Perú
Chapter

Capítulo 24. Reflexiones de política fiscal y agenda pendiente

Author(s):
Alejandro Werner, and Alejandro Santos
Published Date:
September 2015
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Author(s)
Alonso Segura

La política fiscal peruana ha mostrado un desempeño positivo en los últimos 25 años como producto de un proceso continuo de fortalecimiento del marco macrofiscal que, en un primer momento, buscó corregir las distorsiones existentes como el sesgo al déficit fiscal, la alta volatilidad de los principales agregados fiscales que restaba predictibilidad y credibilidad al manejo fiscal y la fragmentación en la toma de decisiones de carácter presupuestal que no apuntaban a un objetivo único. Posteriormente, una vez alcanzadas la estabilidad macroeconómica y la credibilidad, se ha continuado consolidando el marco macrofiscal y la institucionalidad fiscal a través de reglas fiscales vinculantes para la formulación presupuestal. En un entorno internacional que se avizora en los próximos años planteará desafíos para el crecimiento de mediano plazo de economías como la peruana, existe espacio para consolidar el marco macrofiscal vigente, manteniendo como condición necesaria la sostenibilidad fiscal, a través de tres ejes de acción: incremento de ingresos permanentes buscando ampliar la base tributaria, búsqueda de la eficiencia del gasto público y priorización de gastos en función de una evaluación ex post de resultados y la reforma del esquema de transferencias intergubernamentales en base a principios de predictibilidad ex ante del gasto público, restricciones a la capacidad de absorción de los recursos transferidos y rendición de cuentas.

El manejo responsable y prudente de la política fiscal que en forma persistente se ha usado en las últimas décadas es uno de los pilares del éxito económico que el Perú puede mostrar hoy en día. Esto se refleja en la credibilidad obtenida por la economía peruana y reconocida mediante la buena calificación crediticia que ostenta, así como en los indicadores fiscales que superan, incluso, a los de países con la misma o mejor calificación crediticia. Esta confianza se tradujo en menores costos para invertir y la prevalencia de altas tasas de crecimiento tanto de la inversión como de la producción nacional. El manejo responsable en la política fiscal, junto con otras reformas, crearon un ambiente propicio para que el sector privado tome decisiones de mediano a largo plazo con mayor convicción y así mejorar la productividad económica, ingrediente vital para el crecimiento de largo plazo.

Así, lo alcanzado hoy es parte de un proceso continuo de fortalecimiento que se inició hace aproximadamente 25 años y que buscó corregir grandes distorsiones que existían en ese entonces como el sesgo a mantener déficits fiscales permanentes, la alta volatilidad de los principales agregados fiscales que restaba predictibilidad y credibilidad al manejo fiscal, y la fragmentación en la toma de decisiones de carácter presupuestal que no apuntaban a un objetivo único. Así, durante la década de 1980, la política fiscal se caracterizó por mantener altos déficits fiscales, una economía imposible de obtener financiamiento excepto a través de la emisión monetaria y, con ello, una más alta inflación. Posteriormente, en la década de 1990 se realizaron las primeras reformas que permitieron estabilizar macroeconómicamente al país y obtener ganancias de credibilidad entre los agentes económicos. Ya en los últimos 10 años, las políticas que se han implementado han permitido consolidar la política fiscal en torno a un manejo equilibrado de las finanzas públicas en el ciclo económico y el fortalecimiento de la institucionalidad fiscal, de forma de darle predictibilidad y estabilidad al marco macrofiscal vigente. No debemos aventurarnos a desarmar todo este esfuerzo y, por el contrario, tenemos que afianzar lo logrado, sin complacencias ni descuidos.

En particular, el entorno internacional que se avizora en los próximos años planteará desafíos para el crecimiento de mediano plazo de economías como la peruana. Con el objetivo de apuntalar el crecimiento potencial en los próximos años y responder al nuevo contexto internacional que se avizora, desde hace aproximadamente dos años el gobierno ha venido planteando acciones y desafíos en el marco de tres ejes de acción orientados a una mayor inversión y ganancias de productividad y competitividad: 1) fortalecimiento del capital humano y reducción de la informalidad; 2) impulso para reducir la brecha en infraestructura, y 3) adecuación de “tramitología” y reducción de sobrecostos.

Por su parte, la política fiscal peruana tiene un marco macrofiscal que debe mantenerse y consolidarse durante los próximos años. Y en el contexto macroeconómico que el mundo plantea para los próximos años, el marco macrofiscal actual se puede complementar de forma de optimizar el funcionamiento de la política fiscal, en términos de sostenibilidad fiscal y posición frente al ciclo económico.

La sostenibilidad fiscal es una condición necesaria para impulsar cualquier tipo de reforma estructural que sea necesaria, y lleva lustros para alcanzarla. Los últimos 25 años de la economía peruana son testigos de esto, pues sin un manejo responsable y prudente de la política fiscal no hubiese sido posible construir los “colchones” macrofiscales para hacer frente a la crisis de 2008–09, ni al actual choque externo. La evidencia empírica ha mostrado innumerables experiencias de países que relajaron el manejo responsable de la política fiscal aun en forma leve, con lo que perdieron credibilidad, consistencia intertemporal y, en consecuencia, los desequilibrios fiscales fueron una profecía autocumplida. Ese camino debe estar prohibido para el Perú, especialmente siendo una economía propensa a vaivenes como las altas variaciones en los términos de intercambio y proclive a desastres naturales entre otras eventualidades.

La agenda pendiente que nos permita enfrentar aún mejor el nuevo contexto que el mundo nos plantea para los próximos años puede ser muy larga. Sin embargo, en este capítulo menciono algunas cuestiones que considero son un buen punto de partida para continuar con el proceso de fortalecimiento gradual iniciado hace casi 25 años, que sigue dando buenos resultados: 1) el incremento de los ingresos fiscales permanentes, buscando para ello ampliar la base tributaria y contribuir a la reducción de la informalidad, uno de los principales limitantes de crecimiento de la economía peruana; 2) la sustancial mejora en la eficiencia del gasto público y una priorización de los gastos en función de una evaluación ex post de resultados, conjuntamente con mecanismos que minimicen los rezagos de diseño y la implementación de una respuesta fiscal que mitigue la situación en forma contracíclica, de forma oportuna y transitoria, y 3) la reforma del esquema de transferencias intergubernamentales por todo tipo de fuentes de financiamiento, en base a principios de predictibilidad ex ante del gasto público, restricciones a la capacidad de absorción de los recursos transferidos, rendición de cuentas y evaluación ex post.

El cuadro 24.1 y el gráfico 24.1, así como las secciones siguientes, describen las fases de la política fiscal en el Perú desde la década de 1980.

