Building Integrated Economies in West Africa
Chapter

Partie III: Politique budgétaire et coordination

Author(s):
Alexei Kireyev
Published Date:
September 2016
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Préface

Les pays de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) mènent des politiques budgétaires indépendantes, mais en coordonnent certains aspects dans le cadre institutionnel régional. Les ministres nationaux des finances sont chargés de formuler les politiques budgétaires et de les mettre en œuvre. La Commission de l’UEMOA coordonne les politiques budgétaires, y compris les politiques fiscales, et le respect des critères de convergence budgétaire par les États membres. Dans les pays de l’Union, comme partout ailleurs, le terme «politique budgétaire» renvoie généralement à l’utilisation par le gouvernement de la fiscalité et des dépenses pour réguler le niveau global d’activité économique. Utiliser la politique budgétaire consiste à modifier le niveau ou la composition des impôts ou des dépenses publiques et, par conséquent, la situation financière de l’État par rapport au reste de l’économie. Les variables clés de cette politique sont, entre autres, les déficits publics et l’endettement, mais aussi la nature et le niveau des impôts et des dépenses, les déficits budgétaires et la dette publique. La particularité de l’UEMOA tient à la conduite de la politique budgétaire : elle s’inscrit dans le cadre d’une union monétaire régionale qui prévoit certaines dispositions de coordination des politiques budgétaires plus précises que dans la plupart des autres unions monétaires.

Principal outil à la disposition des pays de l’UEMOA, la politique budgétaire est essentielle à la stabilité de l’union monétaire. Au chapitre 9, intitulé «Règles et institutions budgétaires», les politiques budgétaires nationales sont présentées comme le principal instrument de stabilisation dans une région où la volatilité macroéconomique reste élevée et où les chocs asymétriques sont fréquents. Ces politiques doivent en outre aider à répondre aux gros besoins de développement des pays membres. Il est possible de s’appuyer sur l’expérience internationale pour renforcer les règles et institutions budgétaires de l’UEMOA. L’Union s’est dotée d’un ensemble de règles budgétaires régionales visant à trouver un équilibre entre stabilité et besoins de développement. Dans les faits, ces règles se sont révélées d’une efficacité limitée, soit parce qu’elles ne sont pas respectées (critère de convergence relatif au déficit budgétaire, par exemple), soit parce qu’elles ne sont pas immédiatement contraignantes (critère de convergence relatif à la dette, par exemple).

Couplées avec la discipline du marché, les règles budgétaires peuvent être un outil supplémentaire efficace pour assurer la stabilité budgétaire dans l’UEMOA. Le chapitre 10, intitulé «Discipline budgétaire : règles et marchés», semble indiquer que les règles budgétaires devraient être étayées par la discipline du marché. Bien que les taux d’intérêt souverains soient globalement sensibles au comportement budgétaire des gouvernements, il est nécessaire de continuer à développer le marché financier régional pour améliorer l’efficacité de la discipline du marché au sein de l’Union. On pourrait en outre revoir les aspects budgétaires du dispositif de surveillance régionale de l’UEMOA pour en améliorer à la fois la conception et le caractère exécutoire.

L’application de règles budgétaires peut contribuer à pallier la procyclicité des investissements publics dans l’UEMOA. Le chapitre 11, intitulé «Investissement public et règles budgétaires», montre que les gouvernements des pays de l’Union ont plus tendance à réduire les investissements financés sur ressources intérieures en «période de crise» qu’à les augmenter en «période faste», ce qui peut contribuer à accentuer les chocs exogènes. En raison du caractère procyclique des investissements publics dans l’Union, les déficits budgétaires sont très peu corrélés avec la croissance du PIB. La procyclicité des dépenses publiques et la forte asymétrie des chocs que subissent les pays de l’UEMOA justifient de réfléchir aux moyens qui permettraient de rendre plus contracycliques les cadres budgétaires fondés sur des règles et de partager les risques. Dans ce domaine, les règles budgétaires de l’UEMOA peuvent devenir des points d’ancrage importants pour la politique budgétaire à moyen terme, afin de préserver la discipline budgétaire à l’échelle de l’Union. Une certaine souplesse dans l’application des critères de convergence budgétaire, l’introduction d’une règle budgétaire contracyclique, par exemple, pourrait aider à atténuer la procyclicité des dépenses publiques, y compris des investissements publics. La règle en question permettrait une certaine corrélation positive, avec des déficits moins marqués (excédents plus importants) en période de haute conjoncture et des déficits plus marqués (excédents moins importants) en période de contraction. Il est possible d’aller vers un fédéralisme budgétaire ou de prévoir un dispositif de partage des risques (ou d’assurance collective) pour atténuer l’impact des chocs asymétriques. Ces dispositifs de partage des risques serviraient à affecter des moyens financiers aux membres de l’UEMOA exposés à des chocs négatifs. Comme les pays de l’Union semblent contraints de réduire drastiquement les investissements en période de crise, des dispositifs de ce type aideraient également à préserver l’investissement et la croissance.

