación proporcional en las emisiones iniciales sino según su respectiva proporción de la población mundial en cada año desde 2013 en adelante. Para la misma meta mundial de emisiones, los países miembros de la OPEP y otras economías emergentes y en desarrollo recibirían más permisos que los que les correspondería conforme a la regla basada en la proporción inicial de las emisiones. Se modificaría así sustancialmente el patrón del comercio internacional de permisos y los efectos macroeconómicos, ya que las otras economías emergentes y en desarrollo ahora venderían permisos y recibirían transferencias por un monto igual al 1% del PIB aproximadamente durante 2020–30 (gráfico 4.13). Las transferencias a los países miembros de la OPEP también aumentarían, hasta alcanzar aproximadamente el 2% del PIB en 2040, mientras que las efectuadas a China permanecerían mayormente sin cambios.

Las transferencias que recibirían las otras economías emergentes y en desarrollo mejorarían su consumo, pero generarían una apreciación del tipo de cambio real y un fenómeno semejante al mal holandés (gráfico 4.14). Los sectores agrícola y de servicios de las otras economías emergentes y en desarrollo sufrirían una contracción mayor que en el sistema de topes y comercio basado en las emisiones. La apreciación persistiría durante varias décadas tras la adopción del sistema de topes y comercio basado en la población.

Gráfico 4.14.Sistema de topes y comercio para todas las regiones según su respectiva proporción de la población mundial, 2013–401

(Desviación respecto del escenario de referencia; porcentaje, salvo indicación en contrario)

A partir de 2013 hay un sistema de topes y comercio aplicable a todas las regiones cuyo objeto es alcanzar gradualmente para 2100 reducciones de 60% en el total de emisiones (energéticas) mundiales de dióxido de carbono en relación con el nivel de 2002, teniendo en cuenta algunos aumentos a mediano plazo que llegan a su nivel máximo en 2018. Ello se corresponde con una reducción del 96% de las emisiones mundiales en relación con el nivel de referencia en 2100. Los derechos de emisión se asignan según la proporción de la población mundial de cada año desde 2013 en adelante.

Fuente: Estimaciones del personal técnico del FMI.

1Producto se refiere al producto nacional bruto. Tasa de interés se refiere a la tasa de interés real a 10 años. En el caso del tipo de cambio real efectivo, un valor positivo indica una apreciación respecto del escenario de referencia.

Ponderados en función del PNB, sin embargo, los costos mundiales de mitigación serían similares en un sistema de topes y comercio basado en la población, en uno basado en las emisiones y en un régimen de impuesto mundial uniforme sobre el carbono, reflejando resultados similares en términos de mayor eficiencia energética. Ponderados en función de la población, los costos mundiales disminuyen debido a que los efectos en el consumo ahora benefician a las otras economías emergentes y en desarrollo y a los países miembros de la OPEP (gráfico 4.11).

Otras observaciones

Aplicar políticas de mitigación no armonizadas—por ejemplo, en el caso de que cada economía escogiese de manera independiente su propia trayectoria de precios del carbono a fin de alcanzar para 2100 una reducción del 60% con respecto a los niveles de emisiones de 2002—sería más costoso que adoptar políticas armonizadas porque aquellas no contemplan una asignación eficiente de la reducción de las emisiones en todo el mundo (Nordhaus, 2007a). En las simulaciones del modelo G-Cubed, los costos totales se duplican como mínimo para las otras economías emergentes y en desarrollo, Europa oriental y occidental, Rusia y Japón, en comparación con los costos del impuesto mundial uniforme sobre el carbono. Aunque China, Estados Unidos y la OPEP tendrían costos más bajos que en un sistema de impuesto uniforme sobre el carbono, los costos mundiales totales de la aplicación de políticas no coordinadas son igualmente 50% más altos que los de las políticas armonizadas. Los países con CMR más altos se verían especialmente perjudicados por la falta de coordinación de las políticas, porque ya no podrían seguir reubicando la mitigación hacia otros destinos. Este experimento parece indicar que una arquitectura internacional de política basada en precios del carbono específicos para cada país sería menos eficiente que otra que dispusiera un precio mundial común.

Un acuerdo internacional que no incluya a las economías emergentes y en desarrollo resultará ineficaz para detener el cambio climático. Si solo las economías del anexo I33 (Australia, Canadá, Estados Unidos, Europa oriental y occidental, Japón, Nueva Zelandia y Rusia) asumieran toda la carga de reducir las emisiones mundiales en un 40% con respecto a los niveles de 2002 para 2100, sus emisiones deberían ser 12½ veces menores que las del escenario de referencia. Ello se debe a que tendrían que compensar la importante contribución de los países no incluidos en el anexo I (China y otras economías emergentes y en desarrollo) al crecimiento de las emisiones mundiales, lo que representaría un costo desmedidamente alto para las economías del anexo I. Como alternativa, si solo las economías del anexo I resolvieran reducir sus emisiones totales en un 60% para 2100, las emisiones mundiales serían 7½ veces más elevadas que en 2002, lo que causaría un mayor calentamiento.

El impuesto sobre el carbono y la política híbrida con válvula de seguridad ofrecen más flexibilidad a las empresas y los hogares para responder a las fluctuaciones de los costos de mitigación que surgen, por ejemplo, de las variaciones de la tasa de crecimiento económico. En períodos de alta demanda cíclica y expansión de la producción, el sistema de topes y comercio puede resultar demasiado restrictivo, porque obligaría a las empresas a reducir emisiones en igual medida a pesar de los mayores costos de mitigación. Si una región experimenta un crecimiento inesperadamente mayor, esto empujaría al alza el precio de los permisos de carbono para todos los países, con el resultado de que aquellos países que anteriormente eran beneficiarios netos de los pagos de transferencias podrían encontrarse ahora obligados a pagar (McKibbin y Wilcoxen, 2004). Si los precios del carbono son volátiles, las variaciones del crecimiento pueden someter a presión a un acuerdo mundial de topes y comercio. Esto no ocurre en el caso del impuesto sobre el carbono o de la política híbrida34.

Este experimento indica además que las políticas de mitigación pueden entrañar consecuencias importantes en cuanto a la forma en que los shocks macroeconómicos se transmiten entre los países. Por ejemplo, si se adopta una política de fijación de precios, un crecimiento no previsto ejerce un efecto positivo de desbordamiento hacia otros países, aunque esto implique que el mundo no alcance sus metas de emisión. En cambio, en un sistema de topes y comercio, la meta mundial de emisiones globales puede alcanzarse, pero un mayor crecimiento económico en una economía grande puede tener repercusiones adversas en otros países al elevar el precio de los permisos.

Es improbable que las mejoras de la eficiencia energética hagan innecesario fijar precios para el carbono, pero reducirían su nivel (Nordhaus, 2007a). Aun suponiendo que la eficiencia energética mejora de manera exógena a un ritmo que duplica el correspondiente al escenario de referencia, sería igualmente necesario que aumentaran los precios del carbono para lograr la misma reducción de las emisiones (el precio del carbono debería llegar a $76 para 2040, en lugar de $86, como en los experimentos originales relativos a políticas mundiales basadas en los precios). De ahí la posible conveniencia de complementar la fijación de precios del carbono con incentivos correctamente diseñados para impulsar la innovación y la amplia difusión de tecnologías limpias (recuadro 4.6).

Metas de emisión menos estrictas—que procuren estabilizar las concentraciones de GEI en alrededor de 650 ppm en términos de CO2e, en vez de 550 ppm, para 2100—resultarían menos costosas de alcanzar, pero la diferencia de costos no sería de gran magnitud. El análisis de un escenario alternativo de mitigación, en el que las emisiones estuvieran solo 40% por debajo de los niveles de 2002 para 2100 y pudieran seguir aumentando por un tiempo más antes de disminuir35, muestra que los patrones de las respuestas macroeconómicas en el marco del régimen de impuestos sobre el carbono, de las políticas híbridas y del sistema de topes y comercio permanecen mayormente sin variación. No obstante, en un escenario menos estricto, los precios del carbono subirían más lentamente, a $165 para 2100, lo que implica pérdidas ligeramente menores de consumo y de PNB (en torno al 0,5% y 1,7% en valor presente neto, respectivamente).