Cuadro 24.1Fases de la política fiscal en el Perú
Fase 1: Autarquía fiscal, déficits recurrentes y escasa credibilidadFase 2: Estabilización fiscal y búsqueda de credibilidadFase 3: Institucionalidad y consolidación fiscalFase 4: Fortalecimiento de la institucionalidad
Década de 1980Década de 1990Década de 20002010 a la fecha
Entorno:
1980: Fin del boom de precios de exportaciónCrisis: Asia (1997), Rusia (1990), Brasil (1999)2002: Boom de los precios de exportación2008–09: Crisis financiera internacional
1983: Fenómeno de El Niño1998: Fenómeno de El Niño2011: Fin del boom de los precios de exportación
Política:
1985–1987: Reducción del IGV; reducción de la inversión pública a favor del gasto en remuneraciones1991: Reforma tributaria, reinicio del pago de la deuda2003: Descentralización, sistemas administrativos del IGV2011: Nuevo Esquema Minero
1993: Nueva Constitución, creación del Comité de Caja2008: Presupuesto por resultados2013: Promulgación de la Ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal
1986–89: Creación de impuestos distorsionantes, financiamiento a través de la emisión primaria1999: Promulgación de la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal, creación del Fondo de Estabilización Fiscal
Fuente: Compilación del autor.
Fuente: Compilación del autor.

Gráfico 24.1El Perú: Resultado económico del sector público no financiero

(porcentaje del PBI)

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.

Primera Fase: Autarquía Fiscal, Con Altos Déficits Recurrentes y Su Consecuente Escasa Credibilidad

En este período (de las décadas de 1970 y 1980) se creyó que se podía impulsar la economía a través de la inversión estatal gracias a las facilidades financieras internacionales que se dieron en la década de 1970, pero además de su baja eficiencia no se consideraron los vaivenes de la economía internacional. Así, cuando se presentó un entorno internacional más desfavorable—con fuertes caídas de los precios de las materias primas que exportamos, un lento crecimiento de la economía mundial y un incremento en las tasas de interés internacionales—, no solo se desaceleró el crecimiento sino que incluso se redujo sustancialmente. Esto se dio junto con un manejo macroeconómico poco predecible y choques idiosincráticos como el del fenómeno El Niño del año 1983, lo que devino en una caída promedio anual del PBI per cápita cercana a 1,5% en la década de 1980, una hiperinflación de 7.481% anual en 1990, un déficit en cuenta corriente promedio anual de alrededor de 5,5% del PBI, reservas internacionales netas negativas, déficits fiscales recurrentes y crecientes que alcanzaron 9% del PBI y una cesación de pagos de la deuda pública.

En este contexto, el sistema productivo del país era prácticamente inexistente y los ingresos del sector público eran reflejo de esta situación. Además, el sistema tributario de ese entonces tenía serias distorsiones (y por tanto, costos económicos para la sociedad) como un número excesivo y creciente de tributos y de tasas impositivas y poca capacidad de fiscalización por parte de las autoridades.

Así, si bien existían seis tipos de impuestos de carácter general: impuesto a los ingresos, a los patrimonios, a la importación, a la exportación, a la producción y, por último, al consumo; estos a su vez tenían múltiples subclasificaciones y diferentes regímenes. Por otra parte, regían muchos impuestos destinados para determinadas operaciones, con lo cual el número efectivo de tributos era mayor a 100. Esto solo mostraba la debilidad de un sistema tributario que en la práctica se encontraba inoperativo. Por otro lado, las unidades encargadas de la administración y el control tanto tributario como aduanero eran sumamente frágiles y no existía un control efectivo en el cumplimiento de las obligaciones tributarias y aduaneras. En términos generales, el sistema tributario era complejo, distorsivo, ineficiente e inequitativo, lo que no contribuía a un manejo adecuado de la política fiscal.

En consecuencia, cuando la economía peruana enfrentó un choque externo importante y un período prolongado de bajo crecimiento, fue muy difícil obtener mayores ingresos debido a las características señaladas previamente. Así, los ingresos corrientes pasaron de 20,5% del PBI en 1980 a solo 9,0% en 1989.

A pesar de la escasa capacidad para financiar el presupuesto público a través de la recaudación, el gasto público era equivalente a 13,5% del PBI en 1989 y registraba una significativa rigidez presupuestal. Esto como reflejo de aumentos salariales, gasto en pensiones y controles de precios, que buscaban paliar el impacto de la hiperinflación sobre los ingresos reales de la población. Así, por ejemplo, el gasto en remuneraciones aumentó en promedio 10,5% real durante 1985 y 1987. Algunos ejemplos de los precios que fueron fijados durante este período y en algunos casos implicaron subsidios del Estado son los de la gasolina, los servicios públicos y algunos alimentos básicos como aceite, fideos y azúcar. De esta forma, el gasto corriente, principalmente remuneraciones y pensiones, representaba más de 75% del gasto público no financiero. Otra característica que muestra la rigidez e ineficiencia del gasto durante este período se observa en las numerosas empresas públicas que se encontraban en la mayoría de sectores de la economía. En 1980 se podían registrar más de 23 empresas públicas presentes en la gran mayoría de los sectores, dentro de los cuales destacan alimentación (Epsa), turismo (Entur), comercio (Enci) y minería (MineroPerú).

En contraste, la inversión pública fue la variable de ajuste de la política de gastos durante este período. Durante esos diez años, la inversión pública cayó y en algunos años a tasas cercanas a 30%, registrando ratios sobre el PBI cercanos a 3% a fines de la década de 1980. La baja capacidad para recaudar durante este período junto con un gasto público ineficiente y rígido tuvieron como consecuencia recurrentes déficits fiscales que debían ser financiados. Sin embargo, el financiamiento externo se cortó producto de la moratoria de pagos de la deuda pública, adoptada por las autoridades de turno, lo que aisló al país de la comunidad financiera internacional. En consecuencia, los déficits fiscales fueron financiados por endeudamiento interno, principalmente por la emisión inorgánica por parte del Banco Central. Por ejemplo, en 1987 el financiamiento del Banco Central al Tesoro Público representó casi cuatro puntos del PBI. Este financiamiento interno a través del Banco Central solo elevó la ya alta inflación y exacerbó los desbalances macroeconómicos. Además, hubo desfases entre los pagos efectivamente realizados y los autorizados, lo cual reflejó los problemas de financiamiento que tenían las autoridades en este período.

A fines de la década de 1980, la situación fiscal era apremiante y se requería de una serie de reformas que eliminaran las distorsiones existentes, permitieran obtener credibilidad en los mercados financieros e iniciaran un proceso de estabilización macroeconómica.

Segunda Fase: Estabilización y Búsqueda de Credibilidad

A inicios de la década de 1990, y ante la situación de crisis en la que se encontraba la economía peruana, se implementó un programa profundo de estabilización macroeconómica para corregir los desequilibrios macroeconómicos (elevados y recurrentes déficits fiscales, hiperinflación, escasez de divisas, entre otros que ya hemos señalado), orientado a la liberalización de la economía y la reinserción en los mercados financieros internacionales, así como a dar los primeros pasos para establecer un mercado de capitales nacionales.

En el frente fiscal, por el lado de los ingresos públicos, se implementó una reforma sumamente importante basada en los principios de eficiencia, neutralidad, simplicidad y equidad del sistema tributario, de forma que a inicios de la década se suspendieron 41 exoneraciones tributarias vinculadas y se eliminaron 64 impuestos. Por otro lado, se estableció un sistema basado en solo cuatro impuestos (a los ingresos, al valor agregado, específicos y aranceles) y un régimen especial para pequeños contribuyentes a fin de reducir la informalidad tributaria. El fortalecimiento del sistema tributario también comprendió un proceso de modernización y fortalecimiento de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria y la Superintendencia de Administración Aduanera, que contó con el apoyo técnico de organismos internacionales, tomando como referencia las experiencias de economías desarrolladas. Cabe señalar que ambos organismos se fusionaron en el año 2003. Este conjunto de medidas empezaron a dar frutos: los ingresos fiscales aumentaron de 9,0% del PBI en 1989 a prácticamente 16% en 1995.

