Building Integrated Economies in West Africa
Chapter

Chapitre 3. Coordination de la politique macroéconomique

Author(s):
Alexei Kireyev
Published Date:
September 2016
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Author(s)
Alexei Kireyev

Il existe de solides arguments théoriques et pratiques en faveur d’une coordination des politiques budgétaires et de la politique monétaire au sein de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA). Les pays de l’UEMOA mènent des politiques budgétaires indépendantes, mais appliquent une politique monétaire régionale unique. Les ministères nationaux des finances sont responsables de la définition et de l’application des politiques budgétaires; la Commission de l’UEMOA assure la coordination de ces politiques entre les États membres tandis que la Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO), la banque centrale régionale, conduit la politique monétaire unique. Comme dans toute union monétaire, cette structure institutionnelle soulève un important problème pratique de coordination entre des politiques budgétaires hétérogènes et une politique monétaire unique. Cette coordination est un objectif déclaré de l’UEMOA, mais, dans la pratique, elle a été minime, ce qui a eu des effets secondaires indésirables. Il est nécessaire que la Commission de l’UEMOA et la BCEAO adoptent un dispositif cohérent susceptible d’harmoniser les efforts jusqu’à présent essentiellement indépendants qu’elles déploient dans l’exécution de leurs politiques budgétaires et monétaires et d’en renforcer la complémentarité. Il ressort de nombreuses données théoriques qu’une adaptation mutuelle et permanente de ces politiques aboutirait à de meilleurs résultats en termes de réalisation des objectifs stratégiques. En temps normal, les ministères des finances devraient garder le cap sur l’objectif de viabilité de la dette à long terme, et la BCEAO devrait axer son action sur l’inflation. Une adaptation mutuelle du niveau des déficits budgétaires et des taux directeurs permettrait d’atteindre les deux objectifs. Durant les périodes de tension, les politiques budgétaires des ministères des finances doivent continuer de poursuivre l’objectif de viabilité de la dette et la politique monétaire de la BCEAO celui de l’inflation. Leurs horizons à court terme changent cependant : la BCEAO doit être disposée à tolérer provisoirement une inflation élevée de manière à augmenter ses chances de réaliser l’objectif d’inflation à long terme. Quant aux ministères des finances, ils peuvent privilégier la stabilisation de la production et de l’emploi moyennant un infléchissement temporaire de la trajectoire de dette viable.

Structure institutionnelle

La politique budgétaire se rapporte à l’utilisation que font les autorités des recettes fiscales et des dépenses pour réguler l’ensemble de l’activité économique. La politique budgétaire consiste à modifier le niveau ou la composition des recettes fiscales ou des dépenses publiques et, partant, la situation financière de l’État par rapport au reste de l’économie (Hilbers, 2005). Les principales variables en sont la dette et les déficits publics, de même que les catégories et les niveaux d’impôts et de dépenses.

La politique monétaire a trait au contrôle exercé par la banque centrale sur l’offre de crédit dans l’économie pour réaliser les grands objectifs de la politique économique. La banque peut exercer ce contrôle en agissant sur des agrégats, comme le montant et la structure des taux d’intérêt, la masse monétaire et d’autres conditions influant sur le crédit. La plupart des banques centrales ont la stabilité des prix pour objectif premier, mais elles peuvent en avoir d’autres, comme la promotion du développement et de la croissance économiques, la stabilité du taux de change, le maintien du solde des paiements extérieurs et la stabilité financière. Les variables essentielles dans ce domaine sont les taux d’intérêt, la masse monétaire, l’offre de crédit et le taux de change.

Les politiques budgétaires et monétaires sont appliquées par des institutions distinctes, les ministères nationaux des finances pour les premières et les banques centrales pour les secondes, mais elles sont étroitement imbriquées. Une modification de la politique budgétaire influe sur l’efficacité de la politique monétaire et a de ce fait des retombées sur l’orientation globale de la politique macroéconomique. L’inverse se vérifie également dans la mesure où tout infléchissement de la politique monétaire a des incidences sur les politiques budgétaires, et donc sur l’efficacité globale des politiques macroéconomiques. C’est pourquoi une articulation cohérente des politiques budgétaires et monétaires s’impose si l’on veut éviter des tensions et obtenir un effet optimal. La crédibilité du dosage des politiques dépend de la crédibilité de chacune d’elles. Ce dosage est une composante fondamentale des avis du FMI en matière de politique macroéconomique.

