Perú
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Capítulo 26. Incluir para Crecer: La creación del MIDIS como rector de las políticas de desarrollo e inclusión social

Author(s):
Alejandro Werner, and Alejandro Santos
Published Date:
September 2015
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Author(s)
Carolina Trivelli

El Perú cuenta con una larga historia de políticas sociales descoordinadas y no necesariamente eficaces. Recién en los últimos tiempos el gobierno comenzó a reconocer la necesidad de adaptar las políticas sociales para lograr los objetivos de inclusión y coordinar políticas con diferentes horizontes temporales. Contra este telón de fondo, el gobierno creó el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) en 2011, con el ambicioso propósito de acelerar la reducción de la pobreza y lograr un crecimiento inclusivo. Si bien el progreso ha sido desparejo, la evidencia preliminar sugiere que el gobierno está bien encaminado para lograr los objetivos establecidos para 2016. Para el futuro, será importante redoblar los esfuerzos para continuar poniendo en práctica la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social, que reducirá la desnutrición crónica infantil, fortalecerá el desarrollo infantil temprano, mejorará los programas para niños en edad escolar, promoverá la inclusión económica innovadora y expandirá la protección para las personas mayores.

Con el inicio del período del gobierno del Presidente Ollanta Humala en el año 2011, el Estado peruano se embarcó en la tarea de enfrentar un reto clave para lograr procesos masivos de inclusión social orientados principalmente a la población más vulnerable en el Perú. Para ello, se propuso poner orden en el conjunto de intervenciones sociales gubernamentales y definir una única línea de acción para lograr que los esfuerzos del sector público a favor de la reducción de la pobreza verdaderamente sumaran esfuerzos entre sí, que se potenciarían y lograrían un piso de protección social común, básico y generalizado para los peruanos y peruanas.

La apuesta por la inclusión social no se basa solo en criterios de justicia y equidad sino que también es un compromiso consciente para lograr que cada peruano y peruana pueda aportar al desarrollo de su familia y comunidad, y así al crecimiento del país. Todos contamos en este esfuerzo, y por ello la primera tarea ha consistido en lograr que el Estado peruano tenga las herramientas, estrategias y recursos necesarios para asegurar que cada ciudadano, sin importar donde viva, que idioma hable, a qué se dediquen sus padres o cuantos recursos tengan, pueda salir adelante, pueda alcanzar las metas que se proponga y así contribuir con el Perú y su desarrollo.

¿De dónde Partimos?

Las políticas sociales, y en especial aquellas orientadas a los segmentos excluidos, existen desde hace mucho tiempo. En particular para el caso del Perú, uno de los programas sociales más antiguos (Gotas de Leche) viene de la época del Presidente Augusto B. Leguía, en las primeras décadas del siglo XX1. Desde entonces, la política social ha experimentado grandes cambios que han llevado a que tengamos actualmente programas para atender segmentos poblacionales y necesidades específicas, los cuales además han sido acompañados de no pocos esfuerzos para que estos programas trabajen juntos.

La preocupación por lograr que los programas sociales operen de forma conjunta en la historia reciente de la política social en el Perú pueden rastrearse hasta el gobierno de Alejandro Toledo (2001–06), en el cual se dieron los primeros pasos para generar ciertos niveles de articulación de las intervenciones sociales a través de la Secretaría Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) a cargo de la Presidencia del Consejo de Ministros. En 2003, esta instancia publicó las bases para la Estrategia Nacional de Superación de la Pobreza2 y un año más tarde se aprobó el Plan Nacional para la Superación de la Pobreza 2004–063. La estrategia recorría el conjunto de programas e intervenciones que se asociaban con la lucha contra la pobreza y planteaba objetivos globales para su reducción. Además, proponía que cada sector debía preparar sus planes de superación de la pobreza alineados con la Estrategia Nacional. Como suele suceder, cada sector cumplió con la obligación de hacer el plan y ahí acabó la coordinación y la articulación a la Estrategia, a pesar de que esta explícitamente señalaba la centralidad de coordinar y articular intervenciones.

Durante el gobierno siguiente, de Alan García (2006–11), se planteó desde ese mismo espacio de la CIAS la Estrategia Nacional CRECER, como un nuevo intento de promover acciones coordinadas para atacar los principales problemas asociados con la pobreza. En particular, CRECER avanzó en articular esfuerzos para enfrentar el problema de la desnutrición infantil. De forma específica, el Plan de Operaciones de la Estrategia Nacional CRECER estableció en el Capítulo IV los procedimientos operativos para la articulación funcional (tanto horizontal como vertical) de las diferentes intervenciones del sector público orientadas a dicho fin4. Si bien la estrategia CRECER planteaba tres objetivos, se lograron avances de articulación solo en el primero, relacionado con el tema de la lucha contra la desnutrición. Concretamente se logró consensuar un modelo de intervenciones sectoriales complementarias que juntas apoyarían la reducción de la desnutrición. En particular, resultaron valiosos los procesos regionales de implementación de la Estrategia CRECER, sobre todo en zonas donde coaliciones sociales y de autoridades locales, con apoyo de una intervención conjunta de entidades internacionales y donantes, se sumaron al esfuerzo, como en Ayacucho (con CRECER Wari5), en Puno (en particular en Carabaya) y en Huancavelica.