Advertencias

Cabe subrayar aquí varias advertencias. La más importante es la dificultad de afirmar algo con precisión acerca del estado de la economía mundial y de las de los países en 2040, y menos aún en 2100, especialmente si se producen cambios grandes y fundamentales en el precio de la energía. Podrían surgir muchas innovaciones tecnológicas que modificarían radicalmente las perspectivas durante varias décadas y que se podrían difundir a ritmos diferentes entre los países. Los resultados son más sensibles a los supuestos acerca del crecimiento económico, las mejoras autónomas de la eficiencia energética y los costos marginales de reducción: variaciones pequeñas en estos supuestos pueden tener un gran impacto en los resultados del modelo G-Cubed. El sentido y la magnitud de los efectos macroeconómicos en las diversas economías, incluidas las transferencias financieras, son especialmente sensibles a los supuestos relativos a las elasticidades de sustitución en la producción, el consumo y el comercio. Usando solo las tecnologías actuales, muchas empresas quizá no puedan responder a la demanda del mercado en la medida estimada en este análisis; sin embargo, como muchas de las estimaciones del grado de respuesta de los hogares y las empresas a los precios se basan en la experiencia histórica, a través de una estimación econométrica, el modelo procura reflejar resultados verosímiles en materia de cambio tecnológico. Aunque en el modelo G-Cubed no se prevé cuándo surgirían tecnologías alternativas de sustitución (backstop), sí se toma como supuesto que las variaciones del precio del carbono pueden inducir un importante grado de sustitución de los combustibles fósiles. Muchos otros modelos prevén estructuras tecnológicas más rígidas o suponen que no hay un libre flujo de capital y tecnología entre los países, ni siquiera en el largo plazo. Al mismo tiempo, por concentrarse solo en las emisiones energéticas de CO2, el modelo G-Cubed no toma en cuenta las oportunidades de mitigación de bajo costo que pueden encontrase en otros ámbitos, por ejemplo, reduciendo la deforestación.

Conclusiones

El cambio climático es una poderosa tendencia mundial que, junto con el comercio y la integración financiera, tenderá a ejercer efectos profundos en las economías y los mercados en las próximas décadas. Al elevarse las temperaturas y el nivel del mar y modificarse los patrones de precipitación, paralelamente variará el mapa mundial de las ventajas comparativas. Esto dará lugar a cambios estructurales dentro de las economías, tanto en el plano interno como en el mundial. Habrá cambios en el comercio internacional, en los flujos de capital y migratorios y en los precios de los productos básicos, de otros bienes y servicios y de los activos.

Los efectos macroeconómicos del cambio climático se manifestarán de manera desigual en el tiempo y el espacio. Los países pobres se verán afectados antes y con mayor severidad, debido a su geografía, su mayor dependencia de la agricultura y una capacidad de adaptación más limitada. Quizá sus sistemas de salud y de suministro de agua sean sometidos a la presión de desastres naturales más frecuentes, las costas se inunden y las poblaciones migren. Los países ricos podrían verse afectados por el desbordamiento de los efectos del cambio climático en los países pobres, y también enfrentarían graves daños directos si llegaran a materializarse los riesgos “de cola” de las catástrofes climáticas.

En el curso del tiempo, la capacidad de las políticas macroeconómicas internas de ayudar a los sectores público y privado a afrontar los riesgos vinculados con el clima será puesta a prueba cada vez más. Se requerirán políticas macroeconómicas sólidas y estrategias innovadoras tanto financieras como de desarrollo para que los países logren adaptarse con éxito al cambio climático. Los países que gozan de ingresos más altos, una posición fiscal más sólida, mercados financieros más desarrollados y una mayor flexibilidad de las políticas estructurales estarán en mejores condiciones de adaptarse a las consecuencias adversas del cambio climático. Los países sujetos cada vez más a los riesgos que plantea la volatilidad meteorológica y los fenómenos climáticos extremos deberán diseñar estrategias para abordarlos, como el uso apropiado del autoseguro a través de la gestión presupuestaria, la acumulación de reservas y el empleo de derivados climáticos, bonos de catástrofe y otras formas de seguro contra desastres. La cooperación mundial para transferir conocimientos sobre la gestión financiera de los riesgos meteorológicos permitiría a los países pobres adaptarse mejor al cambio climático.

Lidiar con el cambio climático también plantea enormes retos para las políticas multilaterales, que van desde fomentar sinergias en la adaptación y proteger el medio ambiente natural hasta preservar la seguridad energética y manejar los riesgos del proteccionismo. Sin embargo, la tarea principal consiste en abordar las causas y los impactos del cambio climático reduciendo significativamente las emisiones de GEI a lo largo de varias décadas al menor costo posible. Para ello se requiere la acción conjunta de las economías avanzadas, de mercados emergentes y en desarrollo.

En este capítulo se afirma, como conclusión, que es posible abordar el cambio climático sin imponer daños considerables a la economía mundial o a los países. Para que las políticas climáticas tengan éxito, es preciso afrontar sus consecuencias económicas potencialmente negativas—menor crecimiento, mayor inflación, pérdida de competitividad—ya sea mediante políticas climáticas cuidadosamente diseñadas o mediante el apoyo de políticas macroeconómicas y financieras apropiadas. Con medidas que limiten los efectos económicos adversos se reforzarían los incentivos para que una amplia gama de países participen plenamente en las iniciativas de mitigación y se contribuiría a desarrollar los potenciales beneficios económicos y financieros de la transición hacia una economía mundial más favorable al clima.

  • Las políticas de fijación de precios del carbono deben ser a largo plazo y resultar creíbles. Deben establecer un horizonte temporal de aumento continuo de los precios del carbono en el que las personas y las empresas efectivamente crean. Los incrementos de los precios mundiales del carbono no necesitan ser cuantiosos, pudiéndose fijar, por ejemplo, un incremento inicial de $0,01 del precio de un galón de gasolina que aumente $0,02 cada tres años. Esos incrementos graduales, si comienzan pronto, permitirían distribuir el costo del ajuste en un período de tiempo más prolongado. El costo total de dichas políticas para la economía mundial podría ser moderado en el caso de adoptárselas en 2013 para estabilizar las concentraciones de CO2e en 550 ppm para 2100, que suponen solo una reducción de 0,6% del valor presente neto del consumo mundial para 2040. Aun con esa pérdida, igualmente el PNB mundial sería 2,3 veces más alto en 2040 que en 2007.

  • Las políticas de fijación de precios del carbono deben inducir a todos los grupos de economías—avanzadas, de mercados emergentes y en desarrollo—a comenzar a fijar precios para sus emisiones. Cualquier marco de política que no incluya a las economías emergentes y en desarrollo (en particular, las economías grandes y de rápido crecimiento como Brasil, China, India y Rusia) de algún modo (por ejemplo, con un rezago o con metas iniciales menos exigentes) sería extremadamente costoso y políticamente insostenible, porque se prevé que durante los próximos 50 años el 70% de las emisiones provendrá de esas y otras economías emergentes y en desarrollo. Sin embargo, algunos países quizá deban fortalecer su capacidad institucional para implementar el sistema de fijación de precios del carbono.

  • Las políticas de fijación de precios del carbono deben procurar establecer un precio mundial común para las emisiones. De ese modo se garantizaría que la reducción de las emisiones se produzca allí donde sea menos costoso hacerlo. Las economías emergentes y en desarrollo, en particular, probablemente puedan reducir las emisiones a un costo mucho menor que las economías avanzadas. Por ejemplo, si China e India tienen acceso a tecnologías similares a las disponibles en Europa y Japón, podrían disminuir radicalmente las emisiones mejorando la intensidad energética y reduciendo su dependencia del carbón. La diferencia de costos puede ser significativa: para el conjunto del mundo, los costos serían 50% más bajos si los precios del carbono fueran iguales para todos los países. Los países tendrían que convenir en armonizar la tasa del impuesto sobre el carbono, coordinar los precios de intervención, es decir, de activación de la válvula de seguridad, en el marco de una política híbrida o bien permitir la negociación internacional de permisos de emisión en un sistema de topes y comercio.

  • Las políticas de fijación de precios del carbono deben ser lo suficientemente flexibles como para responder a las fluctuaciones cíclicas de la economía. Durante períodos de alta demanda, por ejemplo, les resultaría más costoso a las empresas reducir sus emisiones, mientras que en una situación de demanda baja se daría la situación inversa. Los costos de reducción serían menores si a las empresas les es posible variar su nivel de emisiones a lo largo del ciclo económico. Eso permitiría alcanzar un nivel medio dado de reducción de emisiones en el mediano plazo. A diferencia de los impuestos sobre el carbono y las políticas híbridas, el sistema de topes y comercio podría resultar restrictivo en períodos de mayor crecimiento debido al aumento de la demanda y de los precios de los permisos de emisión, a menos que incorpore elementos que contribuyan a controlar la volatilidad de los precios.

