Building Integrated Economies in West Africa
Chapter

Chapitre 9. Règles et institutions budgétaires

Author(s):
Alexei Kireyev
Published Date:
September 2016
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Author(s)
Olivier Basdevant and Aleksandra Zdzienicka 

La politique budgétaire est le principal outil dont disposent les pays de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), et elle est essentielle à la stabilité de l’union monétaire. Le régime de taux de change fixe, les possibilités limitées de mener une politique monétaire active, la faible mobilité de la main-d’œuvre au sein de la région et le volume peu important des transferts budgétaires intrarégionaux font des politiques budgétaires nationales le principal instrument de stabilisation dans une région où la volatilité macroéconomique reste élevée et où les chocs asymétriques sont fréquents. Les politiques budgétaires doivent aussi aider à répondre aux gros besoins de développement des pays membres. Il est possible de s’appuyer sur l’expérience internationale pour renforcer les règles et institutions budgétaires de l’UEMOA. L’Union s’est dotée d’un ensemble de règles budgétaires régionales visant à trouver un équilibre entre stabilité et besoins de développement. Dans les faits, ces règles se sont révélées d’une efficacité limitée, soit parce qu’elles ne sont pas respectées (critère de convergence en matière de déficit budgétaire, par exemple), soit parce qu’elles ne sont pas immédiatement contraignantes (comme le critère de convergence relatif à la dette).

Révision des règles budgétaires

Les critères de convergence de l’UEMOA incluent des règles budgétaires, mais les deux principales ne sont pas observées (déficit) ou ne sont pas contraignantes (dette). L’objectif d’un solde budgétaire de base positif — critère de convergence dit de premier ordre — n’a pas été atteint dans la grande majorité des cas au cours des cinq dernières années (graphique 9.1, plage 1). En outre, de nouvelles conditions économiques (l’accès aux marchés internationaux, par exemple) remettent en question le bien-fondé du ciblage du solde budgétaire de base, qui exclut les dépenses financées sur ressources extérieures. L’objectif d’un ratio dette publique/PIB inférieur à 70 % est maintenant facilement atteint par tous les pays de l’UEMOA, grâce à l’allégement de la dette (graphique 9.1, plage 2). Cet objectif avait été fixé à un moment où tous ces pays étaient lourdement endettés et où le rétablissement de la viabilité budgétaire était le principal but recherché. Au-delà de la conception de nouvelles règles spécifiques, une autre question critique à réexaminer est celle du mécanisme visant à assurer l’application des règles, qui ne s’est pas révélé tout à fait efficace.

L’existence de biais de déficit, qui créent des risques budgétaires, est la principale justification des règles budgétaires. Comme le montre le tableau 9.1, un certain nombre de pays de l’UEMOA ont accumulé une dette publique importante depuis l’allégement de leur dette dans le cadre de l’initiative d’allégement de la dette multilatérale (IADM). Pour certains, c’est là le résultat d’un biais de déficit, dont témoignent les multiples fois où l’objectif de déficit n’a pas été atteint. Bien que des différences importantes existent entre les pays de l’UEMOA, les biais de déficit sont en moyenne d’environ 1 % du PIB (graphique 9.1, plage 3). En particulier, les prévisions de déficits établies pour l’année ou les deux années à venir au moment de l’élaboration du budget pour l’année T sous-estiment de beaucoup le résultat, ce qui, à la longue, tend à donner lieu à des niveaux d’endettement bien plus élevés que prévu. Ce biais est observé ailleurs dans le monde. Dans les plans de stratégie budgétaire examinés par Mauro (2011), le déficit budgétaire primaire s’est révélé supérieur de ½ % du PIB en moyenne au niveau initialement prévu. Les règles budgétaires chiffrées peuvent être utiles face aux problèmes posés par des biais de déficit récurrents. Des règles crédibles peuvent en principe se traduire par un bien-être plus élevé que les décisions discrétionnaires (Barro et Gordon, 1983; Drazen, 2000), ainsi que par des primes de risque plus faibles (Hallerberg et Wolff, 2006).

Graphique 9.1.UEMOA : déficits, croissance et dette

Sources : autorités nationales; calculs des services du FMI.

Note : IADM = initiative d’allégement de la dette multilatérale; UEMOA = Union économique et monétaire ouest-africaine.

