Building Integrated Economies in West Africa
Chapter

Partie I: Tour d’horizon et élaboration des politiques publiques

Author(s):
Alexei Kireyev
Published Date:
September 2016
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Préface

L’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) fait partie de la zone franc de la Communauté financière africaine (CFA), établie par un accord entre la France et plusieurs pays d’Afrique juste avant la Deuxième Guerre mondiale. Bien que la géographie de la zone franc ait évolué depuis le milieu des années 40, la zone inclut deux unions monétaires africaines : l’UEMOA, qui comprend le Bénin, le Burkina Faso, la Côte d’Ivoire, la Guinée Bissau, le Mali, le Niger, le Sénégal et le Togo, et la Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale (CEMAC), qui comprend le Cameroun, la République du Congo, la Guinée équatoriale, le Gabon, la République centrafricaine et le Tchad. La zone franc inclut également les Comores.

L’Union monétaire ouest-africaine (UMOA) a été créée en 1962. Elle est d’abord devenue une union monétaire officielle d’États indépendants (l’UMOA) en 1962. Elle a ensuite été élargie à une union monétaire et économique lorsque le traité de l’UEMOA a été signé en 1994 à Dakar, au Sénégal, par les chefs d’État et de gouvernement du Bénin, du Burkina Faso, de la Côte d’Ivoire, du Mali, du Niger, du Sénégal et du Togo. En 1997, la Guinée Bissau est devenu le huitième pays membre de l’Union (et le seul pays non francophone). Le Traité de l’UEMOA comporte quatre volets principaux : harmonisation du cadre juridique et réglementaire, création d’un marché commun, surveillance multilatérale des politiques macroéconomiques et coordination des politiques sectorielles nationales dans les grands domaines économiques. Le franc CFA n’a été dévalué qu’une seule fois, en 1994, lorsqu’un ajustement de 50 % du taux nominal a mis un terme aux déséquilibres intérieurs et extérieurs qui s’étaient accumulés depuis le milieu des années 80.

L’UEMOA, qui fait partie de la zone franc, a adopté les principes de fonctionnement suivants : 1) une parité fixe entre le franc CFA et l’euro, ajustable si des facteurs économiques l’exigent, après concertation avec le gouvernement français et par décision prise à l’unanimité des membres; 2) la convertibilité du franc CFA en euro sans bande de fluctuation au taux de 655,957 FCFA = 1 € 3) la convertibilité est garantie par le Trésor français via l’ouverture par la Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO) d’un compte d’opérations auprès du Trésor français au nom de la BCEAO, dont le rendement ou les commissions sont liés au marché; 4) la libre circulation des capitaux à l’intérieur de l’UEMOA, entre l’UEMOA et la CEMAC et avec la France; 5) la mise en commun de réserves de change au sein de l’UEMOA. Dans la pratique, la mobilité des capitaux entre l’UEMOA et la CEMAC ou entre ces deux unions et la France n’est plus libre.

Pour protéger ces principes et encourager la discipline financière, des règles supplémentaires figurent dans les accords conclus entre la France et l’UEMOA : 1) la BCEAO doit conserver au moins 50 % de ses avoirs extérieurs dans son compte d’opérations auprès du Trésor français; 2) la BCEAO doit maintenir la couverture en devises d’au moins 20 % de sa monnaie centrale (la couverture de 20 % de la monnaie centrale constitue un signal d’alarme, mais ce n’est pas une obligation formelle); 3) la BCEAO n’est pas autorisée à accorder des prêts directement aux États; 4) la garantie de convertibilité du franc CFA par le Trésor français n’oblige pas la Banque centrale européenne à défendre la parité fixe entre le franc CFA et l’euro. Ni la BCE ni la Banque de France (et donc l’Eurosystème) ne participent à ce dispositif. Le Traité de Maastricht prévoit une dérogation explicite.

Si la BCEAO peut avoir recours de manière illimitée aux avances du Trésor français, celles-ci doivent être utilisées dans des cas exceptionnels. Lorsqu’il apparaît que les liquidités disponibles sur le compte d’opérations seront insuffisantes pour procéder aux futurs règlements, la BCEAO est tenue de réapprovisionner ce compte en puisant dans les disponibilités en devises. Elle doit demander que les devises détenues par les établissements publics ou privés des pays membres lui soient transférées en échange de francs CFA et inviter les États membres à utiliser leurs droits de tirage au FMI. En contrepartie de la garantie, la France est représentée au Conseil d’administration de la BCEAO et au Comité de politique monétaire. La France a également deux représentants à la Commission bancaire. La coopération entre la France et les pays de la zone franc prend la forme de réunions semestrielles des ministres des finances des pays de la zone franc.