Con la llegada del gobierno del Presidente Humala en julio de 2011 se abrió un debate sobre la necesidad de organizar la política social, de ponerla al servicio de los grandes desafíos sociales del país y de articularla con las demás políticas nacionales. Se trataba de asegurar que los servicios sociales universales—salud, educación e identidad civil—lleguen a todos los ciudadanos. La propuesta del presidente Humala se centraba en movilizar recursos hacia las políticas sociales para promover la inclusión social y a la vez lograr que esta mayor inclusión permitiera sostener el crecimiento del país. Por ello, en octubre de 2011 se creó el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), para que opere de manera conjunta y articulada los principales programas sociales focalizados y para que sea el ente rector de las políticas de desarrollo e inclusión social. El Presidente le asignó al nuevo Ministerio el doble desafío de asegurar el acceso a servicios públicos universales para todos e incluir socialmente a más peruanos como estrategia para continuar creciendo como país.

Por otro lado, al MIDIS se le otorgó la responsabilidad de articular las políticas orientadas a atender a la población en situación de pobreza y vulnerabilidad, y a la vez la ejecución directa de cinco programas sociales, cuatro existentes y uno en proceso de creación. Estos cinco programas eran: 1) Juntos, programa de transferencias monetarias condicionadas; 2) FONCODES, el remanente de lo que fuera el fondo de inversión social creado durante el ajuste estructural de la década de 1990; 3) Wawawasi, un programa de centros de cuidado diurno que se ampliaría en servicios y cobertura (para convertirse en el programa Cuna Más de hoy); 4) PRONAA, el programa de compras estatales—en realidad, un operador logístico—de alimentos para distribuirlos a distintos grupos vulnerables, y 5) Pensión65, el programa social que entregaría pensiones no contributivas a adultos mayores de 65 años en situación de pobreza extrema a partir de 2012.

Es así que el MIDIS parte con el desafío de ampliar, mejorar y coordinar estos cinco programas, pero además lograr articularlos con acciones de otros sectores y niveles de gobierno.

La Propuesta del MIDIS

La creación del MIDIS es la expresión de la necesidad de políticas más efectivas y articuladas para atender los desafíos de los aún elevados niveles de pobreza, en particular de la pobreza rural. Si bien la pobreza en el Perú se ha reducido de manera importante (pasando de 58% en 2001 a 26% en 2012), el Perú está marcado por importantes brechas. La pobreza extrema en las grandes ciudades es casi inexistente, mientras que supera 30% en las zonas rurales más alejadas. Los niveles de desnutrición infantil en las zonas rurales duplican ampliamente el promedio nacional6. Es por este motivo que desde su creación el MIDIS ha orientado sus acciones principalmente al cierre de brechas de pobreza y exclusión.

La creación del sector de Desarrollo e Inclusión Social no estuvo exenta de oposición. Existieron dudas respecto a si sería un aparato clientelar del gobierno o una manera de contratar a una nueva burocracia pública para pagar promesas electorales. Afortunadamente, a tres años de su creación resulta evidente que ninguno de estos problemas se ha presentado en la implementación del nuevo sector. Sin embargo, ante estos miedos, es muy importante clarificar el rol del MIDIS y su ámbito de acción.

El MIDIS se formó en un contexto particular que justificaba su creación y facilitaba un proceso proactivo para su implementación (Vargas, 2014). En primer lugar, el Perú venía experimentando una etapa de crecimiento económico sostenido, asociada a sustantivos incrementos en el presupuesto público y la inversión, y una significativa reducción de las tasas de pobreza en el país. Sin embargo, estas condiciones positivas esconden la existencia de brechas que no se cierran ni con el mayor crecimiento económico, ni con la reducción de las cifras de pobreza a nivel agregado, ni con la mayor inversión. Es decir, mientras al país como conjunto le va muy bien, hay un segmento de peruanos y peruanas que no solo no perciben que su calidad de vida mejora, sino que tampoco logran conectarse con los procesos de mejora del conjunto. Ellos se mantienen rezagados o se rezagan cada vez más y, por ello, requieren intervenciones puntuales, focalizadas en ellos, que les permitan revertir el rezago e idealmente progresar al ritmo del conjunto por su propio bienestar y el del conjunto del país7. Para atender ese desafío se creó el MIDIS, con el fin de complementar lo que ya venía haciéndose y asegurar que los beneficios del crecimiento se tradujeran en mayores capacidades y oportunidades para todos, a través del acceso y el ejercicio de los derechos que nos asisten por el hecho de ser peruanos y peruanas.