Tableau 9.1.Principaux indicateurs d’endettement depuis l’allégement IADM
Année IADMDette des administrations publiquesHausse moyenne depuis l’IADMRisque de surendettement1
Année IADMEn 2013
(En pourcentage du PIB)
Bénin200612,527,72,2Faible
Burkina Faso200622,633,31,5Modéré
Côte d’Ivoire201245,842,9−2,9Modéré
Guinée Bissau201051,761,03,1Modéré
Mali200620,433,41,9Modéré
Niger200627,123,2−0,6Modéré
Sénégal200621,845,23,3Faible
Togo201047,343,3−1,4Modéré
Sources : FMI, analyses de viabilité de la dette et base de données des Perspectives de l’économie mondiale.Note : IADM = initiative d’allégement de la dette multilatérale.

Définition des règles budgétaires

Plusieurs méthodes sont envisageables pour de futures révisions des règles budgétaires :

  • Déterminer l’objectif ultime. Les critères de convergence existants sont nombreux et visent des objectifs multiples, tels que la viabilité budgétaire, la composition des dépenses, la mobilisation de recettes, etc. L’objectif ultime devrait être la viabilité budgétaire, qui est d’une importance critique pour la stabilité de l’union monétaire et du régime de change.

  • Ne conserver qu’un petit nombre de critères directement liés à la réalisation de l’objectif ultime. Si le nombre de critère est trop élevé, les autorités risquent de ne pas prêter suffisamment attention à ceux qui sont essentiels à la viabilité budgétaire. Dans cette optique, on pourrait ne retenir que deux ou trois critères, tandis que les autres deviendraient des indicateurs qui continueraient à faire l’objet d’un suivi. L’un des critères retenus pourrait être l’encours de la dette publique, et un autre pourrait avoir trait aux flux contribuant à l’accumulation de la dette (par exemple une règle de déficit).

  • Assurer autant que possible la cohérence interne de l’ensemble des critères retenus. Si un critère d’endettement et un critère de déficit sont retenus, le lien entre les deux doit être aussi clair que possible. Par exemple, un plafond de déficit ne doit pas être fixé à un niveau si élevé qu’il serait susceptible d’entraîner à moyen terme un dépassement du plafond d’endettement par la plupart des pays. Dans cette optique, le recours à une analyse complète de la viabilité de la dette aiderait à assurer cette cohérence. Un autre moyen d’imposer cette cohérence serait d’introduire des «freins à l’endettement», par lesquels le plafond de déficit est ajusté en fonction des écarts passés par rapport à l’objectif ou de la distance au plafond d’endettement.

  • Veiller à la simplicité des règles et à leur facilité d’application et de suivi. Des règles complexes peuvent aider à résoudre simultanément un certain nombre de problèmes. Par exemple, une règle de déficit structurel peut contribuer à préserver la viabilité budgétaire tout en permettant une politique contracyclique. Cependant, il serait probablement difficile de définir, calculer et suivre un déficit structurel pour les pays qui sont confrontés à des problèmes de disponibilité et de qualité des données et où l’existence d’un cycle économique est mise en question. Des règles simples seraient peutêtre moins affinées, mais auraient l’avantage d’être faciles à comprendre et à appliquer.

  • Permettre une certaine adaptation des règles au niveau national. Les principes généraux doivent certes être communs à tous les pays et définis au niveau régional, mais cela n’empêche pas nécessairement l’application de règles spécifiques différentes au niveau national, pourvu qu’elles tiennent compte des circonstances du pays et soient compatibles avec les principes généraux. Par exemple, les pays dont les recettes proviennent en grande partie des ressources naturelles pourraient souhaiter adopter une règle spécifiant comment ces recettes doivent être épargnées en prévision des temps difficiles si les prix des ressources naturelles sont élevés, ou économisées au profit des générations futures (en raison du caractère épuisable des ressources), ou encore investies dans l’infrastructure publique. Les pays qui ont un processus budgétaire plus solide, notamment un cadre à moyen terme efficace, et un accès facile au financement pourraient vouloir spécifier la possibilité de recourir à des politiques contracycliques.

  • Ne pas considérer un plafond comme un niveau optimal. Les plafonds fixés à la dette publique et au déficit budgétaire sont généralement des niveaux dont les pays devraient essayer de ne pas s’approcher, et non des niveaux optimaux à atteindre. Cela signifie en particulier que le déficit doit être sensiblement inférieur au plafond lorsque les conditions économiques sont favorables. En d’autres termes, les règles budgétaires fixant un plafond à la dette et au déficit n’indiquent guère comment la politique budgétaire doit être menée et peuvent être complétées par des règles additionnelles au niveau des pays (voir ci-dessus).