L’UEMOA est une union douanière et monétaire. Le chapitre 1, «Mécanismes institutionnels et intégration régionale», se penche sur le dispositif institutionnel. L’amélioration de la compétitivité, la convergence économique, le marché commun, la coordination des politiques et l’harmonisation des lois en vue d’un meilleur fonctionnement du marché commun sont les objectifs statutaires de l’Union. Celle-ci est pilotée par la Conférence des chefs d’État et de gouvernement, qui en est la plus haute instance dirigeante. Des progrès remarquables ont été accomplis dans tous ces domaines, mais il reste encore beaucoup à faire. Plusieurs pays continuent à ne pas remplir les critères de convergence, qui ont été revus en 2015 et doivent être respectés d’ici à 2019. L’UEMOA s’emploie à harmoniser les législations et procédures budgétaires dans les pays membres — dont les lois de finances et les comptabilités publiques ainsi que les lois régissant les comptabilités générales, la transparence budgétaire et les plans comptables publics — même si les avancées sont lentes. La surveillance multilatérale porte sur le respect par les États membres des critères de convergence et leur compatibilité avec la politique monétaire de l’Union. La mise en place du marché commun a avancé, avec notamment l’instauration d’un tarif extérieur commun, qui a été élargi et révisé en 2015 de manière à inclure les pays membres de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO). Cependant, les échanges commerciaux régionaux continuent de se heurter à des restrictions non tarifaires, et les obstacles à la liberté déclarée de circulation des personnes et des capitaux au sein de la région n’ont pas tous été supprimés. Enfin, l’UEMOA mène une politique monétaire commune, dont l’objectif premier est de préserver la stabilité des prix. Son efficacité est toutefois limitée par le peu de profondeur des marchés financiers.

Les résultats économiques de l’UEMOA sont inégaux. Le chapitre 2, «Contexte macroéconomique et défis actuels», fait valoir que la croissance économique dans l’UEMOA a été historiquement faible, mais s’est accélérée récemment, sous l’effet des réformes structurelles et de la reprise économique dans les plus grands pays de la région. Compte tenu du rattachement à l’euro, l’inflation a traditionnellement été basse dans les régions. Cependant, les déficits budgétaires élevés soumettent la position extérieure à des tensions de plus en plus fortes. L’évolution du déficit budgétaire combiné de l’UEMOA reflète largement les niveaux croissants d’investissement public dans l’infrastructure de plusieurs pays. Étant donné la forte teneur en importations de ces investissements, l’accentuation des déficits budgétaires pèse sur le déficit des transactions courantes, les réserves brutes de la BCEAO et les avoirs extérieurs nets des banques commerciales. Un assainissement budgétaire s’impose ces prochaines années, tenant compte des critères de convergence récemment révisés de l’UEMOA. Pour préserver les investissements en infrastructures qui se révèlent indispensables, y compris les investissements publics, des mesures visant à accroître les recettes fiscales et à maîtriser les dépenses courantes seront capitales. Si l’assainissement budgétaire prévu par les États membres ne se concrétise pas, la BCEAO pourrait être amenée à resserrer sa politique monétaire. Les normes prudentielles dans l’UEMOA sont moins contraignantes qu’elles ne le sont dans les pays comparables. Un quart environ des banques ne les observent pas. Les efforts en cours pour renforcer la supervision bancaire et durcir les normes prudentielles vont dans le bon sens, mais ils demanderont du temps pour produire des effets et doivent être accélérés. Les mesures prises pour moderniser le cadre réglementaire et constituer des marges de manœuvre dans le système financier devraient aussi être accélérées avant que les aléas négatifs ne se matérialisent.

Si chacun des pays de l’UEMOA applique sa propre politique budgétaire, tous mènent une politique monétaire commune, ce qui plaide fortement, d’un point de vue théorique et pratique, en faveur d’une coordination des politiques budgétaire et monétaire. Le chapitre 3, «Coordination de la politique macroéconomique», analyse les problèmes de coordination rencontrés par l’UEMOA et propose un cadre pour parvenir à une coordination. Les ministères des finances nationaux sont responsables de la formulation et de la mise en œuvre de la politique budgétaire. La Commission de l’UEMOA coordonne les politiques budgétaires entre les États membres, alors que la BCEAO, banque centrale de la région, conduit la politique monétaire unique. Comme dans toute union monétaire, ce cadre institutionnel soulève une question concrète importante de coordination entre des politiques budgétaires différentes et une politique monétaire identique. La coordination des politiques budgétaire et monétaire est un objectif déclaré de l’UEMOA, mais celle-ci est limitée dans les faits, d’où des effets secondaires indésirables. La Commission de l’UEMOA et la BCEAO ont besoin d’un cadre cohérent. Il pourrait contribuer à harmoniser et à intensifier les efforts qu’elles ont déployés indépendamment l’une de l’autre jusqu’à présent pour mettre en œuvre leurs politiques budgétaire et monétaire. De nombreuses données théoriques permettent de penser qu’une adaptation mutuelle des politiques budgétaire et monétaire sur une longue durée donnerait de très bons résultats pour ce qui est des objectifs à atteindre. En temps normal, les ministères des finances devraient se préoccuper de la viabilité à long terme de la dette, tandis que la politique monétaire de la BCEAO devrait s’intéresser avant tout à l’inflation. L’adaptation mutuelle des niveaux du déficit budgétaire et des taux directeurs est un moyen d’y parvenir. En période de tensions, les politiques budgétaires des ministères des finances doivent rester axées sur la viabilité de la dette et la politique monétaire de la BCEAO sur la maîtrise de l’inflation. À court terme, toutefois, la BCEAO doit être disposée à tolérer temporairement un niveau d’inflation élevé comme stratégie pour accroître la probabilité que l’objectif d’inflation soit atteint à long terme. Les ministères des finances peuvent mettre l’accent sur la stabilisation de la production, tout en préservant une trajectoire soutenable de la dette.

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