  • Los costos de mitigación deben distribuirse de manera equitativa entre los países. Algunas políticas de mitigación—por ejemplo, un impuesto uniforme, un sistema de topes y comercio en el que los permisos se asignen según la actual participación proporcional de los países en las emisiones totales, o una política híbrida que combine elementos de ambas alternativas—impondría costos elevados a algunas economías emergentes y en desarrollo. Quizá se requieran sustanciales transferencias transfronterizas para alentarlas a participar y ayudarlas a superar el impacto negativo consiguiente que sufrirían. El sentido y la magnitud de las transferencias en un sistema de topes y comercio dependen en general de los costos incrementales de reducir las emisiones en cada país (los que a su vez son una función de la capacidad tecnológica interna de los países y de su acceso a la tecnología extranjera) así como de las características del diseño específico de las políticas de mitigación (por ejemplo, las normas para la asignación de permisos de emisión, el momento en que los países suscriben el acuerdo climático, las condiciones suplementarias y demás). Si las políticas se diseñaran de manera tal que las transferencias vayan de las economías avanzadas a las economías emergentes y en desarrollo, se reducirían los costos de las políticas de fijación de precios del carbono para los dos últimos grupos, promoviéndose así su participación. La aplicación de ajustes fiscales en frontera como medio de inducir a los países a sumarse a la iniciativa podría suscitar una respuesta proteccionista que restaría eficacia a los esfuerzos de mitigación.

Además, los países podrían tener que complementar la fijación de precios del carbono con políticas macroeconómicas y financieras apropiadas. Por ejemplo, en un sistema mundial de topes y comercio, las transferencias provenientes de las economías que compran permisos y dirigidas a las economías que los venden podrían ser cuantiosas, llegando, por ejemplo, a representar varios puntos porcentuales del PIB. Esas transferencias pueden provocar una apreciación considerable del tipo de cambio real en los países beneficiarios y volver menos competitivos a algunos sectores de sus economías: el “mal holandés”. Dichos efectos macroeconómicos pueden paliarse si los países ahorran una parte de esas entradas de fondos, avanzan en la mejora de su ambiente de negocios y, según cuál fuese su régimen cambiario, permiten que la apreciación se produzca al menos en parte a través del tipo de cambio nominal en lugar de la inflación.

En este capítulo también se señala el apoyo que brindan los movimientos internacionales de capital y la transferencia de tecnología en la lucha contra el cambio climático. Los flujos de capital y de tecnología pueden reducir los costos de mitigación al permitir que esa labor se asigne a los destinos menos costosos, facilitándola al mismo tiempo mediante el uso de tecnologías modernas. Las iniciativas que emprendan las principales economías avanzadas para subsidiar la transferencia de tecnologías limpias a las economías emergentes y en desarrollo pueden complementar un compromiso mundial de contener las emisiones de carbono a través de un marco mundial de fijación de precios que concite amplia aceptación. Si bien es improbable que eliminen la necesidad de fijar tales precios, los incentivos correctamente diseñados que fomenten la innovación y la difusión de tecnologías limpias pueden contribuir a reducir los costos de la lucha contra el cambio climático.

El cambio climático es un problema complejo de alcance mundial que no se presta a fáciles soluciones de política. En este capítulo no se pretende ofrecer una solución, sino que la atención se ha ceñido a un solo tema: las dimensiones macroeconómicas del cambio climático entre los distintos países. Sin embargo, su conclusión es de gran pertinencia para el debate en curso acerca de las políticas: el problema del cambio climático puede encararse con un mínimo de perjuicio para la economía si en las soluciones de política se observan algunos principios básicos.

Apéndice 4.1. El modelo G-Cubed, supuestos de referencia y otros modelos utilizados en los estudios sobre cambio climático

El autor principal de este apéndice es Alasdair Scott.

En este apéndice se describen las características principales del modelo utilizado para realizar el análisis en el capítulo 4 y para elaborar el escenario de referencia y los supuestos básicos, los factores que inciden en las diferencias de los costos marginales de reducción de las emisiones entre los países y las comparaciones con otros modelos usados con frecuencia en los estudios sobre mitigación del cambio climático.

El modelo G-Cubed

El modelo G-Cubed (McKibbin y Wilcoxen, 1998) es un modelo de equilibrio general dinámico en el que la economía mundial se divide en varias regiones vinculadas entre sí por flujos internacionales de comercio y capitales, y en el que cada región se divide en múltiples sectores de producción. Las decisiones sobre ahorro, inversión y determinación de precios de los activos se plasman en el modelo suponiendo que los hogares y las empresas con visión de futuro buscan elevar al máximo la utilidad del consumo y las ganancias, respectivamente, pero enfrentándose a limitaciones en el flujo de efectivo, en tanto que los hogares y las empresas con visión tradicional siguen reglas empíricas sencillas36. La relación entre la producción de los distintos sectores y las emisiones de dióxido de carbono se establece a partir de datos sobre la intensidad de las emisiones y la eficiencia energética de cada sector.

Algunas de las características básicas del modelo G-Cubed pertinentes a este estudio son las siguientes:

  • Desagregación del sector real de acuerdo con una estructura de insumo-producto para tener en cuenta la producción y el comercio de bienes y servicios múltiples dentro de las economías y entre ellas, lo cual permite examinar la manera en que las fluctuaciones de los precios de la energía se transmiten de una economía a otra.

  • Contabilidad de “saldos y flujos” de los recursos reales y de los activos financieros y observación de las limitaciones presupuestarias y de flujo de caja.

  • Integración de los mercados real y financiero, incluida la modelización de flujos internacionales de capital y de saldos comerciales.

  • Modelización de políticas fiscales y monetarias. La versión de 2007 del modelo G-Cubed que se utiliza en este estudio divide al mundo en las siguientes nueve economías37:

  • Estados Unidos

  • Japón

  • Europa occidental (Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega, los Países Bajos, Portugal, el Reino Unido, SueciaySuiza.)

  • Australia

  • Canadá y Nueva Zelandia

  • Europa oriental y Rusia (Albania, Bulgaria, Hungría, Polonia, la República Checa, Rumania y Rusia)

  • China

  • Otras economías emergentes y en desarrollo (Argentina, Brasil, Camboya, Chile, Egipto, Filipinas, India, Malasia, Marruecos, México, Myanmar, Nepal, Pakistán, la RAE de Hong Kong, la República de Corea, la República Democrática Popular de Corea, la República Democrática Popular Lao, Singapur, Sudáfrica, Sri Lanka, Tailandia, Turquía y Vietnam)

  • Economías de la OPEP (Arabia Saudita, Argelia, Emiratos Árabes Unidos, Indonesia, Iraq, Kuwait, Libia, Níger, Omán, Qatar y la República Islámica del Irán).

Las seis economías que abarcan Australia, Canadá y Nueva Zelandia, Europa occidental, Europa oriental y Rusia, Japón y Estados Unidos se corresponden en general con la definición que figura en el anexo I en el marco del Protocolo de Kioto (Naciones Unidas, 1998).

La estructura de producción de cada región es igual, y comprende los siguientes 12 sectores:

  • Sectores energéticos: servicios de electricidad, servicios de gas, refinación de petróleo, extracción de carbón, extracción de petróleo crudo y gas.

  • Sectores no energéticos: minería, agricultura, pesca y caza; silvicultura y productos de madera; manufactura de bienes duraderos; manufactura de bienes no duraderos y transporte y servicios.

La estructura de las regiones es idéntica, pero varían los valores de los parámetros que determinan las proporciones, las ponderaciones y las elasticidades. Cada región comprende varios agentes económicos: hogares, gobierno consolidado, sector financiero, y los sectores de producción ya enumerados. Cada empresa toma decisiones sobre la inversión de capital y el uso de la mano de obra, los productos intermedios y la energía con miras a elevar al máximo el valor para la empresa, teniendo en cuenta la tecnología que está disponible y los precios vigentes de los insumos y productos. Se supone que la oferta de mano de obra satisface la demanda de las empresas a corto plazo—a largo plazo está limitada por los niveles de población—y que los trabajadores gozan de absoluta movilidad entre los sectores (reciben el mismo salario real). En cambio, la movilización y la aplicación de capital toma tiempo. Todos los hogares perciben renta del trabajo y dividendos de las empresas e ingresos por transferencias (netas) del gobierno. Teniendo en cuenta las limitaciones presupuestarias de un período a otro y los precios de los bienes en relación con el ingreso y otros bienes, cada hogar determina el monto total del gasto de consumo y la forma en que asigna el gasto entre los distintos componentes de una cesta de bienes energéticos y no energéticos.