Les règles fiscales devraient globalement contribuer à renforcer le processus budgétaire. Ce dernier est essentiel pour éviter les biais de déficit (Milesi-Ferretti, 1997) et, par conséquent, assurer la viabilité budgétaire. L’UEMOA a un certain nombre de règles de gestion des finances publiques récemment établies, qui sont énoncées dans des directives. Cependant, les pays tardent à transposer les règles dans leurs lois nationales (seul le Sénégal a franchi cette première étape, qui aurait dû l’être fin 2011), ce qui soulève des doutes quant au respect du délai fixé à cet effet. L’accélération de ce processus revêt en conséquence une importance critique. En particulier, une stratégie budgétaire s’inscrivant dans un cadre à moyen terme crédible et contraignant aiderait à éviter les biais de déficit.

S’attaquer aux risques budgétaires et établir un plan d’action conjoncturelle est aussi une des clés du succès des règles budgétaires. La mise en place d’une stratégie budgétaire exige non seulement un plan, mais aussi des mesures de lutte contre les vulnérabilités budgétaires. Par exemple, les pays confrontés à des risques de dépenses spécifiques doivent prendre des mesures visant à atténuer ces risques pour assurer le succès de leur stratégie budgétaire (FMI, 2010). Dans le cas des pays de l’UEMOA, le problème qui se pose généralement est celui des risques liés au secteur de l’énergie. Le coût budgétaire du soutien à ce secteur n’a pas seulement eu tendance à être élevé, il a souvent dépassé le montant initialement inscrit au budget, compliquant la gestion des finances publiques et l’adhésion aux règles budgétaires. Cela a par ailleurs débouché sur un ajustement inefficient, dans le cadre duquel les dépenses d’investissement ont fait l’objet des plus grosses coupes. Il est donc extrêmement souhaitable d’établir des plans d’action conjoncturelle pour éviter de tels résultats.

Souplesse des règles budgétaires

Les règles budgétaires n’empêchent pas la conduite de politiques budgétaires favorisant la croissance. L’une des craintes souvent exprimées est celle que les règles axées sur la viabilité budgétaire ne freinent la croissance et le développement. Cependant, ce n’est pas par une hausse permanente des déficits que la politique budgétaire contribue à la croissance. Comme le montre le plage 4 du graphique 9.1, l’augmentation des déficits budgétaires dans l’UEMOA n’a pas été associée à une hausse des taux de croissance post-IADM. En outre, il ressort des ouvrages empiriques que les multiplicateurs budgétaires ont tendance à être faibles dans les pays en développement (Spilimbergo, Symansky et Schindler, 2009). Ces résultats donnent à penser qu’il ne faut pas chercher à assurer la croissance par des mesures de relance budgétaire soutenues. La politique budgétaire a sans doute un rôle plus important à jouer, à savoir promouvoir la croissance en contribuant à la stabilité macroéconomique, à la composition et à la qualité des dépenses (par exemple en favorisant les dépenses d’investissement plutôt que les transferts inefficaces, tels que les subventions de prix généralisées) et à la mise en place de régimes fiscaux plus efficients qui réduisent les distorsions.

Les règles budgétaires sont utiles face aux biais de déficit, mais peuvent influer à des degrés divers sur la capacité de mener des politiques contracycliques. Des règles simples impliquent généralement un compromis entre la viabilité de la dette (par exemple règles d’endettement ou de déficit) et le non-recours à des politiques procycliques (par exemple règles de dépenses). Le tableau 9.2 résume les propriétés des règles budgétaires d’usage courant. Comme indiqué ci-dessus, la procyclicité de certaines règles, comme les plafonds fixés au ratio d’endettement ou au déficit global, peut être fortement réduite si les pays évitent de s’approcher des plafonds lorsque les conditions économiques sont favorables et constituent ainsi des marges de manœuvre à utiliser en cas de choc négatif.

Tableau 9.2.Résultats de règles chiffrées simples par rapport aux objectifs fondamentaux
Règles simples fixant un plafond à :
Ratio d’endettementDéficit globalDéficit primaireDépenses
Maintiennent un ratio d’endettement soutenable++++++
Assurent un niveau de déficit adéquat+++++
Évitent de gros ajustements dans la même année+++++
Limitent la procyclicité++
Ciblent des variables maîtrisables+++++
Ont un champ d’application exhaustif+++++++++
Source : services du FMI.Note : + + + = très bons, + + = bons, + = assez bons, − = médiocres.

Des clauses de sauvegarde bien définies peuvent être utiles, en permettant la suspension temporaire de la règle budgétaire dans des circonstances exceptionnelles. Cependant, il faut les concevoir elles aussi avec soin pour éviter leur emploi abusif. Un moyen généralement utilisé à cet effet est celui qui consiste à exiger une super-majorité (par exemple au parlement) pour l’approbation de la suspension temporaire de la règle.

