Perú
Chapter

Capítulo 15. El sistema financiero peruano durante 1990–2014: Manteniendo el equilibrio entre desarrollo y estabilidad financiera

Author(s):
Alejandro Werner, and Alejandro Santos
Published Date:
September 2015
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Author(s)
Javier Poggi, Lucía Romero, Manuel Luy and Narda Sotomayor 

Tras un período de intensa turbulencia financiera a fines de la década de 1980, la economía peruana se estabilizó a comienzos de la década de 1990, lo que permitió el sólido crecimiento del sistema financiero en los últimos 25 años. En este capítulo se analiza la evolución del sistema financiero durante ese período y se estudia el avance desde una perspectiva regulatoria. Se han realizado enormes progresos en las áreas de crecimiento, diversificación, expansión de nuevos mercados e inclusión financiera, en un contexto de adaptación de algunas prácticas óptimas internacionales a la situación del Perú. Se logró progresar en un entorno estable de regulación prudencial, asegurando la sostenibilidad de los beneficios obtenidos y sentando las bases para un desarrollo económico sólido. Sin embargo, sigue habiendo un considerable margen para la innovación, el mayor desarrollo de nuevos mercados, una mayor eficiencia y niveles más altos de inclusión financiera.

El presente capítulo tiene por objeto revisar someramente la evolución del sistema financiero en los últimos 25 años desde dos perspectivas fundamentales. Por un lado, se describen los notables cambios experimentados por el sistema financiero en cuanto a su alcance y funcionamiento, así como su actual perfil de riesgos, el cual refleja una gran fortaleza para absorber escenarios adversos, dotando al Perú de un excelente nivel de estabilidad financiera, ingrediente indispensable para un crecimiento sano y sostenible de su economía. Por otro lado, este capítulo busca mostrar cómo se ha ido construyendo un riguroso edificio regulatorio, ajustado a la realidad peruana. El marco regulatorio desarrollado por la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS) ha adaptado los estándares internacionales al entorno de riesgo local y ha complementado los estándares internacionales con innovadoras propuestas regulatorias para gestionar riesgos que son relevantes para nuestros mercados, aun cuando estos no hayan sido suficientemente desarrollados a nivel internacional. Este carácter comprensivo de nuestra regulación la convierte en un referente de la regulación prudencial en la región latinoamericana.

El capítulo comienza con una descripción del desarrollo del sistema financiero en los últimos 25 años, destacando los grandes cambios ocurridos: el crecimiento diversificado, el desarrollo de nuevos mercados, en particular al dinamismo del sector microfinanciero, la ampliación de plazos de la cartera de colocaciones y la desdolarización de la economía. A continuación se analizan temas regulatorios, destacando la adopción de los mejores estándares internacionales reforzados con regulación prudencial ad-hoc a las particularidades propias del sistema financiero nacional. Posteriormente, se describen las fortalezas del sistema financiero peruano actual, y se concluye con algunos comentarios finales.

El Desarrollo Del Sistema Financiero

El sistema financiero peruano estaba colapsado en 1990. El sistema estaba compuesto principalmente por la banca de fomento subsidiada y un sistema mutual de viviendas que, como consecuencia de la hiperinflación y del control de las tasas de interés, se encontraban prácticamente quebrados. La hiperinflación junto con el congelamiento de los certificados de depósito en moneda extranjera y el intento de estatización de la banca comercial durante la segunda mitad de la década de 1980 terminaron por provocar una fuga masiva de capitales y un incremento significativo de la informalidad financiera. En esos años, el sistema financiero había quedado, pues, reducido a una mínima expresión; el acceso al crédito era casi nulo para la mayoría de la población y había una importante restricción crediticia que no permitía siquiera el financiamiento de las actividades más importantes de la economía.

En 1991 se inicia un importante proceso de reforma económica, incluida la del sistema financiero. La Constitución Política del Perú y la Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros buscaron promover la libre competencia con una presencia del Estado que debía limitarse a cumplir un rol subsidiario, y establecieron condiciones similares para la inversión nacional y extranjera, incentivando la entrada de intermediarios con tecnologías más avanzadas. Del mismo modo, se garantizó la libre tenencia de moneda extranjera y la libertad para fijar las tasas de interés, comisiones y tarifas por parte de las empresas del sistema financiero. Con ello, se desarrolló una intermediación financiera eficiente acorde con las características y necesidades de la economía peruana y se sentaron las bases para que las empresas pudieran desarrollarse sanamente.

Por otro lado, la emisión de las leyes orgánicas del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), de la Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores (hoy Superintendencia del Mercado de Valores, SMV) y de la SBS permitieron reorganizar estas instituciones y generar las condiciones para tener una regulación y supervisión que pudiesen acompañar al nuevo desarrollo que se venía gestando en el mercado.

En los últimos 25 años, el sistema financiero ha experimentado una transformación notable. A partir del nuevo entorno que empieza a construirse en la década de 1990 y que ha tenido continuas mejoras en los últimos 25 años, el sistema financiero ha experimentado cambios notables que han transformado completamente el rol que desempeña en la economía y en el desarrollo del país en general. Dar una mirada a lo que se ha hecho en esas dos décadas y media nos permitirá entender la evolución del sistema financiero, no solo en términos del extraordinario crecimiento experimentado, sino además de su transformación desde muchas perspectivas.

El crecimiento excepcional del sistema financiero

El sistema financiero se ha multiplicado por más de 10 veces en los últimos 20 años. En 1994 el sistema financiero tenía activos por S/. 21.600 millones (alrededor de US$9.800 millones), a junio de 2014 los activos del sistema financiero superan los S/. 300.000 millones (alrededor de US$105.700 millones). Este notable crecimiento equivale a una tasa promedio anual de 14,2%. El crecimiento de los créditos y depósitos se da a un ritmo similar, siendo su tasa de crecimiento promedio anual de los últimos 20 años de 14,9% y 13,3%, respectivamente. Este crecimiento se ha registrado en un entorno económico favorable en el que la economía peruana creció en promedio 4,7% anual y el PBI per cápita se multiplicó cuatro veces.

El mercado de créditos a hogares ha crecido significativamente

Durante los primeros años luego de la reforma del sistema financiero, el portafolio de créditos estuvo concentrado en proveer financiamiento de corto plazo a actividades empresariales; no obstante, fueron gestándose las condiciones para ampliar el financiamiento a otros segmentos del mercado que no habían venido siendo atendidos. De esta manera, mientras que en el año 1995, 92% de la cartera de créditos se dirigía a financiar actividades empresariales y solo 8% a financiar personas y hogares (6% consumo y 2% hipotecarios), 10 años más tarde el financiamiento a hogares alcanzó un 30%, como consecuencia del crecimiento del crédito hipotecario principalmente. En la actualidad, la participación de los créditos dirigidos a personas representa 34% de los créditos totales del sistema financiero (18% consumo y 15% hipotecarios). Dentro de los créditos de consumo, 34% corresponde al mercado de tarjetas de crédito, 6% al mercado de créditos vehiculares y 60% a créditos de consumo en cuotas. Dos factores principales estarían explicando este cambio en los nichos de mercado que el sistema financiero atiende; por un lado, los segmentos corporativos y gran empresa serían ahora capaces de acceder al mercado internacional para fondearse tanto a través de la emisión de papeles como directamente mediante adeudados a bancos del exterior; por otro, el significativo aumento en el ingreso per cápita y en el nivel de empleo de la población habría permitido financiar a familias que antes no podían obtener crédito.

El Perú adquiere liderazgo mundial en el desarrollo de las microfinanzas

La desilusión frente a los resultados de las intervenciones directas del Estado en el sistema financiero para favorecer a segmentos no atendidos por la banca tradicional (sea por ubicación geográfica y sectorial o por tamaño de la unidad productiva) motivó un enfoque distinto para promover el acceso a financiamiento de los segmentos de ingresos bajos de la población, en particular, los microempresarios. Se comprendió que el Estado no debía participar directamente en la intermediación financiera, pero que tenía la responsabilidad de asegurar un entorno legal y regulatorio conducente a que los proveedores de servicios financieros, públicos o privados, desarrollaran productos relevantes y tecnologías adecuadas para atender a las microempresas, de manera rentable y sostenible en el tiempo. Con este fin, la visión de política incluyó dos elementos clave: 1) la promoción de la pluralidad de actores, y 2) el énfasis en la regulación de la actividad de microcrédito.