Cette section a pour objet de proposer un dispositif de coordination des politiques budgétaires et de la politique monétaire dans le contexte de l’UEMOA. Les pays de l’UEMOA mènent des politiques budgétaires indépendantes, mais appliquent une politique monétaire régionale unique. La Commission de l’UEMOA est chargée d’assurer la coordination des politiques budgétaires et de suivre le respect des critères de convergence en matière budgétaire, tandis que la BCEAO, la banque centrale régionale, conduit la politique monétaire unique. Comme dans toute union monétaire, ce mécanisme soulève un important problème pratique de coordination entre des politiques budgétaires hétérogènes et une politique monétaire unique.

Étant donné que les pays de l’UEMOA ont une politique monétaire commune et des politiques budgétaires nationales, la coordination se fait à deux niveaux : il s’agit, d’une part, d’assurer la convergence des politiques budgétaires et, d’autre part, de coordonner les politiques budgétaires et la politique monétaire unique. Après l’ajustement de la parité du franc CFA, en 1994, les pays de l’UEMOA ont adopté un Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre les États membres, qui a formellement étendu l’intégration monétaire à la sphère économique et a instauré des dispositions officielles encadrant la coordination des politiques économiques.

Des dispositions relatives à la coordination des politiques budgétaires et de la politique monétaire figurent dans les textes fondateurs de l’UEMOA et dans les statuts de la BCEAO récemment révisés (encadré 3.1). Le Traité de l’UEMOA reconnaît les politiques économiques des États membres comme une question d’intérêt commun, qui devrait être coordonnée (article 63). Une attention particulière devrait être accordée à la compatibilité des politiques budgétaires avec les objectifs de la politique monétaire, en particulier celui de stabilité des prix (article 64). En particulier, le Traité prévoit l’harmonisation des législations nationales des États membres et particulièrement des régimes fiscaux (article 4). La Commission de l’UEMOA supervise, dirige et coordonne les politiques communes en matière d’harmonisation du cadre juridique et comptable des finances publiques et des impôts directs et indirects. D’après les statuts de la BCEAO, le Gouverneur de la banque centrale dispose devant le Conseil des ministres d’un pouvoir d’évocation sur les politiques économiques générales des États membres, notamment en matière budgétaire et d’endettement (article 61). En outre, ces statuts plafonnent le montant du financement des budgets qui peuvent être adossés à des effets publics réescomptables à la banque centrale (article 18). Des dispositions légales existent certes, mais la coordination est limitée en pratique.

La structure institutionnelle de l’UEMOA est globalement appropriée pour une coordination efficace des politiques budgétaires et monétaires. Pour guider les politiques à moyen terme, les pouvoirs publics approuvent des programmes pluriannuels de développement économique, cohérents avec leurs plans de développement à moyen terme et leurs documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP). À des fins de comparaison, ces programmes sont présentés de façon similaire dans tous les pays de l’UEMOA et comprennent des projections de variables macroéconomiques clés, comme les niveaux de déficits budgétaires et une discussion des options de financements et des politiques en matière de dette à moyen terme. Les autorités nationales soumettent ces programmes pluriannuels à la Commission de l’UEMOA pour évaluation de leur concordance avec les critères de convergence convenus à l’échelle régionale. Dans son Rapport de surveillance multilatérale périodique, la Commission de l’UEMOA analyse les programmes pluriannuels pour leurs structures, le réalisme des hypothèses sous-jacentes et leur concordance avec les critères de convergence. Si des pays divergent des critères de convergence, la Commission de l’UEMOA formule des recommandations sur les ajustements nécessaires. Afin d’accroître la pression des pairs à respecter les critères, ce rapport est soumis à l’examen du Conseil des ministres de l’UEMOA et publié sur le site de la Commission de l’UEMOA. Le Conseil des ministres, qui compte deux ministres de chaque pays, dont le ministre des finances, oriente les politiques macroéconomiques de l’Union. La BCEAO est représentée lors des réunions du Conseil par son gouverneur, qui exerce des fonctions consultatives.

Des accords régionaux concernant la coordination à court terme des politiques budgétaires et de la politique monétaire ont également été convenus. Le Comité de politique monétaire, chargé de la définition et de l’application au jour le jour des politiques monétaires, comprend des représentants de chaque pays de l’UEMOA. En outre, chaque pays de l’UEMOA compte un Conseil national du crédit, qui exerce des fonctions consultatives auprès du ministre des finances, et qui est composé de représentants du gouvernement (dont le ministère des finances), du secteur privé et de la branche nationale de la BCEAO. Il est présidé par le ministre des finances. Ce Conseil examine les conditions financières nationales et peut fournir des conseils au ministre des finances sur toutes les questions liées à la monnaie et au crédit. Enfin la BCEAO a instauré un comité de surveillance pour suivre l’émission des effets publics.