Otro conjunto de reformas que incrementaron la eficiencia de la economía y, además, generaron ingresos fiscales adicionales fueron el programa de privatizaciones de las empresas públicas deficitarias y la liberalización del comercio exterior. En el primer caso se creó un marco legal orientado a ejecutar la venta de estas empresas y, también, se crearon agencias tanto reguladoras como promotoras de las privatizaciones y concesiones. Gracias a ello, se logró vender empresas que presentaban pérdidas contables como la Compañía Peruana de Teléfonos, AeroPerú, y ElectroLima, entre otras. En cuanto a la liberalización del comercio exterior, se simplificó y redujo la carga arancelaria, con lo cual el arancel promedio se redujo de 66%, con una enorme cantidad de tasas y provisiones, a 16%, con tres tasas simples en 1993.

La racionalización del sistema tributario debía venir acompañada de un control estricto del gasto público. Así, se fortaleció el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) como el ente central para la toma de decisiones con impacto presupuestal, corrigiendo la fragmentación existente hasta entonces. Se creó el Comité de Caja, encargado de establecer los topes de gastos en función de la disponibilidad de recursos públicos, así como de las decisiones de tesorería y servicio de deuda. Asimismo, todas las leyes de carácter tributario que abarcaran cualquier tipo de exoneración tributaria debían contar con un informe del MEF y los decretos de urgencia no podían realizar modificaciones en materia tributaria. Estos cambios se mantienen hasta el día de hoy.

En paralelo a las correcciones internas del sistema tributario y el proceso presupuestal, se empezó un plan de reinserción de la economía peruana en el mercado financiero internacional mediante un proceso ordenado de refinanciamiento del pago de la deuda externa. Este proceso de reinserción se logró mediante un grupo de apoyo de economías avanzadas y de América Latina, liderado por Japón y Estados Unidos, junto con compromisos específicos con los organismos internacionales que aseguraran el financiamiento requerido para los programas de estabilización. Posteriormente, se llevó a cabo un proceso de negociación de los adeudos con el Club de París de tal forma que no generaran presiones sobre las cuentas fiscales.

De esta forma, se inició el proceso de estabilización macroeconómica. Con ello, el déficit fiscal de 8,9% del PBI de la década de 1980 se redujo a un promedio de 1% en la década de 1990 (con superávits primarios), y gracias a ello se pudo reducir drásticamente la inflación a menos de 4% en 2000 y sostener un crecimiento económico de 1,5% en términos per cápita como promedio anual. Esta situación macroeconómica, junto con el proceso de renegociación de la deuda pública, permitió ganar credibilidad frente a los agentes económicos. El siguiente paso era consolidar estas ganancias y hacerlas sostenibles y consistentes inter-temporalmente.

Tercera Fase: Institucionalidad y Consolidación Fiscal

El marco macrofiscal se institucionalizó en 1999 con la promulgación de la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal (LPTP). Su principio general era “establecer un compromiso con un resultado fiscal equilibrado en el ciclo, acumulando superávits fiscales en los períodos favorables y permitiendo únicamente déficits fiscales moderados y no recurrentes en períodos de menor crecimiento”. Para operativizarlo, se incorporaron reglas macrofiscales (una sobre el déficit y otra sobre el aumento del gasto), teniendo como objetivo la disminución de la discrecionalidad y la mejora en la institucionalización de la política macrofiscal.

Consecuente con ello, también se incluyeron cláusulas de escape o reglas de excepción (artículo 5°) que permitían un manejo fiscal más flexible en épocas de emergencia nacional o crisis internacional que afectaran seriamente la economía nacional (para lo cual se requería de una solicitud del Poder Ejecutivo al Congreso de la República) o cuando existía evidencia suficiente de una caída del PBI en términos reales (sustentado mediante un informe del Ministerio de Economía y Finanzas al Poder Legislativo).

Finalmente, se incluyó un instrumento contracíclico denominado Fondo de Estabilización Fiscal (FEF), que permite ahorrar recursos públicos en años “buenos” para poder emplearlos en años “malos” a través de una expansión transitoria del gasto público. Cabe resaltar que se establecieron cláusulas específicas para la utilización de los recursos del FEF.

Asimismo, la LPTF incorporó un esquema que buscaba ordenar la formulación del presupuesto público considerando un procedimiento de dos etapas. La primera etapa consiste en la aprobación por parte del Consejo de Ministros del Marco Macroeconómico Multianual (MMM), un documento que contiene los lineamientos de política fiscal y que establece límites de gasto y endeudamiento globales y consistentes con las reglas fiscales y el contexto macroeconómico del país. En una segunda etapa, se aprueba el presupuesto anual, desagregando los gastos por cada categoría en cada pliego, reflejando el debate político de las prioridades del gobierno, pero respetando el cumplimiento de las reglas fiscales plasmadas en los límites del MMM.

Además, la LPTF también incorporaba un manejo más transparente de las finanzas públicas, con un documento de Declaración de Principios de Política Fiscal, que explicita ex ante los lineamientos y los objetivos de mediano plazo de la política fiscal a implementar. Este documento viene acompañado de informes de monitoreo y seguimiento y una Declaración (ex post) sobre Cumplimiento de Responsabilidad Fiscal, con el fin de verificar no solo el cumplimiento de las reglas fiscales sino el grado de desvío en relación con las metas macrofiscales explicitadas en el MMM, y así facilitar una mejor rendición de cuentas. De existir desviaciones significativas entre lo proyectado en el MMM y lo observado en el ejercicio, se justifican las diferencias y las medidas correctivas adoptadas.

En el año 2003, se modificó la LPTF, renombrándola Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF). Las principales modificaciones se dieron mediante un cambio en la cobertura de las reglas fiscales nacionales, la introducción de reglas para los gobiernos subnacionales y la mejora en la definición de las reglas de excepción. Asimismo, en dicho año y años posteriores, se incrementó el tope de gasto para reflejar el crecimiento potencial de la economía, y se redujo su cobertura a solo los gastos corrientes del gobierno central.

Este fortalecimiento de la institucionalidad de la política fiscal, junto con un entorno internacional muy favorable caracterizado por el incremento del precio de las materias primas, el alto crecimiento de nuestros socios comerciales y costos financieros reducidos, contribuyó al desempeño extraordinario de la economía peruana. Así, entre los años 2000 y 2014, se registró un crecimiento económico promedio anual de 5,3% sustentado en una inversión privada que pasó de representar 13% del PBI en 2000 a 22% del PBI en 2014; a diferencia de episodios anteriores, este crecimiento rápido vino acompañado de estabilidad macroeconómica: una inflación anual de 2,7%, dentro del rango meta del BCR, cuentas fiscales balanceadas, una reducción de la deuda pública hacia niveles equivalentes a 20% del PBI, un ligero déficit en cuenta corriente promedio de 1,5% del PBI, una acumulación de reservas internacionales netas equivalentes a 30% del PBI y una mejora en la calificación crediticia (gráfico 24.2) hasta alcanzar el grado de inversión y ser la segunda economía de la región con la mejor calificación, junto con México y por debajo de Chile.