El primer elemento consistió en atraer al sistema regulado a proveedores de servicios financieros con interés y voluntad de atender a los sectores menos favorecidos y sobre todo con el conocimiento práctico de cómo hacerlo. De este modo, se fue configurando un sector microfinanciero, cuyo inicio se remonta a más de 30 años con la creación de las cajas municipales de ahorro y crédito (la primera en 1983), con el propósito de favorecer un crecimiento descentralizado y equitativo en el país. Al no ser estas suficientes para atender a los microempresarios urbanos y rurales a lo largo del territorio nacional, desde mediados de la década de 1990 se promovió el surgimiento de entidades privadas especializadas. Así, aparecen las cajas rurales de ahorro y crédito, de propiedad de inversionistas regionales locales, las que estaban llamadas a llenar el vacío creado por la liquidación del Banco Agrario. Posteriormente, se promueve la transformación de las ONG a entidades reguladas, la ONG con mayor desarrollo a banco especializado y otras bajo la nueva licencia de Entidades de Desarrollo a la Pequeña y Microempresa (EDPYME). En un principio, todos estos tipos de entidades se rigieron por sus propias leyes; sin embargo, a través de la Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros de 1996, las instituciones microfinancieras fueron incorporadas al sistema financiero, en igualdad de condiciones que las empresas bancarias. Desde entonces, su accionar se rige por la Ley General, y por sus leyes específicas en forma complementaria. A la fecha, existe un sistema microfinanciero maduro, con una participación en el mercado de poco más de 11% según el tamaño de activos pero que financia 44% de los deudores del sistema financiero.

La principal actividad de las instituciones microfinancieras siempre ha sido el otorgamiento de créditos a microempresas y, gracias a la interacción con dichas empresas, se entendió que esta era una actividad distinta a los créditos comerciales, lo cual se debiera ver reflejado en la regulación. Es así que por primera vez en agosto de 1997 se definió regulatoriamente el microcrédito como una nueva categoría de crédito, lo cual se plasmó en el Reglamento para la Evaluación y Clasificación del Deudor y la Exigencia de Provisiones1. Además, se precisó que la regulación era aplicable de manera general a todas las empresas del sistema financiero que realicen dicha actividad. La definición de microcrédito tuvo modificaciones en el tiempo para reflejar mejor la realidad del mercado y tipificar los riesgos inherentes; sin embargo, se mantuvo el criterio de acotar el riesgo de establecer un máximo endeudamiento del prestatario en el sistema financiero. Actualmente, se distingue el microcrédito y el crédito a la pequeña empresa de otro tipo de créditos empresariales y, en ambos casos, se aplican reglas que dejan espacio para el empleo de tecnologías adecuadas para servir a receptores de microcrédito, típicamente informales, con poca documentación y escasa o nula historia crediticia. Así, los requerimientos de documentación que el cliente debe presentar son mínimos y el criterio para calificar el riesgo de los deudores muy simple, basado únicamente en el número de días de atraso en el pago. Estas normas van de la mano de las exigencias de las provisiones y de un seguimiento riguroso de la calidad de cartera, según el cual al existir un retraso en una cuota del microcrédito todo el saldo es considerado moroso. De este modo, es posible definir una regulación adecuada para el microcrédito sin sacrificar la prudencia, pues el enfoque consiste en acotar el riesgo y consecuentemente definir reglas siguiendo el principio de proporcionalidad. Estas reglas no solo simplificaron el proceso de evaluación y clasificación de los créditos a la microempresa, sino que aceleraron su aprobación y redujeron los costos de otorgamiento y seguimiento, abriendo las puertas a una importante expansión de la cartera. Desde la modificación normativa de 1997 a la fecha, el número de micro y pequeños empresarios que recibieron un crédito del sistema financiero se incrementó considerablemente. Así, desde mediados de 2002 a mediados de 2014, el número de deudores MYPE pasó de 361.000 a más de 2 millones.

Al cierre del primer semestre de 2014, el mercado de créditos MYPE se encuentra atendido principalmente por 39 entidades microfinancieras, observándose también la participación de los bancos comerciales. Los créditos MYPE alcanzaron un total de S/. 31.418,8 millones a junio de 2014. En general, las regulaciones y estándares adoptados por la SBS durante las dos últimas décadas han promovido una democratización del crédito, una mayor competencia en el mercado de créditos a las micro y pequeñas empresas, una mejor gestión del riesgo por parte de las entidades y una mayor transparencia de mercado, lo cual ha favorecido el desarrollo de las microfinanzas alcanzado por el país. Este entorno propicio ha sido reconocido internacionalmente y el Perú ha sido considerado por seis veces consecutivas como el mejor entorno para el desarrollo del negocio de las microfinanzas, según Economist Intelligence Unit. Es más, cuando en 2014 se amplió el estudio2 para analizar el entorno para la inclusión financiera, el Perú lideró el ranking una vez más.

Notables progresos en materia de inclusión financiera

La preocupación por el microcrédito por parte de la SBS sería solo el inicio de una visión más integral de desarrollo del sistema financiero, la cual se fue perfilando en el tiempo, nutriéndose de experiencias internacionales y sobre todo interactuando con la industria. Se comprendió que si bien la estabilidad del sistema financiero es indispensable, también es necesario buscar la participación de todos los segmentos de la población en el sistema financiero, comprendiendo que los beneficios de la inclusión financiera (acumulación y rentabilización de ahorros, financiamiento de inversiones, cobertura, diversificación y reducción de riesgos) hacen de esta un instrumento clave para lograr una mayor inclusión social y el desarrollo económico. Es así que, buscando un balance entre el objetivo de estabilidad, integridad e inclusión, se fue afinando una estrategia integral para impulsar la inclusión financiera, la cual comprende cambios y refinamientos en el entorno regulatorio y de supervisión, así como el despliegue de acciones específicas para mejorar la cultura financiera de la población.

Se buscó que las mejoras en el marco regulatorio incentivaran el desarrollo de productos y servicios a la medida y el alcance de todos (microcréditos, microseguros, cuentas básicas y dinero electrónico), así como la implementación de canales más cercanos a la población y, al mismo tiempo, de bajo costo para los proveedores de servicios.

De este modo, hacia mediados de la década de 2000, se habían alcanzado importantes avances en torno al desarrollo del microcrédito y a una mayor transparencia en el costo de los servicios financieros; no obstante, el acceso a los servicios financieros era aún limitado. A fines de 2000, el número de oficinas y ATMs del sistema financiero llegaba a 1.987 y estaban presentes en apenas 8% del total de distritos a nivel nacional, lo cual implicaba contar con 13 puntos de atención cada 100.000 habitantes adultos. Hacia fines de 2005, el número de puntos de atención se había incrementado a 3.701, llegando a 22 puntos de atención cada 100.000 adultos; sin embargo, estos seguían concentrados en las principales ciudades.

Los elevados costos de los canales tradicionales representaban una limitante para la expansión del sistema financiero, especialmente en las zonas más alejadas y de menor densidad poblacional. En respuesta a este problema, en 2005, la SBS emitió una regulación permitiendo a las instituciones financieras brindar sus servicios a través de “cajeros corresponsales”3, puntos de servicio que al funcionar en establecimientos pertenecientes a personas naturales o jurídicas diferentes a las entidades financieras, resultan un instrumento efectivo para acercarse a la población, a menores costos. Es así que los años siguientes a la introducción de los cajeros corresponsales estuvieron caracterizados por un crecimiento notable de la red de atención del sistema financiero a nivel nacional. A finales de 2010, el acceso a los servicios financieros mostró una significativa mejora, el número de puntos de atención del sistema financiero (oficinas, ATMs y también cajeros corresponsales) alcanzó los 23.748 puntos; esto es, 130 puntos cada 100.000 adultos, mientras que el número de distritos con presencia del sistema financiero se incrementó a 33% del total. El dinamismo impulsado por la expansión de cajeros corresponsales continuó entre 2010 y 2014, y el número de puntos de atención aumentó en 30.315, lo cual implica haber pasado de 13 a 280 puntos de atención cada 100.000 habitantes adultos entre 2000 y 2014, y haber logrado una presencia del sistema financiero en poco más de 50% del total de distritos a nivel nacional (gráfico 15.1), los cuales albergan a 91% de la población.

Gráfico 15.1Acceso a servicios financieros

Fuente: Superintendencia de Bancos, Seguros y AFP.

Si bien al inicio las operaciones permitidas a través de los cajeros corresponsales se limitaron a pagos, retiros, depósitos en efectivo y transferencias, estas se expandieron gradualmente, permitiéndose en años recientes la apertura de cuentas de ahorro básicas (de bajo monto y baja transaccionalidad), operaciones con dinero electrónico y la distribución de microseguros. La industria tiene todavía que explotar esta ampliación de operaciones a través de los corresponsales.

La mejora en el acceso a los servicios financieros se vio acompañada también de importantes avances en el uso de los mismos, aunque este progreso es más tangible por el lado de los créditos. Así, por ejemplo, el número de deudores totales del sistema financiero pasó de poco más de 1 millón en 2000 a más de 6 millones en 2014. De este modo, el porcentaje de deudores que son personas naturales respecto de la población adulta pasó de representar 8% en 2000 a representar 17% en 2005, 25% en 2010 y 30,7% en junio de 2014.

A pesar de los progresos logrados, la brecha en inclusión financiera es todavía importante y ello se explica porque los factores que la afectan exceden el ámbito de acción del regulador financiero. En general, los retos pendientes más difíciles, sobre todo el de llegar a las poblaciones más pobres y remotas, requieren un trabajo conjunto de las entidades públicas que representan diversos sectores. Por ello, la Estrategia Nacional de Inclusión Financiera en desarrollo, y que congrega, por lo pronto, al Ministerio de Economía y Finanzas, el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, el Banco Central de Reserva del Perú, el Banco de la Nación y la SBS, genera una gran expectativa.

