Perú
Chapter

Capítulo 18. Marcos institucionales para la política macroprudencial: Consideraciones para el Perú

Author(s):
Alejandro Werner, and Alejandro Santos
Published Date:
September 2015
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Author(s)
Mercedes Vera Martín

El Perú es un país líder en la región en la adopción y configuración de políticas macroprudenciales. Sin embargo, el marco institucional subyacente es relativamente informal e implica a instituciones independientes con el objetivo de lograr la estabilidad financiera. No existe una institución explícitamente responsable de dirigir la política macroprudencial, a pesar de la pertinencia que cobró esa política desde la crisis financiera mundial de 2008–09. La experiencia internacional con el marco institucional fue variada desde la crisis, pero ha incluido la creación de comités dedicados a eliminar los límites institucionales entre el banco central y los organismos de regulación financiera. En este capítulo se intenta aplicar la experiencia internacional al caso del Perú y se describe la posible creación de un consejo de estabilidad financiera para mejorar la eficacia de la política macroprudencial y su coordinación con otras políticas macro. Un consejo de ese tipo podría facilitar la integración de políticas macroprudenciales con las demás herramientas de políticas, y acrecentar su papel complementario con las políticas macroeconómicas y microprudenciales.

La incorporación de una perspectiva macroprudencial al marco de políticas es una de las enseñanzas que dejó la crisis financiera mundial de 2008–09. La crisis resaltó la fuerza potencial de las interacciones del sector financiero y el sector real. Las políticas macroeconómicas y los marcos microprudenciales tienen limitaciones al momento de identificar y gestionar el riesgo sistémico, y es posible que no logren identificar o manejar de manera adecuada los excesos financieros o los shocks adversos que constituyen un riesgo para el sistema financiero o para la economía en su totalidad. Por consiguiente, algunos países están evaluando sus marcos institucionales dirigidos a la estabilidad financiera a fin de respaldar el desarrollo de una función de política macroprudencial. La dificultad radica en determinar cómo instalar un marco más amplio de política macroprudencial para preservar la estabilidad financiera evaluando y gestionando el riesgo sistémico y sus potenciales efectos de amplificación en el sector financiero por adelantado. En algunos casos, eso implica volver a pensar cuáles son los límites institucionales adecuados entre el banco central y los organismos de regulación financiera. La política macroprudencial puede ser un elemento útil de las herramientas de políticas y complementar otras políticas macroeconómicas, principalmente para respaldar las acciones que van en contra de la tendencia y la gestión de entradas de capitales volátiles en un contexto de cuentas de capital abiertas (Terrier et al., 2011).

Un marco institucional sólido permitiría dirigir de manera eficaz la política macroprudencial. En principio, los acuerdos eficaces que promueven las acciones preventivas de las autoridades son deseables para todos los países, aunque es importante que esos acuerdos tengan en cuenta circunstancias específicas del país. Las experiencias de los países parecen sugerir que las estructuras institucionales complejas y fragmentadas pueden generar fricciones en la identificación y la mitigación de riesgos, que pueden reducir la eficacia de la política macroprudencial. Además, a fin de promover la rendición de cuentas, es posible que sea preferible identificar a las autoridades principales o al comité de diseño de políticas a quienes se les asigna el mandato y las potestades correspondientes a la dirección de la política macroprudencial. En general, los bancos centrales están bien posicionados para adoptar una posición de liderazgo, dada la experiencia y la capacidad de evaluación de riesgo que tienen, y la necesidad de coordinar con la política monetaria.

En este capítulo se sugieren maneras de reforzar la coordinación de la dirección de la política macroprudencial del Perú, teniendo en cuenta experiencias recientes de varios países. A fin de mejorar la supervisión y el seguimiento de riesgos sistémicos, los países de mercados avanzados y emergentes están adoptando responsabilidades de estabilidad financiera, a menudo a través de marcos más estructurados que describen los mandatos y los roles. Un marco institucional formalizado permitiría dirigir la política macroprudencial para que gestione de manera más eficaz los riesgos sistémicos y ampliar el papel de la política macroprudencial entre las herramientas de política. Esas estructuras tendrían que respaldar una identificación eficaz de los riesgos a través del acceso a la información, ofrecer incentivos para el uso oportuno y eficaz de herramientas de política, y respaldar la coordinación entre las áreas de política, sin dejar de preservar la autonomía de las funciones de política establecidas.

Conducción De La Política Macroprudencial: Marco Institucional Actual

Las autoridades del Perú han sido muy proactivas al momento de implementar instrumentos macroprudenciales para respaldar la estabilidad financiera y macroeconómica. El Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) utilizó encajes legales para gestionar la liquidez del sistema financiero, tanto durante la fase ascendente como descendente, y como complemento para la dirección de la política monetaria. La Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS) ha aplicado medidas para suavizar el carácter procíclico de los servicios financieros (utilizando provisiones dinámicas desde fines de 2008) y para internalizar los riesgos crediticios cambiarios (provisiones y capital adicionales, y límites a la posición de derivados cambiarios). La SBS también analizó el grado de interconexión de las instituciones financieras. En julio de 2010, la SBS publicó regulaciones para imponer normas sobre capital adicionales, que tienen en cuenta el ciclo económico y los riesgos de concentración.

