Building Integrated Economies in West Africa
Chapter

Chapitre 10. Discipline budgétaire : règles et marchés

Author(s):
Alexei Kireyev
Published Date:
September 2016
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Author(s)
Ermal Hitaj

Les règles budgétaires et la discipline de marché parviennent-elles à assurer la viabilité des finances publiques au sein de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA)? L’établissement de la discipline budgétaire dans une union monétaire dépourvue d’autorité budgétaire centrale est une tâche qui, tout en étant essentielle à sa stabilité, est difficile à exécuter sur le plan institutionnel et pratique. Si les taux d’intérêt souverains sont globalement sensibles au comportement budgétaire des États, d’autres évolutions du marché financier régional sont nécessaires pour améliorer l’efficacité de la discipline de marché dans l’UEMOA. En outre, les aspects budgétaires du dispositif de surveillance régionale de l’UEMOA pourraient être revus pour en améliorer à la fois la conception et le caractère exécutoire.

Discipline budgétaire et règles

L’établissement de la discipline budgétaire dans une union monétaire dépourvue d’autorité budgétaire centrale est une tâche qui, tout en étant essentielle à sa stabilité, est difficile à exécuter sur le plan institutionnel et pratique. Une union monétaire a tendance à accroître l’interdépendance économique et financière de ses membres. L’intégration régionale est en soi une bonne chose, mais elle s’accompagne de nouveaux risques : il est possible que les conséquences de problèmes concernant la viabilité de la dette dans un pays sur les autres membres de l’union soient plus importantes qu’en l’absence d’union monétaire. Des interactions financières étroites, telles que la détention d’un volume élevé de titres de dette publique d’un pays par des banques d’autres pays de l’union, peuvent en effet constituer un puissant canal de transmission de la crise budgétaire d’un pays au reste de l’union, avec les conséquences qui en découlent pour la stabilité de cette dernière, comme on a pu l’observer dans le cas de la zone euro. La viabilité budgétaire de tous les pays membres d’une union monétaire est certes essentielle à sa survie, mais certains de ses membres peuvent en réalité être incités à recourir excessivement à l’emprunt si les autres pays n’ont pas formulé d’engagement crédible de non-renflouement si lesdits membres se trouvaient confrontés à une charge d’endettement insoutenable. Les pays dont la situation budgétaire est précaire peuvent en effet tirer profit de la crédibilité de ceux dont les finances publiques sont solides et obtenir ainsi des taux d’intérêt plus faibles.

La discipline budgétaire peut en principe être renforcée par des règles et par les marchés financiers. Les règles budgétaires peuvent s’avérer utiles pour ancrer les anticipations et assurer la stabilité macroéconomique (Morris, Ongena et Schuknecht, 2006), et elles sont considérées comme un pilier central du dispositif de coordination des politiques dont le but est d’assurer la stabilité d’une union monétaire. L’élaboration de ces règles est une tâche délicate. En effet, elles doivent aider à préserver la discipline budgétaire tout en laissant une marge de manœuvre pour la conduite de politiques contra-cycliques, puisque la politique budgétaire est le principal instrument permettant de faire face aux chocs asymétriques dans une union monétaire. La discipline de marché peut elle aussi contribuer à la discipline budgétaire si un certain nombre de conditions sont remplies, parmi lesquelles la libre circulation des capitaux, un engagement de non-renflouement crédible, la non-monétisation de la dette et la sensibilité des taux d’intérêt souverains au comportement budgétaire (Alexander et Anker, 1997).

Encadré 10.1.Estimation de l’effet disciplinant du marché régional de la dette

L’objectif est ici d’évaluer la relation entre les taux d’intérêt demandés par les investisseurs sur le marché régional et le comportement budgétaire des États. Le jeu de données utilisé se rapporte à tous les pays de l’UEMOA et couvre la période 1997–2011. Toutes les données entrant dans les estimations sont annuelles. La variable dépendante est le taux d’intérêt annuel à court terme appliqué par le marché à un pays.

Les estimations du tableau 10.2 sont obtenues à l’aide de la technique d’estimation d’Arellano-Bond, qui permet la spécification d’une équation dynamique tout en tenant compte des caractéristiques du pays qui ne varient pas avec le temps. Les variables utilisées sont les suivantes :

  • 1. Variables budgétaires : solde budgétaire global, en pourcentage du PIB et ratio dette des administrations publiques/PIB. Plus les ratios du déficit et de la dette sont élevés, plus les taux d’intérêt devraient être élevés, car ils font tous deux augmenter la probabilité de défaut et, par conséquent, la prime de risque de crédit. La variable représentant ici la dette est la dette intérieure, composée, dans une large mesure, de la dette émise sur le marché de l’UEMOA. La dette extérieure reste principalement contractée envers les bailleurs de fonds, et elle s’est allégée dans tous les pays de l’UEMOA au cours des dix dernières années, tandis que le service de la dette sur le marché régional s’est poursuivi.