Promoviendo un crecimiento diversificado: El sistema financiero en las regiones y la diversificación sectorial de los créditos

Otro cambio importante en la expansión financiera fue la transición de un crecimiento concentrado en la capital hacia una mayor presencia regional de las instituciones financieras. El uso de cajeros corresponsales, como canal de servicio, así como la autorización por parte de la Superintendencia para que las cajas municipales de ahorro y crédito pudieran operar en ámbitos fuera de la jurisdicción de su municipio, tuvieron un impacto positivo sobre la dinámica de crecimiento de los créditos y depósitos del sistema financiero por zonas geográficas. Esta tendencia descentralizadora, observada especialmente por el lado de los créditos, determinó que los créditos en el Departamento de Lima crecieran en los últimos 15 años a una tasa promedio anual de 10,4%, mientras que en el resto del país lo hicieron a un promedio anual de 16,5%.

De esta manera, los créditos en Lima pasaron de tener una participación de 83,3% a fines de 2000 a representar 70,5% de los créditos a nivel nacional en junio de 2014. En el caso de los depósitos, el crecimiento anual promedio de provincias en los últimos 15 años fue ligeramente superior al registrado en Lima (12,8% versus 11%); de manera que la participación de Lima en el total de depósitos solo disminuyó de 82,3% a 81% durante el período mencionado (gráfico 15.2).

Gráfico 15.2Diversificación regional de créditos

Fuente: Superintendencia de Bancos, Seguros y AFP.

Los créditos han acompañado también la diversificación productiva de la economía. En este aspecto es importante llamar la atención sobre la disminución en la participación de los créditos a los sectores primario exportador, como pesca y minería, y el significativo incremento del financiamiento para las actividades de comercio y servicios en los últimos 15 años. En el sector manufactura se observa también un cambio en la estructura de financiamiento, en la medida en que los subsectores textiles y alimentos y bebidas fueron los que registraron menor crecimiento (6% y 8%, respectivamente, como promedio anual), en tanto el financiamiento a la producción de minerales no metálicos y a la fabricación de sustancias y productos químicos fueron los que registraron el mayor aumento.

La mayor estabilidad económica ha permitido al sistema financiero extender los plazos de los créditos

La posibilidad del sistema financiero de fondearse a plazos más extensos permitió el desarrollo del mercado de créditos hipotecarios, el otorgamiento de créditos de arrendamiento financiero y la expansión del financiamiento de proyectos de inversión en infraestructura. De esta manera, si en la década de 1990 apenas 20% del total de créditos era a plazos mayores a un año; en años recientes, se observa que estos representan más de 60% de la cartera de créditos. Este desarrollo refleja la mayor estabilidad de la economía peruana y resulta muy significativo pues al ampliarse el horizonte de financiamiento, se vuelve viable un conjunto mayor de proyectos con el consiguiente beneficio para la inversión privada.

El sistema financiero se ha desdolarizado significativamente

Otro cambio que resulta importante comentar es la significativa reducción de la dolarización de créditos y depósitos que preponderó desde 2002 en adelante. La experiencia de hiperinflación de la década de 1980 e inicios de la década de 1990 mantuvo una histéresis en el comportamiento de los agentes económicos que conservó los elevados niveles de dolarización financiera hasta una década más tarde. La conjugación de varios factores explica el proceso de desdolarización observado desde aquel entonces: por un lado, el conjunto de políticas de estabilización macroeconómica que presentó resultados favorables. En el año 2002, el BCRP modificó su política monetaria hacia un régimen con metas explícitas de inflación: en un inicio, asumió una inflación objetivo de 2,5% y a partir de 2007 se fijó en 2,0% con un rango de tolerancia de ±1. De esta forma se logró anclar las expectativas de inflación, mantener el tipo de cambio flotante dentro de una banda y acumular una cantidad importante de reservas internacionales, lo que permitiría al país enfrentar situaciones de estrés. A ello habría que añadir la política de encaje del BCRP y la situación favorable de la actividad económica durante la mayor parte del período.

Por otro lado se encuentran las medidas de regulación prudencial de la SBS, que han atacado el riesgo latente de una elevada dolarización desde dos ángulos. El primero, buscó limitar las posiciones en moneda extranjera descalzadas de las empresas del sistema financiero; en este sentido, se impuso un límite a la posición neta con derivados que se fue ajustando gradualmente y permitió desincentivar la especulación por parte de los agentes institucionales. El segundo, buscó reducir el riesgo cambiario crediticio (RCC), para lo cual se diseñó una estrategia para generar los incentivos adecuados para que las empresas presten a sus clientes en la misma moneda en que estos generan sus ingresos, aspecto que se desarrollará más adelante en este capítulo.

De esta manera, la dolarización que a inicios de la década de 2000 era cercana a 80% y 73% para créditos y depósitos, respectivamente, comenzó a descender gradualmente hasta alcanzar los niveles más bajos durante la primera mitad de 2013 para depósitos (35%) y en lo que va del año 2014 para créditos (39%). En el caso de los créditos hipotecarios, en particular, la caída de la dolarización ha sido mucho más pronunciada: se pasó de una cartera hipotecaria prácticamente en dólares (alrededor de 95% de la cartera hipotecaria entre enero de 2001 y mediados de 2006) a 35% en la actualidad. Esto ha sido consecuencia tanto del impulso que cobraron los programas de financiamiento MiVivienda en moneda nacional como de las medidas tomadas por la SBS para monitorear el RCC, principalmente las medidas de fines de 2012, mediante las que se les exige a las empresas una carga de capital mayor por los créditos hipotecarios desembolsados en moneda extranjera.

Desarrollo Del Marco Regulatorio Del Sistema Financiero

A principios de la década de 1990, se sentaron las bases de un nuevo marco legal para el funcionamiento del sistema financiero peruano. A partir de este nuevo entorno, la SBS fue desarrollando un marco comprensivo de regulación prudencial, recientemente complementado con un innovador esquema de regulación macro prudencial. Así, en la década de 1990, se fueron modernizando ciertos elementos base de la regulación prudencial, entre ellos, fundamentalmente, una nueva normativa sobre provisiones y los reglamentos de riesgo de mercado y liquidez.

A pesar de los esfuerzos de fortalecimiento de la regulación prudencial, estos estaban aún en una etapa inicial y no fueron suficientes para que el sistema financiero pudiera sortear sin mayores complicaciones los shocks económicos, tanto externos como internos, que impactaron significativamente a la economía peruana a finales de la década de 1990.

Las enseñanzas de dicha experiencia impulsaron un proceso de fortalecimiento de la regulación prudencial, dando lugar al actual marco regulatorio del sistema financiero peruano; el mismo que hoy está alineado a los mejores estándares internacionales pero sin perder de vista las características propias del sistema financiero local.

La construcción de este marco regulatorio ha seguido ciertos principios básicos. De esta manera, se ha buscado que el marco regulatorio sea:

  • Comprensivo de todos los riesgos relevantes al funcionamiento del sistema financiero peruano.

  • Enfocado en las mejores prácticas de gestión de riesgos, es decir, que exija a las empresas del sistema financiero desarrollar una adecuada identificación, medición, administración y monitoreo de los riesgos.

  • Balanceado, en la medida en que busca que las exigencias regulatorias sean proporcionales a la escala y complejidad de las diversas instituciones que conforman el sistema financiero.

  • Dinámico, en la medida en que permite su adaptación a cambios que se produzcan en el entorno económico y financiero y que deriven en una acumulación potencial de riesgos para el sistema financiero.

  • Prospectivo, en la medida en que promueve el uso de herramientas para que las empresas del sistema financiero puedan lograr sostenibilidad de largo plazo. En este aspecto, han resultado fundamental los últimos desarrollos de corte macro prudencial.

Tal como se mencionó, el marco regulatorio del sistema financiero peruano ha buscado de igual forma ser suficientemente flexible para que las exigencias de gestión y alineamiento al riesgo estén adecuadamente equilibradas con las oportunidades de innovación y desarrollo financiero.

A continuación se presenta un resumen de los cambios del marco legal de los últimos 25 años, los principales desarrollos normativos que conforman el marco regulatorio que rige actualmente al sistema financiero peruano y una breve reseña de los resultados de las evaluaciones independientes realizadas por organismos internacionales sobre la calidad de la regulación y supervisión del sistema financiero en el Perú.

Cambios legales

Reformas estructurales y liberalización financiera

A principios de la década de 1990, se realizó un cambio significativo en el marco legal del sistema financiero, que sentó las bases para que este inicie un desarrollo sostenido, que si bien no estuvo exento de problemas, le ha permitido convertirse actualmente en un sistema sólido y regulado bajo los mejores estándares internacionales.