En el marco jurídico actual del Perú, los objetivos de estabilidad financiera no se asignan de manera explícita, sino que se definen implícitamente en los objetivos de las distintas autoridades económicas. La responsabilidad respecto de la estabilidad financiera no se asigna explícitamente a ninguna institución específica en el marco jurídico o regulatorio, pero es claramente un objetivo colectivo de las autoridades financieras, lo que incluye al BCRP, la SBS y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). El BCRP tiene una participación clara en temas relacionados con la estabilidad financiera, en función de su mandato de garantizar la estabilidad monetaria (véase a continuación) y, más específicamente, de garantizar la estabilidad de los sistemas de pagos, y, en última instancia, en función de su rol como prestamista de último recurso. La SBS, que es el ente de regulación microprudencial, está a cargo de la salud de las instituciones financieras y la estabilidad del sector financiero en su totalidad. Podría interpretarse que el rol del MEF en relación con la dirección de la política macroprudencial es más pasivo en épocas normales y más activo en el caso de crisis, ya que las decisiones pueden tener un costo fiscal.

El BCRP y la SBS tienen papeles claros al momento de preservar la estabilidad financiera: El Perú es un ejemplo claro del formato de “niveles máximos gemelos” en el diseño de políticas de estabilidad financiera. Ambas instituciones son constitucionalmente independientes, con mandatos explícitos: La preservación de la estabilidad monetaria, en el caso del BCRP, y el seguimiento y la supervisión de las instituciones financieras, en el caso de la SBS.

  • BCRP. Con su objetivo de preservar la estabilidad monetaria (Artículo 84 de la Constitución), el BCRP tiene entre sus funciones las de regular la moneda y el crédito en el sistema financiero, gestionar las reservas internacionales, emitir moneda y monedas, e informar al país acerca de las condiciones financieras. Además, el Directorio del Banco Central está a cargo de definir, regular y modificar los encajes legales de las instituciones financieras y el sistema de pagos (Ley Orgánica, Artículo 24 c y d, respectivamente).

  • SBS. La SBS está a cargo del seguimiento y la supervisión de empresas bancarias, empresas de seguros, fondos de pensiones privados, otras instituciones que toman depósitos, y empresas determinadas por ley (por ejemplo, por tener vínculos pertinentes con el sector financiero) (Artículo 87 de la Constitución). Entre las responsabilidades de supervisión, la SBS tiene el objetivo de proteger los intereses del público en el área de los sistemas financieros y de seguros (Artículo 345 de la Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y la Ley Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros). En el artículo 347 de la misma ley se señala que la SBS tiene la obligación de defender los intereses del público y de proteger la solidez económica y financiera de las entidades que controla.

Por razones prudenciales, ambas instituciones supervisan el sector financiero y ofrecen información pertinente al público. El BCRP prepara un informe de estabilidad financiera semestralmente, en el que se analizan los cambios económicos y financieros recientes, lo que incluye las dificultades y los riesgos a futuro. La información es procesada por la unidad del sector financiero del banco central, con un grado de participación limitado del personal de la SBS. La SBS publica boletines mensuales sobre los balances, los estados de resultados y las evaluaciones de riesgo (de crédito, de liquidez y de operaciones) de las instituciones bancarias, los fondos de pensiones, las instituciones de microfinanzas y las empresas de seguros. Las iniciativas recientes de la Superintendencia del Mercado de Valores para reunir información financiera sobre el sector corporativo también son valiosas.

A raíz de la crisis financiera mundial de 2008–09, se mejoró la coordinación de políticas en el Perú, pero sigue siendo voluntaria. A nivel técnico, la coordinación se realiza actualmente a través de un comité de consulta creado en 2008, tras la crisis, con la participación del MEF, de la SBS y del BCRP. Creado para gestionar los efectos de la crisis, el comité evolucionó y pasó a analizar otros temas que exigen coordinación entre instituciones y que no se limitan a la estabilidad financiera. Sus reuniones bisemanales se complementan con una reunión del más alto nivel, en la que se trata la coordinación de políticas. Este acuerdo voluntario no permite crear una perspectiva macroprudencial general sobre el marco de políticas. Todo indica que las decisiones se toman individualmente, lo que podría generar demoras en las acciones de política. El mandato del comité no incluye la estabilidad financiera, por lo que no hay rendición de cuentas.

La configuración institucional se podría mejorar, a fin de facilitar el intercambio de información, el análisis de riesgos sistémicos en la economía, y las acciones y la rendición de cuentas. Ninguna institución está explícitamente a cargo de analizar los riesgos sistémicos de la economía o la dirección de la política macroprudencial. Siguen existiendo dificultades para diseñar políticas macroprudenciales con una perspectiva amplia y sistemática que permita garantizar una evaluación integrada de las vulnerabilidades financieras y económicas y una supervisión suficiente de riesgos sistémicos, además de evitar demoras en la aplicación de nuevas medidas. Un mayor nivel de cooperación facilitaría la integración de las políticas macroprudenciales con las herramientas de política, y mejoraría el papel complementario que esas políticas tienen respecto de las políticas macroeconómicas y microprudenciales. A un nivel más operativo, podría mejorarse el intercambio de información, a fin de facilitar una mejor comprensión de los riesgos y crear retroalimentaciones entre el sector financiero y el sector real de la economía, con la meta de gestionar mejor las posibles fuentes de riesgo sistémico (que pudieran surgir fuera del sistema financiero regulado). En este contexto, las iniciativas tendientes a profundizar el conocimiento acerca de un balance detallado de la economía con un análisis sectorial expandido serían útiles para evaluar el grado de interconexión, las diferencias de vencimientos y los riesgos cambiarios en el contexto de una economía que todavía está dolarizada1.