  • 2. Niveau des réserves excédentaires des banques : les banques étant les principaux investisseurs, un niveau élevé de réserves excédentaires est susceptible de faire baisser les taux d’intérêt.

  • 3. Ratio solde budgétaire global/PIB dans l’UEMOA : cette variable donne une idée de l’ampleur de la demande du marché en réserves excédentaires des banques. Plus le déficit budgétaire de l’UEMOA est élevé, plus les taux d’intérêt devraient être élevés. On calcule cette variable séparément pour chaque pays en ne tenant pas compte de son propre solde budgétaire pour éviter qu’il n’y ait multicollinéarité.

  • 4. Taux d’inflation : variable explicative classique des taux d’intérêt nominaux.

  • 5. Indice composé fourni par le Guide international des risques-pays : cette variable mesure le risque politique, important dans un certain nombre de pays de l’UEMOA.

Le rôle du marché régional

Le marché régional de la dette publique est devenu une source de financement importante pour un certain nombre de pays de l’UEMOA (tableau 10.1). La suppression des avances statutaires de la Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO) aux États à compter de 2003 a joué un rôle de catalyseur pour le marché des effets publics, qui était soutenu par les excédents de liquidités du système bancaire (Sy, 2010). La majorité des émissions ont été lancées par un petit nombre de pays, surtout sous forme de bons du Trésor à échéance de moins d’un an (Diouf et Boutin-Dufresne, 2012). En outre, la participation étrangère au marché des effets publics de l’UEMOA reste faible, et les transactions sur le marché secondaire demeurent limitées.

Tableau 10.1.UEMOA : émissions de bons du Trésor
20012002200320042005200620072008200920102011
(Milliards de francs CFA)
Bénin0,00,00,00,023,445,60,040,1119,7119,8237,7
Côte d’Ivoire0,00,016,315,747,50,0164,8103,0538,31245,92278,8
Mali12,00,015,221,0114,944,153,130,554,199,5119,6
Sénégal42,90,023,045,335,550,867,263,282,094,7238,8
Burkina Faso0,051,930,941,543,350,946,961,034,343,6160,8
Niger0,00,00,00,030,023,350,035,00,035,064,5
Guinée0,00,00,00,06,06,70,00,00,00,00,0
Togo0,00,00,00,00,00,00,010,015,030,060,0
UEMOA54,951,985,4123,5300,5221,4382,0342,7843,51668,53160,2
Source : Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO) (www.bceao.int).
Source : Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO) (www.bceao.int).

Le marché régional est sensible aux variables budgétaires, mais les coûts d’emprunt semblent être principalement déterminés par l’offre et la demande relatives de réserves excédentaires des banques. Une augmentation de la dette intérieure a un effet positif et significatif sur le taux d’intérêt, ce qui donne à penser que le marché établit en fait une distinction entre les États en fonction de leur comportement budgétaire. Cependant, l’ampleur des effets des réserves excédentaires et du solde budgétaire global au niveau de l’UEMOA indique que la disponibilité et la demande de réserves bancaires sur le marché régional sont les principaux déterminants des coûts d’emprunt. Cette observation donne à penser que les marchés financiers de l’UEMOA jouent actuellement un rôle limité lorsqu’il s’agit d’assurer l’application de la discipline budgétaire. Ces résultats sont conformes aux conclusions de l’étude de Sy (2010), qui constate que les conditions de l’offre et de la demande sont les déterminants les plus importants de la courbe de rendement au sein de l’UEMOA. Cela s’explique sans doute par le développement limité du système financier (ce qui signifie en particulier que les banques ont peu de possibilités d’investissement pour leurs réserves excédentaires) et par la quasi-absence d’autres investisseurs (encadré 10.1).

Le rôle du dispositif de surveillance régionale

Le dispositif de surveillance macroéconomique régionale de l’UEMOA prévoit des règles budgétaires fondamentales. Trois des quatre critères de convergence de premier rang sont de nature budgétaire : 1) le solde budgétaire de base doit afficher un excédent; 2) le ratio dette publique globale/PIB doit être inférieur à 70 %; et 3) les États ne doivent pas accumuler des arriérés. Par ailleurs, les critères de second rang incluent un certain nombre d’objectifs budgétaires, mais ils visent moins directement à assurer la stabilité de l’union monétaire.