La reforma consistió en la promoción de la libre competencia en el sistema financiero, disminuyendo la presencia del Estado, eliminando los topes a las tasas de interés y el direccionamiento del crédito, así como los préstamos subvencionados para el financiamiento del sector público. En 1991 se aprobó una nueva Ley General del Sistema Financiero y de Seguros (Decreto Ley 637). Un aspecto importante de esta Ley, es que el límite global operacional para el sistema financiero peruano se comienza a adecuar a los estándares de requerimiento de capital del Comité de Basilea; asimismo, esta Ley crea el Fondo de Seguro de Depósitos.

En 1992 se aprobó la Ley Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros (Decreto Ley 25987). En esta Ley, se preservó la autonomía funcional, económica y administrativa de la Superintendencia.

Finalmente, en 1996, se publicó la Ley 26702, Ley General del Sistema Financiero y de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros. En esta Ley, se modificó el ordenamiento de un sistema financiero que en los últimos tiempos había cambiado a una velocidad importante. De un lado, la nueva Ley incorporaba plenamente las regulaciones sobre riesgos crediticios contenidas en el Acuerdo de Basilea de 1988 y su modificatoria de 1996 en materia de riesgos de mercado. Esta Ley se constituyó en un instrumento moderno para el sistema y de fortalecimiento adicional para la SBS. Sus aportes incidían en tres aspectos: la supervisión consolidada, las normas para combatir el lavado de dinero y la prevención de la concentración crediticia.

La Ley 26702 estableció que el ratio de patrimonio efectivo sobre activos ponderados por riesgo no podía exceder de 9,1%, un poco más exigente que el ratio de 8% según los estándares internacionales. Con este nuevo requerimiento mínimo se reconocía que el sistema financiero peruano se enfrentaba a mayores riesgos que sus pares de países desarrollados. En general, la ley adaptó la legislación nacional al Acuerdo de Basilea y estimuló la competencia en el sistema financiero.

En términos generales, la reforma del sistema financiero buscó propiciar un marco más sólido y confiable para el desarrollo de las entidades del sistema y para el público en general, así como fomentar la aparición de nuevas instituciones y de nuevos instrumentos que permitiesen el desarrollo de los mercados financieros y de capitales.

Convergencia hacia nuevos estándares internacionales

Posteriormente, en junio de 2008, se modificó la Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia, con el objetivo de fortalecer y hacer más competitivo el sistema financiero, implementar Basilea II y permitir la adecuación del marco normativo vigente en materia de servicios financieros a los compromisos asumidos en el Acuerdo de Promoción Comercial (APC) entre el Perú y Estados Unidos de América.

Entre las principales modificaciones realizadas se encuentra el cambio del marco legal prudencial con la finalidad de que el Perú emprenda el proceso de adecuación a los nuevos estándares internacionales y se pueda iniciar un proceso de armonización con los marcos establecidos o por establecerse en otros países del mundo, logrando, entre otros beneficios, la minimización de problemas de arbitraje regulatorio.

Estas modificaciones legales han permitido a la SBS implementar cambios normativos que la alinean con los mejores estándares internacionales como Basilea II (por ejemplo, la incorporación de requerimientos de capital por riesgo operacional y la posibilidad de utilizar métodos basados en modelos internos—IRB—para el requerimiento de capital) y Basilea III (por ejemplo, la introducción de colchones de capital por encima del requerimiento mínimo). Del mismo modo, haciendo uso de la discreción nacional contemplada en el Nuevo Acuerdo de Capital, mediante esta ley se incrementó de manera prudencial el requerimiento mínimo de capital hasta 10% de los activos ponderados por riesgo.

Principales desarrollos normativos

Provisiones

El esquema de provisiones del sistema financiero peruano ha ido evolucionando en el tiempo desde la incorporación de las provisiones genéricas en 1997 hasta la incorporación de un componente de provisiones dinámicas en 2008. Se encuentra en línea con los mejores estándares internacionales y cuenta con lineamientos que permiten incorporar a estos estándares las características del mercado local.

Existen varios elementos de nuestra normativa de provisiones que la han convertido en un componente central del marco prudencial en el Perú. Entre los elementos que distinguen la normativa del Perú y que son desarrollos adecuados a nuestro entorno local de riesgos, cabe mencionar el tratamiento de colaterales y garantías, los criterios de alineamiento de riesgo y la segmentación del portafolio crediticio en diferentes tipos de crédito de acuerdo con los factores determinantes de riesgo propios de cada uno, lo cual permite segmentar los portafolios adecuadamente para identificar la sensibilidad de cada uno a diferentes tipos de choques y tener una mejor aproximación de las vulnerabilidades de cada institución financiera.

Desde la década de 1990, la SBS reconoció que una potencial fuente de riesgo en el sistema financiero podía estar asociada con un cierto nivel de subprovisionamiento debido a problemas en el mercado peruano respecto de una adecuada valoración de los diversos colaterales que sirven de factor de mitigación del riesgo crediticio y también con que, en períodos de recesión económica, el valor de los activos se reduce de manera brusca y el tiempo de liquidación suele incrementarse. De esta manera, como factor preventivo de dicho riesgo, uno de los rasgos particulares de la normativa peruana está relacionado con la constitución de provisiones para todos los créditos, aunque estos se encuentren sobrecolateralizados. Típicamente, el valor de los colaterales o garantías se deduce del valor de la deuda, para aplicar al saldo neto las tasas de provisiones correspondientes. En dichos casos, un crédito podría no tener provisiones si estuviera 100% colateralizado. En el caso peruano, se aplica una tasa de provisiones a la porción colateralizada y una tasa mayor a la porción descubierta de un crédito, asegurando así que todo crédito tenga algún grado de provisionamiento y mitigue los efectos de valuaciones inadecuadas u optimistas de los colaterales o garantías.

Otro elemento distintivo de nuestra normativa viene dado por el concepto de alineamiento. La cultura de pago en el Perú es un concepto que en sus inicios era débil y que actualmente aún requiere ser considerado en el diseño regulatorio. Por ello, nuestra normativa exige que si un mismo deudor tiene exposiciones crediticias con varias instituciones, su comportamiento de pago en una institución financiera en particular, traducido en una calificación de riesgo crediticio, debe ser trasladado al resto de las instituciones financieras con las que también mantenga deudas. Es decir, la norma impone un concepto de riesgo común para un mismo deudor, aun cuando este pueda tener comportamientos de pago diferenciado por instituciones. Esto favorece tener una conducta uniforme de pago en todo el sistema financiero y un mejor control del riesgo crediticio global. La inclusión de este elemento en el diseño normativo ha mostrado ser bastante consistente con la realidad, pues diversos ejercicios realizados en la Superintendencia muestran que cuando un deudor cae en incumplimiento en una entidad financiera, este evento es un muy buen predictor de su situación crediticia en los próximos seis meses en las otras entidades con las que mantiene deuda.

En cuanto a los requerimientos de provisión genérica, hasta 2008 se requería un mismo nivel de esta provisión a los diferentes tipos de deudor (por ejemplo, corporativo, mediana empresa, microempresa, consumo revolvente, entre otros), aun cuando se reconocía que el riesgo implícito en estos diversos tipos de crédito era diferente y que asimismo cambiaba de manera distinta a lo largo del ciclo económico. Así, debido al establecimiento de cargas de provisiones homogéneas en presencia de portafolios con riesgo heterogéneo, podía ocurrir que instituciones financieras especializadas en líneas de negocio de carácter más riesgoso pudieran tener provisiones insuficientes respecto a la pérdida esperada de dicho portafolio, mientras que otras instituciones con portafolios más diversificados pudieran mantener mayores provisiones que su pérdida esperada. En otras palabras, existía un bajo alineamiento al riesgo en el nivel de provisiones que se requería.

En este contexto, la SBS desarrolló un trabajo de identificación de diversos factores de riesgo para poder diferenciar los requerimientos de provisiones y hacerlos más sensibles al riesgo. Producto de ello, en primer lugar, se reconoció la heterogeneidad de los diferentes tipos de crédito. En este sentido se realizó una división en ocho tipos de crédito que presentan tratamientos diferenciados. Así, en el segmento de actividades empresariales existen créditos corporativos, a gran empresa, a mediana empresa, a pequeña empresa y a microempresa. Por su parte, en el segmento de hogares existen créditos hipotecarios, de consumo revolvente y de consumo no revolvente. Esta diferenciación resulta importante ya que se probó estadísticamente que las pérdidas esperadas de dichos portafolios pueden ser diferentes tanto en las etapas positivas del ciclo económico como en las negativas, y en este sentido sus cargas de provisiones deberían ser diferenciadas. Asimismo, esta segmentación permite reconocer la naturaleza de los créditos a pequeñas y micro empresas que, por su carácter informal en el país, no pueden ser tratadas con requerimientos de información similares a los de un crédito comercial, por lo que se generó un régimen simplificado que facilita el otorgamiento y seguimiento del deudor, sin perder la rigurosidad en la evaluación del riesgo.