Gráfico 24.2El Perú: Rating crediticio

Fuentes: Fitch Ratings, Moody’s Investors Services y Standard & Poor’s Financial Services.

Nota: S&P = Standard & Poor’s Financial Services.

La década también estuvo marcada por otras reformas que complementaron la mejora del marco macrofiscal. Es así que en el año 2002 se implementó un programa de retenciones y un sistema especial de recaudación con la finalidad de luchar contra la evasión tributaria. Por el lado del impuesto al valor agregado o IGV, dicho programa estuvo focalizado en los sectores informales y de difícil fiscalización de la economía, caracterizados por un alto grado de evasión. En cuanto al impuesto a la renta de personas jurídicas, se implementó el Impuesto Temporal a los Activos Netos (ITAN), el cual significaba una retención de 0,5% sobre los activos netos de la empresa cuya función era la de servir como crédito tributario contra el impuesto a la renta.

Complementariamente, en el año 2007 se implementó una reforma tributaria con la finalidad de ampliar la base tributaria mediante un programa de desmantelamiento de exoneraciones y beneficios tributarios y reducción de aranceles. Por el lado del IGV, la reforma estuvo dirigida a las exoneraciones tributarias de zonas geográficas particulares del país (Amazonía); mientras que, por el lado del impuesto a la renta, estuvo dirigida a las exoneraciones aplicables a intereses y ganancias de capital. En cuanto a las medidas relacionadas con las tasas arancelarias, estas fueron reducidas gradualmente a lo largo de la década con la finalidad de impulsar el comercio exterior y la apertura económica. Así, el arancel promedio en el año 1998 ascendía a 13,5% mientras que hacia finales de 2013 alcanzó 3,2%.

El proceso de fortalecimiento del marco tributario continuó en 2011 con la Ley de Fortalecimiento de la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria (SUNAT) y el cambio en el esquema impositivo minero para mejorar su progresividad, potenciar la neutralidad y ganar competitividad en el sector. Tal como se señala en el Marco Macroeconómico Multianual 2015–2017 (MEF, 2015–17, pág. 62):

“la reforma de fortalecimiento de SUNAT le otorgó mayor autonomía operativa, económica, financiera y presupuestal, a fin de potenciar su labor en la lucha contra la evasión y elusión tributaria, el contrabando y el tráfico ilícito de mercancías, la facilitación del comercio exterior y la ampliación de la base tributaria. En el marco de las facultades legislativas otorgadas al Poder Ejecutivo, mediante Ley No. 29884, para modificar las normas tributarias con el fin de mejorar la eficiencia y eficacia del Sistema Tributario Nacional, en julio del 2012 se aprobaron 19 Decretos Legislativos referidos a: a) modificaciones al Código Tributario, b) modificaciones a la Ley del Impuesto a la Renta, c) Ley del Impuesto General a las Ventas e Impuesto Selectivo al Consumo, d) sistemas de pago del Impuesto General a las Ventas, e) el perfeccionamiento de la normativa tributaria a fin de simplificar el cumplimiento de las obligaciones tributarias de los contribuyentes, f) el fortalecimiento del Tribunal Fiscal, y g) la derogación de la Ley N° 29707 que permitía la condonación de deudas utilizando medios de pago”.

Por el lado del gasto público, las reformas estuvieron enfocadas en mejorar la eficiencia del gasto y optimizar el uso de los recursos públicos. Es así que en el año 2000 se crea el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), sistema administrativo del Estado que busca, a través de un conjunto de principios, métodos, procedimientos y normas, mejorar la calidad, eficiencia y sostenibilidad del gasto público en la provisión de bienes y servicios a la población de manera oportuna y eficaz. En el marco de los proyectos de inversión pública, el SNIP contempla la identificación de un problema en la sociedad, analiza las alternativas de solución, opta por aquella que resulte más eficiente y evalúa sus implicancias1. En este contexto, el ratio de inversión pública sobre el PBI pasó de 3,2% en el año 2001 a niveles actuales de alrededor de 5,5%.

En línea con el objetivo señalado previamente, en el año 2008 se introduce el esquema de Presupuesto por Resultados estableciendo una ruta para su progresiva implementación en todas las entidades de la administración pública del país y en todos los niveles de gobierno. Tal como señala el Marco Macroeconómico Multianual 2015–2017 (MEF, 2015–17, pág. 63):

“el esquema de Presupuesto por Resultados constituye un nuevo enfoque para la elaboración del presupuesto público en el que las interacciones a ser financiadas con los recursos públicos, se diseñan, ejecutan y evalúan en relación a los cambios que propician a favor de la población, particularmente aquella perteneciente a los sectores más vulnerables”.

Este esquema ha tenido importantes logros donde resaltan el Programa Articulado Nacional (que busca reducir la desnutrición crónica en niños menores de cinco años), y el Programa de Salud Neonatal (que busca reducir la mortalidad materna y neonatal), entre otros. Actualmente, 58% del presupuesto público, excluidas las pensiones y el servicio de deuda, se asigna bajo los principios del Presupuesto por Resultados y su importancia continuará aumentando en los próximos años.

En cuanto a la reforma previsional, se eliminaron esquemas inequitativos existentes creados a partir de regímenes pensionarios que significaban un importante riesgo para la sostenibilidad de las finanzas públicas. Es el caso de los regímenes pensionarios bajo el marco normativo de los Decretos Ley No. 19990 y No. 20530 (siendo este último denominado “Cédula viva”). Dichos regímenes se caracterizaban por aportes muy bajos por parte de los beneficiarios que no se correspondían con el beneficio que recibían en la etapa de jubilación. Más aún, en el caso del régimen pensionario del Decreto Legislativo No. 20530, la jubilación del beneficiario equivalía al último sueldo percibido, se requería un reducido número de años de servicio y no existía una edad mínima para la jubilación. Se estima que la eliminación de dichos esquemas bajo el marco de la reforma previsional generó ahorros fiscales por más de US$5.000 millones en términos de valor presente.

Asimismo, desde 2012 se inició una reforma del servicio civil con el objeto de brindar un mejor servicio público y potenciar el capital humano del sector público a través de un sistema de capacitación constante y la evaluación ex post de su desempeño. Esta reforma es clave ya que se da en un contexto donde las responsabilidades que recaen sobre los trabajadores públicos aumentaron a una velocidad mayor que sus capacidades. Así, entre 2003 y 2011, mientras que los recursos administrados en inversión pública se multiplicaron 4,4 veces, el gasto en remuneraciones lo hizo solo en 1,8. En ese sentido, con estas reformas, se espera para el promedio 2016–18 que las remuneraciones retornen a los niveles alcanzados a inicios de la década de 2000, pero bajo un nuevo esquema de constante capacitación y evaluación ex post del desempeño.