Experiencia Internacional En La Mejora De Marcos Institucionales

Desde la crisis financiera mundial de 2008–09, algunos países han evaluado sus marcos institucionales de estabilidad financiera a fin de desarrollar la función de política macroprudencial. Si tenemos en cuenta que no existe una receta universal para la configuración institucional, y que es preciso tener en cuenta las características específicas del país, se recomienda enfáticamente que los países emprendan iniciativas para mejorar acciones preventivas. No obstante, dado el carácter incipiente de la experiencia, el debate acerca del marco institucional de la política macroprudencial sigue en gran medida en un nivel conceptual, lo que obstaculiza todo intento de realizar una evaluación empírica de la eficacia de los distintos tipos de acuerdos.

Las iniciativas han sido variadas en términos de alcance, y cubren desde la creación de comités dedicados hasta la eliminación de los límites institucionales entre el banco central y los organismos de regulación financiera. En Nier et al. (2011) se resumen las tendencias recientes y se señala que la configuración institucional responde a circunstancias específicas de los países, lo que incluye el marco jurídico inicial, la cultura de coordinación y la necesidad de rendición de cuentas. Los autores identifican siete modelos sobre la base de la integración institucional entre el banco central y los organismos de supervisión; las instituciones “propietarias” del mandato macroprudencial; el rol del Tesoro; la separación de decisiones sobre política y el control sobre los instrumentos, y la existencia de un organismo separado a cargo de coordinar distintas políticas (Cuadro 18.1). Junto con Islandia y Suiza, el Perú tiene el menor grado de integración institucional entre el banco central y las funciones de regulación financiera, con varios organismos que “comparten” el mandato macroprudencial y ningún rol formal para el Tesoro en la política macroprudencial.

Cuadro 18.1Modelos institucionales estilizados para políticas macroprudenciales
Características del modeloModelo 1Modelo 2Modelo 3Modelo 4Modelo 5Modelo 6Modelo 7Modelo R1
1. Integración institucional del banco central y sus organismos de supervisiónCompleta (en el banco central)ParcialParcialParcialNoNo (Parcial*)NoNo
2. Propiedad del mandato de política macroprudencialBanco centralComité “relacionado” con el banco centralComité independienteBanco centralVarios organismosVarios organismosVarios organismosComité (multinacional; regional)
3. Rol del Ministerio de Hacienda/Tesoro/gobiernoNo (Activo*)PasivoActivoNoPasivoActivoNoPasivo (Comisión Europea; Comité económico y financiero)
4. Separación de decisiones de política y control sobre otros instrumentosNoEn algunas áreasEn algunas áreasNoNoNo
5. Existencia de un órgano separado que coordina distintas políticasNoNoNo (Sí*)NoSí (de facto**)NoNo
Ejemplos de países/regiones con modelo específicoIrlanda (nuevo), República Checa, Singapur*Malasia, Reino Unido (nuevo), Rumania, TailandiaBrasil*, Estados Unidos, FranciaBélgica (nuevo), Países Bajos, SerbiaAustraliaCanadá, Chile, Corea**, Líbano, México, RAE de Hong Kong*Islandia, Perú, SuizaUnión Europea (Junta Europea de Riesgo Sistémico)
Fuente: Nier et al. (2011).Nota: Para cada modelo (columna), de ser necesario se utilizan asteriscos para identificar especificaciones alternativas de modelos individuales. Los países que utilizan estas especificaciones alternativas se identifican con el mismo asterisco en la última fila de la columna.
Fuente: Nier et al. (2011).Nota: Para cada modelo (columna), de ser necesario se utilizan asteriscos para identificar especificaciones alternativas de modelos individuales. Los países que utilizan estas especificaciones alternativas se identifican con el mismo asterisco en la última fila de la columna.

Los bancos centrales siempre están representados y a menudo tienen un rol de liderazgo. Es preferible que los bancos centrales tengan un papel importante en la política macroprudencial, por la experiencia y el conocimiento especializado que tienen en relación con la evaluación de la realidad macroeconómica y financiera, los recursos que poseen, su función de garantizar la estabilidad de los sistemas de pagos y su rol como prestamistas de último recurso (FMI, 2011, 2013 y 2014). El espectro de responsabilidades varía en función de la configuración institucional, y abarca desde un banco central responsable del mandato macroprudencial hasta un banco central que comparte responsabilidades con otras instituciones de supervisión.

En la práctica, existen distintas configuraciones institucionales con distintos tipos de participación por parte del banco central. Algunos países en los que el banco central tiene atribuciones re-gulatorias y de supervisión, el mandato macroprudencial se asignó al banco central (Irlanda, Nueva Zelandia, República Checa, Singapur). En otros países (Malasia, el Reino Unido), la política ma-croprudencial se asigna a un comité creado dentro del banco central a fin de facilitar la coordinación con el mandato de política monetaria, promover un debate abierto acerca de distintas relaciones de compensación y crear estructuras dedicadas a la toma de decisiones. En otros países, la política macroprudencial es responsabilidad de un comité creado fuera del banco central. En esos casos, el banco central participa del comité (Australia, Estados Unidos, Francia, México)2.