Resulta evidente que una de las primeras tareas del recientemente creado MIDIS consistió en la definición del término “inclusión social”. Finalmente, la definición adoptada propuso entender la inclusión social como “la situación en la que todas las personas pueden ejercer sus derechos, aprovechar sus habilidades y tomar ventaja de las oportunidades que se encuentran en su medio” (MIDIS, 2013a).

Una vez generado el consenso en torno a la definición, hubo que hacerla operativa. Para ello, el MIDIS, partiendo del enfoque del desarrollo humano, diseñó un modelo basado en tres horizontes temporales complementarios: de corto, mediano y largo plazo (gráfico 26.1):

  • En el corto plazo, mediante programas de asistencia directa, el esfuerzo se centra en la provisión de alivio temporal de las condiciones de exclusión y pobreza que enfrentan los hogares. El objetivo es lograr que las familias puedan desafiar el día a día contando con los recursos mínimos para ejercer sus derechos y acceder a los servicios públicos que les corresponden.

  • En el mediano plazo se enfatiza el desarrollo de capacidades que permitan a los hogares emprender, de manera sostenida y digna, procesos de superación de las condiciones de pobreza y exclusión que las afectan. Por ello, los esfuerzos se centraron en lograr un mayor acceso a un paquete de servicios e infraestructura básicos, así como a crecientes niveles de autonomía en cuanto a la provisión de medios de vida sostenibles, incidiendo en la generación de mejores condiciones de vida (viviendas saludables, seguridad alimentaria, etc.) y la generación de ingresos (mayor productividad y procesos de inclusión financiera, entre otros).

  • En el largo plazo se promueven intervenciones para la creación de oportunidades para la siguiente generación, con énfasis en aspectos de capital humano: nutrición, salud y educación de calidad. Se trata de reducir la transmisión intergeneracional de la pobreza, para que los hijos e hijas de las familias que hoy enfrentan situaciones de pobreza y exclusión no queden condenados a ser pobres y excluidos, sino que, por el contrario, encuentren rutas de inclusión.

Gráfico 26.1Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social: Enfoque operativo

Estos tres horizontes temporales no deben entenderse como etapas sucesivas; más bien, el MIDIS apuesta por movilizar resultados en todos ellos a la vez. El reto de la política de desarrollo e inclusión consiste en diseñar y promover intervenciones complementarias, que abarquen el corto, mediano y largo plazo de manera simultánea.

Aunque parezca obvio, no todos los sectores tienen un conjunto de indicadores definidos y mucho menos metas claramente identificadas. El MIDIS, al ser un ministerio multisectorial, se propuso definir un conjunto de indicadores y metas, pero, a la vez, planteó que estos debían reflejar los avances del sector Desarrollo e Inclusión Social en su conjunto; esto es, del conjunto de intervenciones intergubernamentales e intersectoriales dirigidas a activar los resultados priorizados. En esa línea, también se acordó que los indicadores tendrían que poder calcularse usando los sistemas estadísticos nacionales, para asegurar la independencia y transparencia en su medición.

Dado que el enfoque del MIDIS priorizó el cierre de brechas, se plantearon seis indicadores tanto para el agregado nacional como para la población en situación de mayor exclusión (cuadro 26.1). Para ello, en primer lugar se definió este grupo, al que se denominó Población en Proceso de Desarrollo e Inclusión Social (PePI). Los criterios de definición de la PePI partieron de un enfoque multidimensional para entender la pobreza; es decir, incorpora criterios monetarios y no monetarios. En términos operativos, la PePI proviene de hogares que presentan, al menos, tres de las cuatro circunstancias asociadas al proceso de exclusión en nuestro país, que son: 1) hogares rurales, es decir, aquellos ubicados en centros poblados de 400 viviendas (2.000 personas) o menos; 2) hogares con jefa o cónyuge mujer con nivel educativo igual a primaria incompleta o menos; 3) hogares con jefe o cónyuge cuya primera lengua es originaria (quechua, aimara o amazónica), y 4) hogares ubicados en el quintil más bajo de la distribución nacional del gasto per cápita.

En cuanto a la distribución territorial de la PePI al momento de la creación del MIDIS, en términos relativos, las regiones que presentaban mayores porcentajes respecto a su población total eran Huancavelica, Apurímac, Ayacucho, Huánuco y Puno, mientras que las regiones con menor porcentaje de población PePI eran Tumbes, Callao, Ica y Lima, donde este grupo representa 2% o menos de sus respectivas poblaciones (MIDIS, 2013b). En números absolutos, como se ve en el gráfico 26.2, la PePI representaba casi 5 millones de peruanos, algo más de 16% de la población total del país.