Articulation des politiques budgétaire et monétaire

Les politiques budgétaire et monétaire ont des objectifs différents, mais complémentaires (graphique 3.1). Au niveau institutionnel, elles sont élaborées et appliquées par des organismes distincts. Dans le contexte de l’UEMOA, huit ministères nationaux des finances sont responsables de la conception et de l’exécution des politiques budgétaires dans leurs pays respectifs; la BCEAO, pour sa part, est chargée de définir et d’appliquer une politique monétaire unique dans l’intérêt des huit pays de la région. La BCEAO est une institution intergouvernementale, officiellement indépendante des gouvernements nationaux et de leurs ministères des finances.

Graphique 3.1.Des objectifs de politiques économiques complémentaires

Source : schéma de l’auteur.

Note : BCEAO = Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest; UEMOA = Union économique et monétaire ouest-africaine.

Encadré 3.1.Dispositions légales relatives à la coordination des politiques

Traité de l’UEMOA

Article 4. Sans préjudice des objectifs définis dans le Traité de l’Union monétaire ouest-africaine (UMOA), l’Union poursuit, dans les conditions établies par le présent Traité, la réalisation des objectifs ci-après : … harmoniser, dans la mesure nécessaire au bon fonctionnement du marché commun, les législations des États membres et particulièrement le régime de la fiscalité.

Article 63. Les États membres considèrent leurs politiques économiques comme une question d’intérêt commun et les coordonnent au sein du Conseil…

Article 64. Sur proposition de la Commission, le Conseil se prononce sur les grandes orientations des politiques économiques des États membres et de l’Union par voie de recommandations… Ces orientations tiennent également compte de l’exigence de compatibilité des politiques budgétaires avec les objectifs de la politique monétaire, en particulier celui de stabilité des prix.

Commission de l’UEMOA

La Commissaire en charge du Département des politiques économiques et de la fiscalité intérieure supervise, dirige et coordonne les politiques communes de l’Union, dans les domaines ci-après : l’harmonisation du cadre juridique et comptable des finances publiques, l’harmonisation des fiscalités intérieures, directes et indirectes, les analyses et prévisions économiques…

STATUTS DE LA BCEAO

Article 18. Les créances de la banque centrale adossées à des effets et valeurs émis ou garantis par les Trésors publics, les collectivités locales ou tous autres organismes publics des États membres de l’UMOA ne peuvent dépasser un pourcentage des recettes fiscales nationales constatées au cours de l’avant-dernier exercice fiscal, fixé par le Comité de politique monétaire.

Article 61. Le Gouverneur de la banque centrale dispose devant le Conseil des ministres de l’UMOA d’un pouvoir d’évocation sur les politiques économiques générales des États membres, notamment en matière budgétaire et d’endettement.

Les objectifs des politiques budgétaire et monétaire sont différents, mais complémentaires (Blinter, 1982; Canzoneri, Cumby et Diba, 2010).

  • L’objectif premier de la politique budgétaire, qui constitue en fait souvent son point d’ancrage officiel à long terme, est d’assurer la viabilité de la dette publique, la stabilité macroéconomique et la croissance économique. En général, ses objectifs ne sont pas inscrits dans la loi. Dans le cas de l’UEMOA, les constitutions des différents pays indiquent simplement que la loi de finances fixe chaque année le montant des recettes et des dépenses. La loi organique relative aux lois de finances établit d’ordinaire la structure et les modalités d’amendement et de vote de la loi de finances, mais n’énonce aucun objectif pour la politique budgétaire. Les stratégies nationales de développement des différents pays, soutenues pour la plupart par un programme appuyé par le FMI, sont formulées de manière similaire, mais intègrent parmi les objectifs de la politique budgétaire la notion importante d’universalité. Les critères de convergence régionaux de l’UEMOA sont les seuls documents qui définissent des objectifs de politique budgétaire spécifiques.

  • La politique monétaire vise généralement au premier chef à assurer une inflation basse et stable; s’y ajoutent souvent l’objectif de préserver la stabilité économique globale et celui de réaliser une croissance plus élevée. La BCEAO définit la stabilité des prix comme correspondant à un taux annuel moyen d’inflation de 2 %, dans une marge de plus ou moins 1 point de pourcentage, à un horizon de 24 mois. Elle mentionne aussi divers objectifs secondaires, comme favoriser une croissance équilibrée et durable et appuyer l’intégration de l’UEMOA.