Los marcos existentes y emergentes a menudo incluyen atribuciones relacionadas con la comunicación de advertencias acerca de riesgos y la recomendación del ajuste de los instrumentos regulatorios. Un ejemplo es la capacidad de hacer recomendaciones no vinculantes a otras autoridades: atribución que recibieron, por ejemplo, la Junta Europea de Riesgo Sistémico, el Comité de Política Financiera (FPC, por sus siglas en inglés) en el Reino Unido, y el Consejo de Supervisión de la Estabilidad Financiera de Estados Unidos. Las recomendaciones suelen estar sujetas a un mecanismo de “cumplir o explicar”, y algunas veces se fortalecen con la capacidad de publicar recomendaciones.

De manera predecible, la potestad de fijar y ajustar instrumentos directamente son especialmente habituales en los casos en los que el mandato macroprudencial y el control sobre los instrumentos corresponden a la misma institución. Esto también ocurre cuando un banco central también funciona como supervisor financiero. Los mecanismos para asignar instrumentos específicos a un nuevo organismo macroprudencial también se están desarrollando en algunos casos, pero son menos comunes. Por ejemplo, la nueva configuración del Reino Unido contempla que el FPC pueda emitir instrucciones vinculantes sobre instrumentos macroprudenciales específicos3. En los casos en los que la responsabilidad sobre el uso de los nuevos instrumentos macroprudenciales es vaga, se necesitan atribuciones claras para facilitar la voluntad de actuar.

Los objetivos bien definidos dentro del marco institucional elegido pueden ayudar a prevenir la inacción. Bajo el principio general de que la política macroprudencial no debe reemplazar las acciones de política en otras áreas, el uso de objetivos claros mejora la estructura de gobernabilidad para la dirección de la política macroprudencial, y se considera que son el punto de partida de un marco que facilita la toma de decisiones. La fijación de objetivos claros también puede facilitar la asignación de responsabilidades e identificar las relaciones de compensación entre la búsqueda de la estabilidad financiera y otros objetivos en materia de política.

Uno de los principales desafíos es definir la rendición de cuentas en los casos en los que no existe un indicador de éxito fácilmente mensurable. La dificultad a menudo se ve acentuada por la presencia de varios organismos en el área de diseño de políticas macroprudenciales, que pueden tener diferencias en términos de sus objetivos primarios y/u otras posturas. La transparencia y la comunicación clara al público de las decisiones de política son elementos centrales de la rendición de cuentas. Esta es una estrategia que podría ampliarse incluyendo declaraciones sobre estrategia ex ante, publicando registros de las reuniones y estados de desempeño anuales con una evaluación ex post de la eficacia de las políticas. En algunos casos, también se exige rendir cuentas ante el Parlamento. La Unión Europea establece que la Junta Europea de Riesgo Sistémico debe rendir cuentas ante el Parlamento Europeo. En el Reino Unido, el informe de estabilidad financiera del FPC se presenta ante el Parlamento. La estructura de Estados Unidos exige un nivel elevado de requisitos de presentación de informes ante el Congreso y la obligación de los miembros del Consejo de Supervisión de la Estabilidad Financiera de afirmar, individualmente, que consideran que se están tomando las medidas correctas para sostener la estabilidad financiera.

De Cara Al Futuro: Adaptar El Marco Institucional Del Perú

Las estructuras de gobernabilidad para la política macroprudencial deben respaldar una alineación de metas, instrumentos y conocimientos especializados, y también la autonomía operativa en relación con el gobierno. Los mandatos deben ser realistas y evitar una falsa sensación de precisión, dadas las dificultades relacionadas con el abordaje del riesgo sistémico. El control respecto de los instrumentos debe ser proporcional al control de los mandatos, a fin de mejorar la rendición de cuentas. Y, teniendo en cuenta el rezago especialmente prolongado que existe entre la acumulación de riesgo sistémico y su materialización, y la economía política de los auges económicos, la autonomía operativa respecto del gobierno es importante. En este sentido, una distinción clara entre las configuraciones de política macroprudencial y de gestión de crisis puede reducir la necesidad de participación del Tesoro.

Una configuración institucional formalizada permitiría someter los riesgos sistémicos a un seguimiento más eficaz, mejorar el diseño de las políticas macroprudenciales tendientes a responder a las vulnerabilidades financieras cambiantes, y mejorar el análisis y la coordinación entre distintas instituciones. Como punto de partida, reforzar el intercambio de información permitirá un mejor conocimiento e interacción de los vínculos microfinancieros sistémicos. Sin embargo, también será importante adoptar un mecanismo institucional más robusto (véase a continuación), a fin de garantizar que se aplique un enfoque metódico al análisis de los riesgos sistémicos en la economía del Perú. El análisis no debe agotarse en la supervisión del sector financiero, sino que debe incluir las posibles actividades financieras que escapen a las regulaciones y otras fuentes posibles de riesgos sistémicos.