De igual manera se han dado importantes pasos tanto para integrar al país al mercado internacional de deuda como para desarrollar más el mercado de capitales doméstico, incluido el de la deuda pública. Luego de haber concluido con los programas de reestructuración de la deuda, que en términos agregados acabó con el acuerdo tipo Brady de la deuda comercial en 1997, se pudo implementar un programa de desarrollo más activo de la deuda pública. En 2002, el gobierno logró emitir US$500 millones en el mercado internacional, lográndose cada vez mayores emisiones a más largos plazos y mejores condiciones a medida que la percepción del país mejoraba (incluida la emisión de un bono a 50 años). En paralelo, en el año 2003 se comenzaron a emitir bonos en moneda local a través del Programa de Creadores de Mercado, cuyo objetivo es desarrollar un mercado interno de deuda pública y fortalecer el mercado de capitales peruanos. La buena recepción que se tuvo de estos títulos fue posible por el afianzamiento de inversionistas institucionales nacionales, especialmente los fondos de pensiones privados (AFPs) y el desarrollo de los bancos, que sustentaron la demanda de estos productos, además de la confianza lograda tanto por inversionistas locales como extranjeros. Producto del manejo de deuda activo y fiscal responsable, se ha ido mejorando el perfil de la deuda pública: la deuda pública en moneda extranjera se ha reducido de más de 80% en el año 2000 a 46,1% en marzo de 2015; la vida media de la deuda pública ha aumentado y hoy es de 12,6 años; y el porcentaje de deuda pública a tasa fija es de 84,3%. Asimismo, se ha ido incrementando gradualmente la liquidez de los bonos soberanos, generando así una curva de rendimientos soberana que sirve como referencia para las emisiones en moneda nacional de empresas y entidades privadas (gráfico 24.3). A la fecha, el Perú cuenta con instrumentos de deuda con vencimientos a períodos largos, a 2050 para los bonos globales y a 2042 para los bonos soberanos y, en los tramos comparables, es menor a la curva de rendimiento observada en 2008.

Gráfico 24.3Curva de rendimientos soberana

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.

Un proceso transversal a toda la política fiscal que se ha dado en los últimos años es la descentralización de recursos y responsabilidades a las regiones y municipalidades. El objetivo es que las regiones prioricen los recursos transferidos para atender las principales demandas de bienes y servicios de las zonas que por definición son heterogéneas entre ellas. En 2002, se inició el proceso de descentralización, siendo las transferencias intergubernamentales las principales fuentes de recursos. Una parte de estas transferencias son discrecionales por parte del gobierno, cuyo objetivo es financiar el gasto en remuneraciones, bienes y servicios e inversión pública de acuerdo con las necesidades de la zona. Sin embargo, existe un componente predeterminado, importante en algunas localidades, vinculado al impuesto a la renta recaudado por actividades extractivas de la zona que busca financiar la inversión pública de las autoridades subnacionales. Una muestra de la importancia de estas autoridades se observa en el incremento en su participación en la inversión total que pasó de 44% en 2004 a 63% en 2014.

Cuarta Fase: Fortalecimiento de la Institucionalidad

No obstante el éxito del marco macrofiscal peruano, debe tenerse en cuenta que las características estructurales de la economía peruana han cambiado desde inicios de la década de 2000 y, por tanto, era necesario el diseño de un marco macrofiscal que respondiera a estas nuevas características:

  • Consolidación de la deuda pública. A inicios de la década pasada, las finanzas públicas se encontraban en una fase temprana de estabilización con una deuda pública cercana a 50% del PBI (gráfico 24.4) y escasos activos públicos; en la actualidad, las finanzas públicas se encuentran en una fase de consolidación con una deuda pública cercana a 20% del PBI y activos públicos en torno a 16% del PBI. Así, en términos netos, la deuda pública del Perú es una de las más bajas en la región (gráfico 24.5).

  • Relevancia de la inversión pública dentro del proceso de crecimiento económico de mediano plazo. A inicios de la década pasada, el ratio de inversión pública sobre PBI era solo de 2,8% del PBI mientras que en la actualidad es de casi 6% del PBI, por encima de países de la región como Uruguay (4% del PBI), Colombia (4% del PBI), Chile (3% del PBI) o Brasil (2% del PBI).

  • Mayor nivel de gasto a nivel de gobiernos regionales y locales. Actualmente, la inversión de dichos niveles de gobierno representa 67% del total de la inversión pública. Se ha diseñado un marco macrofiscal para estos niveles de gobierno; sin embargo, tal como señala el informe de la Comisión de Fortalecimiento del Marco Macro Fiscal (MEF, 2014), “subsisten falencias en el diseño, en la transparencia, en el registro, seguimiento y el cumplimiento que necesitan correcciones”.

  • Mayor importancia de los sectores de recursos naturales sobre las finanzas públicas. A inicios de la década pasada, los ingresos fiscales provenientes de los sectores de recursos naturales equivalían a 2,4% del total de ingresos fiscales del Gobierno General mientras que en la actualidad dicho ratio ha aumentado a 12,4%. Asimismo, la volatilidad de los ingresos fiscales provenientes de los sectores de recursos naturales en el mismo período fue de 1,5, más del doble de la del resto de los ingresos fiscales (0,6). Si bien en los próximos años los precios de las materias primas serán menores a los registrados en años anteriores, se espera el inicio de una serie de proyectos mineros que, hacia 2017, duplicarán la producción de cobre de 2013.

  • Mayor apertura comercial que impacta en el grado de efectividad de la política fiscal. El grado de apertura comercial, medido como el ratio de exportaciones más importaciones sobre el PBI, era de 34% a inicios de la década pasada y en la actualidad es de 50%.

Gráfico 24.4Deuda pública

(porcentaje del PBI)

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.

Gráfico 24.5AL-6: Saldo de deuda pública neta del gobierno general, 2014

(Porcentaje del PBI)

Fuentes: Banco Central de Reserva del Perú, Ministros de Economía, y estimaciones del personal técnico del FMI.

Nota: Sector público no financiero para el Perú. AL-6 = Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Uruguay.

En este contexto, el marco macrofiscal, al basarse en reglas numéricas rígidas, no fue lo suficientemente flexible para adaptarse a los cambios económicos e institucionales antes mencionados. Esto dio lugar a que la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal haya tenido continuas modificaciones en la última década, afectando su predictibilidad, simplicidad y transparencia.

Por otro lado, la implementación del marco macrofiscal plasmado en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal no había reducido o eliminado por completo el sesgo procíclico de la política fiscal. Una regla de déficit fiscal (procíclica, por definición), junto con una regla de gasto con una cobertura limitada solamente a gasto corriente no asegura una respuesta acíclica o contracíclica de política fiscal. Al respecto, en 2013 el FMI señaló que si bien el marco macrofiscal contenía algunos componentes contracíclicos (como el FEF), no contemplaba una figura completa de respuesta contracíclica ante shocks al PBI o de precios de materias primas.

En este contexto, mediante la Ley No. 29854, se creó una Comisión Técnica, denominada “Comisión de Fortalecimiento del Marco Macro Fiscal”, encargada de evaluar y elaborar una propuesta para perfeccionar el marco macrofiscal vigente, en especial en lo referido a mecanismos de responsabilidad, transparencia y reglas fiscales.