Les autorités budgétaires et monétaires font appel à différents types d’instruments.

  • Les instruments utilisés dans le cadre de la politique budgétaire définissent les taux d’imposition et les priorités de dépenses. Ils servent généralement à neutraliser les fluctuations cycliques et visent plus souvent à favoriser la croissance et l’emploi qu’à réduire l’inflation. Les déficits budgétaires sont généralement expansionnistes et entraînent une hausse de la demande globale, des taux d’intérêt et de l’inflation. Quant aux excédents budgétaires, ils ont un effet restrictif et diminuent la demande globale, les taux d’intérêt et l’inflation.

  • Les instruments de la politique monétaire sont le taux directeur, la masse monétaire et le ratio de réserves obligatoires. Les banques centrales diminuent les taux d’intérêt durant les récessions et les relèvent pour contrecarrer les pressions inflationnistes. La baisse des taux d’intérêt accroît la demande globale, elle a un effet expansionniste et conduit généralement à une dépréciation réelle et à une hausse de l’inflation. Leur hausse a un effet de contraction, elle diminue la demande globale et peut entraîner une appréciation réelle et un recul de l’inflation.

Les politiques budgétaire et monétaire opèrent sur des échelles temporelles différentes.

  • Les politiques budgétaires sont déterminées dans les budgets annuels, qui font parfois partie intégrante d’un cadre budgétaire à moyen terme. Les types d’impôts, leurs taux, leurs assiettes et les autres caractéristiques du régime fiscal sont définis dans les codes des impôts et des douanes et dans d’autres lois. Comme ces lois doivent être approuvées par le parlement, le régime fiscal ne peut être ajusté rapidement. Le financement dépend en outre des bailleurs de fonds étrangers, qui ont engagé des ressources à l’avance et ne peuvent revoir leurs contributions durant l’exercice budgétaire. Il faut donc, en règle générale, beaucoup de temps pour modifier l’orientation de la politique budgétaire, et cette politique convient mieux à la résolution de problèmes fondamentaux à long terme, comme la croissance et l’emploi.

  • La politique monétaire peut être adaptée de manière à modifier la situation économique assez rapidement, tout au moins au cours d’une année donnée. Les comités de politique monétaire des banques centrales, ou des organismes analogues, se réunissent généralement une fois par trimestre au moins, et la banque centrale peut intervenir indépendamment du pouvoir législatif. Il est donc possible d’infléchir assez rapidement l’orientation de la politique monétaire pour réagir promptement aux flambées inflationnistes, à la volatilité du taux de change ou aux conditions de crédit dans le pays.

Les politiques budgétaire et monétaire sont confrontées à des obstacles substantiels, surtout dans le cadre d’un régime de change fixe où la mobilité des capitaux est restreinte.

  • Dans ce contexte institutionnel, l’efficience de la politique budgétaire est limitée dans la mesure où l’expansion budgétaire, sous forme de creusement des déficits budgétaires, peut se traduire dans un premier temps par une hausse de la demande globale et, par conséquent, de la production et de l’emploi. Mais elle donne également lieu à un accroissement de la demande monétaire, sous forme d’une augmentation du crédit du système bancaire à l’État, qui fait que la stabilité de la masse monétaire entraînera normalement une hausse des taux d’intérêt. Celle-ci freinera l’activité économique et neutralisera l’effet initialement favorable de l’expansion budgétaire, en partie tout au moins. Par ailleurs, la politique budgétaire est desservie par la longueur des délais d’application, l’efficience souvent faible de l’investissement public et la rigidité de la composition des dépenses.

  • L’efficience de la politique monétaire, dans le cadre d’un régime de change fixe et d’une mobilité restreinte des capitaux, est également très limitée dans la mesure où les modifications du taux directeur ne peuvent agir que sur le court terme. Dans ce contexte institutionnel, tout assouplissement monétaire aurait pour effet initial d’augmenter le PIB, du fait que le crédit serait plus abordable, mais entraînerait à la longue une hausse de l’inflation et une appréciation du taux de change, même en cas d’arrimage nominal. Cela diminuerait la demande d’exportations et annulerait donc en partie les gains de PIB. Qui plus est, la politique monétaire est souvent handicapée par la prédominance de la politique budgétaire, la nécessité de jouer, sous l’effet de pressions politiques, le rôle de prêteur en dernier ressort pour les banques en difficulté. Elle peut en outre se voir confier des objectifs contradictoires, comme la stabilité simultanée des prix et du taux de change, et souffrir d’un manque de crédibilité et de transparence.