El gobierno administra la política monetaria y fiscal, y debe atenerse a una limitación fiscal vinculante en cada período a la hora de conciliar los ingresos con los gastos. En todas las regiones se aplica la misma regla fiscal: en vista de las metas fijadas para las tasas impositivas, las transferencias, los déficits y el gasto en salarios, los ingresos adicionales—como los provenientes de los impuestos sobre el carbono o la venta de derechos de emisión—se destinan a financiar la inversión y el consumo públicos. En la medida en que una subida de los precios del carbono reduzca la demanda privada, esta regla producirá un pequeño efecto compensatorio en la demanda agregada. Las conclusiones principales de este estudio en general seguirán siendo válidas si se usan reglas fiscales alternativas38. Existen rigideces nominales en los precios y los salarios y, por lo tanto, en el modelo los gobiernos pueden usar las tasas de interés nominales para cumplir las metas de inflación, crecimiento monetario, crecimiento del PIB nominal o tipo de cambio, o de una combinación de estas variables.

Un aspecto importante del modelo es la forma en que los sectores y las economías están vinculadas por el comercio de bienes y servicios, las transferencias corrientes y los flujos de capital. Todos los bienes son potencialmente comerciables, pero el grado en que se comercian depende de la medida en que se emplean como insumos de producción en otros países y de sus precios relativos, y estos dependen a su vez de las elasticidades de sustitución de los bienes en la producción y el consumo. Los precios relativos, como los términos de intercambio y los tipos de cambio reales, se ajustan de acuerdo con el punto de equilibrio del mercado mundial de bienes y servicios. Además, se supone que el capital fluye libremente entre los países en busca de la mayor tasa de rendimiento. Los flujos corrientes comprenden la transferencias derivadas del comercio de derechos en el marco de un sistema de topes y comercio, además del rendimiento de las inversiones en activos extranjeros.

Supuestos de referencia

El escenario de referencia—que en otros estudios a veces se denomina trayectoria de referencia o escenario de no intervención (business-as-usual, o BAU)—consiste en un conjunto de trayectorias, correspondientes a variables como el PIB y las emisiones, que se genera en el modelo y que no incluye ni shocks, salvo los que están implícitos en los supuestos de crecimiento demográfico y aumento de la productividad, ni intervenciones mediante políticas, salvo las que están implícitas en las reglas fiscales y monetarias. Los supuestos principales que determinan el escenario de referencia son los que afectan la tendencia básica de crecimiento (en este caso, el crecimiento demográfico y el aumento de la productividad), los supuestos relativos a las políticas (como las tasas impositivas y los niveles de gasto), los supuestos relativos a las emisiones (como cualquier mejora de la eficiencia energética) y la estructura de las economías (definida por los parámetros de elasticidad y de proporción39.

En el cuadro 4.2 se resumen los supuestos de crecimiento usados en el escenario de referencia. Si bien todas las regiones convergen gradualmente hacia una tendencia común de crecimiento, se observan diferencias apreciables a corto plazo (y entre los diferentes sectores de una misma economía40. Por ejemplo, según los datos de proyecciones demográficas elaboradas por las Naciones Unidas (2006), en otras economías emergentes y en desarrollo se registrarán incrementos sustanciales de la población en los próximos 25 años, mientras que las poblaciones de Japón, Europa oriental y Rusia se reducirán. Del mismo modo, se supone que los aumentos de la productividad en los sectores no energéticos serán moderados en el caso del mundo desarrollado, pero sustanciales en el caso de las economías emergentes y en desarrollo. Suponiendo que los demás factores no varían, los niveles de emisiones denotan los niveles de actividad, y eso implica un aumento de la proporción de emisiones producidas por los países en desarrollo.

Cuadro 4.2.Supuestos de crecimiento usados en el escenario de referencia(Variación porcentual)
Estados UnidosJapónEuropa occidentalEuropa oriental y RusiaChinaOtras economías emergentes y en desarrolloOrganización de Países Exportadores de Petróleo
Población0,71−0,540,03−0,570,081,291,18
0,18−0,56−0,07−0,53−0,230,200,27
Productividad del sector1,550,520,621,556,782,610,72
no energético1,561,491,501,571,581,711,26
Productividad del sector0,100,060,140,290,940,310,03
energético0,100,090,110,160,200,210,03
Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.Nota: La primera fila de cada categoría corresponde a la variación porcentual anual media durante 2003–30; la segunda fila corresponde a la tasa porcentual de crecimiento en 2100.
Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.Nota: La primera fila de cada categoría corresponde a la variación porcentual anual media durante 2003–30; la segunda fila corresponde a la tasa porcentual de crecimiento en 2100.

Se supone que la productividad en los sectores no energéticos excede a la capacidad para mejorar la eficiencia de la generación de energía de todo tipo de fuente en cada región en todo momento; esto implica que con el tiempo la energía basada en el carbono va haciéndose relativamente más cara. El aumento de la productividad del sector energético—sobre todo en los países miembros de la OPEP—se traduciría en un crecimiento económico más fuerte y un nivel de emisiones más alto en el escenario de referencia.

En el modelo G-Cubed no se proyecta explícitamente la evolución de las tecnologías de energía renovable y de baja emisión de carbono. En cambio, sí supone una mejora constante, aunque moderada, de la eficiencia con que los hogares y las empresas usan la energía (denominada a veces mejora autónoma de la eficiencia energética) equivalente a un 0,5% anual. Puede suponerse que la mejora representa los avances de las tecnologías limpias, que propician una disminución de la intensidad de las emisiones (las emisiones por unidad producida) a lo largo del tiempo. Además, la sustitución de la energía basada en el carbono por el capital como factor de producción puede considerarse como un tipo de avance hacia las tecnologías limpias. Este factor juega un papel importante en las reacciones a las políticas y contrasta con algunos modelos que proyectan la evolución de las tecnologías y los sectores energéticos más detalladamente pero bajo el supuesto implícito de que la energía y el capital tienen que usarse en proporciones fijas.

A corto plazo, los supuestos sobre la política monetaria inciden en el escenario de referencia conforme las regiones convergen hacia las trayectorias tendenciales de crecimiento. Se supone que Europa occidental, Japón, Estados Unidos, Canadá, Australia y Nueva Zelandia tienen tipos de cambio totalmente flexibles, y que otras regiones tienen regímenes cambiarios dirigidos. La política monetaria se resume mediante una función de reacción monetaria tipo Taylor aumentada; en el caso de los regímenes cambiarios dirigidos, se aplica una ponderación relativamente grande a las variaciones del tipo de cambio nominal, así como a las brechas del producto y a la inflación. Se supone que las tasas impositivas, las transferencias y los déficits (estos últimos como proporción del PIB) permanecen constantes.

Además de los supuestos acerca del crecimiento económico y la política económica, los supuestos acerca de las estructuras de las economías—concretamente, la intensidad y la flexibilidad del uso de la energía, sintetizadas mediante parámetros de proporción y elasticidades—desempeñan una función importante a la hora de determinar las trayectorias de referencia. Un subconjunto importante describe las emisiones que cada economía libera al usar carbón o petróleo crudo para elaborar una unidad de producción, tal como lo ilustran los coeficientes del cuadro 4.3. Estos parámetros se extraen de los datos compatibles con el modelo para comparar los niveles observados de actividad con las emisiones observadas de carbono. China es la economía que usa el carbón de forma más intensiva, seguida por Estados Unidos, otras economías emergentes y en desarrollo y las economías de la OPEP. En cuanto al petróleo, el uso más intensivo por unidad de producto se registra en las economías de la OPEP, seguidas por Estados Unidos, China y otras economías emergentes y en desarrollo.

Cuadro 4.3.Coeficientes de emisión basados en el carbono(Toneladas métricas de emisiones de carbono por unidad de PIB real en dólares de EE.UU.)
Estados UnidosJapónEuropa occidentalEuropa oriental y RusiaChinaOtras economías emergentes y en desarrolloOrganización de Países Exportadores de Petróleo
Carbón20,887,677,685,4876,0915,0813,62
Petróleo7,892,561,751,507,144,909,77
Fuentes: Base de datos de Global Trade Analysis Project y cálculos del personal técnico del FMI.
Fuentes: Base de datos de Global Trade Analysis Project y cálculos del personal técnico del FMI.

La elasticidad de sustitución—es decir, la facilidad con que las empresas y los hogares pueden alterar la composición de los factores de producción que utilizan y los bienes que consumen—también incide en el escenario de referencia. Las empresas pueden modificar, hasta cierto punto, las proporciones de energía que emplean para elaborar una unidad de producto determinada realizando sustituciones en favor del capital, la mano de obra y los materiales. También pueden alterar la mezcla de combustibles fósiles que utilizan para producir energía. Las elasticidades de la producción se han estimado en la medida de lo posible, y se han calibrado de acuerdo con los valores típicos de otros estudios (un promedio aproximado de 0,5). Las elasticidades del comercio son de aproximadamente 0,9, salvo en el caso de los bienes energéticos, que son más fáciles de sustituir (2,0)41. Los valores de elasticidad más altos indican que las economías reaccionan más ante las fluctuaciones de los precios relativos; también indican que la actividad y las emisiones del escenario de referencia aumentan más rápidamente porque las economías pueden reducir su dependencia de la energía más pronto que en otras circunstancias.