Cuadro 26.1MIDIS: Indicadores y metas de la política(porcentaje)
NacionalPoblación en Proceso de Desarrollo e Inclusión Social
Línea de base 2010Meta a 2016Línea de base 2010Meta a 2016
Brecha de pobreza7,96,028,616,3
Pobreza extrema8,35,038,220,0
Pobreza extrema calculada sobre la base del ingreso autónomo de los hogares11,07,050,526,7
Hogares con paquete integrado de servicios59,470,013,246,9
Asistencia de niños de 3 a 5 años de edad a Educación Básica Regular73,885,060,678,4
Desnutrición crónica en menores de 5 años de edad23,210,050,723,8

Gráfico 26.2Distribución regional de la Población en Proceso de Desarrollo e Inclusión Social

Es así que el MIDIS se planteó un conjunto de seis indicadores, los cuales corresponden a los tres horizontes temporales—corto, mediano y largo plazo—identificados en el enfoque operativo de la política de desarrollo e inclusión social. Estos indicadores son: brecha de pobreza, pobreza extrema, pobreza extrema calculada sobre la base del ingreso autónomo de los hogares, hogares con paquete integrado de servicios, asistencia de niños de 3 a 5 años de edad a educación básica regular y desnutrición crónica en menores de cinco años de edad.

Aun cuando la fijación de metas e indicadores en los sectores sociales podría parecer un paso obvio, lo cierto es que para el caso peruano no lo es. Cuando se le pregunta a un ministro de Economía por su gestión, todos ya saben con qué indicadores lo evaluarán (la inflación, el crecimiento, el déficit fiscal, etc.) y entonces lo interesante son las metas. En los sectores sociales todavía tenemos que ponernos de acuerdo en los indicadores. Por eso, el MIDIS tuvo que fijar indicadores y metas desde su inicio y plantear metas hacia el final de la gestión del Presidente Humala (en 2016).

Los resultados a la fecha muestran que el MIDIS ha logrado avances en torno a las metas fijadas desde su creación. Como analizamos más adelante, a mitad de camino ya se notaban progresos, pero también se han registrado señales de alerta que han permitido al MIDIS redoblar esfuerzos en ciertos temas para avanzar como se espera. Por estas alertas es que es tan valioso tener un sistema de indicadores oportunos que ayuden a evitar que el Ministerio se desvíe. Hay que destacar que lo más importante hasta ahora ha sido lograr en 2013 la meta de reducción de pobreza extrema fijada para 2016 (5%).

Crear Una Estrategia Para El Sector: Herramienta Clave Para Ordenar, Articular e Incluir

Para lograr estos resultados es clave tener una clara hoja de ruta, saber qué se hace y cómo se logra y quiénes son los participantes. Por ello, después de establecer el MIDIS, fijar las metas y evaluar los instrumentos con los que se contaba8, el paso obligado era generar una estrategia de acción propia y de articulación con otros sectores y niveles de gobierno, factible y capaz de ser llevada a la práctica.

En mayo de 2013 se aprobó la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social (ENDIS), Incluir para Crecer, que contiene esta hoja de ruta. A partir de una interacción articulada centrada en las personas a través del ciclo de vida, la estrategia permite atender las principales brechas que enfrentan las familias más pobres y a la vez dotarlas de nuevos servicios y herramientas para que puedan salir adelante.

El gráfico 26.3 presenta los cinco ejes de la estrategia. En algunos temas, la estrategia construye sobre lo existente y recoge avances previos, como la decisión de incluir la lucha contra la desnutrición como un eje de la estrategia. En otros temas, propone nuevas formas de acción y nuevos objetivos, como en el eje de inclusión económica donde no se trata solo de apoyar a las familias con intervenciones públicas aisladas, sino de llevarles un paquete completo de intervenciones, mejorando su dotación de activos públicos y privados, su productividad y la rentabilidad de sus activos. Es probablemente en este eje de inclusión económica donde se conjugan mejor los esfuerzos de protección social con los de desarrollo autónomo para las familias más pobres.

Gráfico 26.3Los cinco ejes de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social

A su vez, la ENDIS es un instrumento doble para el MIDIS. Por un lado, fija la agenda de articulación con otros sectores y niveles de gobierno en cada uno de los cinco ejes. Por otro lado, fija el derrotero para los cinco programas que ejecuta, a fin de asegurar que cada uno de ellos cumple un rol en los ejes en los que el programa interviene. Estos programas resultan clave no solo para asegurar que los receptores—mujeres en su mayoría—accedan y usen los servicios públicos básicos, sino porque además son piezas fundamentales de sus estrategias para ejercer una ciudadanía plena.

Principios y Estrategias Complementarias a La Endis

Desde la creación del MIDIS se propuso desarrollar un sector social altamente profesional orientado a lograr resultados y a usar eficientemente los recursos públicos que le fueran asignados. Para ello se adoptaron algunos principios y estrategias complementarias a la ENDIS que permiten una gestión transparente, eficiente, centrada en las personas y orientada a lograr cambios sustantivos en las condiciones de vida y en las oportunidades de la población en situación de pobreza y vulnerabilidad.