Dans le même temps, les politiques budgétaire et monétaire sont très complémentaires. Toutes deux ont la stabilité macroéconomique pour objectif commun et peuvent sensiblement influer sur la demande globale. Un dosage approprié des politiques permettrait à chacune d’elles de soutenir l’autre dans le but de réaliser cet objectif commun. En revanche, l’absence de coordination aboutit à un résultat sous-optimal. Elle peut se traduire soit par la prédominance de la politique budgétaire, si celle-ci joue un rôle central, soit par celle de la politique monétaire, si ce rôle lui revient. Vaudrait-il mieux pour l’économie que les autorités budgétaires ou monétaires décident de leurs politiques de manière indépendante? Ou qu’elles coopèrent et se concertent avant de prendre des décisions stratégiques?

En raison de la spécificité de la structure institutionnelle de l’UEMOA, les politiques budgétaires et monétaire sont imbriquées de façon particulière. Dans ce contexte, la politique monétaire peut exercer un effet à court terme sur la production en raison de la rigidité temporaire des prix et des salaires et avoir diverses retombées budgétaires (Dahan, 1998). L’opposé se vérifie également : les politiques budgétaires ont des conséquences monétaires appréciables (graphique 3.2).

Graphique 3.2.Effets mutuels des politiques macroéconomiques

L’indépendance de la banque centrale ne peut à elle seule préserver les objectifs de la politique monétaire des retombées de la politique budgétaire. Même quand la banque centrale est indépendante, et que son action n’est donc pas limitée par les besoins budgétaires de l’État, la nécessité de neutraliser l’effet d’une politique budgétaire expansionniste sur la demande globale et l’inflation pourrait l’amener à durcir la politique monétaire en augmentant les taux d’intérêt ou en resserrant le crédit. Les taux d’intérêt élevés qui en résulteraient pourraient déprimer l’activité économique et attirer des flux de capitaux à court terme et aisément réversibles, accentuant ainsi les tensions inflationnistes et les pressions à l’appréciation de la monnaie, et compromettant à terme la stabilité macroéconomique et financière.

Un dispositif pour l’UEMOA

Au sein de l’UEMOA, les politiques budgétaires et la politique monétaire sont définies et mises en œuvre par des organismes indépendants sur le plan institutionnel. Huit ministères des finances sont responsables des politiques budgétaires dans chacun des pays de l’Union, la BCEAO conduisant pour sa part une politique monétaire unique dans l’intérêt de toute la région. La représentation des mouvements financiers au sein de l’UEMOA permet d’identifier le rôle des différents ministères des finances et de la BCEAO dans le système régional (graphique 3.3). Les cercles étant proportionnels aux recettes budgétaires des différents pays, la Côte d’Ivoire occupe une place clairement centrale avec le ministère des finances le plus important et sans doute le plus influent de la région, suivie du Sénégal et du Burkina Faso. Ces mêmes pays sont reliés par les flux financiers les plus substantiels. Le cercle représentant la BCEAO est proportionnel à son bilan, dont l’ampleur est comparable à celle des recettes budgétaires des différents pays. La BCEAO est reliée à chaque pays puisque le système bancaire régional soutenu par ses injections de liquidités finance les déficits budgétaires. Ces liens ne sont pas particulièrement importants par rapport à d’autres flux financiers de la région, ce qui place la BCEAO à une distance importante de chacun des pays.

Graphique 3.3.Réseau d’interdépendances au sein de l’UEMOA en matière de coordination des politiques

Source : services du FMI.

Note : Les pays sont désignés par leur code à trois lettres de l’Organisation internationale de normalisation. BCEAO = Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest. Schéma obtenu par l’algorithme de dessin fondé sur les forces de Fruchterman et Reingold (1991) déterminant les forces d’attraction entre les pays. Plus le flux est large, plus la force d’attraction entre les deux pays est forte, en supposant une force de répulsion de 10 avec 100 itérations par dessin.