Juntos, estos supuestos generan el escenario de referencia que se resume en el cuadro 4.4. La mayor parte del crecimiento económico y del aumento de las emisiones que excede del escenario de referencia proviene de regiones que no pertenecen al anexo I. Si bien en la actualidad la mayoría de las emisiones son producidas por las regiones del anexo I, este crecimiento—junto con el supuesto sobre la intensidad de las emisiones—implica que la mayoría de la emisiones será liberada por regiones que no pertenecen al anexo I en los próximos 30 años.

Cuadro 4.4.Resumen del escenario de referencia
Tasa de crecimiento del PIB (Variación porcentual)2010202020302040
Estados Unidos2,602,642,512,40
Japón2,051,701,701,67
Europa oriental1,812,782,372,24
Europa occidental1,892,392,262,19
Economías del anexo I2,182,462,322,23
China10,195,043,502,70
Otras economías emergentes y en desarrollo4,545,394,333,82
Economías de la OPEP2,313,973,393,14
Economías que no figuran en el anexo I5,195,204,103,58
Mundo2,833,212,882,71
Niveles de emisiones (GtCO2)20022010202020302040
Estados Unidos5,86,27,59,111,0
Japón1,21,41,61,82,1
Europa oriental3,13,03,54,15,4
Europa occidental3,53,74,14,75,4
Economías del anexo I14,515,117,821,225,0
China3,33,88,212,316,6
Otras economías emergentes y en desarrollo5,05,08,212,818,8
Economías de la OPEP1,71,51,92,73,6
Economías que no figuran en el anexo I10,010,218,227,839,9
Mundo24,425,336,148,964,0
Proporciones de emisiones (porcentaje)20022010202020302040
Estados Unidos23,524,320,718,617,2
Japón4,95,54,43,83,3
Europa oriental12,711,89,88,47,5
Europa occidental14,214,511,49,78,4
Economías del anexo I59,359,749,443,339,1
China13,514,922,725,226,0
Otras economías emergentes y en desarrollo20,419,622,626,129,3
Economías de la OPEP6,85,85,35,55,6
Economías que no figuran en el anexo I40,740,350,656,760,9
Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.Nota: OPEP = Organización de Países Exportadores de Petróleo; GtCO2 = Gigatoneladas de dióxido de carbono.
Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.Nota: OPEP = Organización de Países Exportadores de Petróleo; GtCO2 = Gigatoneladas de dióxido de carbono.

Los niveles de emisiones provenientes de combustibles fósiles son más altos que la mediana de los niveles que figuran en los estudios publicados después de la divulgación del Informe especial sobre escenarios de emisiones del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) en 2001, pero están dentro del percentil 75 (gráfico 4.15)42. El escenario de referencia utilizado en este estudio tiene tasas de crecimiento levemente más altas que las que son típicas en la mayoría de otros estudios, pero la razón principal de los niveles más altos de emisiones que se observan en este estudio en los períodos posteriores es la mayor intensidad de las emisiones, debido a que no se establecen supuestos explícitos relativos a la adopción de las denominadas tecnologías de emisión cero43.

Gráfico 4.15.Emisiones mundiales provenientes solo de la energía, 2030

(Gigatoneladas de dióxido de carbono)

Fuentes: IPCC (2007), y estimaciones del personal técnico del FMI.

1Informe especial sobre escenarios de emisiones (SRES) del IPCC.

Determinantes de los costos marginales de reducción

En las simulaciones, un determinante clave de la distribución de la carga que supone la adaptación a las políticas son los costos marginales de reducción de las emisiones, que permiten comparar la facilidad con que cada economía puede alterar la intensidad con la que usa combustibles de carbono. Los costos marginales de reducción, o CMR, dependen mucho de los valores de las elasticidades de sustitución. Para un determinado sector en el escenario de referencia, estos valores son uniformes en todas las regiones44. Los CMR dependen mucho de las proporciones de combustibles fósiles que usan las empresas y los hogares. Las economías que utilizan mucha energía tienen más potencial para sustituir en favor de otros factores (implícitamente, esto significa la adopción de tecnologías limpias). La reacción de las economías que usan más carbón que petróleo será mayor ante un aumento de los precios del carbono, porque el carbón tiene un mayor contenido de carbono. Estos parámetros de las proporciones se determinan en función de los datos, y tienen un efecto significativo en la intensidad de las emisiones, que se calcula dividiendo las emisiones entre el PIB (cuadro 4.5).

Cuadro 4.5.Intensidades de las emisiones en el escenario de referencia

(Emisiones de CO2 provenientes de combustibles fósiles como proporción del PIB real)

20022010202020302040
Estados Unidos0,550,510,470,450,43
Japón0,300,280,280,270,26
Europa oriental0,850,770,690,630,58
Europa occidental0,370,350,310,290,26
Economías del anexo I0,510,470,430,400,38
China3,112,482,692,722,72
Otras economías emergentes y en desarrollo0,870,750,710,700,69
Economías de la OPEP1,821,501,361,341,31
Economías que no figuran en el anexo I1,291,121,141,121,08
Mundo0,670,610,630,630,63
Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.Nota: OPEP = Organización de Países Exportadores de Petróleo.
Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.Nota: OPEP = Organización de Países Exportadores de Petróleo.

Si bien las intensidades de las emisiones disminuyen a lo largo del escenario de referencia, debido a las mejoras graduales de la eficiencia, las regiones que no pertenecen al anexo I exhiben un uso de energía uniformemente más intensivo que las regiones del anexo I. Si los demás factores no varían, esto significa que las inversiones en mitigación arrojarán los rendimientos más altos en las regiones que no pertenecen al anexo I.

Los efectos netos de las elasticidades de sustitución y de las proporciones de los costos marginales de reducción pueden observarse en el cuadro 4.6, en el que se calculan las reducciones porcentuales de las emisiones y las disminuciones del consumo a partir del escenario de referencia utilizando un aumento estándar del precio del carbono de $10 por tonelada.

Cuadro 4.6.Reducción de las emisiones y disminución del consumo tras un shock estándar de los precios del carbono(Desviaciones porcentuales con respecto a la trayectoria de referencia)
Estados UnidosJapónEuropa occidentalEuropa oriental y RusiaChinaOtras economías emergentes y en desarrolloOrganización de Países Exportadores de Petróleo
Reducción de emisiones8,002,102,302,4015,003,009,00
Valor7,001,002,003,009,004,008,00
Disminución del consumo0,220,120,190,330,500,252,00
Valor3,001,002,005,008,004,009,00
Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.Nota: Reducción de las emisiones y disminución del consumo en cada región en 2040, tras un aumento permanente e imprevisto de $10 por tonelada de carbono a partir de 2013, con los precios del carbono intactos en las otras regiones.
Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.Nota: Reducción de las emisiones y disminución del consumo en cada región en 2040, tras un aumento permanente e imprevisto de $10 por tonelada de carbono a partir de 2013, con los precios del carbono intactos en las otras regiones.

En el cuadro se observa que, con un aumento similar de los precios del carbono, Japón logra la menor reducción de emisiones de todas las economías. Japón tiene los CMR más altos, y eso significa que reducirá las emisiones menos que todas las otras regiones frente a un precio común del carbono, o que le resultará ventajoso comprar derechos de emisiones en el marco de un sistema de topes y comercio. En cambio, China puede lograr una reducción de las emisiones siete veces mayor que la de Japón por el mismo costo45.

En el caso de la economía mundial, el modelo G-Cubed tiene costos de reducción iguales o menores que los de otros modelos. La razón principal es que el modelo proyecta explícitamente la evolución de los flujos de capital, los cuales ayudan a las economías a instalar capital nuevo y lograr que la producción dependa cada vez menos de la energía basada en el carbono46.

Comparaciones con otros modelos

La diversidad de cuestiones que abarca la economía del cambio climático está reflejada en la amplia gama de modelos. Cada uno de ellos enfoca diferentes aristas del problema, y todos en general tratan de encuadrar el análisis respectivo dentro de un marco macroeconómico. Pero hay diferencias marcadas en cuanto a la complejidad con que cada modelo proyecta la evolución de la macroeconomía, el clima y las tecnologías.