Algunos de los principios y estrategias que se adoptaron fueron muy simples pero con implicancias directas en la gestión. Cinco de ellos merecen destacarse:

  • Primero, no se busca descubrir recetas sino construir sobre la experiencia, por ello se trata de sumar para incluir: Sumar con otros sectores, sobre experiencias anteriores, y sumar con otros niveles de gobierno. Se trata de construir esfuerzos colectivos y articulados, y construir sobre lo que se ha avanzado.

  • Segundo, orientar las acciones a resultados; por ello, es importante que los cinco programas del MIDIS hoy operen bajo la modalidad de Presupuesto por Resultados (lo cual implica que más de 90% del presupuesto del sector se encuentra bajo esta modalidad)9. Pero además, este principio, obligó a que todos los programas clarificaran aquello que lograrían con sus acciones y así racionalizar las intervenciones.

  • Tercero, evaluar y generar políticas basadas en evidencia. La única forma de avanzar hacia intervenciones efectivas y eficientes es evaluar lo que se hace, proponer mejoras y adoptarlas, para luego volver a evaluar lo logrado. Pero a la vez, evaluar (impactos, resultados y procesos) es central para dejar de hacer lo que hacemos mal, lo que no genera resultados. Gracias a este principio, en 2012 el MIDIS cerró, por primera vez en la historia del país, un programa social que no lograba resultados (el PRONAA).

  • En cuarto lugar, se dejó en claro que para lograr intervenciones efectivas hay que conocer a las personas que los reciben; hay que conocer sus comunidades, sus familias, los mercados en los que participan. Hay que conocer para incluir. Con la creación del MIDIS se puso en evidencia la poca información que había sobre presencia de programas en el territorio, sobre los colectivos de personas atendidas, sobre los desafíos que debían atenderse en cada eje de la ENDIS. Conocer para incluir además ha permitido transparentar las reglas de operación y la presencia de programas en el territorio (con el InfoMIDIS, por ejemplo, disponible en el portal web del Ministerio), y a la vez visibilizar las condiciones y estrategias de vida de los destinatarios de los programas del MIDIS y de la acción articulada de cada eje de la ENDIS.

  • Finalmente, para cambiar los resultados no podemos seguir actuando como siempre; por ello, un quinto principio fue mantener al sector abierto a la innovación (social); por ello innovar para incluir se vuelve una tarea obligada para lograr llegar más lejos, más rápido y de manera más efectiva con los servicios y los programas, y sobre todo llegar de mejor manera a la vida de los receptores. Innovar para incluir permitió al MIDIS plantearse incursionar en temas clave como la inclusión financiera de las receptoras de los programas de transferencias del MIDIS; asimismo, permitió desafiar la creatividad de empresarios y gestores públicos para llegar a más de 3 millones de niños con alimentación escolar a partir de compras descentralizadas. Innovar, por tanto, es una obligación para lograr mejores resultados en materia de políticas de desarrollo e inclusión social.

¿se Ha Avanzado Desde la Creación del MIDIS?

Como se mencionó anteriormente, los avances actuales del MIDIS son claros, tanto en materia institucional—en cuanto a la presencia de los temas de inclusión social en la agenda—como en el reconocimiento de que es tarea ineludible del Estado proteger e incluir a todos los ciudadanos. Pero también vemos ya avances certeros en los indicadores que se propuso el MIDIS. A mitad del período gubernamental ya se notan avances en las metas fijadas por el MIDIS para 2016. Los resultados se basan en la información de la estadística oficial (encuestas nacionales de hogares [ENAHO] y de salud). Hay algunos indicadores en los que se avanza lentamente, y en respuesta a ello, gracias a la alerta temprana, se pueden crear nuevos instrumentos de política (como el Fondo de Estímulo al Desempeño [FED]) e implementar nuevas acciones de política social. Naturalmente, se avanza más rápido a nivel agregado que cuando miramos la situación de la PePI; es ahí donde están los mayores desafíos y si bien se notan avances, las metas serán más esquivas para este sector.

Como era previsible, las primeras metas cumplidas o muy cerca de cumplirse son las que tienen que ver con las acciones de corto plazo para aliviar la situación presente de pobreza y vulnerabilidad de las personas. Esto se explica por la expansión en cobertura (y recursos) de los principales programas de “alivio” (la pobreza extrema en 2013 fue de 4,7% y la brecha de pobreza está apenas por encima de 6%) (gráfico 26.4)10. Pero ya se notan avances importantes en los indicadores de mediano plazo, que buscan incrementar la autonomía y capacidad de las personas para acceder y aprovechar oportunidades para salir adelante. Asimismo, dado el esfuerzo articulado—en particular con los sectores de salud, educación y vivienda, y con los gobiernos locales y regionales—, se registran importantes avances en un indicador emblemático de largo plazo: la reducción de la desnutrición crónica infantil (DCI). No solo el Perú cumplió con la meta fijada en los Objetivos de Desarrollo del Milenio en este sentido, sino que se acerca a lograr la meta de reducir la DCI a 10% o menos (recordemos que en 2010 se situaba en 23,1%) (gráfico 26.5).