Las distintas configuraciones para la asignación de la función de política macroprudencial entre distintos organismos exigen diversas organizaciones de gobierno. Esas organizaciones difieren en términos de la toma de decisiones, de autonomía y de configuraciones de rendición de cuentas. El rango del marco institucional de política macroprudencial, así, podría verse como una responsabilidad compartida entre organismos, una función que reside en un organismo macroprudencial separado con ejecución descentralizada, o responsabilidad única del banco central (que puede o no tener un ente regulador microprudencial independiente).

Una configuración institucional de política macroprudencial debe tratar de contribuir a una mitigación eficaz del riesgo sistémico. Eso implica tener un objetivo claro, ofrecer incentivos y herramientas para que las autoridades tomen medidas oportunas en función de ese objetivo, respaldar la rendición de cuentas y la transparencia de las decisiones, y garantizar una coordinación eficaz entre las áreas de política que afectan la estabilidad financiera. Las autoridades deben tener en cuenta que el análisis que subyace a la política macroprudencial comparte características con el análisis utilizado para la política microprudencial (a fin de entender los riesgos de las instituciones con importancia sistémica), y para la política monetaria y fiscal (a fin de entender las consecuencias de distintas estructuras financieras). Algunos aspectos del análisis que subyace a la política macroprudencial, no obstante, también son exclusivos de esta tarea, como los temas relacionados con la interconexión financiera.

Mejora de la coordinación

Teniendo en cuenta el marco jurídico actual, un paso posible sería la formación de un consejo macroprudencial o de estabilidad financiera. El consejo podría institucionalizar la configuración informal actual, ir más allá de la voluntad de coordinar de las personas, y ajustarse a la estructura de diversos organismos con mandatos relacionados con la estabilidad financiera4. Un consejo de estabilidad financiera podría trascender su carácter voluntario y de “persona clave”, y también debería extender su mandato a lo largo del ciclo político, sin poner en riesgo la autonomía y la independencia de cada organismo. Un paso clave radica en establecer que el mandato se limita a la coordinación de la estabilidad financiera. Teniendo en cuenta que las atribuciones de toma de decisiones se distribuirían entre varios organismos, sin control sobre los instrumentos, el consejo podría contribuir a la coordinación de varios organismos—como el banco central, el ente regulador microprudencial, el ente regulador del mercado de valores y el MEF—en el diseño de la política macroprudencial. No obstante, las diversas instituciones seguirían teniendo el control de los distintos instrumentos.

El consejo podría ayudar a las autoridades a concientizar acerca de los posibles riesgos, facilitar la generación de consensos en torno de la combinación de políticas adecuadas e identificar superposiciones y brechas en el seguimiento de las vulnerabilidades. Podría ser un ámbito para el análisis conjunto y para las dinámicas de “presión de pares”. Además, el consejo tendría la ventaja de supervisar el potencial de arbitraje regulatorio, lo que ayudaría a identificar las herramientas más adecuadas. En Europa y Estados Unidos se adoptó un enfoque de examen de pares y recomendaciones que les permiten a los miembros de sus consejos conservar autonomía dentro de su esfera de responsabilidad. En esas instancias, a fin de lograr que el consejo funcione y forme la base de una coordinación eficaz, sin dejar de respetar la autonomía de los organismos, las recomendaciones se fortalecen a través una obligación de “cumplir o explicar” que se activa cuando se recibe una recomendación, que en última instancia podría hacerse pública.

Si bien es útil para mejorar la coordinación, el consejo de estabilidad financiera propuesto también tiene algunos defectos. El consejo no tendrá un mandato explícito sobre temas de estabilidad financiera ni control sobre los instrumentos, lo que podría redundar en una falta de rendición de cuentas y demoras en la implementación de acciones, producto de que el consejo no tiene atribuciones para dirigir las acciones de los miembros. Sin embargo, a pesar de las dificultades que existen al momento de definir los objetivos específicos en relación con la estabilidad financiera, el papel del consejo en la determinación de mandatos y la articulación de la política de estabilidad financiera podría reforzar la supervisión financiera. En la búsqueda de una definición operativa de estabilidad financiera, los países han contemplado la posibilidad de definirla en términos de precondiciones (Nueva Zelandia), resultados como la ausencia de problemas o un funcionamiento fluido (India), robustez ante shocks (Noruega), o un objetivo multidimensional (Deutsche Bundesbank, Reino Unido)5.

La información y el conocimiento especializado analítico pertinentes para la política macroprudencial tendrían que ser accesibles para la estructura macroprudencial. En los casos en los que ya se reúne información a través de los canales de información (informes regulatorios, exámenes en el terreno, o a partir de información de los sistemas de pagos), el marco podría gobernar los derechos de acceso de la autoridad macroprudencial. La configuración para el intercambio de información suele ser compleja, ya que implica datos confidenciales e importantes para el mercado, pero con memorandos de entendimiento claros tendría que ser posible facilitar la cooperación entre los distintos organismos. El consejo también tendría que tener la potestad de solicitar información directamente a las empresas privadas, en los casos en los que la autoridad macroprudencial no pueda acceder a la información pertinente a través de otros medios (por ejemplo, exposiciones cambiarias de empresas).