Para ilustrar las diferencias, en el cuadro 4.7 se resumen las características de algunos de los modelos más prominentes utilizados en los estudios sobre cambio climático47:

Cuadro 4.7.Comparación de modelos sobre políticas de clima
G-CubedPAGEDICEEPPA/IGSMMERGEMiniCAM
Desagregación9 regiones8 regiones1 región (mundo)16 regiones9 regiones14 regiones
5 sectores energéticosNo se consideran los sectores energéticos2 sectores energéticos8 sectores energéticos9 sectores energéticos9 sectores energéticos
ExpectativasPrevisiónOptimizaciónPrevisiónOptimizaciónPrevisiónOptimización
Dinámica y frecuenciaFrecuencia anual con fricción intertemporalIntervalos de 1 año a 50 añosIntervalos de 10 añosIntervalos de 5 años; capital convencionalIntervalos de 10 años; tecnologías putty-clayIntervalos de 15 años; capital convencional
Factores de producciónCapital, mano de obra, energía, insumosNo se consideran en el modeloCapital, mano de obraCapital, mano de obra, energía, insumosCapital, mano de obra, energíaEnergía, tierra
Vínculos de equilibrioRestricción total de saldos-flujosRestricción limitada de saldosflujosRestricción total de saldos-flujosRestricción total de saldos-flujosRestricción total de saldos-flujosRestricción limitada de saldos-flujos
Vínculos internacionalesComercio de bienes y servicios diferenciados, más flujos de capitalNo se consideran en el modeloNo se consideran en el modeloComercio de bienes en general, diferenciados por regiónComercio de bienes en general, diferenciados por regiónComercio de energía y productos agrícolas
Emisiones y climaUn solo gas (CO2); sin incidencia del climaMúltiples gases; sin incidencia del climaUn solo gas (CO2e)1, incidencia del ciclo del carbonoMúltiples gases, incidencia del clima atmosférico y oceánicoMúltiples gases, incidencia del clima oceánicoMúltiples gases, incidencia de modelos sobre tierras y clima
Mejoras tecnológicas y de eficiencia energéticaAmbas exógenasAmbas exógenasEl clima incide en la productividad, MAEE exógena2ExógenasExógenasExógenas
Nota: En los modelos con capital “convencional”, el acervo real de capital depende no solo de la inversión total acumulada a lo largo del tiempo (deducida la depreciación), sino también del momento en que se realizaron las inversiones. Por lo tanto, la producción dependerá del perfil de antigüedad del acervo de capital. Un concepto afín es el de las tecnologías “putty-clay”, en las que la inversión es fungible o flexible (putty), pero una vez que se convierte en capital pasa a ser fija o rígida (clay).

Equivalente de dióxido de carbono.

Mejora autónoma de la eficiencia energética.

Nota: En los modelos con capital “convencional”, el acervo real de capital depende no solo de la inversión total acumulada a lo largo del tiempo (deducida la depreciación), sino también del momento en que se realizaron las inversiones. Por lo tanto, la producción dependerá del perfil de antigüedad del acervo de capital. Un concepto afín es el de las tecnologías “putty-clay”, en las que la inversión es fungible o flexible (putty), pero una vez que se convierte en capital pasa a ser fija o rígida (clay).

Equivalente de dióxido de carbono.

Mejora autónoma de la eficiencia energética.

Cada modelo puede aducir ciertas ventajas comparativas, por lo general porque se concentra más minuciosamente en un sector o mecanismo determinado. Algunas de las principales diferencias son las siguientes:

  • El modelo considera que el comportamiento se basa en la optimización y/o en la previsión (lo cual puede incidir en la eficacia de los aumentos del precio del carbono).

  • El modelo articula o no los precios relativos (lo cual es importante cuando se modeliza la reorientación del gasto, la sustitución de factores, los saldos externos y el comercio).

  • El modelo considera reacciones endógenas de la política fiscal y monetaria (en particular, puede ser muy importante la forma en que se redistribuyen los ingresos derivados de los precios del carbono); aplica en forma coherente el principio de saldos y flujos (que es importante para garantizar que las políticas no ofrezcan “privilegios”).

  • El modelo considera un ciclo del carbono que da lugar a repercusiones de tipo endógeno (factor que es importante a la hora de modelizar las implicaciones a mediano y largo plazo de las políticas).

Por ejemplo, el modelo PAGE tiene una estructura relativamente simple y está concebido más como un “meta-modelo” que permite incorporar rápidamente los supuestos de otros estudios sobre el cambio climático y agilizar las simulaciones, lo cual facilita el análisis de la incertidumbre. Sin embargo, el modelo carece de ciertos componentes que revisten importancia para este estudio, como las expectativas basadas en las previsiones, la modelización de la política fiscal y las vinculaciones comerciales y del capital. El modelo DICE muestra la manera en que los agentes podrían reaccionar ante los efectos endógenos de la productividad debidos a la incidencia que tienen el cambio climático y ciertas medidas de mitigación; el análisis se simplifica con el uso de un modelo de crecimiento de Ramsey basado en un agregado mundial, pero a costa de la información más detallada sobre las regiones y los sectores. EPPA/IGSM es un modelo de evaluación amplio e integrado que combina un modelo de equilibrio general computable dinámico de múltiples regiones y sectores con un modelo de gran alcance sobre cambio climático, pero a costa de cierta maleabilidad; incluso así, el modelo carece de algunos componentes, como las expectativas basadas en las previsiones y los flujos internacionales de capital48. MiniCAM es otro modelo de evaluación integrado que permite proyectar en detalle la evolución de la energía, los sistemas agrícolas y el uso de la tierra, pero que no está concebido para realizar análisis de equilibrio general; concretamente, el modelo solo considera el comercio de energía y de productos agrícolas. En cambio, el modelo G-Cubed puede proyectar la evolución de las emisiones, pero no los efectos en las concentraciones de GEI y en el cambio climático, y no es idóneo para efectuar un análisis completo de costo-beneficio de las políticas de mitigación. Pero el modelo G-Cubed es muy detallado en cuanto a los precios relativos y las vinculaciones de las políticas en las regiones y los sectores, que son el objeto de este estudio.

Los supuestos sobre tecnología son una diferencia clave en los modelos que se emplean para evaluar las políticas sobre emisiones. Algunos modelos—PAGE, por ejemplo—no adoptan supuestos explícitos sobre tecnología. Los modelos que sí los adoptan son de dos tipos básicos. En el primero, las empresas pueden elegir supuestos específicos relativos a la tecnología (nuclear, carbón, etc.), y cada supuesto exige el uso de insumos en proporciones fijas (el modelo MERGE es un ejemplo). En el segundo se utilizan funciones de producción suavizadas y a veces anidadas (véase, por ejemplo, IGSM y G-Cubed). En los modelos de proporciones fijas las empresas tienen que superar umbrales de costobeneficio antes de efectuar la transición a una nueva tecnología, mientras que en los modelos de funciones de producción suavizadas el ajuste puede ser continuo. En este estudio, las posibilidades de sustitución son críticas para determinar los costos de reducción de las emisiones. Una cuestión que debe resolverse es si las no linealidades inherentes a las tecnologías de proporciones fijas tendrán un efecto agregado importante en la reacción a las políticas de emisión49.

Es importante entonces tener en cuenta que los modelos asignan grados distintos de importancia a estos supuestos sobre comportamiento económico, así como a otros supuestos—perfectamente razonables—sobre incrementos de la población y la productividad, intensidad de las emisiones, tecnologías limpias e, inclusive, políticas no relacionadas con el clima. Por esta razón, los modelos pueden generar escenarios muy diferentes sobre las emisiones y sobre los costos que supone reducirlas, y por tal motivo se debe prestar más atención al funcionamiento de los mecanismos cualitativos que a las predicciones cuantitativas.

Referencias

Nota: Los autores de este capítulo son Natalia Tamirisa (jefa de equipo), Florence Jaumotte, Ben Jones, Paul Mills, Rodney Ramcharan, Alasdair Scott y Jon Strand, bajo la dirección de Charles Collyns y con la colaboración de Nikola Spatafora, Eduardo Borensztein, Douglas Laxton, Marcos Chamon y Paolo Mauro y el asesoramiento de Warwick McKibbin, Ian Parry y Kang Yong Tan (consultores). Angela Espiritu, Elaine Hensle y Emory Oakes colaboraron en la investigación. Joseph Aldy (Resources for the Future), Fatih Birol (Agencia Internacional de Energía), Kirk Hamilton (Banco Mundial), Helen Mountford y Jan Corfee-Morlot (ambos funcionarios de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, OCDE), Georgios Kostakos y Luis Jimenez-McInnis (ambos funcionarios de la Oficina Ejecutiva del Secretario General, Secretaría de las Naciones Unidas), Robert Pindyck (Instituto Tecnológico de Massachusetts) y Nicholas Stern (London School of Economics) y su equipo aportaron sus comentarios a una versión anterior.

La producción de biocombustibles también debe ser sostenible desde el punto de vista medioambiental. Véase un análisis más detallado acerca de los biocombustibles en la edición de octubre de 2007 de Perspectivas de la economía mundial.