Gráfico 26.4Evolución de indicadores MIDIS a nivel nacional

(porcentaje)

Fuentes: Encuestas Nacionales de Hogares (ENAHO), (2013); Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (2012a), y cálculos de la autora.

Gráfico 26.5Indicadores MIDIS a nivel de la población en proceso de desarrollo e inclusión social

(porcentaje)

Fuentes: Encuestas Nacionales de Hogares (ENAHO) (2013), Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (2012a), y cálculos de la autora.

Es central asegurar que le damos continuidad a los indicadores y las metas establecidos por MIDIS como medida del progreso social del país, y ojalá podamos añadir otros. Sería ideal que todo sector del gobierno nacional y cada gobierno regional y local identificara los indicadores y metas con los que quiere ser evaluado. Sería un gran avance respecto de cómo miraríamos la gestión pública y la política.

Desafío: Mantener y Ampliar lo Logrado

Los avances en los cinco ejes planteados en la ENDIS son disímiles. Se partía de experiencias distintas y se contaba con instrumentos limitados para ejecutar políticas y programas en varios de ellos. Al analizar lo que ha venido haciendo el MIDIS a partir de la ENDIS podemos identificar en qué deberían centrarse los esfuerzos en estos próximos meses para dejar políticas sociales consolidadas, y que puedan transitar hacia políticas de Estado.

El primer eje de la ENDIS se refiere a la Lucha contra la Desnutrición Crónica Infantil (DCI). En este eje, el actual gobierno se propuso una agresiva meta de llegar a 10% en 2016, partiendo de 23,1% en 2010. A mediados de 2014, la DCI estaba ya en 14%. Es un buen avance pero falta mucho, pues no se trata solo de reducir la DCI a nivel nacional sino sobre todo de hacerla retroceder en las regiones con mayor incidencia. Los resultados muestran avances pero sobre todo dan cuenta de que finalmente se ha encontrado una manera y un instrumental para atacar la DCI de forma efectiva. Este avance se explica por dos factores. Primero, se dio continuidad a esfuerzos que venían de gobiernos anteriores, entre ellos la estrategia Crecer, los programas como Juntos y los de inversión en agua limpia e infraestructura. Segundo, se realizó un diagnóstico claro para identificar las articulaciones que no estaban operando bien y encontrar mecanismos para resolverlas: mejorar las inversiones locales para instalar agua segura, incentivar a gobiernos regionales a destinar presupuesto para estos proyectos, y generar información útil para tomar decisiones a tiempo, entre otras. El Estado peruano debe comprometerse a consolidar procesos, dejar el paquete de políticas e instrumentos operando y los indicadores de seguimiento a nivel regional listos para exigir que los esfuerzos se mantengan.

En el segundo eje, Desarrollo Infantil Temprano, se está por aprobar una estrategia integral multisectorial. Aquí hay que asegurar que se continúe trabajando con el tema. La expansión del Seguro Integral de Salud (SIS) que hoy es un derecho de todo niño y niña peruana menor de tres años es un avance clave en este sentido. Desde el MIDIS, la evaluación externa de programas como Cuna Más, sobre todo en sus nuevos servicios—atención a familias rurales, por ejemplo—, brindará información sobre cómo debemos perseverar en este aspecto. Pero claramente, en estos meses, la tarea es consolidar la propuesta y dejarla lista como tal.

El tercer eje, referido a los niños y adolescentes en edad escolar, está operando en una nueva forma, basada en la coordinación de actividades del MIDIS con el Ministerio de Educación y el Ministerio de Salud, todo articulado alrededor de la escuela pública. Hoy los niños y niñas que asisten a la escuela pública primaria e inicial reciben educación, tienen un seguro de salud y un plan de evaluaciones y exámenes de salud, y reciben alimentación para mejorar sus niveles de atención. Además los niños y niñas en situación de mayor pobreza vienen de hogares que reciben el programa Juntos para asegurar que asisten a la escuela en forma constante. Aprende Saludable, como se lo ha denominado a este plan articulado, es un plan piloto cuyos logros deben ser expandidos para poder consolidar los mecanismos institucionales de coordinación entre los tres sectores, y entre los gobiernos nacional, regionales y locales. Es necesario darle contenido burocrático a esta nueva forma de trabajar con diferentes sectores y niveles de gobierno alrededor de la escuela pública.

Asimismo, el MIDIS debe perseverar en la consolidación de Qali Warma, el programa de alimentación escolar, a fin de robustecerlo, y que los padres, madres, directores y profesores sepan cómo mantenerlo en ejecución. Hay que recordar que este programa atiende al doble de niños que el programa anterior (el PRONAA), y que los atiende el doble de días11.