Asimismo, el esquema de provisiones peruano cuenta con un componente básico y un componente cíclico en el caso de las provisiones genéricas, reconociendo la relación positiva que existe entre el ciclo económico y el ciclo crediticio. De esta manera, durante las etapas de expansión económica se constituyen colchones que podrán ser utilizados únicamente para constituir provisiones por el deterioro del portafolio durante las etapas negativas del ciclo económico (el componente dinámico de las provisiones será explicado con mayor detalle más adelante en este capítulo).

Implementación de Basilea II

La SBS creó en 2003 un Comité Especial con la finalidad de diseñar una planificación de largo plazo que fortalezca el sistema financiero mediante mecanismos de regulación y supervisión que permitan implementar los mejores estándares internacionales pero reconociendo las diferencias entre los sistemas financieros globales y el sistema financiero local. De este modo, el primer encargo para este Comité fue la evaluación de la aplicabilidad del Nuevo Acuerdo de Capital–Basilea II (NAC) en el sistema financiero peruano.

El trabajo realizado por dicho Comité situó al Perú como uno de los países más avanzados de la región en cuanto a la implementación y adaptación de dicho estándar regulatorio internacional. La SBS terminó de implementar el Pilar 1 en 2009, habiendo emitido los reglamentos para el requerimiento de patrimonio efectivo por riesgo de crédito, por riesgo de mercado y por riesgo operacional, en los cuales se establecen las distintas metodologías que incluyen los métodos basados en modelos internos (IRB y AMA) que podrán utilizar las empresas del sistema financiero para el cálculo del capital regulatorio y las condiciones que deberán cumplir para hacer uso de las mismas.

De esta manera, la SBS se alineó a los estándares internacionales establecidos por el NAC, pero llevó a cabo ciertas adaptaciones, considerando los riesgos y las condiciones particulares de la economía peruana, sobre la base de diversos estudios que permitieron realizar una calibración local de los riesgos utilizando microdatos domésticos que incluían información relevante de la última crisis financiera que experimentó el país durante los últimos años de la década de 1990.

En el caso del método estandarizado para riesgo de crédito, si bien la implementación se realizó siguiendo los lineamientos planteados en Basilea II para el cálculo de requerimientos de capital bajo el enfoque integral, se realizaron algunas modificaciones en el requerimiento mínimo de capital global y en los ponderadores de banca minorista en función de la distribución de pérdidas calibrada para el ciclo económico del Perú. En este sentido, se estableció que el requerimiento de capital fuera de 10% en lugar del 8% establecido en el NAC. Esta modificación obedeció a dos razones principales: la primera es el reconocimiento de mayor volatilidad en la distribución de pérdidas en una economía emergente como la peruana, que genera colas más anchas y por lo tanto mayores pérdidas no esperadas. La segunda razón obedece a que en un entorno de mayor riesgo (mayores probabilidades de incumplimiento y severidad de la pérdida), se requiere un mayor requerimiento de capital en el método estandarizado para preservar los incentivos de migración hacia modelos internos en los que se basa el NAC. Con respecto a los ponderadores de las exposiciones minoristas, se asignaron valores de 50% para los créditos hipotecarios y de 100% para los créditos de consumo en lugar de 35% y 75% establecidos en el NAC. En el caso de los créditos hipotecarios, se reconoció el reducido tamaño y profundidad del mercado inmobiliario peruano, el cual podría generar una mayor severidad de la pérdida en la etapa recesiva del ciclo económico por lo que se tomó un valor más conservador. Por su parte, en relación con los créditos de consumo se realizó una estimación de las pérdidas no esperadas, lo que dio como resultado que las ganancias por la diversificación de este tipo de portafolios—que sustentan en el caso europeo un menor ponderador de riesgo que en los portafolios comerciales—en el Perú no se sustentaban estadísticamente.

Otra diferencia relevante en el método estandarizado para riesgo de crédito fue el establecimiento de un ponderador único para los créditos comerciales de 100% en lugar de permitir clasificaciones de riesgo externas. Esto se adoptó debido a la poca experiencia de las clasificadoras de riesgo locales para realizar evaluaciones de solvencia a empresas del sector real.

Con respecto al método basado en modelos internos, también se realizaron algunos cambios con la finalidad de adaptar los procesos de calibración de parámetros a la realidad del ciclo económico peruano. Así, se exigió que las empresas que deseen migrar al IRB Fundamental realicen la estimación de la probabilidad de incumplimiento (PD) considerando como mínimo todo un ciclo económico en lugar de los cinco años exigidos por el NAC. Asimismo, aquellas entidades que deseen migrar al IRB Avanzado, deberán contar con series de tiempo de un ciclo económico completo para estimar los parámetros de severidad de la pérdida y los factores de conversión crediticios. Ello obedece a la evidencia encontrada acerca de una mayor volatilidad en los ciclos económicos de economías emergentes como la peruana respecto de las economías desarrolladas, por lo que al tener mayores fluctuaciones al interior de un ciclo resulta fundamental que se incluya una mayor cantidad de datos en el proceso de estimación para obtener estimadores consistentes y eficientes.

Con relación al Pilar 2, desde hace varios años se viene requiriendo a las empresas del sistema financiero que realicen un proceso de autoevaluación de suficiencia de capital (ICAAP), incorporando riesgos adicionales a los contemplados en el Pilar 1, entre otros, el riesgo de concentración individual, geográfica y sectorial; el riesgo de tasa de interés en el libro bancario, y el riesgo de concentración de mercado. En este proceso, dada la heterogeneidad de las entidades del sistema financiero peruano, se planteó una metodología estandarizada de evaluación de estos riesgos adicionales que podría ser utilizada por aquellas empresas que no cuentan con la infraestructura necesaria para realizar cálculos propios de capital económico. Asimismo, desde el año 2014, se viene exigiendo a las entidades financieras la realización de pruebas de estrés utilizando tres escenarios proporcionados por la SBS: escenario base, escenario de estrés y escenario de estrés severo. Los resultados de estas pruebas serán contrastados con los obtenidos del modelo “top-down” supervisor que viene realizando la SBS desde 2008, con la finalidad de identificar si existen diferencias significativas y brindar retroalimentación a las entidades.

Basilea III y regulación macroprudencial

Con el objetivo de fortalecer la estabilidad del sistema financiero, la SBS viene implementando, de manera adaptada a la realidad local, el conjunto de reformas regulatorias del Comité de Basilea conocido como Basilea III. El programa de implementación de Basilea III en el Perú se diseñó en tres etapas: 1) establecimiento de colchones que incrementen el nivel de capital, 2) monitoreo de nuevos estándares prudenciales de liquidez, y 3) mejoramiento de la calidad de capital. Las dos primeras etapas ya fueron implementadas y la tercera etapa se encuentra en la fase final de desarrollo.

Con respecto al establecimiento de colchones que incrementen el nivel de capital, en el año 2011 se emitió el Reglamento para el Requerimiento de Patrimonio Efectivo Adicional que establece cargas de capital por encima del mínimo regulatorio. Este reglamento tiene por objetivo establecer colchones de capital por ciclo económico, por riesgo sistémico (de manera adaptada a la establecida por Basilea III) y, a su vez, por otros riesgos tales como la concentración individual, regional y sectorial, el riesgo de tasa de interés en el libro bancario, y la propensión al riesgo de la entidad. Estos últimos elementos se aproximan al “conservation buffer” establecido en Basilea III pero haciéndolo más sensible al riesgo, pues se calcula de manera diferenciada para cada entidad en función de los riesgos antes mencionados. Estos colchones completarán su cronograma de implementación en 2016 (se estableció un cronograma que inició en 2012) y significarán para el sistema financiero en su conjunto un requerimiento adicional de capital de 3,1 puntos porcentuales por encima del mínimo regulatorio de 10%, alcanzando en los casos de las entidades con mayor riesgo acumulado hasta 6,6 puntos por encima del mínimo (16,6% de ratio de capital).

El colchón cíclico establecido por la regulación peruana presenta varias diferencias con el estándar propuesto por Basilea, adaptándolo a las características de riesgo locales e incorporando una mayor sensibilidad al riesgo. La primera diferencia es que en el Perú, dado que la sensibilidad al ciclo económico es un fenómeno común a todas las entidades financieras, se decidió requerir su constitución a todas las instituciones sin excepción alguna y no únicamente a las entidades internacionalmente activas como sugiere el ámbito de aplicación establecido en Basilea.

El segundo cambio importante es que, a diferencia de Basilea, el colchón requerido se realiza por tipo de exposición, debido a que de acuerdo con los cálculos realizados por la SBS, la sensibilidad de los diferentes tipos de crédito es heterogénea. Así, una entidad que únicamente tiene créditos de consumo revolvente, que han mostrado ser los más sensibles al ciclo económico, deberá mantener colchones bastante superiores a los mantenidos por una entidad que mantiene únicamente créditos corporativos. Esto genera que el tamaño del colchón que se requiere a cada entidad resulte sensible al ciclo económico y sea bastante mayor en, por ejemplo, entidades especializadas en tarjetas de crédito que en entidades con portafolios más diversificados o especializadas en créditos corporativos, aunque el requerimiento de colchón es el mismo por tipo de crédito independientemente de la entidad que lo otorgue. De esta manera, mientras que Basilea III propone un incremento del capital entre 0 y 2,5 puntos porcentuales basado en la situación de los países en los que cada entidad tiene participación, en el caso peruano donde la banca es menos internacional, este colchón, basado en los tipos de crédito de cada entidad, requeriría cargas adicionales de capital que oscilarían entre 1 y 5 puntos porcentuales (Cuadro 15.1).