A mayor solidez en el marco jurídico que crea el comité de coordinación, mayor solidez en su configuración institucional. En el caso de México, un decreto del Poder Ejecutivo creó el Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero (recuadro 18.2). El Consejo de Supervisión de la Estabilidad Financiera de Estados Unidos—creado a través del Título I de la Ley de Reforma a Wall Street y Protección al Consumidor Dodd-Frank—fue promulgado por el Presidente Barack Obama el 21 de julio de 2010. En Australia, el Consejo de Reguladores Financieros es el órgano coordinador de los principales organismos regulatorios financieros. Está configurado como un órgano informal, y ofrece un enfoque flexible y de bajo costo para la coordinación de los principales organismos regulatorios financieros. El consejo no está reglamentado y no tiene funciones regulatorias distintas de las de sus miembros6.

Recuadro 18.1Términos de referencia propuestos para un Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero en el Perú

Mandato

El mandato del Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero sería monitorear el riesgo sistémico y supervisar la estabilidad del sistema financiero en general. El consejo podría aclarar la responsabilidad de la estabilidad del sistema financiero en el sistema regulatorio actual y ocuparse de coordinar el diseño de políticas macroprudenciales a mediano plazo. Las crisis anteriores han demostrado que es necesario no solo “hacer más de lo mismo”, sino también abordar nuevas cuestiones y desafíos que surgen constantemente.

Responsabilidades

Las responsabilidades del consejo incluirían: 1) someter a seguimiento el riesgo sistémico de la economía a través del análisis del carácter procíclico de los servicios financieros y la interconexión de la economía en general; 2) identificar vulnerabilidades que podrían traer riesgos sistémicos; 3) hacer un seguimiento de los cambios en las condiciones de los balances sectoriales (incluidos los corporativos y los de los hogares), y cambios en los mercados de crédito y de activos, que tienen el potencial de afectar el nivel y la distribución del riesgo sistémico en la economía; 4) diseñar sistemas de alerta temprana para el riesgo sistémico e incorporar el análisis de pruebas de tensión en toda la economía; 5) coordinar políticas macroprudenciales con políticas macroeconómicas y microprudenciales, y 6) determinar nuevos requisitos de datos para el análisis del riesgo sistémico, además de funcionar como un foro para el intercambio de información y datos entre instituciones.

Estructura

El consejo sería un comité consultivo (no ejecutivo) con representantes en los niveles más altos, como el ministro de economía y finanzas, el presidente del Banco Central de Reserva del Perú, el director de la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, y el presidente de la Superintendencia del Mercado de Valores. El consejo sería respaldado por un comité técnico, con reuniones bisemanales. Las recomendaciones serían contempladas y ejecutadas, si se aprueban, por las instituciones competentes.

Fuente: FMI (2011).

El banco central debería tener un papel prominente en el consejo de estabilidad financiera, dado el rol que tiene en relación con la estabilidad de precios y su papel como prestamista de último recurso. La estabilidad financiera puede afectar el contexto macroeconómico, con consecuencias para la actividad económica, la estabilidad de los precios y el mecanismo de transmisión de la política monetaria. Los bancos centrales son la fuente última de liquidez para la economía, y un suministro adecuado de liquidez también es crucial para la estabilidad financiera. El desempeño de las funciones de política monetaria ofrece un foco macroeconómico al banco central, e información sobre el funcionamiento y la infraestructura del mercado financiero, que son necesarios para la política macroprudencial. Asignar el seguimiento y la gestión de los riesgos sistémicos al banco central sería positivo para el análisis gracias a algunas sinergias importantes, dada la ventaja comparativa del banco central en términos de conocimiento sobre las retroalimentaciones entre el sector financiero y la economía real. Sin embargo, es preciso crear salvaguardias para garantizar que el banco central tenga autonomía para dirigir la política monetaria.

Es preciso crear salvaguardias para la participación del MEF en el consejo de estabilidad financiera, a fin de evitar presiones del ciclo político. La participación del MEF en el consejo reflejaría el papel del ministerio en la resolución de crisis, dada su responsabilidad sobre el uso de los fondos públicos. Así, debe tener un papel en el preámbulo del diseño de la política prudencial. Los ministerios de finanzas a menudo participan de la fijación de objetivos y prioridades para la política macroprudencial, y tienen un papel importante si se prevén cambios necesarios de legislación para mitigar el riesgo sistémico (por ejemplo, en relación con la expansión del perímetro de regulación). No obstante, son importantes los mecanismos utilizados para aislar el marco de política macroprudencial de las presiones vinculadas con el ciclo político, en especial por la asimetría que existe entre el perfil de tiempo y la visibilidad de los costos y los beneficios de la política macroprudencial. Los costos de las medidas macroprudenciales (restricciones sobre ciertas actividades) se sienten de inmediato, mientras que los beneficios (menor incidencia de estrés financiero) se devengan a largo plazo, y es difícil medirlos.

Recuadro 18.2De la coordinación a una estructura macroprudencial completamente integrada

México: Mejorar la coordinación

Origen: El Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero de México es un comité consultivo a cargo de la evaluación, el análisis y la coordinación institucional de los problemas de estabilidad del sistema financiero.

Objetivo: Fomentar la estabilidad del sistema financiero, prevenir interrupciones en el funcionamiento del sistema financiero y, cuando ocurren interrupciones, minimizar su impacto. El consejo está a cargo de identificar condiciones que podrían poner en peligro el funcionamiento del sistema financiero y el desarrollo económico del país, así como de proponer políticas y soluciones para abordar esas situaciones. El consejo debe respetar la independencia de cada uno de sus miembros institucionales.