Tous les pays de l’UEMOA ont maintenant un ratio d’endettement inférieur au critère de convergence (tableau 10.2). Ce dernier a été conçu à un moment où tous les pays de l’UEMOA étaient surendettés et présentaient des ratios d’endettement bien supérieurs à 70 % du PIB. Avec l’arrivée de la Côte d’Ivoire au point d’achèvement de l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (initiative PPTE) en 2012, tous les pays de l’UEMOA ont désormais bénéficié d’un allégement sensible de leur dette, et leur ratio d’endettement est bien inférieur à 70 % du PIB. Ce changement structurel majeur amène à se demander si le niveau actuel du plafond demeure approprié.

Tableau 10.2.Déterminants des taux d’intérêt dans l’UEMOA
Solde global/PIB−0,153***−0,0577
(0,001)(0,274)
Dette intérieure/PIB0,0944**0,103***
(0,013)(0,006)
Inflation0,0608**−0,0201
(0,016)(0,487)
Réserves excédentaires−0,787***−1,290***
(0,000)(0,000)
Solde global/PIB dans l’UEMOA−0,498***−0,228*
(0,000)(0,099)
Évaluation du risque politique0,0502***
(0,000)
Log des taux d’intérêt0,736***0,528***
(0,000)(0,000)
Observations5247
Source : estimations des services du FMI.Remarque : p-valeurs entre parenthèses, * : p < 0,10; ** : p < 0,05; *** : p < 0,01.
Source : estimations des services du FMI.Remarque : p-valeurs entre parenthèses, * : p < 0,10; ** : p < 0,05; *** : p < 0,01.

Par le passé, le critère du solde budgétaire de base a rarement été respecté, ce qui met en question sa pertinence et sa crédibilité. La plupart des pays n’ont pas respecté ce critère à plusieurs reprises entre 2001 et 2012 (tableau 10.3 et graphique 10.1). Aussi est-on amené à se demander si c’est parce que leurs politiques étaient inadéquates (étant donné les manquements répétés) ou parce que le critère lui-même doit d’être revu.

Si un pays ne peut pas présenter de mesures correctives ou si celles-ci ne sont pas bien appliquées, il est passible de sanctions, parmi lesquelles la publication d’une déclaration sur sa situation économique, le retrait de l’aide de l’Union, la recommandation à la BCEAO de revoir sa politique d’intervention à l’égard de ce pays et, en dernier lieu, la suspension de l’aide financière de l’Union. Ne sont pas clairement indiqués le délai dont dispose le pays pour prendre les mesures correctives et si, en cas d’échec de la stratégie d’ajustement, la procédure reprend depuis le début ou depuis la dernière étape exécutée. En outre, l’ajustement acceptable et la valeur monétaire des sanctions ne sont pas précisés; en fait, les sanctions financières n’ont jamais été appliquées. L’ambiguïté du mécanisme correctif cidessus est aggravée par la latitude donnée au pays par l’article 71 du Traité de l’UEMOA, qui prévoit que, lorsqu’un État membre est confronté à des difficultés économiques ou est susceptible de connaître de telles difficultés en raison d’événements exceptionnels, le Conseil (statuant à l’unanimité) peut exempter cet État membre du respect de la totalité ou d’une partie des critères de convergence.