Cuadro 15.1Requerimientos adicionales de capital por ciclo económico
BaseCicloTotal
Tipos de créditoPonderador de riesgoCapital requeridoPonderador de riesgoCapital requeridoPonderador de riesgoCapital requerido
Corporativos10010%121,20%11211,20%
Grandes empresas10010%252,50%12512,50%
Medianas empresas10010%303,00%13013,00%
Pequeñas empresas10010%353,50%13513,50%
Microempresas10010%404,00%14014,00%
Consumo revolvente10010%555,50%15515,50%
Consumo no revolvente10010%353,50%13513,50%
Hipotecarios para vivienda505%151,50%656,50%
Fuente: Superintendencia de Bancos, Seguros y AFP.
Fuente: Superintendencia de Bancos, Seguros y AFP.

La tercera diferencia relevante es la regla de activación y desactivación del componente cíclico. Mientras que en economías desarrolladas se usa una regla basada en la brecha del ratio de colocaciones sobre PBI, en el caso peruano las calibraciones mostraron que una regla basada únicamente en el crecimiento del PBI resultaba un mejor predictor del ciclo económico y su impacto sobre el portafolio de colocaciones. De esta manera, se calculó el umbral del crecimiento del PBI encima del cual se producía un cambio de régimen en la relación entre el crecimiento del producto y el crecimiento de los créditos (5%), lo cual podría darse por un optimismo tanto de parte de la demanda como de la oferta, que tiende a relajar los criterios de originación del crédito. Esta regla basada únicamente en el PBI funcionaría mejor en una economía como la peruana debido a que se encuentra en un proceso de continua bancarización (el ratio de créditos/PBI es cercano a 30%) por lo que es natural que los créditos crezcan de manera más acelerada que el producto. De esta manera, la regla de acumulación de colchones por ciclo económico se encontrará activada en la medida en que la media móvil del crecimiento del producto supere 5% (regla de largo plazo) o que el crecimiento del último año no sea menor en 4 puntos porcentuales al crecimiento del año anterior (esto último para tener reacciones ante desaceleraciones bruscas como la ocurrida en 2009). Como se puede ver en el gráfico 15.3, la regla cíclica funcionó bastante bien durante el período de impacto de la crisis financiera internacional y se encuentra nuevamente reaccionando ante la reciente desaceleración de la economía peruana.

Gráfico 15.3Evolución de la regla cíclica

Fuente: Superintendencia de Bancos, Seguros y AFP.

Por último, una cuarta diferencia está relacionada con la proporción del colchón establecido que debe acumularse al activarse la regla cíclica. Mientras que en Basilea estos se constituyen gradualmente en función de la desviación de la brecha entre el ratio de crédito sobre PBI respecto de su tendencia de largo plazo, en el caso peruano la regla de activación opera como una señal que gatilla la constitución total del colchón en un plazo máximo de un año. Cuando la entidad requiera de más tiempo deberá tener un plan de adecuación aprobado por la SBS. Esto se realiza en virtud del reconocimiento que el acceso a los mercados de capitales profundos y desarrollados no es sencillo en el Perú y que el logro de ciertas metas de capital requiere un planeamiento ordenado y sostenido en el tiempo.

Por su parte, el colchón por riesgo sistémico también tiene una concepción diferente a la planteada por Basilea. En el caso internacional, este riesgo busca que las entidades globalmente sistémicas mantengan colchones de capital, mientras que en el caso peruano se consideró que lo relevante era incorporar colchones de capital para las entidades sistémicas desde el punto de vista doméstico. Así, se establecen cargas diferenciadas de capital para todas las entidades cuyos activos superan 3% del PBI en función de su clasificación externa de riesgo, el ratio activos/PBI y la participación de mercado que tienen.

En el caso de los demás riesgos contemplados en el reglamento (concentración individual, regional y sectorial; riesgo de tasa de interés en el libro bancario y propensión al riesgo de la entidad) se buscó incorporar, en un sistema financiero donde todas las entidades se encuentran bajo el método estándar de Basilea II, la posibilidad de requerir colchones de capital por riesgos no contemplados en el Pilar 1 de Basilea II. Es decir, una aproximación a la autoevaluación de capital de manera estandarizada pero que preserva los incentivos de desarrollo de modelos propios de capital económico, ya que contempla la posibilidad de que las entidades que migren hacia IRB puedan hacer sus propios cálculos.

Con respecto al monitoreo de nuevos estándares prudenciales de liquidez, el reglamento para la gestión del riesgo de liquidez adicionó, a los ratios de liquidez de carácter más estructural que se requieren desde fines de la década de 1990, el ratio de cobertura de liquidez (RCL) que constituye un requerimiento para la liquidez de muy corto plazo. Si bien el RCL se basó en la propuesta de Basilea III, reconoce que existe una mayor sensibilidad a la salida de depósitos, tanto de los más estables como de los menos estables, que la asumida por Basilea, aplicándoseles mayores ponderadores. Del mismo modo, debido a la reducida profundidad del mercado de capitales peruano, no se reconocen como activos líquidos ciertos instrumentos que sí se encuentran en Basilea, y se asume un tratamiento especial para las reservas de encaje, normadas por el Banco Central de Reserva. Para este requerimiento se ha establecido un período de adecuación que culmina en enero de 2017.

En cuanto al mejoramiento de la calidad de capital, la SBS viene trabajando en un proyecto de adecuación de su marco normativo para incorporar los principios establecidos en Basilea III. El proyecto se encuentra actualmente en un estudio de impacto cuantitativo, después del cual se definirá el cronograma que requerirá el sistema financiero peruano para adecuarse de la mejor manera a los principios establecidos en los mejores estándares internacionales.

Además de implementar las recomendaciones propuestas en Basilea III, la SBS consideró importante añadir a su régimen de provisiones un colchón cíclico, debido a que los estudios realizados que siguen el ciclo económico peruano mostraban que en la etapa contractiva del ciclo se producía un movimiento total de la distribución de pérdidas, lo que generaba que la media de la distribución así como la cola se desplazaran incrementando tanto las pérdidas esperadas como las no esperadas. En este sentido, se requerían con este fin colchones de provisiones y colchones de capital.

Por este motivo, en 2008, la SBS incorporó un elemento dinámico a su esquema de provisiones. El objetivo de esta medida fue acumular provisiones adicionales durante la etapa expansiva del ciclo económico para que cuando el ciclo se revierta las instituciones financieras se encuentren preparadas ante un eventual deterioro en los ingresos de los agentes. Este componente cíclico es añadido a la tasa de provisiones que afecta a los créditos otorgados a deudores cuya clasificación pertenece a la categoría de riesgo normal. Al igual que en el caso del capital adicional por ciclo económico, el colchón de provisiones se diferencia por tipo de exposición, requiriendo mayores colchones a los segmentos más sensibles al ciclo económico, tales como los portafolios de consumo y el financiamiento a pequeñas y micro empresas. La regla de activación y desactivación es la misma que la regla utilizada para el capital cíclico, la cual ha sido detallada anteriormente.

Una característica importante de este sistema de colchones cíclicos que implementó la SBS es la existencia de una secuencia y un uso establecidos para los colchones una vez que la regla se desactive y los colchones puedan ser empleados. El colchón de provisiones puede utilizarse únicamente para cubrir nuevas provisiones producto del deterioro del portafolio y recién cuando se agote el colchón de provisiones podrá utilizarse 60% del colchón cíclico de capital. Para usar el 40% restante se requiere una autorización de la SBS.

Componentes locales de regulación prudencial

Además de implementar, con ciertas adaptaciones, los estándares propuestos por Basilea III y otras medidas macro prudenciales de cierto consenso internacional, la SBS ha estado permanentemente incorporando piezas de regulación asociadas a riesgos locales que mitiguen impactos potenciales a la estabilidad financiera.

Los principales riesgos identificados y que han sido materia de regulación son, por un lado, la elevada dolarización de la cartera y, por otro, la limitada información confiable sobre los ingresos de un segmento importante de personas que no se encuentra formalizado. Con relación a lo primero, la preocupación está concentrada en el financiamiento en dólares que se otorgue a prestatarios que generan ingresos en soles; a este descalce de monedas se le conoce como riesgo cambiario crediticio (RCC). En tanto, la preocupación en cuanto a lo segundo está en cómo gestionar y mitigar adecuadamente la posibilidad de un excesivo endeudamiento minorista.