Funciones: 1) Identificar riesgos potenciales a la estabilidad del sistema financiero y recomendar y coordinar políticas, medidas o acciones que las instituciones representadas en el consejo deben llevar a cabo; 2) actuar como un órgano consultivo para el ejecutivo en temas relacionados con la estabilidad del sistema financiero; 3) preparar un informe anual sobre la estabilidad financiera que incluya un diagnóstico realizado por el consejo y presente las actividades llevadas a cabo; y 4) realizar cualquier acción necesaria para cumplir sus objetivos principales.

Estructura: El Secretario de Hacienda y Crédito Público lidera el consejo, que también está compuesto por el Subsecretario de Hacienda y Crédito Público, el Director General del Banco de México, tres subdirectores del banco central, y los presidentes de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, y del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario. Con reuniones trimestrales, el consejo también invita a individuos provenientes de instituciones públicas y privadas (sujetos a acuerdos de confidencialidad).

Comité técnico: El consejo es respaldado por un comité técnico que está cargo de presentar propuestas y recomendaciones sobre los problemas de estabilidad del sistema financiero o la resolución de crisis. Con esos objetivos, el comité técnico junta toda la información económica y financiera necesaria para el análisis y la evaluación de la estabilidad del sistema financiero.

Grupos de trabajo: El consejo creó cuatro grupos de trabajo para 1) estandarizar y recolectar la información que sea relevante para el seguimiento de la estabilidad financiera; 2) elaborar un marco de análisis de las vulnerabilidades del sistema financiero; 3) abordar el diseño de indicadores y metodologías para la medición del riesgo sistémico; 4) garantizar que los participantes de los mercados financieros dispongan de información suficiente y oportuna para la toma de decisiones, y que elaboren el informe anual sobre la estabilidad financiera del país.

Reino Unido: Hacia un sistema integrado

Origen: La Ley de Bancos de 2009 le brindó al Banco de Inglaterra (BoE, por sus siglas en inglés) un objetivo legal de estabilidad financiera, y creó el nuevo Consejo de Estabilidad Financiera (FSC, por sus siglas en inglés) para someter a seguimiento las características y la implementación de la nueva estrategia para la estabilidad financiera del BoE y ofrecer asesoramiento al respecto. La regulación microprudencial y macroprudencial se convirtió en responsabilidad del BoE para evitar brechas en las responsabilidades y poderes regulatorios. Esta arquitectura garantiza que la regulación macroprudencial y la regulación prudencial de empresas individuales se coordinen de forma efectiva. Funciones: El FSC controla las herramientas macroprudenciales para asegurar que se aborden los riesgos sistémicos a la estabilidad financiera.

Estructura: La mayoría de los miembros del FSC son ejecutivos del BoE que aportan su pericia y el conocimiento del sistema financiero que solo un banco central puede proveer. Además del gobernador actual y los subgobernadores para la estabilidad financiera y la política monetaria, también participa un nuevo subgobernador para la regulación prudencial, así como dos ejecutivos del BoE. El FSC también incluye miembros externos para asegurar una perspectiva más amplia, como representantes de otros organismos regulatorios y de los mismos mercados. Rendición de cuentas: El FSC fue diseñado como una institución transparente que tiene que rendir cuentas a los directores y subdirectores del BoE y del Tesoro, y, en términos generales, al Parlamento. Regulación prudencial: Una subsidiaria del Banco de Inglaterra—la Autoridad de Regulación Prudencial—se ocupa de la regulación prudencial de toda institución que acepte depósitos, aseguradoras y bancos de inversión. La Autoridad de Regulación Prudencial tiene una junta presidida por el gobernador del BoE, y un director ejecutivo que también actúa como subgobernador de la regulación prudencial.

Coordinación: El FSC puede, dentro del alcance de la política macroprudencial, requerir que la Autoridad de Regulación Prudencial tome acciones regulatorias con respecto a todas las empresas. También puede sugerir enmiendas a las regulaciones para una mejor capacidad de reacción. El FSC también puede ejercer controles macroprudenciales similares sobre la nueva autoridad de protección al consumidor y al mercado en el contexto de herramientas macroprudenciales.

Fuente: FMI (2011).

La SBS aporta el conocimiento especializado del ente regulador microprudencial, con una ventaja clara en términos de diseño de instrumentos e interconexión: la dimensión transversal de los riesgos sistémicos. Si bien el análisis y la toma de decisiones pueden centralizarse en un consejo, no es posible hacer lo mismo con la ejecución. No existen instrumentos de política macroprudencial con una escala o alcance importante, y la ejecución debe recurrir a instrumentos diseñados con otros objetivos de políticas primarios. En ese sentido, los parámetros de los instrumentos macroprudenciales pertinentes pueden complementarse con un nivel macroprudencial adicional, y la SBS tiene control sobre muchos instrumentos. Por ejemplo, la SBS trabajó sobre la interconexión, y las medidas que solicitan requisitos de capital adicionales tienen en cuenta este elemento (a través de los riesgos de concentración y tamaño).