Respect des règles budgétaires

L’une des raisons du manque d’efficacité des règles budgétaires de l’UEMOA est l’insuffisance d’incitations à leur observation. La Commission de l’UEMOA est chargée de la surveillance régionale, mais sa mission est entravée par la non-disponibilité ou les délais d’obtention des données nécessaires, ainsi que par des problèmes de capacité (FMI, 2013). Des sanctions sont prévues, mais elles ne sont pas appliquées. Ainsi, en vertu de la procédure de déficit excessif (PDE), un pays en violation a 30 jours pour mettre sur pied une stratégie d’ajustement et peut bénéficier pour cela d’une aide financière de l’Union. Dans le cas contraire, il s’expose à des sanctions.

L’expérience internationale semble indiquer que les mécanismes d’incitations sont plus efficaces au niveau national. Des règles régionales sont souhaitables dans une union monétaire en raison des externalités. Dans l’UEMOA, elles sont même encore plus essentielles, car il faut veiller à ce que l’orientation budgétaire régionale soit compatible avec le régime de change. Mais les règles régionales ne sont pas forcément tout à fait internalisées par les autorités nationales. L’adoption de règles contraignantes au niveau national peut aider à favoriser leur internalisation et leur observation. L’essentiel est d’encourager les responsables décisionnels à se conformer aux règles en relevant les coûts d’infraction. Les sanctions financières s’étant révélées inefficaces, il faut donc que les coûts soient d’une autre nature. Généralement, ils peuvent être de deux types : soit de nature juridique, soit à caractère politique (sensibilisation du public aux infractions et à leurs conséquences économiques). Deux voies, qui ont été suivies par certains pays, pourraient donc être explorées. Premièrement, les règles pourraient être transposées dans les lois nationales (ou même intégrées dans les constitutions), ce qui les rendraient plus contraignantes pour les décideurs nationaux. Deuxièmement, des conseils budgétaires pourraient renforcer l’observation des règles en sensibilisant davantage le public aux infractions potentielles aux politiques annoncées (pour plus de détails, voir la section suivante).

Les conseils budgétaires nationaux pourraient jouer un rôle important dans l’accroissement de la transparence des finances publiques. Dans la mesure où ils sont indépendants, perçus comme tels et crédibles, ils peuvent contribuer effectivement à la stabilité budgétaire et à la croissance. Les pays sont de plus en plus nombreux à recourir à ces conseils (graphique 9.1, plage 5), qui sont généralement chargés d’une évaluation indépendante des finances publiques et de la communication au public de cette évaluation. Les formes que ces conseils budgétaires peuvent prendre sont multiples, allant d’entités dont les fonctions se limitent à rendre compte au public et au parlement de la conformité des budgets et de leur exécution aux règles, à des organismes plus développés qui établissent eux-mêmes des projections budgétaires. Dans les pays comme ceux de l’UEMOA, où les ressources sont limitées, les conseils budgétaires pourraient être uniquement chargés de rendre compte au public et de l’alerter en cas de non-respect des règles. Les conseils fonctionnent généralement mieux au niveau national, car ils peuvent plus facilement participer aux débats intérieurs sur la politique budgétaire et les influencer. Leur action viendrait compléter la surveillance régionale exercée par la Commission de l’UEMOA.

Fédéralisme budgétaire et stabilité

Un mécanisme centralisé de partage des risques budgétaires pourrait aider à lisser la volatilité macroéconomique. Les chocs idiosyncrasiques restent fréquents (tableau 9.3), la flexibilité des salaires et des prix ainsi que la mobilité de la main-d’œuvre sont limitées, et des contraintes (la disponibilité du financement, par exemple) réduisent la possibilité de mener des politiques budgétaires contracycliques. Il existe dans l’UEMOA d’autres mécanismes de partage des risques qui sont beaucoup moins efficaces, en particulier lorsqu’on en a le plus besoin, c’est-à-dire durant les crises (graphique 9.2, plage 1). Il s’agit, entre autres, de l’assurance privée par le biais des marchés de capitaux internationaux (détention d’un portefeuille diversifié d’actifs internationaux ou d’une assurance explicite, par exemple), de l’épargne et de l’emprunt sur les marchés de crédit internationaux, des transferts privés (envois de fonds, par exemple) et officiels (aide extérieure, par exemple) et du partage des risques budgétaires entre pays (transferts intra-Union, par exemple). Dans ce contexte, des mécanismes de partage des risques plus efficients pourraient fournir de plus grandes assurances contre les chocs et lisser davantage la consommation. L’épargne publique joue un rôle important dans le lissage de la consommation en période de fluctuations normales de la production, et des marges de manœuvre budgétaires plus larges aideraient à amortir l’impact des chocs. Lorsque les chocs deviennent plus graves, toutefois, un mécanisme budgétaire centralisé pourrait lisser bien davantage la demande dans les États membres.