De acuerdo con las recomendaciones de dicha Comisión, el Ministerio de Economía y Finanzas elaboró, posteriormente, una propuesta normativa del marco macrofiscal, la Ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LFRTF), Ley No. 30099, que fue aprobada el 31 de octubre de 2013 y entró en vigencia con la formulación del presupuesto público para el año 2015.

Este nuevo marco macrofiscal constituye la continuación de un proceso de evolución institucional comenzado a principios de la década pasada con la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal. En esta línea, el proceso de fortalecimiento del marco macrofiscal planteó los siguientes objetivos que se deberán alcanzar bajo un esquema más flexible y predecible pero que, a su vez, refuerce el compromiso con la responsabilidad fiscal:

  • Darle mayor predictibilidad al gasto público al desvincularlo de la fuente más volátil de los ingresos públicos, es decir, la proveniente de los sectores de recursos naturales. Tal como señala la Declaración de Principios de Política Fiscal del Marco Macroeconómico Multianual 2015–17 (MEF, 2015–17, pág. 11), “el gasto público no debe ser volátil pues esto genera costos de eficiencia y capacidad de gestión a nivel de políticas sectoriales; por tanto, la conducción de las finanzas públicas debe estar aislada de la elevada volatilidad de los ingresos provenientes de las principales materias primas que exportamos”. Históricamente, los precios de las materias primas han mostrado un comportamiento volátil, errático y, por ende, difícil de proyectar.

  • Asegurar la solvencia fiscal, manteniendo un nivel bajo de deuda pública, que permita afrontar shocks negativos como desastres naturales severos, contingencias, crisis financieras internacionales, etc.

  • Evitar crisis macroeconómicas, a través de medidas contracíclicas que actúen oportunamente solo en contextos en los cuales la economía se desvíe significativamente de su tendencia de mediano plazo. En la medida en que la regla fiscal aísla el gasto público de efectos transitorios del PBI, precios de materias primas y otros factores de índole similar, la posición de la política fiscal es, por definición, acíclica.

Sin embargo, la regla fiscal sí contempla respuestas contracíclicas, de forma discrecional, pero para eventos de baja probabilidad y de alto impacto. Los factores por los que la política fiscal se limita solo a ese contexto (y no al fine tuning) son: 1) opera con importantes rezagos; 2) no hay pleno control sobre todo el impulso fiscal (gasto de gobiernos regionales y locales financiado con transferencias por canon, fondos de compensación e ingresos tributarios de gobiernos locales); 3) el sistema actual de transferencias a gobiernos regionales y locales es procíclico y financia un importante porcentaje del gasto, especialmente de la inversión pública; 4) existe incertidumbre respecto del tamaño de los multiplicadores fiscales, y 5) existe incertidumbre ex ante acerca del origen del choque (de oferta o demanda). La imposibilidad de controlar todos estos factores haría que al final la política fiscal agregue indeseadamente más volatilidad al PBI en el corto plazo. Por ello la LFRTF busca:

  • Simplificar las reglas fiscales de gobiernos regionales y locales. En el caso de los gobiernos regionales y locales, los principales problemas surgen de la heterogeneidad de sus finanzas públicas, el bajo cumplimiento de las reglas fiscales y la escasez de medidas correctivas. Esto debido a la ausencia de mecanismos de información, monitoreo y acompañamiento eficientes, así como a la falta de incentivos.

  • Fortalecer el marco institucional del Fondo de Estabilización Fiscal, dotándolo de una secretaría técnica que, entre otras funciones, propondrá al Directorio los lineamientos de inversión para generar una mayor rentabilidad.

  • Fortalecer la institucionalidad fiscal a través de la creación de un Consejo Fiscal. El nuevo marco macrofiscal deja de lado el anterior esquema rígido de reglas fiscales; sin embargo, esta mayor discrecionalidad debe ser “restringida” en el sentido de que exista un ente autónomo que la “audite” o valide.

Los objetivos mencionados serán alcanzados con la nueva regla macrofiscal de nivel de gasto no financiero del gobierno nacional, que se apoya en un ejercicio ex ante de ajuste cíclico para el sector público no financiero. Esta regla fiscal busca limitar el gasto que está bajo la discrecionalidad del gobierno nacional y, a su vez, hacerla más amplia respecto de la regla de gasto anterior2. Con cifras del año 2014, la nueva regla de gasto del gobierno nacional cubre 85,9% del gasto no financiero del gobierno general, mientras que la anterior regla de consumo equivalía solo a 47,8%. Asimismo, cabe destacar que la regla de gasto del gobierno nacional incluye tanto al gasto corriente como al de capital, con el objetivo de fortalecer la consistencia entre la expansión del stock de capital público y el gasto en mantenimiento y equipamiento de dicho stock. Al respecto, el informe de la Comisión de Fortalecimiento del Marco Macro Fiscal (MEF, 2014) señala que “…es importante señalar que la distinción entre ‘inversión pública’ y ‘gasto corriente’ del sector público es endeble y parcialmente ficticia, por cuanto algunas inversiones públicas no generan un retorno social sustantivo, mientras que muchos componentes del gasto corriente, como el mantenimiento de infraestructura pública y gastos en salud o educación, pueden tener una rentabilidad superior”.

Un elemento nuevo de este marco macrofiscal es el uso de variables estructurales (ingresos públicos y PBI) y el anuncio de una guía ex ante estructural, que se vincula con la programación y la formulación presupuestal a través de los límites de gasto impuestos por las reglas. Así, para la determinación de las reglas de gasto vinculantes en la formulación presupuestal, será necesario que previamente y dentro de los primeros 90 días de iniciado su mandato la administración de turno (a través de una Declaración de Política Macro Fiscal) defina y anuncie sus objetivos de política fiscal para su período de gobierno y el impacto de dichos objetivos sobre el resultado económico estructural del sector público no financiero (guía ex ante estructural). Cabe señalar que dicha guía estructural es vinculante para la formulación de los presupuestos públicos; sin embargo, la evaluación ex post es sobre el límite de gasto que se deriva de la guía ex ante estructural.

En cuanto al análisis ex post de las reglas fiscales, este requiere de medidas de corrección en caso de que haya desviaciones, lo que fortalece el compromiso del marco macrofiscal con el manejo responsable de las finanzas públicas. Así, Ter-Minassian (2010, pág. 15) señala que “…para ser eficaces, las normas deben ser apoyadas por mecanismos de aplicación adecuados, incluidas las disposiciones para la corrección de las desviaciones del pasado que no requieren de una constante revisión de la norma”.

Este nuevo marco macrofiscal contempla dos tipos de medidas correctivas: La primera medida correctiva plantea la creación de una cuenta para compensación y corrección de desvíos (llamada cuenta nocional en la literatura económica). Es decir, en caso de que el gasto devengado del gobierno nacional exceda el límite establecido por la regla fiscal para un año determinado, este desvío será acumulado en dicha cuenta. Si el saldo acumulado en esta cuenta es menor a 0,5% del PBI, entonces se reducirá el límite del gasto no financiero del gobierno nacional, al menos de manera proporcional, en los siguientes dos años, siempre que no se proyecte una brecha del PBI negativa mayor a 2% del PBI potencial. En caso de que el saldo acumulado en esta cuenta sea mayor o igual a 0,5% del PBI, la reducción del límite de gasto no financiero del gobierno nacional será inmediata. De esta forma, la cuenta para compensación y corrección de desvíos cumple un rol sancionador de forma automática, en caso de que se incumplan las reglas fiscales. Asimismo, para minimizar el incentivo perverso de posponer la corrección a futuras administraciones, se estableció que el saldo de la cuenta nocional debería ser no mayor a 0,3% del PBI al final del mandato de administración.