Riesgo cambiario crediticio. En el caso del riesgo cambiario crediticio, si bien en los últimos años la tendencia ha mostrado una apreciación constante del nuevo sol, han existido episodios en los que se han producido incrementos relevantes del tipo de cambio que, de darse consistentemente, podrían limitar la capacidad de pago de los deudores que perciben sus ingresos en moneda local y de este modo generar pérdidas en el portafolio de las entidades financieras.

Por este motivo, la SBS realizó un esquema normativo basado en tres elementos: 1) exigencia de un conjunto mínimo de medidas de gestión para identificar, medir y mitigar el riesgo cambiario crediticio; 2) provisiones adicionales si a criterio del supervisor las medidas de gestión adoptadas no resultan suficientes, y 3) requerimiento adicional de capital a las operaciones sujetas a riesgo cambiario crediticio.

El reglamento para la administración del riesgo cambiario crediticio, emitido en el año 2005, exige a las entidades financieras identificar las exposiciones sujetas a este riesgo, mediante el desarrollo de modelos en los que se evalúa la capacidad de pago de los deudores luego de una depreciación real de 10% y 20%. De esta manera, si después del choque, un deudor no supera los criterios de admisión de la entidad, se considera que este se encuentra sujeto a riesgo cambiario crediticio. Este ejercicio resulta importante para realizar una distinción adecuada entre portafolio dolarizado y portafolio expuesto a riesgo cambiario crediticio, ya que un deudor podría tener deuda en dólares pero no representar riesgo de pérdida para la institución financiera, ya sea porque, por ejemplo, genera sus ingresos en dólares, cuenta con coberturas de riesgo apropiadas o su relación deuda/ingreso es tal que se encuentra en capacidad de absorber una devaluación real permanente y significativa. Los procedimientos para la identificación del riesgo cambiario crediticio, realizados por las entidades y supervisados por la SBS, deberán diferenciar el tratamiento para cada uno de los diferentes tipos de crédito en moneda extranjera, ya que cada segmento requiere un análisis diferente. Asimismo, deberán identificarse con claridad los mitigantes de riesgo que puedan impactar positivamente la probabilidad de incumplimiento del deudor. Las entidades financieras están obligadas a reportar a nivel de cada deudor si está expuesto a RCC o no. Como se puede apreciar en el gráfico 15.4, el nivel de exposición a RCC es significativamente menor al nivel de dolarización del portafolio de créditos por lo que este riesgo, a pesar de seguir siendo relevante para el sistema financiero peruano, se encuentra acotado.

Gráfico 15.4Dolarización y exposición al riesgo de crédito cambiario

Fuente: Superintendencia de Bancos, Seguros y AFP.

Luego de supervisar las metodologías utilizadas por las empresas para identificar el riesgo cambiario crediticio, aquellas entidades que a juicio de la SBS no cuenten con medidas adecuadas para gestionar dicho riesgo, deberán incrementar significativamente sus provisiones por la totalidad de los créditos otorgados en moneda extranjera que se encuentren en categoría normal.

La SBS también ha realizado una adaptación a la fórmula de exposición ajustada establecida en Basilea II para el método estandarizado de requerimientos de capital por riesgo de crédito, donde se incorpora un incremento de 8% para las exposiciones sujetas a riesgo cambiario crediticio. De esta manera, el requerimiento mínimo de capital será superior en 8% si el deudor se encuentra expuesto a este riesgo. Este valor fue calculado identificando las pérdidas marginales entre los deudores expuestos a riesgo cambiario crediticio y los no expuestos en un período de alta y constante depreciación de la moneda local.

Sobreendeudamiento. En el contexto del rápido crecimiento de la economía peruana a inicios de la década pasada, el crédito a los hogares creció a ritmos cercanos a 25% entre 2003 y 2006. Si bien es cierto que este rápido crecimiento correspondía en parte a la mejora del ingreso real y del empleo en el Perú y al vigoroso proceso de bancarización referido anteriormente, también podía estar explicado por un excesivo optimismo; siendo particularmente complejo distinguir un fenómeno del otro en el contexto de una economía como la peruana con altos niveles de informalidad. Así, en 2006 la SBS emitió una regulación referida al potencial sobreendeudamiento de deudores minoristas para enfrentar dicha problemática. Dicha normativa pone énfasis en la gestión de los riesgos de sobreendeudamiento. En particular, hace explícito un conjunto de buenas prácticas de gestión desde la originación de los créditos hasta el proceso de cobranza de los mismos. A manera de ejemplo, la norma señala la necesidad de que las entidades apliquen prácticas prudenciales como, entre otras prácticas, tomar en cuenta el endeudamiento total del deudor (y no únicamente el asociado a la entidad otorgante), efectuar un proceso completo de evaluación de riesgo para cualquier modalidad de crédito, incluido el incremento de las líneas de crédito, mantener políticas conservadoras del ratio préstamo/valor en créditos hipotecarios y de cuota/ingreso en el caso de créditos de consumo, realizar análisis de cosechas, y contar con modelos eficientes de predicción de ingresos cuando estos sean requeridos. En caso de que una entidad financiera no observe el conjunto de buenas prácticas desarrollado en la normativa, el portafolio entero estará sujeto a un incremento preestablecido y significativo de provisiones (el doble de la provisión genérica). En el caso de las tarjetas de crédito, además se aplicaría un factor de conversión crediticia a la porción no utilizada de las líneas de crédito de 20%. A raíz de dicha normativa y en un contexto de desaceleración económica internacional, el crecimiento de los créditos a los hogares se redujo a tasas de 15% y en el crecimiento de los créditos de consumo hubo una recomposición de créditos revolventes (tarjeta de crédito) a créditos en cuotas con la consiguiente disminución de riesgo, pues análisis estadísticos de micro datos peruanos muestran que la probabilidad de incumplimiento de los créditos revolventes es 75% superior que la de los créditos de consumo en cuotas.

Con la recuperación económica del Perú en 2010, cuando la economía creció 8,5%, y los sucesivos años de alto crecimiento, en 2012 la SBS consideró oportuno complementar las medidas de mitigación de un potencial sobreendeudamiento—comentadas anteriormente—con un esquema de medidas prudenciales que garantice que los nuevos desembolsos de créditos de consumo y de créditos hipotecarios se realicen bajo criterios de originación prudentes, en un entorno de continuo crecimiento de la economía y un mercado de créditos minoristas altamente competitivo.

En el caso de los créditos hipotecarios, se establecieron cargas de capital diferenciadas en función de elementos como el ratio préstamo/valor (LTV, por sus siglas en inglés), la inscripción de las propiedades en registros públicos (para diferenciar viviendas terminadas de bienes futuros), el tipo de tasa de interés, el objetivo del préstamo hipotecario (primera vivienda u otro uso), el tipo de tasa de interés y la moneda en que se realiza el crédito. Así, por ejemplo, un crédito hipotecario para primera vivienda inscrita en registros públicos en moneda nacional a tasa fija, a un plazo máximo de 20 años y con un ratio LTV menor a 90% tendrá un ponderador de riesgo de 50%, lo que implica una carga de capital equivalente a 5% del valor del crédito. Para mantener este mismo requerimiento de capital, un crédito de las mismas características pero en moneda extranjera requerirá mantener un ratio LTV menor a 80%. Del mismo modo, si el préstamo hipotecario se da en moneda extranjera pero no es para primera vivienda, el ratio LTV deberá ser menor a 65% si se quiere mantener el 5% de requerimiento de capital. Cualquier desalineamiento con los estándares prudenciales establecidos incrementa el ponderador hasta 250% (25% de carga de capital), es decir, cinco veces más capital que si se cumplen los criterios de prudencia.

En el caso de los créditos de consumo, se establecieron las cargas de capital diferenciadas en función del vencimiento residual de las obligaciones para el caso de créditos vehiculares y no revolventes y en función del período de amortización para los créditos revolventes. De esta manera, se estableció como estándar prudencial que el plazo para los créditos vehiculares y otros créditos no revolventes sea de cinco y cuatro años, respectivamente, y que el período de amortización de los créditos revolventes sea de tres años. Aquellos créditos que cumplan con estos estándares prudenciales tendrán un ponderador de 100% por lo que las cargas de capital ascenderán a 10% del crédito. Sin embargo, de no cumplirse con los estándares, el ponderador de riesgo podrá llegar hasta 250%, lo que implicaría una carga de capital de 25% del crédito (Cuadro 15.2).

Cuadro 15.2Nuevo requerimiento de capital prudencial
Créditos hipotecarios
ratio LTV
Préstamo para:Nuevos solesDólares de EE.UU.
Primera vivienda90%80%
Otras70%65%
Ponderador de riesgo
LTVGarantía inscritaPlazo residual (años)
Hasta 2020–30+30
≤ LTV50%75%100%
No100%150%200%
> LTV
No150%200%250%
Créditos de consumo
Ponderador de riesgo
Crédito de consumoVencimiento residual/amortización (años)
Hasta 33–44–5+5
Vehicular100%250%
No revolvente100%150%250%
Revolvente100%250%
Fuente: Superintendencia de Bancos, Seguros y AFP.Nota: LTV = Ratio préstamo/valor.
Fuente: Superintendencia de Bancos, Seguros y AFP.Nota: LTV = Ratio préstamo/valor.