Tableau 9.3.Fréquence des chocs asymétriques dans l’UEMOA
19901991199219931994199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009201020112012Pays
                       Bénin
                       Burkina Faso
                       Côte d’Ivoire
                     Guinée Bissau
                       Mali
                       Niger
                       Sénégal
            Togo
Source : Nguyen et Zdzienicka (2013).Note : Les chocs idiosyncrasiques sur la croissance sont calculés comme étant la part des chocs propres au pays qui n’est pas expliquée par les chocs sur la croissance à l’échelle de l’UEMOA. Les chocs sur la croissance (à la fois pour l’UEMOA et les divers États membres) correspondent aux résidus d’une régression du taux de croissance du pays (par rapport à celui de l’UEMOA) sur deux retards. Le rouge indique des chocs négatifs (inférieurs à 3,5 %); le bleu, des chocs positifs (supérieurs à 3,5 %).

Graphique 9.2.Chocs dans l’UEMOA

Un mécanisme de stabilisation régional (FMI, 2013) pourrait constituer un instrument efficace face aux chocs asymétriques au sein de la région. Le mécanisme devrait : 1) être relativement simple; 2) être automatique; 3) être non régressif (c’est-à-dire que le niveau des transferts et contributions ne varie pas avec le revenu par habitant); et 4) consister en transferts temporaires qui sont fonction de chocs non corrélés en série et peuvent compenser en grande partie ces chocs (Hammond et von Hagen, 1998). Une autre question à résoudre serait la nature des chocs qui déclenchent les transferts. Dans une région où un certain nombre de chocs asymétriques ont été déclenchés par des événements sociopolitiques, il faudrait veiller en particulier à ce que le mécanisme serve essentiellement à lisser les chocs sans rapport avec les politiques et à réduire les problèmes d’aléa moral. Un tel mécanisme serait financé par des contributions qui seraient utilisées pour le financement des transferts aux pays touchés par les chocs. Certes, cette analyse est très schématisée et doit être interprétée avec prudence, mais les estimations des services du FMI montrent qu’une contribution relativement faible, d’environ ¾ % du PIB de chaque pays de l’UEMOA, permettrait un degré de lissage du revenu comparable à celui observé dans les États fédéraux existants (graphique 9.2, plage 2). Une contribution d’environ 1–1¼% du PIB pourrait assurer les pays de l’UEMOA contre des retournements à la baisse encore plus marqués. Les décaissements au titre des transferts seraient proportionnels à la taille du choc, à celle de chaque économie par rapport au reste de l’Union et aux ressources accumulées chaque année dans le fonds constitué par les contributions. En l’absence de choc négatif, il n’y aurait aucun décaissement, et les contributions iraient abonder le fonds.

Bibliographie

    Barro, R., and D.Gordon. 1983. “Rules, Discretion and Reputation in a Model of Monetary Policy.Journal of Monetary Economics12(1983): 10121.

    Drazen, A.2000. Political Economy in Macroeconomics.Princeton: Princeton University Press.

    Fonds monétaire international (FMI). 2010. From Stimulus to Consolidation—Revenue and Expenditure Policies in Advanced and Emerging Economies.Washington: International Monetary Fund. Disponible à : http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2010/043010a.pdf.

    Fonds monétaire international (FMI). 2013. “West African Monetary Union (WAEMU).IMF Country Report #13/92, International Monetary Fund, Washington.

    Hallerberg, M., and G.Wolff. 2006. “Fiscal Institutions, Fiscal Policy and Sovereign Risk Premia.Deutsche Bundesbank Discussion Paper Series 1: Economic Studies # 35/2006.

    Hammond, G., and J.von Hagen. 1998. “Regional Insurance Against Asymmetric Shocks—An Empirical Study for the EC.The Manchester School66, 33153.

    Mauro, P.2011. Chipping Away at the Public Debt—Sources of Failure and Keys to Success in Fiscal Adjustment.Hoboken, New Jersey: John Wiley and Sons.

    Milesi-Feretti, G.1997. “Fiscal Rules and the Budget Process.Giornale degli Economisti110, 540.

    Nguyen, H., and A.Zdzienicka. 2013. “Risk-sharing Mechanisms in the WAEMU.Non publié.

    Spilimbergo, A., S.Symansky, and M.Schindler. 2009. “Fiscal Multipliers.IMF Staff Position Note, SPN/09/11, International Monetary Fund, Washington.

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