La segunda medida correctiva, y en línea con el objetivo de asegurar la sostenibilidad fiscal, plantea que, de verificarse o preverse que la deuda pública del sector público será mayor a 30% del PBI en los siguientes tres años, se modificará la Declaración de Política Macro Fiscal y la guía estructural ex ante del Sector Público No Financiero, incorporando las medidas de restricción de gastos o aumento de ingresos que se consideren oportunas para que con ello se logre retornar a un nivel de deuda menor a dicho límite en un plazo no mayor a siete años.

El objetivo de esta última medida es corregir la senda proyectada tanto de gastos como de ingresos a través de la guía ex ante de resultado estructural del sector público no financiero, en caso de un escenario macrofiscal que ponga en riesgo la sostenibilidad fiscal. Ciertamente, las economías están expuestas a choques no esperados de baja probabilidad pero de alto impacto. Por ejemplo, en el año 2007, la deuda pública del Gobierno General en España e Irlanda ascendía a 36,3% y 20% del PBI, respectivamente, niveles considerados bajos y que se reflejaban en la buena calificación crediticia que le otorgaban las agencias calificadoras. Sin embargo, en cinco años (al 2012), sus niveles de deuda ascendieron a 69,2% y 117,1% del PBI respectivamente. En ese sentido, en el contexto de un nuevo marco macrofiscal más flexible que permite que este se acomode a la dinámica de mediano plazo de la economía, se propone un nivel de deuda pública bajo, como una señal de su compromiso con el manejo prudente de las finanzas públicas. Un nivel de deuda no mayor a 30% permitirá asegurar sostenibilidad incluso en escenarios de shock y mantener una calificación soberana de grado de inversión que se traduce en menores costos de financiamiento para el sector público y privado.

Por otro lado, en la medida en que el marco macrofiscal propuesto busca ser más flexible que el anterior—al ajustarse a la dinámica de mediano plazo de la economía y basarse en la aplicación ex ante de una metodología de ajuste cíclico—, se requiere fortalecer la transparencia del manejo de las finanzas públicas a través de la creación de un Consejo Fiscal. El objetivo de este Consejo Fiscal es contribuir con el análisis técnico independiente de la política macrofiscal, mediante la emisión de opinión sobre el Marco Macroeconómico Multianual, la evolución de corto y mediano plazo de las finanzas públicas, y la aplicación correcta de la metodología de cálculo de las cuentas estructurales y del PBI potencial. Los informes que emita este Consejo Fiscal, integrado por al menos tres profesionales independientes con amplia experiencia en materia fiscal, deberán ser publicados para conocimiento del público general.

Finalmente, en cuanto al manejo de los activos, es importante destacar que el nuevo marco macrofiscal fortalece el marco institucional y la administración financiera del Fondo de Estabilización Fiscal (FEF) siguiendo los Principios de Santiago3 y dotándolo de una secretaría técnica que, entre otras funciones, propondrá al Directorio los lineamientos de inversión para generar una mayor rentabilidad del FEF, en el marco de la Estrategia de Gestión Global de Activos y Pasivos del Tesoro Público.

Así, la institucionalidad fiscal actual es en cierta medida una continuación, pero con mejoras. La política fiscal peruana se caracteriza por basarse en un esquema de reglas fiscales de nivel de gasto que se desprende de un ejercicio de balance fiscal cíclicamente ajustado, consistente con una guía ex ante estructural, y con lo cual se permite dar una mayor predictibilidad y estabilidad al gasto público. De forma complementaria, se cuenta con un Fondo de Estabilización Fiscal que es una herramienta contracíclica, ya que permite ahorrar durante los años “buenos” y tener un “colchón” que puede ser usado en los años malos a través de un impulso fiscal transitorio (gráfico 24.6). De esta forma, se sigue el estado de arte de países con características similares al nuestro tales como la apertura comercial y la exportación de materias primas, entre otras.

Gráfico 24.6Ahorro acumulado del Fondo de Estabilización Fiscal

(millones de dólares de EE.UU.)

Fuentes: Banco Central de Reserva del Perú y Ministerio de Economía y Finanzas.

El presupuesto público que es financiado por un sistema tributario simple, transparente y equitativo se formula en dos etapas. La primera etapa consiste en la elaboración del Marco Macroeconómico Multianual (MMM), documento que contiene los lineamientos de política fiscal y establece límites de gasto y de endeudamiento global, en cumplimiento con las reglas fiscales vigentes y consistentes con un escenario macroeconómico proyectado para el año en que se formula el presupuesto y los dos siguientes. En la segunda etapa, se aprueba el presupuesto anual, el cual refleja las prioridades del gobierno y cumple con las reglas fiscales plasmadas en el MMM. A esta formulación presupuestal detallada se suman otras herramientas que buscan maximizar la asignación y eficiencia del uso de los recursos públicos como el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y el esquema de Presupuesto por Resultados (PpR).

Retos y Agenda Pendiente

El entorno internacional que se avizora en los próximos años estará caracterizado por un crecimiento de las economías avanzadas menor al registrado en los años previos a la crisis de 2008–09, mayores costos financieros y la caída permanente de los precios de las materias primas, lo que plantea desafíos para el crecimiento de mediano plazo de economías como la peruana. Por ejemplo, en la edición de abril de 2015 del informe Perspectivas de la economía mundial (informe WEO, por sus siglas en inglés), el FMI señaló que el crecimiento potencial de los países emergentes se ha reducido de niveles de 7% en el período 2001–07 a 5,2% para el período 2015–20, con perspectivas de que esta tendencia decreciente pueda continuar en ausencia de reformas estructurales. Además, el organismo multilateral señaló que esta reducción en el crecimiento potencial de las economías emergentes se explica, principalmente, por un deterioro en la productividad.

Con el objetivo de apuntalar el crecimiento potencial en los próximos años y responder al contexto internacional que se avizora, desde hace aproximadamente dos años el gobierno ha venido planteando acciones y desafíos en el marco de tres ejes de acción orientados a una mayor inversión y ganancias de productividad y competitividad: 1) fortalecimiento del capital humano y reducción de la informalidad; 2) impulso para reducir la brecha en infraestructura, y 3) adecuación de “tramitología” y reducción de sobrecostos.

Por su parte, la política fiscal peruana tiene un marco macrofiscal reciente que debe mantenerse y consolidarse en los años siguientes. Y en el contexto macroeconómico que el mundo plantea para los próximos años, el marco macrofiscal actual se puede complementar para optimizar el funcionamiento de la política fiscal, en términos de sostenibilidad fiscal y posición frente al ciclo económico.