Este estudio parte del análisis de los problemas del cambio climático formulado en la edición de octubre de 2007 de Perspectivas de la economía mundial. Para un análisis acerca de las consecuencias fiscales del cambio climático, véase FMI (2008).

“Atenuación” se define aquí como la reducción de las emisiones de los gases de efecto invernadero (GEI). El término se usa como sinónimo de “mitigación”. “Adaptación” significa el ajuste al cambio climático.

Los compromisos asumidos en el marco del acuerdo internacional central sobre nivel de emisiones—el Protocolo de Kioto—expiran en 2012. En una reciente conferencia celebrada en Bali, Indonesia, los países signatarios de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC)—la mayoría de los cuales son miembros del FMI—acordaron el temario para dos años de negociaciones sobre un nuevo acuerdo, fijando como plazo el año 2009.

La intensidad energética se define como el consumo de energía por unidad de producto y se calcula como la razón entre el uso total de energía y el PIB.

Stern (2008) observa que los últimos escenarios quizá sean demasiado optimistas acerca de la probabilidad de estabilizar las concentraciones de GEI en esos niveles, porque no toman en cuenta los importantes efectos de retroacción en el ciclo del carbono, como la liberación de metano de las zonas de permafrost, el colapso de la selva amazónica y la pérdida de capacidad de absorción de los océanos.

Véase una reseña detallada de la bibliografía sobre daños en IPCC (2007).

Los estudios tampoco son comparables en cuanto a su metodología. El estudio de Mendelsohn abarca solo los impactos de mercado; el de Tol se refiere a los impactos de mercado y no de mercado, y los de Nordhaus y Boyer y de Stern Review tratan los impactos de mercado y no de mercado así como los riesgos catastróficos. Los estudios difieren en los supuestos acerca del grado de adaptación al cambio climático (elevado en Mendelsohn; menor en Tol) y acerca de la economía subyacente (futura o actual). Las estimaciones de Mendelsohn se basan en su mayor parte en datos de Estados Unidos y en extrapolaciones en el caso de otros países.

Esto incide en las mediciones del daño económico. Por ejemplo, el efecto del cambio climático en la productividad de la agricultura y la silvicultura depende en gran medida de la magnitud de los efectos de la fertilización carbónica (proceso por el cual concentraciones más altas de dióxido de carbono en la atmósfera podrían determinar un aumento del rendimiento de los cultivos), la cual no se conoce con certeza. Recientes correcciones a la baja de los efectos de la fertilización carbónica han dado como resultado estimaciones mayores de la caída del potencial agrícola mundial (Cline, 2007).

Por ejemplo, al reducirse el producto hoy y en el futuro por causa del clima, la inversión puede declinar porque hay menos recursos para invertir y porque la tasa de rentabilidad del capital es menor. Usando simulaciones, Fankhauser y Tol (2005) muestran que el efecto de acumulación de capital es importante, especialmente si el cambio tecnológico es endógeno, y podría ser mayor que el impacto directo del cambio climático.

En el escenario de cambio climático alto expuesto en el informe Stern Review, que contempla impactos catastróficos de mercado y no de mercado, las pérdidas medias son inferiores al 1% del producto mundial en 2050, 2,9% en 2100 y 13,8% en 2200.

Si se eleva la tasa de preferencia temporal pura de 0,1 a un nivel igualmente moderado de 1,5, se reduce el rango de los costos por daños esperados de 5%–20% a 1,4%–6% del consumo mundial (véase la edición de octubre de 2007 de Perspectivas de la economía mundial).

Hope usa el modelo PAGE 2002, pero se concentra en el costo social del carbono (SCC, por sus siglas en inglés)—el valor presente de los daños futuros del cambio climático causados por una tonelada adicional de emisiones de carbono—como indicador de los daños. Al igual que las mediciones basadas en el PIB, las estimaciones del SCC varían ampliamente. En una encuesta reciente, Tol (2005) observó un SCC medio de $43 por tonelada de carbono, con una desviación estándar de $83. Usando supuestos estándar sobre descuento y agregación, llega a la conclusión de que el SCC probablemente no excederá de $50 por tonelada de carbono. Otras encuestas, sin embargo, indican valores más altos (un valor central de $105 en Clarkson y Deyes, 2002, y un menor valor de referencia de $50 en Downing et al., 2005). Véase también IPCC (2007).

En un plano más ambicioso, podría recurrirse a la “geoingeniería”, es decir, a los esfuerzos tecnológicos para estabilizar el sistema climático mediante la intervención directa en el balance energético de la Tierra, para reducir el calentamiento global. Pero esas tecnologías están en una etapa muy temprana de desarrollo y, aunque promisorias, abren la posibilidad de que surja una amplia gama de riesgos potenciales para el medio ambiente. Véase en Barrett (2006) un análisis sobre la geoingeniería.

El Banco Mundial (2006) calcula el costo de las inversiones en desarrollo “a prueba de clima” en $3.000 millones–$54.000 millones al año, y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2007) estima ese costo en $44.000 millones anuales en 2015. Se necesitarían otros $2.000 millones para programas de respuesta a desastres y $40.000 millones anuales para reforzar las redes de protección social. En comparación, el gobierno de Japón calcula el costo total de erigir defensas costeras hasta un metro por sobre el nivel de elevación del mar en $93.000 millones (Gobierno de Japón, 2002). El Reino Unido también estima altos costos de prevención de inundaciones, por un monto anual de alrededor de $1.000 millones y otros $8.000 millones para reforzar la barrera del Támesis (Programa de Impactos Climáticos del Reino Unido, 2007).

Por ejemplo, en el estudio de Easterling et al. (2007) se expone la conclusión de que un calentamiento regional de 3 °C probablemente excedería la capacidad de las economías emergentes de adaptarse al impacto sobre el rendimiento de los cultivos.

La sólida evolución que recientemente han registrado las empresas distribuidoras de agua parece indicar que tales factores ya se están reflejando en los precios de las acciones (Geman y Kanyinda, 2007).

Un swap climático consiste en la transferencia de pagos entre las partes de un contrato determinado por los resultados de un índice vinculado a las condiciones meteorológicas. La parte del swap que asume la posición “compradora” efectúa el pago si el índice realizado supera el precio de ejercicio y recibe el pago si es inferior a ese precio.

Las normas de rendimiento incluyen, por ejemplo, límites a las emisiones por kilovatio-hora de electricidad y requisitos de economización de combustibles para los vehículos.

Gravar el contenido de carbono de las emisiones equivale a gravar el dióxido de carbono. El dióxido de carbono representa la mayor proporción de las emisiones. Las emisiones de otros GEI (metano, óxido nitroso y gases fluorados) suelen expresarse según su equivalente en dióxido de carbono.

Véase en Aldy y Stavins (2007) un análisis de las propuestas alternativas de políticas de mitigación, entre ellas los sistemas híbridos propuestos por Kopp, Morgenstern y Pizer (1997) y por McKibbin y Wilcoxen (1997, 2002b, 2002c).

Véase también la edición de octubre de 2007 de Perspectivas de la economía mundial.

Para ser precisos, en el modelo G-Cubed las expectativas son parcialmente prospectivas, porque se supone que algunos hogares y empresas son miopes y tienen expectativas recursivas. Véase una descripción más detallada en el apéndice 4.1.

El modelo híbrido considerado en este capítulo es el propuesto por McKibbin y Wilcoxen (1997, 2002c), que consiste en una asignación inicial de permisos a largo plazo seguida del otorgamiento anual de permisos cuya meta es llegar a un precio del carbono equivalente a la tasa del impuesto.

El perfil coincide en términos generales con las características de los perfiles que figuran como “Categoría III” en el Cuarto Informe de Evaluación del Grupo de Trabajo III del IPCC (2007): llega a su valor máximo durante 2010–30, y estabiliza las concentraciones de equivalente de CO2 en un rango de 535–590 partes por millón (ppm) en términos de volumen para 2100. El escenario corresponde a un aumento de la temperatura de aproximadamente 2,8 °C –3,2 °C para 2100.

Para 2100, se proyecta que los precios del carbono suban a $168 la tonelada. Estas estimaciones son menores, en el caso de experimentos comparables, que las obtenidas en Nordhaus (2007a) y US CCSP (2007), estudios en los que los precios del carbono oscilan entre $300 y $6.000 en 2100. La diferencia se debe principalmente al supuesto de que hay libertad de flujos de capital en el modelo G–Cubed y una estructura tecnológica más flexible, factores ambos que facilitan una adaptación eficiente por parte de las empresas y los individuos a los mayores precios del carbono. Además, en el modelo G–Cubed se contemplan solo las emisiones de CO2 provenientes de los combustibles fósiles, lo que implica que se necesitan aumentos más pequeños de los precios del carbono para lograr una reducción determinada de las emisiones que en los modelos de gases múltiples, en los que la reducción de las emisiones se especifica en equivalente de CO2. Las comparaciones con los resultados del US CCSP (2007) también se dificultan porque en los estudios sobre los que estos se basan el objetivo era el forzamiento radioactivo, no las concentraciones de emisiones de equivalentes de CO2.