El cuarto eje es el más innovador para un ministerio típicamente social: la inclusión económica. Su carácter innovador obliga a ir identificando prácticas e intervenciones que promuevan el objetivo de generar oportunidades económicas para las familias más pobres. El MIDIS tiene dos intervenciones que mostrar y consolidar. La primera es el programa Haku Wiñay de FONCODES, que ya hoy atiende a más de 60.000 familias, llevándoles activos y recursos para asistencia técnica, inversión y capacitación. Haku Wiñay se articula con Juntos y apoya a familias rurales a mejorar su vida, su vivienda, su seguridad alimentaria y sus opciones para generarse ingresos de manera autónoma. Las primeras evaluaciones (independientes) de Haku Wiñay muestran que se está en el camino correcto, pero también que aún hay mucho por hacer.

Dentro de este mismo eje, los esfuerzos a favor de la inclusión financiera adoptados por el MIDIS reflejan la consolidación de iniciativas exitosas. Hoy más de 1,2 millones de receptores de programas sociales tienen una cuenta de ahorros a su nombre y reciben allí las transferencias que les entrega el Estado a través del MIDIS. Más de 400.000 receptoras de Juntos ya tienen una tarjeta de débito que les permite usar cajeros (ATM) y la amplia red de cajeros corresponsales, y así realizar compras en comercios y farmacias que tengan un punto de venta (POS). Se tiene una estrategia de inclusión financiera, se han desarrollado metodologías y materiales para hacer educación financiera y el MIDIS ha entablado alianzas con actores privados y públicos para consolidar este proceso y garantizar más oportunidades económicas para quienes reciben programas sociales. Estas dos innovaciones deben ser profundizadas, escaladas y consolidadas.

El quinto eje, protección del adulto mayor, con el que recién—como país—estamos comenzando, se articula alrededor de Pensión65. Hoy más de 400.000 adultos mayores reciben una transferencia monetaria; tienen DNI, una cuenta de ahorros y SIS, y en más de 80 distritos pueden participar en el programa Saberes Productivos. Hay mucho que trabajar para asegurar que los años finales de la vida sean siempre dignos y seguros, sin importar dónde se resida o cuánto dinero se tenga. Claramente, el desafío es articular este esfuerzo de buenos resultados con el debate sobre pensiones, protección y jubilación. Pero quizás lo más apropiado sea que el MIDIS deba concentrarse en ampliar los servicios complementarios a la transferencia y dejarle el resto a otros, en particular el Ministerio de Economía y Finanzas y la Superintendencia de Bancos, Seguros y Pensiones.

Conclusiones

Los programas sociales han avanzado en cobertura, gracias a la creación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (el MIDIS) que trajo institucionalidad y una propuesta de política clara, orientada a resultados y basada en una agresiva política de alianzas con otros sectores, niveles de gobierno e instituciones (Banco de la Nación, por ejemplo), pero también a los mayores recursos asignados a este fin. Juntos casi duplicó su cobertura en lo que va de este gobierno, y Pensión65 y Haku Wiñay no existían en 2010. Cuna Más mantiene su servicio y ha creado uno adicional para zonas rurales, y Qali Warma atiende cuatro veces lo que antes se hacía en alimentación escolar.

A pesar de estos avances, aún queda mucho por hacer. Debemos ponernos como país la meta de garantizar que cualquier peruano que cumpla los requisitos de un programa social pueda acceder a dicho programa (es decir eliminar la subcobertura de los programas sociales focalizados). En la actualidad, esto solo se cumple en el caso de Pensión65.

Como resulta claro, cada eje de la ENDIS enfrenta diferentes desafíos. A ellos hay que sumar tres que son clave:

  • Consolidar el tránsito de intervenciones puntuales a políticas articuladas y garantizadas por el Estado. Todavía hay que llegar a todos los que requieren (y califican para recibir) programas sociales, hay que asegurar que no se llega con algunos programas sino con el paquete mínimo de intervenciones que aseguran la base de servicios a la que todo peruano tiene derecho, por el solo hecho de haber nacido en el Perú.

  • Todavía hay que innovar, probar y evaluar nuevos esquemas (inteligentes) de articulación intersectorial e intergubernamental para lograr los objetivos sociales acordados. Hay que seguir buscando las mejores maneras de lograr una presencia articulada y consistente del Estado en el territorio, y con una oferta útil y completa para los ciudadanos, en particular para los más pobres y vulnerables.

  • Asegurar que todos los peruanos seamos conscientes de que estas intervenciones son inversiones en la sostenibilidad del proceso de desarrollo de nuestro país, en la posibilidad de reconocernos como un país de iguales, donde todos sumamos, donde todos estamos y donde todos podemos realizar nuestros sueños, donde se incluye para crecer.