Tableau 10.3.UEMOA : critères de convergence de premier rang, 2001–12
200120022003200420052006200720082009201020112012
Solde budgétaire de base/PIB (≥ 0 %)1
Bénin−3,0−2,8−0,1−0,5−1,40,11,5−1,1−1,51,5−0,20,4
Burkina Faso−2,5−3,7−2,9−3,2−3,5−4,5−5,8−4,9−1,90,41,2−1,5
Côte d’Ivoire1,1−0,4−1,7−1,3−1,6−1,6−0,6−1,6−1,0−1,6−4,0−3,8
Guinée Bissau−6,9−5,8−7,0−12,0−7,2−6,2−7,7−6,73,21,00,0−1,4
Mali−1,7−1,3−0,3−0,7−1,2−0,4−1,2−1,20,40,2−1,1−1,1
Niger−3,7−1,9−2,1−2,2−1,51,1−0,21,9−2,8−1,0−1,4−0,4
Sénégal−1,21,20,2−0,5−1,2−4,7−2,6−2,4−2,1−1,8−4,0−3,7
Togo1,50,32,71,4−2,0−2,8−2,7−0,7−1,41,3−1,7−3,8
UEMOA−0,8−0,9−1,1−1,3−1,8−2,1−1,6−1,8−1,3−0,6−2,2−2,4
Nombre de pays ne respectant pas ce critère666786776367
Dette totale/PIB (≤ 70 %)
Bénin54,047,936,633,837,311,621,925,728,130,230,332,4
Burkina Faso0,00,00,00,00,00,023,222,127,227,228,030,9
Côte d’Ivoire175,2150,7133,6120,4107,2107,175,675,366,566,471,249,5
Guinée Bissau208,3230,7217,3195,6179,3176,9187,5157,6163,849,044,246,9
Mali88,756,151,648,448,319,921,020,822,932,830,131,4
Niger85,288,969,958,852,317,225,121,027,824,323,127,1
Sénégal77,380,369,268,057,337,223,523,934,235,740,045,0
Togo108,093,492,482,572,682,5112,984,075,948,546,345,6
UEMOA110,196,482,975,367,054,948,442,845,443,543,739,7
Nombre de pays ne respectant pas ce critère653333332010
Pour mémoire
Solde budgétaire global (dont subventions)
Bénin−4,8−5,1−1,7−1,2−2,3−0,30,2−1,7−4,3−1,6−1,8−0,7
Burkina Faso−3,9−4,9−3,0−4,5−5,016,6−5,7−4,4−4,8−4,5−2,5−3,6
Côte d’Ivoire0,9−1,1−2,1−1,7−1,7−1,8−0,8−0,6−1,6−2,3−4,3−4,3
Guinée Bissau−5,4−3,6−1,0−4,6−4,9−2,3−2,71,72,7−2,5−2,8−1,9
Mali−3,2−3,8−1,3−2,6−3,131,3−3,2−2,2−4,2−2,7−4,1−2,1
Niger−3,5−3,0−2,8−3,6−2,040,3−1,01,5−5,4−2,5−2,8−3,9
Sénégal−2,40,0−1,3−3,1−3,0−5,7−3,7−4,6−4,8−5,2−6,7−5,9
Togo−0,1−0,42,41,0−2,4−2,8−1,9−0,9−2,8−1,6−2,9−6,3
UEMOA−1,6−2,1−1,7−2,4−2,76,9−2,2−1,9−3,5−3,1−4,0−3,9
Source : autorités nationales et estimations des services du FMI.

Recettes budgétaires totales, hors subventions, moins dépenses totales hors dépenses d’investissement financées sur ressources extérieures. Depuis 2009, recettes budgétaires totales plus subventions au titre de l’aide budgétaire plus contrepartie des dépenses engagées au titre des initiatives PPTE/IADM pour les dépenses courantes et les dépenses en capital moins dépenses courantes et dépenses en capital financées sur ressources propres.

Source : autorités nationales et estimations des services du FMI.

Recettes budgétaires totales, hors subventions, moins dépenses totales hors dépenses d’investissement financées sur ressources extérieures. Depuis 2009, recettes budgétaires totales plus subventions au titre de l’aide budgétaire plus contrepartie des dépenses engagées au titre des initiatives PPTE/IADM pour les dépenses courantes et les dépenses en capital moins dépenses courantes et dépenses en capital financées sur ressources propres.

Graphique 10.1.Solde budgétaire dans l’UEMOA

Sources : autorités nationales et estimations des services du FMI.

Dispositif de surveillance et discipline de marché

Bien qu’il se soit sensiblement développé au cours de la décennie passée, le marché financier de l’UEMOA reste relativement peu profond. Son approfondissement renforcerait la discipline de marché, ce qui aurait probablement pour conséquence une fixation imparfaite du prix des emprunts souverains. Le suivi du marché peut aussi être entravé par la capacité limitée des banques d’évaluer la viabilité budgétaire. Un plus grand développement du marché financier régional et l’accroissement du recours des États à ce mode de financement qui va de pair devraient renforcer la discipline de marché. L’amélioration de la qualité et de la disponibilité de l’information, qui peut alors être utilisée par les participants au marché à des fins de fixation des prix, contribuerait également à ce renforcement. Les banques, pour leur part, auraient besoin d’améliorer leurs capacités d’analyse. Enfin, les autorités de surveillance pourraient envisager d’attribuer aux effets publics une pondération de risque non nulle dans le calcul des fonds propres requis des institutions financières.