Le financement du budget et la dette publique sont les deux principaux domaines d’interaction des politiques budgétaires et de la politique monétaire au sein de l’UEMOA. Les déficits budgétaires sont définis par les autorités de chaque pays membre de l’Union, souvent en coopération avec le FMI. Les flux d’emprunts publics se traduisent par des modifications du stock de la dette publique et ont des retombées immédiates sur le montant et la viabilité de cette dernière. Néanmoins, les conditions régissant les emprunts publics (taux d’intérêt, exigences en matière de garantie, par exemple) et les ressources globales de crédit à la disposition des États sont directement fonction de la politique monétaire de la BCEAO (graphique 3.4). Pour éviter que des emprunts publics excessifs n’évincent le secteur privé et ne limitent les décisions de dépenses secondaires, la plupart des programmes conduits par le FMI dans les différents pays de l’UEMOA prévoient, outre le plafond du déficit, des plafonds explicites du crédit intérieur net aux États.

Graphique 3.4.Domaines clés de la coordination des politiques au sein de l’UEMOA

Source : services du FMI.

La situation générale des déficits budgétaires et des dettes publiques dans l’UEMOA est dans l’ensemble propice à une coordination des politiques. Les déficits budgétaires et l’accumulation de la dette publique dans l’UEMOA devraient rester sur une trajectoire viable sous réserve de l’application des politiques appropriées prévues par les autorités (graphique 3.5). Après un léger creusement du déficit budgétaire global dû au financement public d’un vaste projet d’hydrocarbure au Niger, le rééquilibrage des finances publiques devrait se poursuivre dans tous les pays de l’UEMOA, à l’exception du Burkina Faso, qui a l’intention d’intensifier ses dépenses d’investissement. À moyen terme, ce rééquilibrage devrait être légèrement plus lent qu’initialement prévu étant donné la nécessité de financer de nouveaux programmes de développement et projets infrastructurels dans la plupart des pays. Les soldes budgétaires devraient toutefois se maintenir presque partout dans une fourchette de 3–4 % du PIB à moyen terme. La dette publique totale devrait aussi rester viable, malgré une augmentation considérable prévue dans certains pays. Le montant nominal de la dette publique extérieure et intérieure totale devrait rester en deçà de 40 % du PIB en moyenne dans l’UEMOA. Elle ne se situe aux environs de 50 % du PIB qu’en Guinée Bissau, au Togo et au Sénégal, niveau que visent certains des États de la région eux-mêmes. Dans tous les cas, la dette publique globale est nettement inférieure au critère de convergence de l’UEMOA, fixé à 70 % du PIB, qui constitue plutôt un plafond que le niveau visé.

Graphique 3.5.Soldes budgétaires et dette publique dans l’UEMOA

Quatre types d’interaction entre les politiques budgétaires et la politique monétaire sont envisageables dans le contexte de l’UEMOA. Ils sont illustrés dans la matrice d’options présentée au graphique 3.6. La matrice présente les possibilités d’interaction des politiques budgétaires et de la politique monétaire pour les huit ministères des finances et la BCEAO. Les deux choix fondamentaux consistent à coordonner les politiques (Oui) ou à ne pas les coordonner (Non).

Graphique 3.6.UEMOA : options en matière de coordination des politiques budgétaires et de la politique monétaire

Source : services du FMI.

Note : BCEAO = Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest; MF = ministère des finances.

Option I. Les ministères des finances et la BCEAO définissent indépendamment leurs objectifs

Chaque pays de l’UEMOA établit son budget sans concertation aucune avec les autres pays membres ou avec la BCEAO, ce qui est possible puisque chaque pays a sa propre structure économique et, partant, ses propres flux de recettes principaux, essentiellement associés aux produits de base essentiels (cacao en Côte d’Ivoire, uranium au Niger, or au Mali). Les pays de l’UEMOA sont en outre confrontés à des chocs exogènes asymétriques (des sécheresses ou le virus Ébola peuvent sévir dans différents pays) et ont des priorités distinctes en termes d’action publique (risques géopolitiques, sécurité intérieure), et le seul instrument à leur disposition pour y remédier est la politique budgétaire. La BCEAO fixe ses taux d’intérêt et définit l’orientation monétaire qui reflète les priorités de la région dans son ensemble, mais sans consulter les ministères des finances des différents pays.