La política híbrida no es equivalente al impuesto sobre el carbono en condiciones de incertidumbre acerca de los costos de mitigación. En un escenario de crecimiento menor que el esperado, el precio del carbono caería en el sistema de la política híbrida y se mantendría constante en el del impuesto. Las políticas híbridas pueden diferir del sistema de impuestos sobre el carbono también en otros aspectos, por ejemplo, la forma en que se alcanzan las metas de reducción de emisiones o en que la información nueva sobre los daños del cambio climático se refleja en los precios del carbono. Véase un análisis más detallado de las políticas híbridas en McKibbin y Wilcoxen (1997, 2002a) y en Aldy y Stavins (2007).

En el estudio se usa el PNB como medida del producto. Constituye un mejor comparador de la evolución de cada región bajo diferentes políticas de mitigación porque, a diferencia del PIB, toma en cuenta los pagos de transferencias.

Debido al mayor tamaño de su stock de capital y a los menores costos de ajuste por unidad de capital, Estados Unidos sufre menos “cuellos de botella” en materia de entradas de capital.

En este estudio, las políticas de mitigación reducen el PIB mundial en 3,8% para 2050 en comparación con el escenario de referencia. El rango de las estimaciones observadas por el IPCC (2007) es de 0% a 4%.

El sistema de impuestos sobre el carbono considerado en este estudio no requiere de transferencias internacionales: se supone que los gobiernos acuerdan una tasa impositiva común. En la práctica, sin embargo, la creación de un sistema tal puede exigir pagos colaterales, que alterarían los resultados macroeconómicos. También podrían aplicarse ajustes fiscales en frontera como medio de inducir a otros países a participar, aunque con el riesgo de que se responda a ello con medidas proteccionistas.

Los permisos de emisión se asignan a los gobiernos, que a su vez los venden al sector privado. Las empresas son libres de comercializar los permisos en el mercado internacional. Los gobiernos gastan los ingresos obtenidos mediante la subasta de permisos en consumo e inversión, con lo cual el déficit no se modifica.

En el anexo I del Protocolo de Kioto se enumeran las metas de emisión asignadas durante el período de compromiso 2008–12. Ello no significa necesariamente que las metas de emisión hayan sido acordadas o cumplidas.

El régimen híbrido ofrece varias ventajas en una situación de incertidumbre, como el hecho de abordar directamente el problema de consistencia temporal que surge en el sistema de topes y comercio y en de los impuestos sobre el carbono.

Que coinciden con los escenarios de la “Categoría IV” del IPCC (2007) y corresponden a 590–710 ppm en términos de CO2e.

Un 30% de los hogares tiene visión de futuro y un 70% sigue reglas empíricas. Las expectativas influyen mucho en la eficacia con que los precios del carbono reducen las emisiones, porque los hogares con visión de futuro toman decisiones hoy en día teniendo en cuenta todas las alzas futuras del precio del carbono. Por lo tanto, si en un mismo esquema de precios la proporción de hogares con visión de futuro fuera mayor, las reducciones de las emisiones serían más cuantiosas y ocurrirían más pronto.

La cobertura de los países está restringida por las limitaciones de los datos. Por lo tanto, la definición del concepto “mundo” puede ser diferente de la de otros estudios, y esa diferencia debe tenerse en cuanta a la hora de comparar escenarios de políticas.

Por ejemplo, la manera más eficiente de usar los ingresos provenientes del carbono consistiría en reducir los impuestos que crean distorsiones en el capital. Las consideraciones de equidad podrían ser un argumento para reducir las tasas del impuesto sobre la renta para los segmentos de ingreso más bajos, ya que los impuestos sobre el carbono son regresivos. Otra posibilidad sería usar los ingresos provenientes del carbono para financiar investigaciones sobre tecnologías limpias o para amortizar la deuda.

Los supuestos relativos a los parámetros inciden en el escenario de referencia, incluidos los valores de la elasticidad temporal de la sustitución del consumo y la tasa de descuento de los hogares. Un aumento de la tasa de descuento elevaría la tasa de interés de mercado que los hogares utilizan para evaluar el ingreso permanente, pero esa variación no tendría efecto alguno en las comparaciones ordinales de las políticas. Esto contrasta con los estudios en los que se intenta calcular los aumentos y las disminuciones del bienestar mediante análisis completos de costo-beneficio de las políticas de mitigación. Véase, por ejemplo, Stern Review (Stern, 2007) y un análisis, por ejemplo, Nordhaus (2007a).

Hay quienes sostienen que los modelos climatológicos que utilizan indicadores del PIB basados en los tipos de cambio de mercado en lugar de las paridades del poder adquisitivo (PPA) subestiman el tamaño de las economías emergentes y en desarrollo y, por ende, suponiendo que hay convergencia, exageran el crecimiento del PIB y el aumento de las emisiones (véase, por ejemplo, Castles y Henderson, 2003). El tema es muy polémico. El IPCC (2007) mantiene que el sesgo resultante es pequeño en comparación con otras fuentes de incertidumbre. Una limitación práctica de usar indicadores basados en la PPA en los estudios sobre el cambio climático es que se necesitarían cuentas de producción acordes con la PPA para poder aplicar los modelos de los sectores y los insumos energéticos a otros sectores, y dichas cuentas no están disponibles. Además, aun si estuvieran disponibles, las comparaciones a lo largo del tiempo serían problemáticas porque las cuentas de producción basadas en la PPA impondrían ponderaciones o precios relativos constantes a diferentes bienes. Por esta razón, Nordhaus (2007c) opina que se necesitan cuentas PPA “superlativas” que combinen los tipos de cambio basados en la PPA con los precios efectivos de mercado a lo largo del tiempo en cada país. En este estudio, las tasas de crecimiento relativas se calibran a partir de comparaciones del ingreso nacional basadas en la PPA, pero las proyecciones de las variables de gasto, ingreso, producción y balanza de pagos de las economías se basan en los tipos de cambio de mercado.

Los valores de estas elasticidades son normalizados. Pero las denominadas funciones de producción y los conjuntos de bienes de consumo de elasticidad constante que se usan en este estudio están expuestos a la crítica de que, en la realidad, las empresas y los hogares no siempre pueden realizar sustituciones que les permitan reducir el uso de energía basada en el carbono (incluso a un precio muy alto). Por ejemplo, una reducción del uso de combustibles fósiles de apenas una unidad adicional podría en la práctica implicar la necesidad de instalar tecnologías completamente nuevas, como las de energía renovable, hidráulica o nuclear. Esto significa que hay ciertas no linealidades que no se abordan en este estudio.

Por ejemplo, la trayectoria de referencia de las emisiones hasta 2050 es muy similar a la del modelo IGSM del Programa Conjunto del Instituto Tecnológico de Massachusetts utilizado por US CCSP (2007). La estructura de dicho modelo es en general parecida a la del modelo G-Cubed, y se adoptan supuestos similares acerca del crecimiento demográfico y el aumento de la productividad. Pero en el presente estudio, el aumento de referencia de las emisiones sigue siendo considerable después de 2050, mientras que el aumento según el modelo IGSM utilizado por US CCSP (2007) disminuye considerablemente incluso si no se toman medidas para intervenir.

Esta situación se debe a la escasez de datos de muchas de estas regiones, y es una de las principales fuentes de incertidumbre de los parámetros en los estudios sobre costos de mitigación.

En el experimento, en el que se aplica un impuesto uniforme sobre el carbono a todos los países, está relación aumenta a casi 9:1, lo cual demuestra la importancia de reducir la demanda de las exportaciones.

El modelo se resuelve empleando métodos de linealización que se aplican comúnmente a los modelos macroeconómicos dinámicos. La linealización significa que las variables endógenas reaccionan en forma proporcional al shock; por ejemplo, una duplicación del aumento de los impuestos sobre el carbono produce una doble reducción de las emisiones. En la práctica, la transición de las tecnologías energéticas antiguas a las nuevas puede suponer importantes no linealidades.

Los tres últimos se usaron en US CCSP (2007).

Ninguno de los modelos que se describen aquí proyectan explícitamente la evolución de los flujos internacionales de capital. No obstante, la libre circulación del capital está implícita en el modelo DICE, que considera a la economía mundial como un solo sector.

Véanse más comentarios y comparaciones en Weyant (2004) y sus respectivas referencias.

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