De lo anterior se concluye que las medidas prudenciales locales buscan mitigar los riesgos particulares del mercado peruano, generando los incentivos suficientes para que las empresas incorporen el costo de los riesgos de sus decisiones y gestionen prudentemente estos riesgos. Desde 2013, observamos tasas de crecimiento de créditos a hogares inferiores a 15%, con lo que el potencial problema de sobreendeudamiento continúa siendo materia de seguimiento y monitoreo, pero dentro de un marco más acotado y alineado con los riesgos que ello representa. Este análisis de sobreendeudamiento también se viene enfocando a los segmentos de pequeña y microempresa, que en años anteriores crecieron de manera significativa.

Breve reseña de los resultados de evaluaciones independientes

El grado de progreso del marco regulatorio encuentra su necesario complemento en la eficacia de la supervisión para que dicho marco se cumpla en la práctica, logrando así la gestión prudente de los riesgos. El FMI, conjuntamente con el Banco Mundial, evalúa periódicamente la calidad de la regulación y la supervisión en la mayoría de los países del mundo, habiéndose sometido el Perú a dicha evaluación independiente en tres oportunidades: en 2000, 2005 y 2010.

Los Programas de Evaluación del Sector Financiero (FSAP, por sus siglas en inglés), como se denomina a estas evaluaciones, concluyen con un análisis detallado del grado de cumplimiento de los Principios Básicos para una Supervisión Bancaria Efectiva4, los cuales constituyen el estándar internacional de requerimientos de regulación y supervisión para mantener la estabilidad del sistema financiero. Son 25 principios, pero como el primero se subdivide en seis subprincipios, en realidad la evaluación se ha hecho sobre 30 principios y subprincipios. En 2001, dos tercios de estos principios y subprincipios se encontraban cumplidos totalmente o cumplidos en gran medida, y 10 principios eran materialmente no cumplidos o correspondían a un riesgo no material en ese entonces. En 2010, conforme a los desarrollos regulatorios descritos en esta sección, así como a los desarrollos del marco de supervisión de la SBS, el Perú obtuvo un grado de cumplimiento de 100%, es decir todos los principios fueron evaluados como cumplidos totalmente o como cumplidos en gran medida. Esto ilustra el notable avance de la regulación y supervisión bancaria en el Perú a juicio de una evaluación independiente basada en los mejores estándares internacionales sobre la materia.

En 2012, el Comité de Basilea revisó estos Principios sobre la base de la experiencia de la crisis financiera internacional de los años 2008–09, incorporando nuevos principios y criterios más exigentes de evaluación. Un mayor énfasis fue puesto en los temas de gobierno corporativo y en la evaluación de riesgos macroprudenciales. Al Perú aún no se lo ha evaluado conforme a estos nuevos estándares. Sin embargo, como preparación para dicha evaluación, la SBS ha realizado un ejercicio de autoevaluación bajo los nuevos estándares y en base al mismo esperamos que el Perú mantenga un muy alto grado de cumplimiento de los nuevos principios, similar al obtenido en la evaluación de 2010 (gráfico 15.5).

Gráfico 15.5Cumplimiento de los Principios Básicos del Comité de Basilea

Fuente: Superintendencia de Bancos, Seguros y AFP.

Nota: FSAP = Programa de Evaluación del Sector Financiero.

Fortalezas Del Sistema Financiero

Como consecuencia de los desarrollos regulatorios, que exigen a las empresas estándares mínimos para la gestión de sus riesgos así como la constitución de colchones que les permitan amortiguar los efectos negativos de los vaivenes de la economía, el sistema financiero peruano se encuentra fortalecido y estable. El escenario poscrisis financiera internacional de los años 2008–09 demostró que las medidas prudenciales adoptadas por el sistema financiero peruano permitieron afrontarla con resultados satisfactorios a juzgar por los indicadores financieros. Actualmente, nos encontramos frente a un sistema financiero con adecuados niveles de liquidez y de calidad de activos, y que cuenta con un colchón de provisiones y de capital para afrontar futuras contingencias.

El sistema financiero peruano cuenta con holgada liquidez; tanto la banca múltiple como las empresas no bancarias presentan ratios de liquidez (activos líquidos entre pasivos con vencimiento menor a un año) en ambas monedas que exceden largamente los mínimos regulatoriamente requeridos. Al cierre del primer semestre de 2014, el ratio de liquidez en moneda nacional del sistema en su conjunto era 30,5% (mayor al mínimo requerido de 8%) y el de moneda extranjera, 53,7% (por encima del mínimo de 20%), de manera que el ratio de liquidez global era 41,3%. Asimismo, los ratios de cobertura de liquidez, que corresponde a la liquidez de muy corto plazo que permitiría afrontar las salidas de efectivo en los siguientes 30 días bajo un escenario de estrés como el supuesto en Basilea III, excedían 100% para ambas monedas, cuando regulatoriamente se exige un mínimo de 80% (ya que el requerimiento de 100% comenzará en el año 2017).

Con relación a la calidad de activos del sistema financiero, se observan indicadores muy razonables. En primer lugar, 93,2% del total de créditos directos e indirectos del sistema financiero corresponde a deudores clasificados en categoría normal y 2,5% a clientes clasificados como con problemas potenciales, es decir, más de 95% son clientes que vienen cumpliendo puntualmente con sus pagos, o si presentan un pequeño retraso cuentan con un flujo de caja adecuado para cumplir con sus obligaciones. En segundo lugar, el ratio de morosidad, medido como el saldo de cartera atrasada (vencida más cobranza judicial) entre el total de créditos directos, registra un valor de 2,9%; nivel apropiado si se tiene en cuenta que el criterio para categorizar a un crédito como vencido es más conservador que el estándar internacional. Por ejemplo, la cartera comercial, que representa más de 50% de la cartera del sistema financiero, se considera vencida cuando presenta 15 días o más de atraso en el pago. En tercer término, si bien 39% de la cartera de créditos se encuentra en dólares, apenas 13% de la cartera total se encuentra expuesta a riesgo cambiario crediticio. Por otra parte, el monto de provisiones excede largamente el saldo de la cartera deteriorada, de modo que por cada nuevo sol de cartera atrasada el sistema tiene 1,63 nuevos soles de provisiones. Esto se debe básicamente al componente dinámico de las provisiones que permite que estas se acumulen durante las etapas de expansión económica para que puedan ser utilizadas para cubrir el deterioro del portafolio durante las etapas negativas del ciclo económico. Al cierre del primer semestre de 2014, el sistema financiero en conjunto contaba con un colchón de provisiones superior a los S/. 2.000 millones, lo que representaba un 27% adicional sobre el mínimo requerido por la regulación; en el caso de las empresas bancarias este porcentaje equivalía a 32%.

Con relación a la solvencia, el sistema financiero presenta un ratio de capital de 14,5% (14,3% la banca múltiple y 16% las empresas no bancarias) a junio de 2014, mayor al mínimo regulatorio de 10% y al 8% propuesto por Basilea. Esto significa que el sistema financiero posee en conjunto un colchón de capital de S/. 11.700 millones, lo que representa un 45% de capital adicional para afrontar potenciales contingencias. Esto se debe principalmente a la capitalización de un porcentaje significativo (entre 50% y 70%) de las utilidades que las empresas han venido obteniendo en los últimos años y a la emisión de instrumentos subordinados a plazos muy largos para que computen en el patrimonio efectivo (gráfico 15.6).

Gráfico 15.6Capital y provisiones: Colchones como porcentaje de mínimos regulatorios

Fuente: Superintendencia de Bancos, Seguros y AFP.

Finalmente, hay que destacar que la mayoría de las empresas del sistema financiero han venido obteniendo una rentabilidad positiva y capitalizando un monto considerable de sus utilidades. A junio de 2014, la rentabilidad anualizada sobre activos del sistema en su conjunto registró un nivel de 1,9%, en tanto que la rentabilidad anualizada sobre capital alcanzó 18,4%.

Conclusiones

Aun cuando el sistema financiero peruano tiene un gran espacio para la innovación, el desarrollo de nuevos mercados, ganancias de eficiencia y mejores niveles de inclusión financiera, resulta relevante apreciar lo mucho que se ha avanzado en los últimos 25 años en materia de crecimiento, diversificación, desarrollo de nuevos mercados e inclusión financiera. Igualmente importante es señalar que dicho desarrollo se ha realizado en un cuidadoso entorno de regulación prudencial, de manera que los logros alcanzados sean sostenibles en el largo plazo y constituyan una sólida plataforma para futuros desarrollos. Ello queda evidenciado por el buen perfil de estabilidad financiera del que actualmente goza nuestro sistema financiero. En este contexto, prevemos que el sistema financiero continuará desarrollándose de manera sana y sostenible y contribuyendo al desarrollo de la economía peruana.

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