Le plafond du ratio de la dette publique pourrait être abaissé. Le critère de convergence selon lequel le ratio dette publique globale/PIB doit être inférieur à 70 % doit être interprété comme un plafond, et non comme un niveau souhaitable. Ce plafond a été établi à un moment où les ratios de dette étaient bien plus élevés, et il n’a pas été modifié ensuite. Il ressort d’une étude des services de la Banque mondiale et du FMI relevant du cadre de viabilité de la dette qu’un plafond de 70 % du PIB pourrait être trop élevé si l’on souhaite limiter le risque de surendettement. Il serait possible de l’abaisser à environ 50 %, niveau proposé par les services de la Banque mondiale et du FMI pour les pays dont les politiques et institutions sont de qualité faible ou moyenne (c’est-à-dire les pays pour lesquels l’indice d’évaluation des politiques et institutions nationales est inférieur à 3,75). Quel que soit son niveau, le plafond doit être considéré comme le niveau d’endettement à éviter, et non comme un niveau optimal.

Le critère relatif au solde budgétaire a été revu afin de concorder avec l’objectif principal de préservation de la viabilité budgétaire. Ainsi, les dépenses en capital financées sur ressources extérieures ont été retirées de la définition utilisée dans l’UEMOA, ce qui soulève deux problèmes. Premièrement, ces dépenses constituent un facteur important d’accumulation de la dette, qui a fortement contribué dans le passé au surendettement. Deuxièmement, la nouvelle définition établit une distinction entre les sources de financement au détriment du financement régional à un moment où le développement du marché régional pourrait en fait être souhaitable. L’objectif de déficit global, désormais adopté comme critère de convergence dans l’UEMOA, devrait permettre de mieux maîtriser l’accumulation de la dette et ne devrait pas créer de distorsion. Puisque ce critère est adopté, il convient alors de déterminer à quel niveau fixer le plafond du déficit global pour assurer la viabilité de la dette tout en permettant des interventions contracycliques. L’une des solutions envisagées dans la zone euro a consisté à fixer un objectif pour le solde structurel (corrigé des variations conjoncturelles). Cependant, une telle approche pourrait être plus difficile à mettre en place dans l’UEMOA, en raison de l’absence de cycles économiques bien clairs, mais aussi de problèmes liés à la qualité et à la disponibilité des données. Une autre méthode possible consisterait à prendre comme référence pour la fixation du plafond le niveau de déficit qui stabiliserait le ratio d’endettement à l’état d’équilibre à long terme. Par exemple, dans l’hypothèse d’une croissance de 7 % du PIB nominal à l’état d’équilibre à long terme (5 % pour la croissance réelle et 2 % pour l’inflation, objectif de la BCEAO), un déficit de 3,5 % stabilise le ratio d’endettement à 50 %. On pourrait alors fixer le plafond à un niveau légèrement inférieur à ce taux tout en permettant un dépassement temporaire (et limité) de ce dernier dans des circonstances exceptionnelles.

Enfin, il pourrait être nécessaire de renforcer le mécanisme permettant d’assurer le suivi et l’observation des critères. La Commission de l’UEMOA rencontre des difficultés pour collecter les informations dont elle a besoin pour exercer une surveillance régionale efficace. Ainsi, les données sur les arriérés budgétaires ne semblent pas faciles à obtenir. Les délais d’obtention des informations peuvent poser un problème eux aussi. Il est essentiel d’améliorer la disponibilité, la qualité et les délais d’obtention des données pour permettre aux institutions régionales d’exercer une surveillance efficace. Une autre difficulté est celle d’assurer l’observation des critères. Peut-être pourrait-on améliorer la conception de la Procédure de déficit excessif (PDE), mais le problème plus fondamental réside dans la volonté des États membres de se soumettre à une surveillance rigoureuse et à des sanctions éventuelles de la part de leurs pairs. Il s’agit, assurément, d’une question hautement politique qui, sans être urgente, devra toutefois être abordée à moyen terme. La première étape devrait consister à accroître la transparence et la diffusion des résultats budgétaires régionaux et nationaux.

Bibliographie

    AlexanderV. and AnkerP.1997. “Fiscal Discipline and the Question of Convergence of National Interest Rates in the European Union.Open Economies Review8 (4): 33552.

    DioufM.A. and F.Boutin-Dufresne. 2012. “Financing Growth in the WAEMU Through the Regional Securities Market: Past Successes and Current Challenges.IMF Working Paper 12/249International Monetary FundWashington.

    HitajE. and Y.K.Onder. 2013. “Fiscal Discipline in WAEMU: Rules, Institutions, and Markets.IMF Working Paper 13/216International Monetary FundWashington.

    MorrisR.H.Ongena and L.Schuknecht. 2006. “The Reform and Implementation of the Stability and Growth Pact.Occasional Paper SeriesEuropean Central BankFrankfurt.

    SyAmadou N.R.2010. “Government Securities Markets in the West African Economic and Monetary Union: A Review.African Development Review22 (2): 292302.

    Other Resources Citing This Publication