La participación del ente regulador del mercado de acciones del Perú (la Superintendencia del Mercado de Valores) está más relacionada con aspectos estructurales de la política macroprudencial. Es probable que muchas de las herramientas que despliegan los entes reguladores del mercado de valores (como la publicación de productos, los mecanismos de liquidación y los derechos de acceso al mercado) sean pertinentes a los fines de la política de estabilidad macrofinanciera. Además, los mercados de valores suelen abarcar el perímetro regulatorio, mientras que el sector corporativo también puede convertirse en una fuente de riesgo sistémico, como se vio en Brasil y México tras la crisis financiera de 2008–09.

Conclusiones

La formalización de una configuración institucional para la política macroprudencial en el Perú podría mejorar el análisis regular de los riesgos sistémicos en la economía y facilitar el intercambio de información, las acciones y la rendición de cuentas. Aunque el Perú ha estado a la vanguardia en la aplicación de instrumentos macroprudenciales, el marco institucional es relativamente informal e implica a instituciones independientes con un mandato general de mantener la estabilidad financiera. La configuración carece de mandatos claros sobre la política macroprudencial, y podría tener cierta tendencia a la inacción. Un consejo de estabilidad financiera podría facilitar la integración de las políticas macroprudenciales en el conjunto de herramientas, y mejorar el rol complementario que tienen respecto de las políticas macroeconómicas y microprudenciales.

Un consejo podría ayudar a las autoridades a establecer una apreciación consolidada de los riesgos sistémicos, promover un consenso sobre la combinación adecuada de políticas e identificar y supervisar las vulnerabilidades. También podría ayudar a las autoridades a identificar las superposiciones y brechas en el seguimiento de las vulnerabilidades. La estructura macroprudencial tendría que tener un acceso sencillo a la información y el conocimiento especializado pertinentes para la política macroprudencial. El banco central debe desempeñar un papel importante en el consejo de estabilidad financiera dado su papel central en la estabilidad de los precios y como prestamista de último recurso. La participación del MEF en el consejo tendría que protegerse, a fin de evitar las presiones relacionadas con el ciclo político.

Referencias

    IngvesS.2011. “Central Bank Governance and Financial Stability: A Report by a Study Group.Bank of International SettlementsBasel (May). http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2006/wp0605.pdf.

    International Monetary Fund. 2011. “Macroprudential Policy: An Organizing Framework.IMF Policy PaperInternational Monetary FundWashington, DC (March). http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2011/031411.pdf.

    International Monetary Fund. 2013. “Key Aspects of Macroprudential Policy.IMF Policy PaperInternational Monetary FundWashington, DC (June). http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2013/061013b.pdf.

    International Monetary Fund. 2014. “Staff Guidance Note on Macroprudential Policy.International Monetary FundWashington, DC (June). http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2014/110614.pdf.

    LimaJuan ManuelEnriqueMontesCarlosVarela and JohannesWiegand. 2005. “Sectoral Balance Sheet Mismatches and Macroeconomic Vulnerabilities in Colombia, 1996–2003.IMF Working Paper 06/05International Monetary FundWashington, DC.

    NierE.J.OsinskiL. I.Jacome and P.Madrid. 2011. “Towards Effective Macroprudential Policy Frameworks: An Assessment of Stylized Institutional Models.IMF Working Paper 11/250International Monetary FundWashington, DC.

    TerrierG.R.ValdesC.TovarJ.Chan-LauC.Fernandez-ValdovinosM.Garcia-EscribanoC.MedeirosM.TangM.Vera Martin and C.Walker. 2011. “Policy Instruments to Lean against the Wind in Latin America.IMF Working Paper 11/159International Monetary FundWashington, DC.

Por ejemplo, véase Lima et al. (2005), donde se presenta un análisis de balance detallado sobre Colombia.

En Estados Unidos, la Reserva Federal es uno de los diez miembros con voto del Consejo de Supervisión de la Estabilidad Financiera, pero está a cargo de la regulación de los bancos y las entidades no bancarias con importancia sistémica, de acuerdo con la designación del consejo.

La legislación en el Reino Unido solicitó que se eliminara la Autoridad de Servicios Financieros y que se creara un nuevo organismo subsidiario del banco central, denominado Autoridad Regulatoria Prudencial, a cargo de supervisar a los bancos y a las aseguradoras. El banco central creó el FPC para identificar y reducir riesgos crecientes para la estabilidad financiera. El gobernador del banco central preside el FPC y el directorio de la Autoridad Regulatoria Prudencial, además de cumplir con sus tareas habituales como director del banco central y del Comité de Política Monetaria.

En el recuadro 18.1 se describen los términos de referencia de un consejo de estabilidad financiera propuesto en el Perú.

Véase Ingves (2011, recuadro 1), donde se presentan detalles.

En septiembre de 2008, los miembros del consejo de Australia publicaron un Memorando de Entendimiento conjunto referido específicamente a los mecanismos de gestión de crisis financieras. Ese memorando está basado en los mecanismos cooperativos que se utilizaron durante varios años y que se describen en los memorandos de entendimiento bilaterales firmados entre los diversos miembros del consejo. En este tipo de memorando también se definen mecanismos de coordinación bilateral regulares que apuntan, entre otras cosas, a garantizar que haya una comunicación estrecha y a evitar las superposiciones y las brechas en la cobertura de la regulación. Véase http://www.rba.gov.au/fin-stability/reg-framework/cfr.html.

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