Les pays de l’UEMOA doivent relever un défi commun important, consistant à dégager une marge de manœuvre budgétaire suffisante pour financer des programmes ambitieux de développement et de lutte contre la pauvreté. Le chapitre 12, intitulé «Espace budgétaire et augmentation de l’investissement», étudie les différentes possibilités de créer un tel espace. En principe, les pays peuvent y parvenir en augmentant les recettes fiscales ou en améliorant l’efficacité des dépenses. Si les pays de l’UEMOA ont à peu près les mêmes résultats que les pays de référence en matière de recouvrement de l’impôt, ils dépendent fortement des recettes générées par les taxes sur le commerce, qui diminueront forcément avec la libéralisation prochaine des échanges commerciaux. En outre, la dépendance vis-à-vis de ces taxes rend la base de recettes de l’UEMOA sensible aux fluctuations des cours internationaux. Au vu des régressions sur données de panel et des analyses de frontières stochastiques, il existe, semble-t-il, une marge de progression substantielle en ce qui concerne le recouvrement de l’impôt. Des efforts devraient être déployés par chaque gouvernement et il faudrait se concentrer en priorité sur les taxes les moins productives. Du côté des dépenses, les pays de l’Union peuvent largement améliorer l’efficacité de leurs dépenses d’éducation et de santé. Si tous les pays de l’UEMOA parviennent au même degré d’efficacité des dépenses que le plus performant d’entre eux, l’épargne budgétaire ainsi cumulée peut augmenter la marge de manœuvre budgétaire de la région de 1 à 3 % du PIB.

La meilleure coordination des politiques fiscales, qui fait partie de l’objet statutaire de l’UEMOA, peut aussi créer de l’espace budgétaire. Le potentiel d’une coordination fiscale plus efficace est important, mais, dans ce domaine, les succès ont été jusqu’ici limités. Le chapitre 13, intitulé «Coordination et concurrence fiscales», compare dans le détail le cadre actuellement en place au niveau de l’UEMOA avec les principaux objectifs de coordination des politiques fiscales prévus par le Traité de l’UEMOA de 1994. Ces objectifs comprennent l’atténuation des distorsions qui faussent le commerce intra-UEMOA et la mobilisation des recettes fiscales intérieures. Le processus de coordination fiscale au sein de l’UEMOA est l’un des plus avancés au monde sur le plan légal. Dans les faits, en revanche, il demeure inefficace à de nombreux égards. Il a globalement permis de faire converger les systèmes fiscaux, en particulier les taux d’imposition nationaux, et contribué à améliorer la mobilisation des recettes. L’expérience de l’UEMOA est riche d’enseignements pour d’autres régions envisageant de coordonner leurs politiques fiscales. Les dirigeants de l’Union ont sous-estimé les difficultés et les défis que représente la coordination douanière et fiscale et n’ont pas suffisamment tenu compte de ce qu’impliquaient sa mise en œuvre et son contrôle au niveau régional, en particulier la nécessité d’une surveillance efficace. La crédibilité du cadre de coordination dépend principalement de la crédibilité de ses institutions régionales. L’UEMOA, qui s’est très largement inspirée du modèle d’intégration économique et de coordination fiscale de l’Union européenne, doit encore créer ses institutions régionales et les doter des ressources requises pour assurer une surveillance efficace. Le cadre de coordination des politiques fiscales a pu malencontreusement contribuer à la fragmentation de l’élaboration des politiques nationales, en incitant les pays à adopter des régimes spéciaux en marge de leur législation fiscale. Mais il a permis une relative convergence des systèmes fiscaux (notamment des taux d’imposition légaux), qui a pu à son tour contribuer aux bons résultats des pays membres de l’UEMOA en matière de recettes. Dans l’avenir, les pays de l’Union pourraient approfondir l’harmonisation en démontrant un engagement politique plus fort en faveur du processus et en veillant à ce que les institutions régionales disposent des pouvoirs et des ressources nécessaires à la surveillance efficace de l’observation des règles.

L’UEMOA lance un programme ambitieux destiné à étoffer le marché régional de la dette publique afin de mobiliser de nouveaux financements pour le développement. Le chapitre 14, intitulé «Marché régional de la dette souveraine», fait le point sur ce marché et met en lumière les réformes clés entreprises par les autorités régionales. Durant la dernière décennie, les émissions d’obligations souveraines ont augmenté rapidement. Néanmoins, le développement du marché de la dette souveraine a été freiné par l’absence d’infrastructures pour le marché secondaire, la fragmentation des procédures et des instruments, l’absence de politique d’émission structurée et d’autres problèmes. Pour y remédier, les autorités régionales ont créé l’Agence UMOA-Titres, chargée d’accompagner les États membres dans la mobilisation des ressources nécessaires pour financer leur croissance à un coût raisonnable et garantissant la viabilité de la dette. Cette agence a été à l’origine de plusieurs initiatives importantes : établissement d’un calendrier d’émissions coordonné, organisation de ventes de titres par adjudication, surveillance des marchés et diffusion d’informations sur les marchés par le biais de plateformes reconnues au niveau international, préparation de guides sur les marchés, formations destinées aux intervenants du marché, etc. Ces efforts ont permis de redynamiser le marché et de le rendre plus transparent et plus accessible aux investisseurs potentiels. Le marché régional de la dette souveraine est encore très peu développé. De nouvelles réformes substantielles sont prévues à brève échéance.

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