Referencias

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    TrivelliC.2014b. “A mitad de caminoPoder (August).

    TrivelliC. and S.Vargas. 2014. “Entre el Discurso y la Acción, Desafíos, decisiones y dilemas en el marco de la creación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social.IEP Working Paper No. 208Instituto de Estudios Peruanos. http://www.iep.org.pe/biblioteca_virtual.html.

    VargasS.2014. “Política de desarrollo e inclusión social: balance y lecciones al primer año de creación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social.” In Inclusión social: enfoques políticas y gestión pública edited by Ismael Muñoz Ismael. Lima: Fondo Editorial PUCP.

Este texto se basa en documentos redactados a lo largo de 2014 sobre la experiencia de la creación del MIDIS y sobre la evolución del sector Desarrollo e Inclusión Social en sus primeros años (Trivelli 2014a, 2014b; Trivelli y Vargas, 2014; Vargas, 2014). La autora agradece el apoyo de Jhonatan Clausen en la elaboración de este capítulo.

“Gotas de Leche” fue una iniciativa que se enmarcó dentro de los esfuerzos del gobierno de Leguía por la disminución de la mortalidad infantil junto con otro tipo de acciones, tales como el establecimiento de consultorios de salud y salas-cuna. Una referencia a este conjunto de iniciativas públicas puede encontrarse en el mensaje del Presidente Leguía al Congreso Nacional de octubre de 1924, el cual está disponible en: http://www4.congreso.gob.pe/museo/mensajes/Mensaje-1924-1.asp.

Las Bases para la Estrategia Nacional de Superación de la Pobreza se aprobaron mediante Decreto Supremo No. 002–2003-PCM, disponible en: http://www.congreso.gob.pe/comisiones/2002/discapacidad/ds/002-2003-pcm.htm.

El Plan Nacional para la Superación de la Pobreza 2004–06 se aprobó mediante Decreto Supremo No. 064–2004-PCM, disponible en: http://www.mesadeconcertacion.org.pe/documentos/legislacion/leg_00371.pdf.

El Plan de Operaciones de la Estrategia Nacional CRECER se aprobó mediante Decreto Supremo No. 080–2007-PCM, disponible en: http://www.observatorioseguridadalimentaria.org/sites/default/files/politicas_publicas/archivos/PlanOperaciones_CRECER.pdf.

El Plan de Operaciones de CRECER Wari establece en la sección 1.5.1 los lineamientos generales de articulación horizontal y vertical de la estrategia. El documento se encuentra disponible en <http://goo.gl/TNgxc6>.

En la sección 1.3, la estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social “Incluir para Crecer” pone énfasis en la necesidad de reducir las brechas de pobreza (entendida de forma multidimensional) entre el área urbana y rural. Precisamente, uno de los criterios para definir a la población en proceso de desarrollo e inclusión social (población PePI) es la pertenencia a un hogar rural, es decir hogares ubicados en centros poblados de 400 viviendas o menos. La estrategia se encuentra disponible en: http://www.MIDIS.gob.pe/files/estrategianacionaldedesarrolloeinclusinsocialincluirparacrecer.pdf.

Las brechas urbano-rurales y las existentes entre grupos determinados de la sociedad hacen claramente reconocibles los grupos que se ven afectados por estos rezagos: la población rural, los grupos indígenas, los hogares con bajos niveles educativos y obviamente los más pobres. La pobreza rural triplica ampliamente la pobreza urbana, la desnutrición crónica en el grupo de mayor exclusión duplica ampliamente el promedio nacional, etc.

Luego de la creación del MIDIS, en enero de 2012, este nuevo sector recibió cinco programas sociales. Se dispuso ahí un plan de evaluación de cada uno y la elaboración de un programa de ajuste en cada uno. El proceso fue complejo y contra el tiempo, pero permitió ordenar los programas, clarificar sus reglas de operación y definir un derrotero claro para cada programa. Los principales resultados de las evaluaciones están disponibles en: http://goo.gl/0XB9Wz.

Cuando el MIDIS recibió los cinco programas sociales a su cargo, en enero de 2012, solo uno de ellos operaba bajo presupuesto por resultados.

El presupuesto del sector y en general de los sectores sociales en el Perú sigue siendo uno de los más bajos de América Latina. Pero en lo que va del gobierno del Presidente Humala ha crecido significativamente. El presupuesto del MIDIS (concentrado básicamente en sus cinco programas) creció significativamente entre 2012 (primer año de operación del MIDIS) y 2014 (el presupuesto modificado de 2014 fue casi 46% superior al de 2012). Véase la Consulta Amigable en el sitio de Transparencia Económica del Ministerio de Economía y Finanzas, disponible en: http://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/Navegador/default.aspx?y=2012&ap=ActProy.

Qali Warma atendió en 2014 a más de 3 millones de alumnos de la educación primaria e inicial pública, llegando a más de 57.000 instituciones educativas.

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