En cuanto a la sostenibilidad fiscal, esta es una condición necesaria para impulsar cualquier tipo de reforma estructural que sea necesaria. Los últimos 25 años de la economía peruana son testigos de esto, pues sin un manejo responsable y prudente de la política fiscal no hubiese sido posible construir los “colchones” macrofiscales para hacer frente a la crisis de 2008–09 ni al actual choque externo. En la crisis de 2008–09 el Perú implementó un plan de estímulo fiscal equivalente a 3,5% del PBI (MEF, 2011–13) y, en la actualidad, entre 2014 y 2015 está ejecutando otro plan de estímulo fiscal de 3,1% del PBI (MEF, 2016–18), a diferencia de otros países de la región que, a pesar de tener una brecha del PBI negativa, se encuentran recortando el presupuesto público de este año.

De la misma manera, el entorno internacional complejo puede afectar directamente la sosteni-bilidad de las finanzas públicas de los países a través de mayores costos financieros, presiones depreciatorias, caída de ingresos fiscales permanentes y menor crecimiento potencial. Por tanto, es imprescindible que el desempeño de la política fiscal peruana se diferencie de la del resto de los países emergentes, como ha sido el caso en años recientes. Solo de esta forma se mantendrá una alta credibilidad en los agentes económicos, lo que atraerá capitales, reducirá costos de financiamiento, tanto para el sector público como para el privado, y, por tanto, redundará en un crecimiento económico elevado y sostenido. La evidencia empírica ha mostrado innumerables experiencias de países que relajaron el manejo responsable de la política fiscal, perdieron credibilidad y consistencia intertemporal y, en consecuencia, los desequilibrios fiscales fueron una profecía autocumplida. Ese camino está prohibido para el Perú.

En cuanto al sistema tributario, como ya se ha mencionado, si bien este cumple con los principios internacionales, hay espacio para incrementar los ingresos permanentes y fortalecer el sistema en términos de equidad, eficiencia y transparencia, buscando ampliar la base tributaria y contribuir a la reducción de la informalidad, uno de los principales limitantes de crecimiento de la economía peruana. Las medidas deberán estar orientadas hacia la reducción de la evasión y elusión tributarias, la aplicación de sistemas de gestión de riesgos en el control del cumplimiento tributario y aduanero, así como el reforzamiento de la automatización y virtualización de los trámites y procedimientos correspondientes.

De la misma manera, en el marco del proceso de descentralización, se deben establecer mecanismos de incentivos para incrementar la tributación municipal que aún tienen un importante espacio de mejora. De acuerdo con De Cesare (2012), los impuestos a la propiedad recaudados por los gobiernos subnacionales en el caso peruano representan 0,17% del PBI, un ratio que es cuatro veces inferior al de Colombia, que tiene un nivel de institucionalidad similar al peruano, y muy por debajo del nivel de Chile, que lidera la región.

Asimismo, se debe profundizar el proceso de racionalización y eliminación de las exoneraciones tributarias, así como revisar los impuestos selectivos en función de la externalidad negativa que generan. Por otro lado, en el marco del proceso de acceso a la OCDE, se debe buscar una estandarización con la regulación impositiva internacional, perfeccionando los mecanismos de transparencia fiscal de tal forma que se facilite el intercambio de información entre administraciones tributarias.

En un contexto de caída permanente de ingresos fiscales y un presupuesto público que acumula un crecimiento de 140% en los últimos 10 años, el desafío está en la búsqueda de la eficiencia del gasto público y una priorización de los gastos en función de una evaluación ex post de resultados. Desde un punto de vista de economía política, no se deberá dejar pasar por alto el proceso de “venta” a la sociedad de estos procesos de priorización, buscando fortalecer la institucionalidad de la política fiscal. Por su parte, la crisis de 2008–09 demostró a nivel mundial que la política fiscal puede tener un rol estabilizador más importante que el que se consideraba hasta entonces; sin embargo, en el caso peruano, las experiencias de la crisis de 2008–09 y la del actual evento adverso nos muestran que existen rigideces para implementar una respuesta fiscal contracíclica y discrecional, de forma oportuna y transitoria. Por lo tanto, para minimizar los rezagos de diseño e implementación de esta respuesta fiscal, se deberán evaluar distintas medidas como, por ejemplo, la conveniencia de establecer un fondo o banco de proyectos de inversión pública o público-privada, adicional al presupuesto público, de rápido inicio y con un período de ejecución corto.

Por último y no menos importante, está el proceso de descentralización que debe continuar perfeccionándose. Si bien la descentralización es una reforma institucional más amplia que abarca conceptos de reforma política y reforma del Estado, en el frente fiscal sí es prioritario reformular el esquema de transferencias intergubernamentales por todo tipo de fuentes de financiamiento, en base a principios de predictibilidad ex ante del gasto público, capacidad de absorción de los recursos transferidos, rendición de cuentas y evaluación ex post.

En conclusión, la agenda pendiente para tener una política fiscal que nos permita enfrentar el nuevo contexto que el mundo nos plantea para los próximos años puede ser muy larga; sin embargo, los elementos acá mencionados son un buen punto de partida para continuar con un proceso de fortalecimiento gradual que se ha iniciado hace casi 25 años y que sigue dando buenos resultados.

Referencias

    De CesareC.2012. “Improving the Performance of the Property Tax in Latin America.Policy Focus ReportLincoln Institute of Land PolicyCambridge, Massachusetts.

    International Monetary Fund. 2015. World Economic Outlook: Uneven Growth—Short- and Long-Term Factors.WashingtonApril.

    Ministry of Economy and Finance. 2011–13. Marco Macroeconómico Multianual. Ministry of Economy and FinanceLima, Peru.

    Ministry of Economy and Finance. 2014. Report of the Commission for Strengthening the Macro Fiscal Framework. Unpublished. Lima, Peru.

    Ministry of Economy and Finance. 2015–17. Marco Macroeconómico Multianual. Ministry of Economy and FinanceLima, Peru.

    Ministry of Economy and Finance. 2016–18. Marco Macroeconómico Multianual. Ministry of Economy and FinanceLima, Peru.

    Ter-MinassianTeresa. 2010. “Preconditions for a Successful Introduction of Structural Fiscal Balance Based Rules in Latin America and the Caribbean: A Framework Paper.Institutional Capacity and Finance Sector Discussion Paper No. IDB-DP-157Inter-American Development BankWashington, DC.

Esto se logra a través del “ciclo de vida del proyecto de inversión”, puesto que el SNIP contempla tres fases diferenciadas para la elaboración de un proyecto: 1) preinversión (donde se evalúa el perfil y la factibilidad del proyecto); 2) inversión (contempla el expediente técnico y la ejecución), y 3) post inversión (mantenimiento, operación y evaluación ex post).

La regla de gasto no financiero del gobierno nacional comprende la suma de gasto no financiero devengado del gobierno nacional, las transferencias a las entidades del sector público no financiero, con excepción de los recursos provenientes del canon, sobrecanon y regalías, el Fondo de Compensación Municipal (Foncomun), el Fondo de Desarrollo Socioeconómico de Camisea (Focam), y la participación en renta de aduanas (el caso de los gobiernos regionales y locales).

Los Principios de Santiago son un conjunto de 24 directrices de carácter voluntario que establecen las prácticas óptimas para los fondos soberanos de inversión.

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