Option II. La BCEAO définit l’orientation monétaire indépendamment des besoins de financement des ministères des finances

Cette option est celle de la prédominance monétaire. La BCEAO fixe le taux directeur à un niveau compatible avec la masse monétaire nécessaire pour atteindre l’objectif d’inflation de la région. Comme le mécanisme de transmission diffère d’un pays à l’autre, l’inflation dans chacun d’eux peut s’écarter du niveau visé. La BCEAO détermine sa masse monétaire, essentiellement la composante intérieure de la monnaie centrale. Le taux directeur en résultant risque d’être trop élevé pour les ministères des finances, dont les coûts liés au service de la dette augmenteront, et qui devront donc s’adapter en portant leur déficit à un niveau supérieur à celui requis pour assurer la viabilité de la dette. Autrement, l’offre de crédit risque de ne pouvoir satisfaire à la fois aux besoins des États et à ceux du secteur privé.

Option III. Les ministères des finances définissent les déficits budgétaires indépendamment de l’orientation monétaire de la BCEAO, qui doit adapter sa politique

Cette option est celle de la prédominance totale de la politique budgétaire. Chaque pays définit son propre déficit en fonction des priorités nationales; les ministères nationaux des finances ne coordonnent pas les niveaux de déficit. Une fois les budgets nationaux approuvés, la BCEAO est informée des décisions prises à l’échelon national et doit accepter le déficit budgétaire global de la région. Puisqu’elle n’a pas de possibilités d’action sur les demandes de financement des États, elle est contrainte d’aménager sa politique monétaire, par exemple en assurant le financement direct du déficit budgétaire, sous forme d’avances statutaires, supprimées depuis, ou en le finançant indirectement. Dans ce dernier cas, la BCEAO doit fournir aux banques commerciales, moyennant des opérations de refinancement, les crédits nécessaires pour financer le déficit budgétaire global, tout en maintenant des ressources de crédit suffisantes pour le secteur privé. Elle ne peut alors contrôler le crédit intérieur, et l’objectif de stabilité des prix peut être compromis. À l’inverse, si le déficit budgétaire global de l’UEMOA est trop important, le secteur privé risque d’être évincé.

Option IV. Les ministères des finances coordonnent leur action, entre eux et avec la BCEAO

Les ministères nationaux des finances établissent leurs objectifs de déficit en tenant compte des priorités nationales à court terme et des critères de viabilité de la dette à long terme. Ils se communiquent les trajectoires retenues pour les déficits budgétaires à une étape liminaire du processus d’élaboration du budget annuel, par le biais du mécanisme régional de concertation et d’échanges d’informations. Les ministères nationaux des finances consultent la BCEAO sur les effets monétaires éventuels de leurs politiques budgétaires. La BCEAO prédéfinit pour sa part le taux directeur nécessaire pour préserver l’objectif d’inflation de la région et consulte les ministères quant aux effets budgétaires potentiels de l’orientation proposée de la politique monétaire. Ce processus itératif d’ajustement mutuel permet de définir le dosage approprié des mesures budgétaires et monétaires à moyen terme.

Situation actuelle en matière de coordination

À l’aune de ces options, quelle est la situation actuelle en matière de coordination des politiques budgétaires et de la politique monétaire au sein de l’UEMOA? Il n’y a pas de réponse unique à cette question. Un certain degré de coordination des politiques est observable dans la région. Le Conseil des ministres, où siègent dans la plupart des cas les ministres des finances, est un organisme de décision de l’UEMOA, et la BCEAO est un organisme autonome spécialisé de l’Union. Par ailleurs, les ministères nationaux des finances communiquent régulièrement leurs programmes d’emprunt à la BCEAO et coordonnent leurs émissions de titres de dette par le biais de l’Agence UMOA-Titres récemment créée. Cela exclut l’option I (absence de coordination). Dans le cadre d’un régime de change fixe, l’option II (prédominance de la politique monétaire) doit également être écartée. Il va en effet de soi que la politique budgétaire est le principal instrument utilisé pour atteindre les objectifs nationaux et régionaux, et la politique monétaire, dans un tel schéma institutionnel, peut au mieux jouer un rôle auxiliaire. L’option IV appelle une infrastructure et des procédures d’information et de concertation opérationnelles. Si la Commission de l’UEMOA est chargée d’assurer l’harmonisation des politiques budgétaires et de suivre le respect des critères de convergence, elle n’a aucune autorité directe en matière de coordination de la politique budgétaire. La capacité de la Commission à influencer les décisions des États quant au niveau de déficit budgétaire et aux sources de leur financement est très limitée. En outre, la coordination budgétaire est interprétée au sens très restrictif du terme, se limitant pour l’essentiel à harmoniser les niveaux d’imposition et à encourager les pays à appliquer les directives de l’UEMOA. Dans l’idéal, des marchés financiers développés, notamment un marché secondaire pour les effets publics, sont nécessaires pour assurer la transmission des signaux de prix entre les politiques budgétaires et la politique monétaire, les ministères des finances et la BCEAO ajustant leur position selon un processus itératif. Ce n’est à l’évidence pas le cas dans l’UEMOA, où les principaux marchés financiers sont en phase liminaire de développement.

De nombreux éléments permettent de penser que les ministères nationaux des finances établissent les politiques budgétaires sans coordination suffisante entre eux et avec la BCEAO (option III). Plusieurs faits récents peuvent conduire à cette conclusion.

  • 1. Le niveau global de déficit budgétaire dans la région n’est généralement pas perçu comme une variable de politique économique régionale, mais comme une simple agrégation des déficits budgétaires des différents pays.

  • 2. Déterminée à partir des besoins de financement de chaque pays, la politique monétaire régionale doit être accommodante dans la mesure où elle doit fournir le financement nécessaire aux déficits budgétaires par le marché régional et assurer l’accessibilité du financement en termes de coûts pour les États.

  • 3. La BCEAO et la Commission de l’UEMOA ont une influence limitée sur les États, dans lesquels il serait nécessaire de modifier l’orientation de la politique budgétaire sur la base de considérations régionales plus larges.

  • 4. La capacité du marché financier régional à absorber la dette publique n’est pas suffisamment prise en compte dans la fixation du niveau du déficit budgétaire.

  • 5. Les considérations de politique monétaire (comme le besoin d’éliminer des surplus de liquidité structurels et persistants dans la région) ne sont pas intégrées dans la définition de la politique budgétaire de chaque pays.

À l’heure actuelle, les efforts de coordination sont limités. Une conséquence de ce manque de coordination est qu’il est nécessaire de fixer des règles contraignantes sur le financement monétaire des États. Un financement direct par la BCEAO est formellement interdit et, bien qu’il existe des exceptions, le refinancement des banques à l’aide de titres souverains est limité à 35 % des recettes budgétaires. Ces règles sont un élément clé de l’union monétaire. La BCEAO suit l’orientation générale de la politique budgétaire et de la dette dans la région et fait connaître aux pouvoirs publics nationaux son avis par le biais des mécanismes pertinents de l’UEMOA, elle agrège les données sur les questions budgétaires et la dette et fixe des plafonds indicatifs sur les ressources disponibles pour chaque pays dans le marché régional. La Commission de l’UEMOA suit l’harmonisation fiscale et l’application des directives de l’UEMOA en la matière ainsi que le respect des critères de convergence. L’Agence UMOA-Titres coordonne l’émission des effets publics sur le marché régional par différents Trésors, principalement pour éviter toute concentration.

Par conséquent, il existe de solides arguments théoriques et pratiques en faveur d’une coordination des politiques budgétaires et de la politique monétaire au sein de l’UEMOA. Il ressort de nombreuses données théoriques que l’option IV, qui prévoit une adaptation mutuelle et permanente de ces politiques, aboutirait à de meilleurs résultats en termes de réalisation des objectifs stratégiques (Gali et Monacellli, 2008; Fragetta et Kirsanova, 2010; Hallett, Libich et Stehlk, 2011; Daly et Smida, 2013). En temps normal, les ministères des finances devraient garder le cap sur l’objectif de viabilité de la dette à long terme, et la BCEAO devrait axer son action sur l’inflation. Une adaptation mutuelle du niveau des déficits budgétaires et des taux directeurs permettrait d’atteindre les deux objectifs. Dans l’idéal, ce sont les prix du marché, et non un dispositif explicite de coordination opérationnelle, qui devraient signaler la nécessité de procéder à des ajustements des politiques. Or, pour cela, il faut des marchés financiers plus développés, capables de transmettre les signaux des autorités budgétaires et monétaires aux agents économiques, ce qui n’est pas le cas dans l’UEMOA. Durant les périodes de tension, les politiques budgétaires des ministères des finances doivent continuer de poursuivre l’objectif de viabilité de la dette, et la politique monétaire de la BCEAO celui de l’inflation. Leurs horizons à court terme changent cependant : la BCEAO doit être disposée à tolérer provisoirement une inflation élevée de manière à augmenter ses chances de réaliser l’objectif d’inflation à long terme. Quant aux ministères des finances, ils peuvent privilégier la stabilisation de la production et de l’emploi moyennant un infléchissement temporaire de la trajectoire de dette viable.

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